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作者 中國網友 寫於不同歷史時期 整理於二零二二年

1994年

中國經濟市場化的前景與問題

　　田國強

　　一. 中國經濟市場化的前景

　　二. 中國經濟市場化所面臨的問題

　　三. 結束語

　　田國強，美國德克薩斯農工大學（Texas A&M University）經濟系副教授，明尼蘇達 大學博士；曾任中國留美經濟學會會長。　　　

　　中共正式宣布要搞市場經濟後，人們對中國經濟市場化前景與經濟改革得失的討論又熱鬧起來。中國經濟是否過熱？是否有通貨膨脹？高速的經濟增長是否會引起經濟崩潰？這些問題大家都很關心。我今年夏天回中國大陸跑了不少地方，接觸了各方面的人士，總的印象是：最近幾年中國大陸的變化大得驚人；市場上物資豐富，沿海地區人們的生活方式和市場繁榮的景象給人的感覺真有點象身在香港；可是，社會治安、風氣、文明和公德卻非常糟糕。回到美國，談起中國大陸，說好的有，說壞的有，樂觀的有，悲觀的也有。那麽，究竟如何評價大陸的改革？怎麽解決當前所面臨的問題呢？ 在本文中，我將從一個經濟學家的角度談談個人對中國經濟市場化前景的看法，然後再談中國現在及將來所面臨的問題。總的說來，我的看法是：中國市場化的前景光明，但問題也不少，需要盡快加以解決。　　

　　一. 中國經濟市場化的前景　　

　　對於中國大陸整體經濟和中國經濟市場化的前景，我一直比較樂觀。這次大陸考察更增強了我的信心。我的樂觀態度是基於下面幾點理由。　　

　　首先，中國經濟改革開放以來所取得的成績讓人樂觀。1978年以來的中國經濟改革，給中國帶來了高速經濟增長和人們生活水準的大幅度提高。1979-1992年，中國經濟平均增長率為9％，居同時期世界各國經濟發展速度之首，在中國歷史上也許是前所未有的。最近，世界銀行運用購買力評估法計算出中國的人均國民產值已達到1,500到2,400美元之間。我的感覺是，中國人的平均生活水平接近這個購買力估計的下限（只要想想每月100美元能在美國過什麽日子，人們就會相信這一判斷）。如果中國大陸能繼續按現在這個速度增長，估計在二十年左右能達到台灣現有水平，也就是人均收入八千到一萬美金。　　

　　這些成就是與實行市場化經濟改革分不開的。在這一時期里，中國的經濟體制發生了很大變化，已從一個以公有制為主的中央指令性計劃經濟體制轉變為一個非公有制總產值占50％多的計劃和市場混合的經濟體制。這種向市場機制轉換的過程顯然會越來越快。去年中共十四大宣布中國要搞市場經濟，這說明中國已在意識形態上很大程度地解決了走市場經濟的障礙。特別重要的是，通過這十幾年的改革，市場經濟良好運行所需要的一些基本假設和前提條件在中國已基本具備。如承認人的自利性，允許經濟上的自由選擇，實行分散化決策（即中國所說的放權），引進激勵相容（即，調動人的積極性）和競爭市場機制等。　　

　　市場經濟學在論證競爭市場經濟機制導致最優資源配置時，一個最基本的假設是：每個人都是自利的（理性的），每個人、每個企業都會在給定的法規、政策條令、預算約束、生產技術水平和價格等約束條件下爭取自身的最大利益。通過改革，中國老百姓的價值觀念、思維方法和行為方式已經發生了根本性的變化，變得更加理性了。人們都在根據自己的特長和門路想盡辦法用或者正當、或者不正當的手段賺錢。這就是價值觀的變化。這個根本性變化是在最近幾年發生的。1986年我回國探親時，大多數人還一心想到國營單位去找一份鐵飯碗。現在，大多數人都在擔心鐵飯碗端不長久，賺錢也不多。於是有的“下海”做生意，有的要找一份能賺更多錢的工作，都在為如何發家致富、為個人的利益和前途而絞盡腦汁。中國政府也已基本上承認（至少是默認）人的自利性和個人利益。其實，承認人的自利性，是解決人類社會問題的一種現實的、負責的態度。“自利”是經濟發展、社會前進的動力。中國農村生產承包制就是承認了農民的個人利益後才調動了農民的積極性。　　

　　中國經濟改革中所取得的另一個巨大成就是中國老百姓有了很大程度上的經濟自由。中國經濟改革者做了很多事，但最重要的是：放寬政策。形像地說，就是“松綁”，即給生產者和消費者較多的選擇自由。在農村，農民獲得了土地的使用權（盡管沒有擁有權），基本上可以決定種哪種農產品。在城市，人們可以選擇繼續呆在國營企業吃大鍋飯，也可以辭職到非國營企業去工作並承受隨時可能失業的風險。經濟上的自由選擇、自由交換和自願合作在分散化決策的市場機制中起著根本性的作用，是市場機制正常運行的先決條件，也是保證競爭市場經濟機制導致資源最優配置的一個最基本的前提。　　

　　市場經濟有別於其他經濟制度的最顯著的特點可以概括為兩條：信息利用的有效性及市場機制的激勵相容性。競爭市場機制利用價格體系有效迅速地傳遞經濟信息，使資源達到有效配置。分散化決策方式大大地降低了信息處理和傳遞的成本，所以更有效地利用了經濟信息。正是由於信息不可能完全被掌握，人們才希望分散化決策。指令性經濟機制主要是用集中化決策方式，而市場機制則主要是用分散化決策方式。通過這十幾年的經濟改革，分散化決策方式在中國已取得了很大進步。這包括權力下放、崗位制、取消各種計劃、讓個人和企業作出消費和生產的決策。　　

　　一個經濟制度要解決的另一大問題就是如何調動人們的積極性，即如何通過某種制度安排來促使人們努力工作。一個經濟制度如果不能激發其成員的積極性，反而壓抑成員的創造力，制造出一批批的懶人、閑人，這個制度就不可能長期存在下去。市場機制成功地解決這個問題，它所提供的激勵，使自利的個人和人們之間的互利統一起來了，這也就是經濟學中所說的激勵相容。能否實現激勵相容，關系到任何一個經濟體制的存亡。可喜的是，中國現在已建立了許多激勵機制，它們大大地調動了人們的生產積極性。這就是為什麽這十幾年的經濟改革給中國帶來了高速度經濟增長的一個重要原因。　　

　　從上述角度看，我對中國市場化的前景保持樂觀、具有信心。　　

　　二. 中國經濟市場化所面臨的問題　　

　　從整體和長遠的角度看，中國經濟市場化的前景不錯。但是，這並不意味著中國在轉型期間不存在許多非常嚴重的問題。這些問題，有些是改革前就存在的，有些則是改革過程中出現的。例如：市場機制仍處在初始階段，價格在很大程度上仍脫離市場均衡價格，國營企業的經濟效益仍很低；國家面臨著比較嚴重的財政赤字問題；許多領導幹部思想僵化，還是用搞計劃經濟的方式來搞市場經濟，甚至對向市場機制的轉型有抵觸情緒；老百姓不能承受失業和通貨膨脹所帶來的痛苦，經濟、社會秩序混亂，法規、條例、勞工市場、金融市場、土地市場（房地產）、產權和社會安全福利制度等都還不完善，有的甚至還沒有建立。許多人利用市場機制還沒有完全建立、新老制度交接的空隙階段進行不公平競爭。例如，利用權力或關系化公為私、貪污，等等，這使得向市場機制的轉軌更為困難。這些問題不解決，就會阻礙或放慢中國經濟市場化的進程。但是，如何解決這些問題，仍然是一個新課題，並沒有現成的理論可用。　　

　　當然，對經濟機制轉換的要求並不是基於什麽理論，而是基於指令性經濟所帶來的令人難以接受的低效率。指令性經濟下無法解決的許多問題，市場機制能夠較好地解決。但是，我們需要特別指出，在向市場均衡轉變的過程中，不能期望市場機制會馬上導致很高的經濟效益。必須認識到，象失業、財政赤字、通貨膨脹和企業的效率等許多問題是轉型期間不可避免的。反過來，根據動態過程的穩定性理論，如果初始狀態離均衡狀態太遠，資源的配置也可能不會向均衡狀態收斂，從而使得轉型失敗。因此，一方面，人們需要為機制轉軌創造良好的初始條件，使得轉軌更為順利；另一方面，人們必需充份認識到，轉軌的代價也許仍是高昂的，轉軌的過程是充滿痛苦的，不是短時期可以完成的。　　

　　下面，我想從農村改革、城市經濟改革和中國的教育危機三個方面進行討論。

　　（1）農村經濟改革　　

　　我這次回國到湖北和湖南農村一些地方轉了轉，發現從經濟制度和所有制改革的角度看，農村的情況要比城市好得多。這主要是土地的特性所決定的：土地的擁有權和使用權可以較好地分開。在中國當局堅持公有制的情況下，這是很重要的。我們知道，中國的經濟改革是從農村開始的，它經歷了包產到組、包產到戶，最後是包幹到戶的家庭聯產承包責任制。包幹到戶的做法是：生產隊把耕地按人口或人勞比例承包到戶，耕畜和農具固定到戶使用，國家的征購任務和集體的提留部份分別落實到戶，通過經濟合同來保證承包任務的完成。這實質上是一種土地租賃制度，它使原有集體財產的存在形式發生了根本性的變化。集體的不動產（主要是幾乎全部耕地以及相當一部份水面、草場、山林和荒灘等），都已承包給農戶獨立經營，收益的一部份以提留的形式上交集體。這種聯產承包責任制大大調動了農民的生產積極性，使得中國的農業形勢發生了很大的變化。　　

　　但是，聯產責任制也存在著一些問題，其中最主要的是承包期過短，從而導致農民不願意對土地進行長期投資，進行掠奪式生產，使土地的肥力下降。最近幾年政府注意到這一問題，延長了承包期，情況已有改善。我所走訪的村隊，由於承包沒有期限，也由於農民有土地的使用權（盡管沒有擁有權）、產品的收益權及土地使用的轉讓（承包）權（必須得到村政府的批準），因此土地所有和土地承包已沒有什麽差別。我曾問湖南一位六十多歲的老農1949年前和現在他對土地肥力的投資和生產積極性方面有什麽不同。他說，由於土地長期承包到戶，幾乎沒有什麽差別。另外，在我走訪的地區，由於鄉鎮企業的蓬勃發展，許多農民棄農經商，對土地需求的壓力在下降，農田開始向專業戶轉移。農村中以村為單位的社會福利保障制度也進行得不錯。有意思的是，農村社會福利保障制度與計劃生育有機地結合起來了。農村五保戶的待遇是按村里中等平均收入決定的。我所走訪的村中，五保戶每年每人可分得800到1,000斤糧食和200元左右的現金。我問農民為什麽會有動力負擔五保戶。他們說，一是由於村里是這麽規定的，不得不交；二是由於一胎化政策，農民擔心自己老了以後可能會變成五保戶，也願意分擔供養五保戶的費用。　　

　　當然，農村的問題也不少，有些還相當嚴重。不過，這些問題都是政策性或稅制方面的，而不是所有制方面的。從短期看，主要表現在農民負擔過重，各種苛捐雜稅太多。由於稅收太高而農產品價格過低，農民種地不劃算，有的土地收入還不能支付生產的必要開支和稅收。因此，有些地方地荒著農民也不願意種。以前農民說：“國民黨的稅多，共產黨的會多”。現在變為：“國民黨的稅多，共產黨的稅更多”。甚至更有人說：“共產黨萬‘稅’”。這些稅是從村政府起層層加上去的。由於基層政府沒有其他方面的收入，國家又不給足夠的行政開支，只好要農民去負擔。要解決這個問題，國家要為基層政府提供全部的行政開支，並制定保護農業的優惠政策。保護農業的政策甚至在發達的市場經濟國家，如美國，也是必要的。台灣也有類似政策。另外，要根據農民的收入制定稅率，對收入太低的農民要減免稅收。農村中存在的另一個主要問題是打白條。這引起農民極大反感和不滿，有些地方出現了農民上訪、告狀、甚至與政府對抗的局面。此外，農村社會治安也是一大問題，偷搶拐騙婦女兒童、賭博和封建幫派迷信都比較嚴重。　　

　　從長期看，農村存在兩大問題。一個是如何提高農業生產科學技術的問題。實行承包責任制之後，盡管農村生產技術水平可能下降了（為了減少成本，許多農民不用機器種田，我曾聽說有些地方甚至把機器拆成零件分掉了!），但是由於農民的生產積極性得到發揮，農產量比改革前大大提高，大部份地區農民的溫飽基本上得到了解決。現在，在農民的生產積極性已經得到了極大的發揮之後，如果生產科學技術還不能提高，農民的教育水準不能提高，經濟的規模效益得不到發揮，農業產量要再上一個大的台階是相當困難的。這就是為什麽最近幾年農村經濟增長速度減慢的原因之一。第二個是水利建設問題。農民以家庭為單位進行生產，不願意出錢出力搞公共水利建設。如何設計出一個分擔水利設施成本的激勵機制，是要盡快解決的一個問題。　　

　　城鄉就業轉移是九十年代的農村發展趨勢。中國農村的社會結構正在發生著一場具有歷史性意義的變革。這就是最近幾年來不斷高漲的“民工潮”，即農村的剩余勞動力向城市轉移。我認為這是九十年代和下世紀初農村變革和發展最重要的歷史性事件，它對中國盡快實現市場化和工業化起著關鍵性作用。　　

　　最近幾年來，中國的民工流動大潮不斷高漲。今年的民工潮來勢比以往又更加兇猛，遍及幾乎所有的大中城市。往年潮頭主要湧向嶺南，而今年潮勢所向涉及西南、中南、華東和京津地區等大半個中國的城市，包括南京、上海、武昌、廣州、成都、重慶、貴陽、南昌、蚌埠。這種流動有三個基本流向：1.農村剩余勞動力向大中都市流動，2.中西部落後地區勞動力向沿海發達地區流動，3.不願出遠門的農民向所在地區的縣鎮、鄉鎮流動。據不完全統計，1992年城市流動人口近7千萬。廣州、上海的流入民工已達百萬以上，成為許多行業的主力軍。盡管國內外許多人對這種“民工潮”持否定態度，把它視為一種非正常秩序、不安定的因素，說它帶來許多社會問題，但我卻認為它為提高農民的收入、緩解對土地的壓力、改變城鄉人口比例、加速中國的城市化和工業化都具有重要的意義。盡管它造成了一些棘手的社會問題，但這是中國從農業社會向工業社會急速轉型的一個重要標志。這種現象在上兩世紀西方發生的工業革命時也發生過。如何用市場經濟的辦法組織這支千萬人的勞動大軍，是中國要解決的重要問題之一。

　　（2）城市經濟改革

　　□ 不公平競爭問題　　

　　不公平競爭是中國大陸目前存在的嚴重問題之一，也是老百姓對現實最不滿意的地方。我在國內訪問期間，許多人都說能容忍在公平競爭下由於能力的大小、機運的好壞和風險的高低所帶來的收入結果的不平等及貧富差別，但不能容忍由於競爭不公平所帶來的收入結果的不平等及貧富差別。　　

　　不公平競爭表現在許多方面，不過人們最有意見的是幹部利用自己手中的權力謀取私利。有權力或有關系，就有可能買到未上市的原始股票。由於中國股票市場的不完善，這種股票一旦上市就成幾倍、甚至幾十倍地上升。有權力就可能搞到批文或指標。有權力就可買到計劃價格商品，然後再轉手高價賣出。有權力就可以貸到款搞房地產買賣。總之，只要有權力，就可以用權力做許多金錢交易，得到許多好處。這種好處的大小是由權力的大小和職位的重要程度來決定的。權力越大，職位越重要，你可能賺到的錢就越多。在現有體制下，許多以權謀私利的人比那些憑正當手段賺錢的人要賺得多的多，這導致了中國老百姓的強烈不滿。　　

　　不過，話講回來，在從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，這種不公平競爭是不可避免的。它並不是由於現行市場化政策造成的，而是一種計劃和市場都占有相當成份的體制造成的。它只不過是鉆了轉軌期間市場分散化決策已經被引進但是法規不完善、產權沒有界定清楚的空子。從減少轉軌阻力的策略來考慮，它所帶來的積極作用要大於它的消極作用。它為那些既得利益的幹部支持改革、支持經濟機制的轉軌提供了很大的動力。如果有權力的人在改革中得不到好處，他們就可能不支持改革，甚至反對改革。況且，這些化公為私的財產，產權得到了比較清楚的界定，會增加經濟效率。人們雖然不滿，但是承受能力已大大增強，許多幾年前不可想象的事現在卻習以為常。相信一旦市場化過程完成後，不公平競爭問題就會大大地改善。

　　□ 所有制改革問題　　

　　我認為，中國的所有制改革是以兩種非常不同的方式進行的：一種是間接的、自發的、不知不覺的；另一種是直接的、人為的、公開的和有步驟的。　　

　　間接方式是一種讓非國營企業（包括集體企業、私人企業、鄉鎮企業、外資企業和合資企業）生存，通過競爭發展壯大的所有制改革過程。這種方式是由於人們有了經濟上的一些自由選擇後而導致的。通過各種所有制企業的競爭，非國營企業發展壯大了，國營企業的經濟效率相對於改革前也相應提高了。十四年前，國民生產總值的百分之八十左右是由國營企業生產的。到1992年，國民總產值的百分之五十多卻是由非國營企業生產的。為什麽會發生如此大的變化呢？難道在這十四年中有百分之三十左右的國營企業被私有化了或破產了嗎？不是的。在這期間，幾乎沒有什麽國營企業被分掉或破產，而是大量的非國營企業，特別是鄉鎮企業誕生了。鄉鎮企業的蓬勃發展成為國民總產值急速上升的重要因素，導致了國營企業與非國營企業總產值比例的根本性變化。目前，中國非城市人口占總人數的百分之八十左右。將來中國發展為現代工業化社會，只需要百分之十左右的人進行農業生產。這樣，剩余的百分之六、七十的人口還會進入工業。可以想象，到那時，即使現有的國營企業不倒閉，只要允許多種經濟體制存在和自由競爭，非國營企業的產值及非農業人口會達到很高的比重。　　

　　相對於直接所有制改革的方式，這種間接式的漸進改革具有較小的風險和阻力。除了對國營企業造成競爭的壓力外，不對國營企業采取任何措施。唯一需要的就是給人們經濟上的選擇自由，讓各種所有制自由競爭。此外，為了這種方式的所有制改革的順利進行，要盡快開放勞動市場，使人們有自由選擇工作和就業的機會。同時還要給人們經營和獨立創業的自由。當個人想轉換工作時，個人與原單位的經濟財物等關系應通過協商解決，不要一味地阻攔或設立重重關卡。人才的流動只會有利於勞動的有效配置。　　

　　間接式所有制改革方法的缺點是：轉型的時間可能會拖得比較長，同時還必需容忍國營企業的低效率和虧損。1991年明虧和暗損的國營企業就占了國營企業總數的三分之二，只有三分之一的企業略有盈余。因此，對國營企業的改革已迫在眉睫。解決的辦法就是明確界定產權，國營企業民營化。隨著改革的深入，人們對公有制企業特別是對中小型公有制企業進行私有化改革的要求會越來越強烈。這就需要直接對國營企業進行所有制改革。這又有兩種主要的改革方式：企業承包制和企業股份制。在所有制改革的早期階段，大陸的一些領導和經濟學家鑒於農村改革的成功，想把將擁有權和使用權分開的承包制的改革方式用到企業、商業及其他行業中去，既保持企業或生產資料的國有，又調動生產積極性。但是，效果不是那麽如意。於是人們的興趣轉到了股份制改革上來，認為股份制是所有制改革的唯一出路。但是，我認為，現有的股份制還是有問題。由於中共要堅持社會主義公有制，就要國家持有很大的股份。由於國家持有的股份大，企業效率還不是很好。以前規定國家最少要持有51％的股份，最近據說已改為國家只要持有30％的股份就可以了。但是，即使只持有30％的股份，國家很可能還是最大的股東，擁有最大的股份，政府仍掌握著企業的經營權和人事任命權，其他小股東仍是不能參與企業的決策。這樣，產權並沒有完全地界定清楚，公有制企業的生產效率還是比完全私有制的企業要低。我在這里給出一個既簡單又有效的辦法：政府只掌握一種特別股，比如說它有優先分紅的權利；但企業的廠長、經理、或董事會則應由法人股和個人股東選舉產生。這樣，既可保證公有制占主體（政府是最大的股東），又能讓企業有效地進行生產。　　

　　另外，即使解決了股份化或民營化方面的意識形態問題，也要認識到具體實施起來的困難和艱巨性。台灣的經歷告訴我們，國營企業成立容易，要民營化、股份化卻很難。台灣的國營企業只有六十家（包括三十四家省營企業），只占國民生產總值的20％左右。盡管台灣已進行了幾年的國營企業民營化（台灣國營企業民營化的定義是國家占有的股份少於百分之五十），但到現在為此還沒有一家國營企業被民營化。國營企業上市的股票量一大，整個股票市場的價格就下掉很多（上海股市也出現同樣情況）。由於國家的股份還占有相當大的比例，企業的決策權還是被政府（委派的人）掌握，人們擔心這些企業的效率不高，風險比較大，因而不太願意買國營企業的股票。中國大陸的國營企業占國民總產值的近一半，數目要比台灣不知多出多少倍，實行股份化、民營化的困難可想而知。

　　□ 經濟過熱、通貨膨脹和金融體制改革　　

　　我認為，中國現有金融體系是中國經濟市場化最大的障礙，也是進一步深化改革的關鍵。金融系統已到了不改不行的地步。否則，企業的所有制改革就不能很好地進行下去，資金市場就不能順利建立，經濟過熱和通貨膨脹的問題就不能很好解決，公平競爭得不到實現，國家財政和赤字問題也得不到很好的解決。　　

　　首先，現有金融銀行系統中，政府的貨幣政策沒有對整個經濟的宏觀調控發揮重要作用。為了討論方便，我們把由於對生產要素的過度需求從而導致要素價格大幅度的上升、導致通貨膨脹的現象稱為投資過熱或經濟過熱。本來政府應根據經濟過熱的程度調控貨幣的發行和信貸利率的高低，監督銀行根據企業的信用和經營情況發放貸款，避免大放大縮的局面。經濟一旦開始高速增長，社會對原材料、生產要素的需求必定上升，這時過熱的可能性就會大為增加。產品的價格在一段時期後（通常半年左右）也必定會跟著上升，從而導致通貨膨脹。這時，政府（通過中央銀行）應收緊貸款的條件，控制貨幣的發行。如果等經濟過熱或通貨膨脹已發生時再一刀切，停發貸款或控制貨幣的發行，則為時太晚，會導致資源的很大浪費。早在去年下半年，筆者和海外一些學者就提出了中國當時經濟中通貨膨脹的危險，認為如不及時采取有力措施，情況會更為嚴重。今年（93年）頭幾個月以來，中國已有明顯的經濟過熱跡象：上半年工業總產值比去年同期增長25.1％，全社會固定資產投資比去年同期增長61％，其中國有單位增長高達70.7％。與去年相比，原材料價格上升40％左右，有些（如鋼鐵和水泥）甚至上升100％到200％。上半年全國居民生活費用價格比去年同期上漲12.5％，其中城鎮上漲13％，三十五個大中城市上漲17.4％。如不采取應急措施，到年底通貨膨脹率將達到20％以上。可是，國內有些經濟學家至今認為中國經濟不存在過熱現象，不承認有通貨膨脹或有發生通貨膨脹的危險。今年七月初，我在海南參加由中國留美經濟學會、中國留英經濟學會和中國（海南）改革發展研究院聯合舉辦的“中國走向市場經濟過程中的理論與現實問題國際討論會”上，就聽到國內著名經濟學家童大林、北大教授肖灼基、中央黨校王玨教授持有此種觀點。他們認為經濟過熱沒有定義，因而否認經濟過熱。我猜想他們的出發點是好的，也許是怕中央象以往一樣采取嚴厲的收緊政策。但是，經濟過熱和通貨膨脹的問題如得不到正視，不及早采取措施，等問題很嚴重時，他們不想看到的事情可能真要發生。　　

　　對於以上情況，銀行系統開始就沒有及時采取措施，而其後采取的措施不是不得力，就是錯誤的。國內一些中基層銀行工作人員告訴我，銀行系統為收緊貸款條件而采取的措施是：只貸款給國營企業而不貸款給非國營企業。這就違背了公平競爭的原則，沒有按資金應流向最有效的企業的原則行事。銀行貸款給國營企業的規定是要貸給經濟效益高的國營企業。這規定本身沒有錯，但問題是：銀行如何知道、怎樣確定一個企業效率的高低？銀行辦事人員有什麽動力按照這個效率標準去做而不是憑面子，看關系，為個人的好處來發放貸款？另外，當地銀行是雙重領導，既受當地政府管轄，又得聽命於上級銀行，這給他們在執行指示時造成困難。當上級銀行要當地銀行限制貸款時，當地政府官員則希望他們給當地的企業多貸款，這給當地銀行在工作上造成很大壓力。這些銀行人員告訴我，貸出去的款往往有三分之一是死款，收不回來，最後由國家作為財政開支抵消了。從今年元月到五月，他們所在縣的銀行已虧損了5千多萬。另外，經濟已經開始過熱，對資金的需求非常旺盛，通貨膨脹已經開始，銀行本來應該大大提高信貸利率。但他們沒有這樣做，也不讓下面所屬銀行做，否則要進行嚴厲處份。五月我在國內時，黑市利率已達到20％至25％，而銀行的利率卻只有百分之十點幾。我問他們為什麽不提高利率，這樣一方面可減少銀行虧損，另外一方面也可能減輕對貸款的需求從而減輕經濟過熱的壓力。他們告訴我，中央銀行有嚴格規定，不能動利率，否則要進行嚴厲處份。　　

　　金融體系改革的根本出路在於引進市場機制，主要由市場來調節利率，使資金能用於最適當之處。政府要做的是根據經濟過熱的程度來控制貨幣的發行。現在大陸金融業和金融市場的發展不適應現有市場經濟發展的要求，應盡快發展和完善資金市場。此外，還要完善和發展包括外匯市場、債券市場和股票市場在內的金融市場，過度地限制會加劇資金供求關系的緊張。資金市場的建立與完善對資金有效配置起著重要的作用。現在國內閑散資金和儲蓄已達到一萬多億人民幣，在這種計劃和市場混合在一起的經濟機制轉軌期間，黑市利率、黑市貸款、民間和單位間資金信貸地下交易普遍存在，政府利用以往行政手段來控制經濟過熱和通貨膨脹的能力已經大大下降。在此種情況下，解決問題的辦法是盡快建立一個運行良好的金融市場（包括股票市場），引導和消化閑散資金。否則，萬一有什麽風吹草動（象1988年夏季那樣發生搶購風），後果不堪設想。當然，目前這種可能性還比較小。這是由於中共今年處理經濟過熱和通貨膨脹與1988年比已有了很大進步，不是象以往那樣等問題已到了非常嚴重的地步才采取措施，特別是中央銀行換了領導人之後，采取了一些市場與行政相結合的有效措施。

　　□ 金融體制和所有制的配套改革　　

　　在現有狀況下，國營企業仍然占國民生產中很大比重，並且國家對國營企業進行保護（主要通過政策性貸款）。這種情況下只進行單方面的金融體制或所有制改革是很難成功的。如果不同時進行所有制（股份制）改革，銀行體制的改革很難進行下去。大陸及海外的一些學者建議，將專業銀行的商業貸款和政策性貸款分開，即另外獨建一個發展銀行，統籌所有的政策性貸款，專門對國有企業及落後地區貸款，使得現有的專業銀行變為真正的商業銀行。我認為這個辦法可能會起些作用，但不能從根本上解決問題。理由有幾點。其一，這對減輕經濟過熱、投資規模過大沒有什麽用處。因為經濟過熱、投資規模過大本來主要就是由於國營企業盲目追求投資、對政策性貸款有巨大需求而引起的。即使建立另外一個發展銀行而不采取其他措施，國家對國營企業的政策性貸款還是不能減少。非國營企業的貸款現在主要是通過非金融機構，象民間和單位間資金信貸、信托公司得到的，所付利率屬黑市利率，已經非常高。如今後從真正的商業銀行貸款，所付利率不會比黑市利率高。因此，總投資不會減少。其二，如前所說，只給國營企業優惠貸款而不給非國營企業貸款，違背了公平競爭的原則。同樣，發展銀行也有一個激勵相容的問題，即貸款銀行辦事人員有什麽動力按照所制定的標準去做而不是憑面子、看關系及是否個人能得到好處來決定貸款。另外，由於地理條件，所在地發展銀行不可能不受當地政府的牽制或管轄，從而會影響銀行的貸款決策。所以，所有制不改革，國營企業軟約束問題不解決，金融問題也不能很好地解決。另外一方面，如果不同時對金融體制進行改革，不取消銀行對大部份國營企業（主要指生產私人商品而不是指生產公共商品的國營企業）的優惠貸款政策，不解決國營企業的軟約束問題，所有制改革也很難進行下去。由於有國家的貸款和資助的保證，國營企業並不會由於經營不善而倒閉，企業沒有動力提高經濟效益。

　　總之，在金融體制改革的同時，要對所有制進行改革。金融體系的改革的根本出路在於引進市場機制，盡快建立一個運行良好的金融市場，使利率主要由市場來調節。中央銀行要做的主要是根據經濟過熱的程度來控制貨幣的發行，通過控制給其他商業銀行的貼現率來間接控制市場利率。政府專業銀行要成為自主經營、自擔風險和自我結算的專業金融機構。

　　（3）中國的教育危機　　

　　中國長遠經濟發展的最大障礙，我認為是教育危機。忽視國民基本教育問題是最大的隱患，必須盡快彌補這項缺憾。中國對教育的投資還應大大增加。　　

　　可惜，人們（包括大多數經濟學家和各級官員），還沒有意識到這一問題的嚴重性。一般來說，人們總是只考慮短期或當前的利益，一些經濟學家也許認為中國經濟最近十四年的高速增長說明了對教育的投資對中國經濟的發展並不是那麽重要，各級官員也只想顯示出自己任職期間做出的成績，沒有激勵考慮教育這種“百年樹人”長期投資的問題。但經濟改革的成敗應以長期增長率為重要標準。從未來社會經濟的發展角度來看，國力的強大不是靠拼“勞力”而是靠拼“腦力”，要提高國民大眾的基本教育素質和知識水準。最近幾年出現的新發展經濟學以及各國經濟資料的統計分析顯示，人力資本（國民的知識水準）是決定一個國家經濟能否長期持續增長的最重要最根本的因素，它也是一個發展中國家迅速成為工業化國家的必要條件。要知道，後期工業化國家（如台灣、南韓、新加坡）與早期工業化國家（如英、美、法等國家）相比，在經濟發展上和工業化的過程中有一個很大的優越性，那就是：早期工業化國家在工業革命時是依靠其本身的技術與發明的創新來提高其生產力，而後期工業化國家在發展經濟之初已有先進國家留下的新知識和技術，它們不必靠本身的發明，只要吸收已有的技術和知識就可提高生產力。這就是為什麽早期工業化國家要花100年左右的時間而後期工業化國家卻只花了三、四十年的時間就完成工業化革命的根本原因。但是，一個後期工業化國家如要成功地吸收先進國家創造的知識和技術，一個先決條件就是必須有受過良好教育的勞工人口。這就需要提高國民的基本教育水平。據統計，亞洲新興工業化國家的文盲率都在10％以下，國民受正規教育的年數都在8年以上。台灣對教育一直都非常重視，即使五六十年代，當時的巨大的國防開支及經濟還沒有起飛之前，也是如此。台灣的經濟起飛是與從五十年代起實行九年義務國民教育分不開的。南韓的經濟成長也說明了此點。　　

　　我認為，過去十幾年中的中國經濟高速增長主要是通過提高經濟效率而達到的。這樣的增長速度還會保持一些年。但要再上一個台階，要趕上或超過世界工業化先進國家，在經濟上稱雄世界，就要大大提高科學技術和一般大眾的勞動生產力，否則是不可能的。科學技術的進步和勞動生產力的提高都是以人力資本（國民的知識水準）的提高作為先決條件的。提高國民的知識水準必須加強對教育的投資。現在中國的教育危機日益嚴重。教育經費不足國民收入的百分之三（比體育經費還要低!），只有三、四百億人民幣。而世界上大多數國家的教育經費達國民收入的百分之六到七。以1990年為例，中國人均教育經費只有五十二元人民幣，列世界所有國家和地區倒數第九；而發達的工業化國家目前的人均教育費用已以上千美元計。目前中國有25％左右的文盲，全世界每四個文盲中就有一個中國人。並且，文盲和半文盲隊伍都還在擴大。據全國第四次人口普查，十二歲兒童在校的只有24.95％。許多適齡兒童由於交不起一年才幾十元、甚至十來元人民幣的學雜費而輟學。全國教師的平均工資在十二個行業中是第十位。大學教授的實際工資不足抗日戰爭前的十分之一，不到現在一個出租汽車司機的七分之一。中小學教師工資與其他行業比是最低的。現在願意當教師的人不多，許多教師轉行了，各地都出現了缺乏中小學教師的情況，因此導致學生失學越來越嚴重。現在真有點是“萬般皆上品，唯有讀書低”。　　

　　要解決這些問題，一定要提高教師的待遇，盡快增加教育經費，至少是基本教育的經費。談到增加教育經費，許多人總是說沒有錢。但現在用於吃喝的公款在大陸卻達到一年1,200億元人民幣左右，是國家對教育的撥款的三倍，相當於建設兩個三峽水電站的費用。最後，即使沒有錢，辦教育的錢也應當從其他方面省出來，寧願把當前的經濟速度放慢一點也是值得的。解決教育危機不要完全指望民間和個人捐款。“國民基礎教育”具有公共商品的屬性，主要應由政府來解決。可以先從六年義務國民小學教育做起（是要真正實施的六年義務國民教育，比如說所有學雜費一律免交，有教舍和教師，而不是象中國有名而無實的所謂的九年義務國民教育）。如六年義務國民小學教育也做不起的話，可對一定低收入的家庭的小孩實行減免學雜費，對達到一定收入的家庭，制定法律，要求家長有義務讓小孩至少完成小學教育。此外，還應允許私人辦學。可喜的是，曾一度在中國消聲匿跡的私立學校又開始在許多地方出現。由於高水平的教學質量、高規格的師資隊伍和高標準收費互為因果，令私立學校的發展勢頭強勁。據有關部門統計，到今年年初已注冊的私立全日制大學有17所、中學54所及小學655所。僅在浙江溫州，私立高中學校就有8所，占全市在學中學生總數的四分之一以上。之所以有高水準的師資隊伍，靠得就是高薪吸引。　　

　　三. 結束語　　

　　我在本文中談了回國的觀感，討論了中國經濟市場化的前景與經濟改革所面臨的問題，其中包括中國農村經濟改革、中國城市經濟改革和中國教育危機問題。中國經濟市場化的前景從整體的角度看是不錯的。不過，這並不意味著中國在轉型期間不存在嚴重問題。這些問題包括不公平競爭、所有制改革、金融制度改革、經濟過熱和通貨膨脹。此外，市場機制仍處在很初始的階段，很大程度上價格仍脫離市場均衡價格，國營企業的經濟效益仍很低，國家面臨著嚴重的財政赤字，經濟、社會秩序混亂，法規、條例、勞工市場和金融市場、產權、土地市場、社會安全福利制度等都有待於完善。其中大多數問題是轉型期間和經濟早期發展階段不可避免的。但是，這些問題如果得不到解決，就會阻礙或放慢中國經濟市場化的進程。　　

　　最後需要提到的是，大陸許多領導幹部思想僵化，用搞計劃經濟的方式來搞市場經濟。本來有許多事可以讓市場機制去做而不需要政府去做的，政府卻要去做；另一方面，有些事（象上面提到的國民基礎教育）市場機制不能做或做不好而政府可以去做的，政府卻又不願意做。我希望任何國家政府官員記住這麽一條已被經濟學理論和實踐檢驗的規則：凡是市場能夠做的事，應讓市場去做，政府不要去做或管；只有市場不能或做不好的事，政府才應該要去做、去管。　　

　　不管怎樣，中國人民正在創造中國大陸經濟奇跡，已走上了市場經濟的不歸路，中國經濟市場化的前景是非常光明的。　　


經濟轉軌中的宏觀控制

　　易綱　

　　一. 宏觀經濟控制的行政手段與經濟杠桿

　　二. 對當前整頓金融秩序的幾點看法

　　三. 關於金融體制的改革　

　　易綱，美國印地安那大學（Indiana University）經濟系副教授，伊利諾伊大學博士；　

　　一. 宏觀經濟控制的行政手段與經濟杠桿　

　　計劃經濟靠行政手段(即指令性計劃)來控制；市場經濟靠經濟杠桿來調節。中國正在由計劃經濟走向市場經濟，面臨的危險是行政手段的效力在減弱，而運用經濟杠桿調節的條件還不成熟。

　　十五年的改革使中國經濟的宏觀控制機制發生了實質性的變化。筆者分析了中國改革以來的數字，發現自1984年中央銀行成立以來，中國逐步形成了以基礎貨幣和倍數為核心的貨幣供給機制。中國經濟中的貨幣量也由改革前的被動變量變為一個對經濟起落有重要影響的變量。貨幣供給這個變量的外生性越來越強。貨幣量與經濟活動之間呈現出明顯的超前關系，即在增加貨幣量後，產出(需求)在大約兩個季度後上升，反之，亦然。請注意，這里講的是，貨幣供給量與工業產出在時間上的關系，並不是說貨幣的增長引起工業產出的增長。以上這些特徵均為市場經濟的特徵。　

　　但是中國運用經濟杠桿進行宏觀調控的效果欠佳。1985年和1988年的宏觀失控就是很好的例證，1989至1991年的緊縮成功主要是因為政府使用了行政手段。

　　經濟杠桿不靈的根本原因有兩個，一是大量的國營虧損企業躺在銀行系統的身上；二是中央政府的財政赤字也要依靠銀行系統發票子來彌補。在1989─1991年的治理整頓中，有大約三百萬個鄉鎮企業破產倒閉，而國營企業的破產則寥寥無幾。其結果是對國營企業而言，緊縮達不到調整經濟結構、淘汰落後企業的目的，從而造成經濟杠桿調節不靈。中央政府的赤字對銀行系統的壓力更是顯而易見。從國內外的借款只能解決一部份赤字，自改革以來的大多數年份(除1985年)，中央政府每年都要靠銀行發票子來彌補一部份赤字，使得中央銀行無法獨立地執行貨幣政策。

　　與此同時，中國宏觀控制的行政手段的效力也在減弱。這是因為，第一，在改革中，地方政府對資源的控制力大大加強，北京所能支配的資源比例逐年下降。銀行系統在地方的分行受地方政府的壓力，有行為地方化的傾向。第二，近年來，所有制的多樣化和大量非銀行金融機構的出現使貨幣流通環節多元化、覆雜化。 越來越多的環節是在銀行系統的直接控制之外，從而使銀行的控制力減弱。　

　　只有深化改革，才能建立起運用經濟杠桿進行宏觀調節的條件。中國以漸進改革的成功而揚名於世界。但是下一輪的改革要求進行必要的配套改革。這是因為貨幣失控看起來是宏觀病，其實根源在企業，是微觀病；在財政，是稅收病。不在金融體制、企業制度和稅收體制上同時進行改革是很難奏效的。而要對企業進行改革，又必須在社會保障上有所動作。經過十幾年的改革，中國經濟和老百姓的承受能力大大增強，完全有條件進行在最小範圍內的配套改革。　

　　配套改革是一極其覆雜、艱巨的系統工程。過去不少經濟學家和中央有關部門都對此進行過研究並設計了具體方案。由於中國地區之間差異大，發展不平衡，設計全國性的大方案是件難於上青天的事。在前面講的四項改革中，中央政府應把金融、稅收體制改革的方案搞的細一些，建立全國統一的、規範的金融和稅收體制。而企業和社會保障兩項改革北京應只制定原則，具體方案應由地方（省一級）來做。比如，為了有利於勞動力在全國的流動，中央可以規定退休金量化到人，而且可以從甲地帶到乙地。 但具體怎樣建立退休金，扣職工工資的百分比等細節應由地方來定。地方有無限的創造力，讓他們來設計，有競爭，一定是最好的制度獲勝。廣東省已經在這方面做出了可喜的嘗試。　

　　如果能在三五年內，完成金融、稅收、企業和社會保障這四項的配套改革，中國的改革就上了一個實質性的台階，中國市場經濟的雛形就形成了。

　　二. 對當前整頓金融秩序的幾點看法　

　　1992年下半年到1993年上半年，中國經濟出現了過熱、通貨膨脹的跡象。1993年頭五個月全國零售物價指數上漲11.2％，在三十五個大、中城市中，零售物價上漲率平均超過20％。

　　1993年的通貨膨脹有其特點。一般說來，經濟學中定義的通貨膨脹是由於貨幣的過量發行而造成的。所以，在通貨膨脹時是較多的貨幣追逐較少的商品，從而造成商品價格水平的上漲。通常在通貨膨脹的情況下，資金市場的實際利率較低，盡管其名義利率較高（名義利率減通貨膨脹率等於實際利率）。

　　中國最近發生的是通貨膨脹和資金短缺的並發癥。請看中國的消費品市場、生產資料市場和資金市場。在這三個市場中，消費品市場情況最好，供求大致平衡，市場相當繁榮。生產資料市場1992年底到1993年初一直很緊張，價格上漲幅度大。入夏以來(即整頓金融秩序以來)，生產資料市場開始好轉，價格水平回落。資金市場是這三個市場中最緊的一個。筆者入夏以來在海南、廣西、浙江等省調查，資金市場的實際利率相當高，不少地方名義利率超過30％。按通貨膨脹率為20％估算，這些省份的實際利率大概在5％到15％之間。注意，這里指的在資金市場上的拆借均衡利率，不包括由銀行系統提供的政策性貸款的利率。實際利率高說明銀根緊，這與一般通貨膨脹下銀根相對寬松正好相反。

　　1. 緊縮銀根的效果　

　　政府一再強調，這次加強宏觀調控不是全面緊縮，而是要優化產業結構。但對下面企業界來說(特別是非國營企業)，銀根是明顯的緊了。整頓金融秩序，適當的緊縮是必要，但在目前資金市場實際利率本來就較高的情況下再抽緊銀根，要非常小心。特別值得注意的是，銀根抽緊對經濟活動的影響有一個時滯。根據對中國經濟的分析，這個時滯一般為六個月。也就是說在銀根抽緊對經濟活動(如工業產出等)的影響要在六個月後才能顯示出來。所以進行加強宏觀控制時，要切忌立竿見影的求成心態。筆者在海南、廣西接觸了一些企業界人士，感到銀根抽緊力度大。金融整頓已開始奏效，其正面的效果有許多(如五、六、七三個月銀行系統的存款大大增加)。這里只提幾個銀根緊縮的負面效果，以引起注意。　

　　第一，銀行系統的信用危機。在1988─1990年的治理整頓中，中央政府花大氣力清理三角債。經過幾年的努力，效果顯著。遺憾的是，產生三角債的根源依然存在，在本次銀根緊縮中，三角債台在悄悄高築。企業間，企業與銀行之間，銀行與銀行之間的拖欠問題日益嚴重。打白條(向農民拖欠)，打綠條(向收匯人拖欠)在某些省份很普遍，有些地方甚至出現紅條、黃條、藍條(大概指銀行之間的拖欠，企業間的拖欠，票據不能按期兌現)等名目繁多的信用違約。在某些城市，同城支票要半個月才能兌現，因為銀行頭寸緊張，需要挪用客戶的頭寸才能周轉。如不采取措施， 這一次緊縮所產生的三角債可能會高於前一次。　

　　第二，由於產權和社會保障改革沒有完成，破產法無法從真正意義上執行，所以銀根抽緊對效益高的企業的傷害相對大。在銀根抽緊時，銀行要求企業歸還不規範的拆借和貸款。筆者在海南、廣西、浙江等省所見: 效率高的企業產品對路，資金周轉良好，手里有錢，可以還錢給銀行。其結果使效率高的企業把原來準備擴大再生產、上項目的計劃推遲了。這些效率高的企業可以先少幹事，或者不幹事。而那些效率低的虧損企業手里沒錢，不論銀行怎樣三令五申，也不可能還錢。如果我們把經濟分成兩塊，國營和非國營，前一次治理整頓的經驗表明: 非國營這一塊可以在銀根緊縮中優勝劣汰，達到結構調整的目的。據統計，1989到1991三年間，鄉鎮企業破產大約三百萬個，其經濟含義顯而易見。而對國營企業而言，緊縮不能帶來產業結構的優化，相反，緊縮對效率高的企業傷害相對大。在1989到1991年的治理整頓中，國營企業的虧損面大幅度上升，其原因雖很覆雜，但以上分析顯然是值得注意的。　

　　第三，據估計，目前在城市打工的農民民工有幾千萬，銀根緊縮可能在局部地區影響較大(如廣西的北海市)，造成局部的民工潮，導致一些相關聯的社會問題。

　　2. 金融體制的改革與法制建設是解決問題的關鍵　

　　整頓金融秩序的關鍵是金融體制的進一步改革和法制的建設。在我國從計劃經濟向市場經濟的轉軌中，金融體制(主要指銀行系統)的改革是落後的。這金融體制的改革是一項極其覆雜的系統工程而且對經濟運行影響相當敏感。深化金融體制的改革已是燃眉之急，而法制的建立是保證金融秩序的關鍵。這里不去做進一步的論證，只舉兩個例子。　

　　例一、金融體制改革的目標模式要明確。在這次整頓金融秩序中，政府要求銀行要立即停止向自己興辦的各種經濟實體注入信貸資金，銀行要與自己興辦的各種經濟實體徹底脫鉤。這一規定表明中國金融體制改革的目標可能是和美國相類似的模式，即銀行和證券業、信托投資業分開。而在日本，對銀行限制則比較少，銀行幾乎是全能的。究竟美國模式還是日本模式更適合中國國情是可以討論的問題。筆者的感覺是現在理論界、銀行界對此問題還缺乏共識，沒有充份討論，因此金融體制改革的目標模式還不是很明確。　

　　例二、立法要充份考慮中國國情。近幾年來，中國在經濟方面有不少法律出台。但是執法的情況頗叫人擔憂。總的說來，中國的立法考慮國際慣例過多，考慮中國國情少；考慮法律的完美性過多，考慮法律的可行性和執法的成本少；考慮法律本身的邏輯性過多，考慮中國執法人員的素質少。所以有不少法從一出台就名存實亡，不得不被束之高閣。有些法律談起來和發達國家對應的商法非常相像，殊不知中國的國民性和西方差異極大。在這方面，台灣的立法經驗和教訓值得借鑒。

　　三. 關於金融體制的改革　

　　1. 關於中央銀行的改革　

　　在中國，中央銀行存在的最大問題是它還沒有完全脫離商業銀行的業務。作為中央銀行，中國人民銀行的分行一直下到縣一級。中央銀行的分行執行中央銀行對貨幣的監控管理職能，同時也有自己的一部份貸款。問題在於中央銀行的有些管理機制設計與其中央銀行作為貨幣政策的執行人的身份不符。比如中央銀行的分行也采取利潤留成的辦法。這顯然鼓勵其分行多貸多放，以獲更多的利潤。　

　　要成為嚴格意義上的中央銀行，人民銀行必須從商業活動中完全脫離出來，變成非盈利機構。　

　　國內有關部門已提出的關於撤銷中央銀行的縣級分行的改革方案非常極值得重視。根據發達國家的經驗，中央銀行沒有必要把分行一直深入到縣一級。可能比較適合中國國情的做法是把中央銀行的分行設在省一級和重點城市就夠了。

　　2. 銀行系統的呆賬與所有制改革　

　　第一，中國的銀行系統現在到底有多少呆帳誰也說不清楚。筆者估計應該在貸款總額的15─20％左右。中國現在貸款總額在2萬億人民幣左右，按這個數字，呆帳是3千億到4千億人民幣左右。　

　　第二，中國的銀行系統短期內不會有問題。一是有國家的強有力支持，二是有老百姓的積極存款。但這一問題早晚有一天要被提出來，想辦法解決。　

　　第三，銀行系統的呆帳的風險最終是落在老百姓身上，因為在銀行的存款主要是老百姓的。　

　　第四，能否考慮銀行系統用已折扣的價格向它們的存款人出售呆賬。而出售的呆賬將變成欠帳企業的股權。要向人民講清楚: 銀行的呆賬的負擔最終會落到存款人頭上，這個問題早解決比晚解決好。　

　　第五，出售呆賬可采取拍賣的方法。有些欠呆賬的企業可能相當有前途，有些則應淘汰，所以在價格上不宜一視同仁。　

　　第六，假如工商銀行有一千億呆賬，平均出售價格為五折，這等於把500億百姓的存款轉化為股權，而且工商銀行收回了500億呆賬。 剩下的500億呆賬分五年按虧損從工商銀行的帳面上逐步沖掉。　

　　這一安排的好處不言而喻。加速了股份化、產權界定；解決了呆賬問題；百姓、銀行、企業、國家均受益。

　　3. 改革的主要難題　

　　中國改革深化的難題是缺乏利益主體來推動改革。改革中的機置設計十分重要，而機置設計的關鍵是找到有積極性去推動改革的利益主體。任何一次成功的改革的最重要經驗就是有這樣的利益主體去推動。利益主體通過改革而得到了好處。也就是說利益主體的利益與改革的方向是一致的。以八十年代初的農村包產到戶為例，當時農民就是從包產到戶中得到好處的利益主體，所以農民有積極性去推動這一政策的實施。當時的阻力主要來自黨內的左派和農村的基層幹部。但是農民的力量足夠強大去沖破這些阻力。再以放權讓利改革為例，向地方政府放權，向企業放權，讓他們得到好處這樣就形成了以企業和地方政府為主的利益主體。他們看到了放權讓利的改革能使他們得到好處，因此就有積極性去推動。　

　　金融整頓是有代價的，犧牲了速度，使不少人失業。只有抓住時機，有真正的改革措施出台，才不白付此代價。否則整頓還是治標不治本。因此，前面提出要不失時機地推出在最小範圍內的配套改革(或一攬子改革)。　

　　但問題是能不能通過整頓形成(或凝聚)一個能推動改革深化的利益主體? 周其仁先生在和我討論此問題時提出過一個深刻的看法。他認為整頓的過程是收權的過程。中國目前只有靠中央各部門的行政力量去推行整頓措施。在整頓中，中央的控制力和中央各部門的權力都在增大。而從計劃經濟走向市場經濟轉軌的總方向是放權的過程。中央各部門的權力通過整頓得到了加強，當他們大權在握時，他們會抓住時機推出有利於市場取向的改革方案嗎? 在此我提出這個沒有答案的問題，向大家請教。　

中國金融體制的改革與轉型

　　錢穎一

　　一. 金融改革十四年的主要變化（1979─1992）

　　二. 目前的主要問題

　　三. 發達國家金融體制的兩種模式：銀行主導與證券市場主導

　　四. 中國金融體制轉型近期方向的選擇

　　五. 金融體制轉型起步中的幾個問題

　　錢穎一，斯坦福大學經濟系助理教授，1981年北京清華大學應用數學系畢業，哥倫比 亞大學統計學碩士，耶魯大學管理學碩士，哈佛大學經濟學博士，曾任中國留美經 濟學會會長。　

　　一. 金融改革十四年的主要變化（1979─1992）

　　（1）金融機構

　　1978 年中國人民銀行從財政部份離出來。五年後，中國人民銀行與工商銀行脫離，成為中國的中央銀行，並領導下屬的四個專業銀行，即農業銀行，工商銀行，建設銀行和中國銀行。1988年，另外兩個跨專業的銀行相繼成立，一個是股份制的交通銀行；另一個是中信公司下屬的實業銀行。到1990年，這六家銀行在全國設有12萬個機構（分行、支行、營業所等），共有職工130多萬。除了這六家銀行外，城鎮和農村信用合作社另外設有6萬多個網點，職工人數超過50萬[5]。　

　　最初，每一專業銀行有特定的業務領域。從1984年開始，四家專業銀行之間開始有一些業務交叉。比如，農業銀行不僅在農村開展業務，也在城鎮設立營業所吸引存款。同樣，工商銀行也開展了外匯業務，這在過去則由中國銀行完全壟斷。盡管如此，專業銀行之間的競爭極為有限，它們仍然在各自的專業領域內占絕對的優勢。　

　　就所有制改革而言，銀行業與工業完全不同。在工業領域，非國有工業企業，包括鄉鎮、城鎮集體、個體、私營、合資等多種形式，在改革中增長顯著，工業產值所占比例由1978年的22％上升到1991年的47％[6]。而在金融領域，四大專業銀行均為完全國有，基本上壟斷了市場。即便是屬於集體所有制的城鄉信用社，也緊緊受控於工商銀行和農業銀行，沒有多少自主權。　

　　金融體制改革帶來的另一個變化是非銀行金融機構的建立。在改革之前，中國唯一的非銀行金融機構是中國人民保險公司。1979年以後，許多非銀行金融機構成立，主要是信托投資公司（有不少是省、市建的）和企業聯合組建的財務公司。雖然地方的信托投資公司在不斷擴大，但其作用仍然十分有限。

　　（2）資本市場

　　相對於金融機構的改革而言，資本市場的發展則顯得較快。這是金融改革中的一個特點，即改革現有的金融機構較慢，而引入和接納新的機構和手段，比如證券，則較快。原因是前者牽扯到舊的計劃體制各部門之間的相互關系，相互關聯覆雜，利益沖突較大；而後者可使幾乎所有人都得利（至少在短期）。資本市場中投資手段（instruments）不斷增加，目前，除了國庫券外，還有金融債券（由金融機構發行的債券）、企業債券、股票等等。從1981年至1991年累計，有價證券的發行總量估計在2100億左右，這其中政府債券約占2/3，其他證券占1/3。在這些已發行的債券中，大約有300億左右可以在二級市場上交易。1987年，約99％的二級市場的交易為國庫券，而到了1991年，大約30％的交易是股票。1991年，大約2/3的財政赤字是依靠發行國庫券來彌補的，這有利於緩減通貨膨脹的壓力。　

　　目前，在中國有兩個證券交易所，即上海和深圳。此外，在北京還開設了一個自動報價系統（STAQS），即一個連接九個城市的計算機運行裝置。1990年，台外交易（OTC）開始運作。　

　　隨著證券市場的快速發展和股份制企業的增多，人民銀行已經無力協調和管制證券的發行和交易。1992年國務院成立了直屬的證券委員會和證券監督委員會，以求統一管理。

　　（3）金融深化

　　隨著金融市場的發展和居民儲蓄率的增加，近幾年來，中國的金融與類似收入水平的國家相比，顯得更好“深化（deep）”和“易流動（liquid）”。由下面一組數據我們看出：現金與GNP的比值由1978年的6％上升到1990年的15％；M2（即現金加準貨幣，即存款）與GNP之比由1979年的37％增加到1988年的69％，進而到1990年的84％。全部金融資產（包括各種有價證券）與GNP之比由1985年的93％上升到1988年的113％。　

　　一般在計劃經濟的國家，這些比值顯得較高的一個原因是消費品短缺，這種現象往往被視為“強制儲蓄”或“貨幣過度”的表現。但是，從中國目前消費品供應充足這一情況來看，這種判斷似乎不正確。可能的解釋有二：一是改革的14年由計劃經濟走向市場經濟，經濟的貨幣化進程迅速，特別是非國有經濟（首先是農業，以後是工業，現在是第三產業）的急劇擴張，對貨幣的需求增加。二是在居民的收入增長，儲蓄傾向增加的同時，卻缺乏流動性小的投資手段，如住房和汽車。近幾年來，耐用消費品的需求已趨於飽和，對多數人來說，金融資產是唯一的資金去處。

　　二. 目前的主要問題　

　　（1）銀行的組織結構

　　企業的目標應是追求利潤或效益，經過了十幾年改革，這一點已成為共識。當然能否做到這一點是另一回事。然而在金融界，專業銀行要不要企業化、商業化，卻一直爭論不休。至到1991年，中國人民銀行行長還認為，中國的銀行不僅是商業機構，而且也要為國家承擔政策性貸款──專業銀行不能僅僅追求利潤，也應有宏觀調控的功能。以這種思想為指導，銀行體制向市場方向的改革就很難有重大進展。

　　在現有的體制下，中國人民銀行既是國家的中央銀行，又是國家統籌金融管制的機構， 還是各專業銀行的主管單位，行使所有者的所有權和控制權。因此，中央銀行與專業銀行的的分離只是形式而已，並沒有實質的變化。至今為止，人民銀行依舊運用過去慣用的直接辦法，如現金與信貸規模及向專業銀行貸款的額度，來控制宏觀的平衡。而市場經濟依靠的間接辦法，如利率和準備金要求等，在中國並不起重要作用。給定中國的金融體制和銀行的組織結構，也許這種直接控制方法是唯一有效的宏觀調控方式。除非銀行同企業都成為自負盈虧的獨立商業機構，利用利率和準備金要求是無法制約銀行與企業的需求行為的。　

　　有兩個直接原因使得專業銀行無法成為財務獨立的商業銀行。第一是“政策性貸款”，即那些不能盈利的貸款（1989─1991三年治理整頓期間的所謂“安定團結貸款”便是一例）；第二是人民銀行向專業銀行提供的低息貸款，這種貸款數目之大，可能超過總貸款額的1/3。這兩點是相互關聯的：因為人民銀行強迫專業銀行作政策性貸款，所以就必須為它們提供低息貸款；既然專業銀行不斷從人民銀行借到低息貸款，做政策性貸款就義不容辭。有趣的是，不少專業銀行並不願意取消政策性貸款。這是容易理解的：正是由於這些政策性貸款的存在，才好掩蓋銀行在其它貸款上的不良表現，也使專業銀行更有理由向中央銀行借到低息貸款。在某種意義上說，企業的“軟預算”約束，正是來自於銀行的“軟預算”約束，而後者又來自於人民銀行可以制造貨幣這一特殊功能。　

　　目前銀行組織結構覆雜性的另一原因是各銀行的支行都受雙重領導：一方面受上級專業銀行的領導（即“條條”），另一方面又受所在地區的政府的領導（即“塊塊”）。地方政府的幹預體現在兩個方面：其一，在貸款之前，地方政府直接參與信貸計劃的制定，在很多情況下，往往強制專業銀行向某些企業貸款；其二，在貸款之後，如果企業還貸有困難，地方政府又可以允許企業延期還貸。地方政府（首先是主管局）往往和企業站在一個立場，而銀行也不敢違背地方政府的旨意，因為地方政府在住房、福利、人事等方面都有很大的發言權（在三年治理整頓期間，相當一部份權力被收歸到條條）。

　　（2）銀行與國有企業的關系

　　改革十幾年來，國有企業，特別是大、中型國有企業，一直不能解決效率低的問題。國有企業的廠長、經理們報怨政府管得太死，沒有自主權。可是，既然企業不為廠長、經理和職工所有，有什麽理由可以使人們相信，在充份下放自主權後，國有企業會變得有效率呢？ 事實上，國有企業效率低的一個基本原因正是所謂的“軟預算”約束現象：在企業遇到財務困難時（無論是外在還是內在原因），政府總會出面幫助解決，而不會看著不管[4]。雖然1986年人大通過了《破產法》，但是很少被執行。既然如此，企業當然只求自身的利益，而不顧投資效益，也不害怕虧損，反正最後國家都要負責。簡單地給企業下放權力，可能使情況變得更糟。這由承包制中出現的“包盈不包虧”的現象便可說明。全國工業虧損單位的虧損額由1985年的34億元增加到1990年的454億元[5]。實際虧損還要大得多，因為企業（以及政府）經常用這種會計技巧做假賬來掩蓋虧損。其中的一種辦法叫做“掛賬”，即把某些支出部份“掛”起來，不打入成本。那種表面上盈余，實際上虧損的情況被稱為潛虧。連高級政府官員都承認，目前國有企業中，約有1/3明虧，1/3潛虧，只有1/3盈利。　

　　虧損企業通過兩條途經得到財務幫助，一是財政渠道；二是銀行渠道。從1986年至1991年，每年政府從財政預算中撥出的對虧損企業的補貼約占財政收入的15─20％[6]。在財政愈來愈吃緊的狀況下，政府就越來越多地希望依賴銀行系統來承擔這一責任。近年來，“軟貸款”已成為中國軟預算約束的一種主要形式。在最近的一項中外合作完成的調查中發現，自1986至1988年間，在403家大、中型國有企業中，有229家（即一半以上）在償還貸款時有困難。其中的203家企業在不同程度上得到上級部門的幫助：其中48％的企業稅前還貸；30％的企業將還貸期限延長；12％的企業以新貨款還舊賬[1]。　

　　因此，我們不會感到奇怪，貸款愈期與呆賬的情況近年來迅速增加。但是， 這方面沒有公開的數據，甚至在目前的財會制度下，連“壞賬”的定義都不明確。據銀行界的經濟學家們私下估計，目前“壞帳”至少占全部貸款余額的1/4─1/3。

　　（3）銀行自身的財務狀況

　　中國金融部門改革的另一個特點是在存款方面的改革較多，而在貸款方面的改革較少。在存款方面，由於對宏觀失控的擔憂，又由於財政赤字的壓力，政府一直對如何吸引存款極為關切。比如1988年當通貨膨脹的壓力增加時，政府引進了“保值儲蓄”的方法。然而，在貸款方面，改革的難度就相當大了：它直接與計劃體制下的信貸管理、國有企業所有制，以及政府各部門的權力分配有密切關系，因此進展甚慢。　

　　這種改革不平衡的一個直接結果是：銀行的成本上升（由於儲蓄利率的提高），而貸款回收情況越來越糟，使得銀行自身的財務狀況變壞。特別是近年來，銀行的自有資本率呈下降的趨勢（de-capitalization）。舉例而言，僅僅從1985至1990年的五年間，銀行的自有資本率（即自有資本與總資產之比）就從9.6％下降為6.2％。　

　　銀行壞帳增加的另一個原因是財政體制改革跟不上，把財政的負擔甩向銀行。在80年代初，投資改革的一個重要內容是“撥改貸”，即把過去的財政撥款改為銀行貸款。這並沒有使企業提高效益，因為即使貸款要付息，但是“軟預算”約束使得企業不在乎利息的高低。同時，本來應由財政支出的許多項目（比如對政策性虧損企業的補貼），都轉嫁給銀行，成為“政策性貸款”。財政赤字是明的，而銀行的壞賬和虧空則是暗的。如果說改革前是財政做銀行的事，那末現在是銀行做財政的事。這種狀況不改變，銀行系統的根基就會受到損害。

　　（4）銀行體制與宏觀調控功能

　　銀行系統創造貨幣。因此，銀行系統的運作與經濟的宏觀調控功能有著密切的關系。在目前的銀行體制下，人民銀行依舊使用對現金和信貸規模的控制來平衡總供應和總需求，就不免出現一放就亂，一收就死的狀況：緊縮時一刀切，有效益的企業，高回報的投資也貸不到款；而放松時又一窩蜂上。在市場經濟中，宏觀調控是靠利率上升和下降完成，這樣總可以將有限的資金配置於回報最高的企業和項目上。只有轉換宏觀調控機制才可能從根本上穩定經濟。　

　　改革14年來，信貸規模不斷擴大，這在88年引起較大的通貨膨脹，而在80年代初和90─91年並未引發物價的上漲。80年代初，由於實行農村家庭承包制，使幾億農民家庭由消費單位變為生產單位，對貨幣的需求大幅增加。90─91年，信貸的平均年增加率為20％，而物價指數僅上漲2％─5％，多發的貨幣轉化為儲蓄，使銀行存款余額在兩年內增加近一倍。雖然還沒有很好的理論解釋這一現象，有一點似乎可以肯定，即城鎮居民對未來住房改革的期望使得儲蓄傾向升高。貨幣化的過程中對貨幣的需求增加，政府可以從中無形增加收入（稱為“鑄幣稅”）。但這都是暫時的和一次性的。一旦貨幣化的過程停止或放慢，繼續擴大信貸規模勢必引起物價上漲。從東歐和俄國的經驗教訓來看，謹慎的貨幣政策和穩定的物價是體制轉型成功的先決條件。　

　　三. 發達國家金融體制的兩種模式：銀行主導與證券市場主導　

　　中國經濟改革的目標已確立為市場經濟，然而，即使是發達的市場經濟國家，也沒有單一的金融體制模式。比如，英美、日本、德國的金融體制各不相同。近來，經濟學家們對各國的金融體制做比較研究，歸納為兩類模式：一類以證券市場為主導的金融體制，一類以銀行為主導的金融體制。在前一類中，公司直接走向證券市場，以最便宜的價格（即利率）融集資金（通常是債券）。這種融資方式能夠實現的前提是高效運行和流動性強的證券市場。這一類金融體制的突出例子是美國和英國。在後一類中，公司的主要融資渠道不是證券市場，而是銀行。一般來說，公司與銀行的關系相當密切和長久。日本和德國都屬於這種模式。

　　無論是銀行主導還是證券市場主導，均指公司尋求外部資金時的方式。應當說明的是，在所有國家，公司的內部融資（即使用自留利潤）仍然占資金來源的多數。其次，即使在股票市場極發達的國家，通過新發股籌資的比例也非常之小，絕大多數的市場融資來自於債券（其中的一個原因是對企業而言，債券的利息可以免稅，而股票的紅利則不能）。因此，兩類金融體制的的主要差別在於，是通過非人格化的市場發行債券集資，還是從有長期關系的銀行那里取得貸款？

　　經濟學家們過去一直認為，象日本和德國那樣依靠銀行貸款集資是證券市場不發達、落後的表現。這是因為公司在證券市場上發行債券籌資的成本（即利率）要比從銀行貸款低。但是近來經濟學家們開始意識到兩種方式各有利弊[5][2]。　

　　融資過程中的一個突出問題是借貸雙方常掌握不同的信息。比如出資人不完全清楚用資人投資的真實風險；又比如一旦資金出租借，出資人就很難控制用資人的行為。作為公司經理，經營別人的錢總不象經營自己的錢那樣當心。不僅在公有制下，即使在私有制，這都是一個大問題，這就是經濟學家所稱的“代理人成本（Agency costs）”問題。　

　　用這種觀點分析問題，可以解釋許多用傳統理論無法解釋的現象。比如，在發達的國家，既使在充份競爭的情況下，市場的利率總是低於使供求相等的值，即出現求大於供、信貸配給（Credit rationing）的現象。既然有人願意出更高的利率借款，為什麽市場的利率不上升呢？ 這是因為，申請貸款人的投資風險有高有低，但出資者事先很難準確判定。結果，往往是投資風險越高的人更願意出高利率：如果投資成功，除本利外的余額仍然很高，全歸用資人；一旦投資失敗，受損的是出資人。因此，如果一味提高利率，就會使得投資項目的平均風險上升，反而會使出資人的期望利潤下降! 正是這種信息非對稱的原因，造成在充份競爭的市場機制下，利率也不一定會使供應和需求相等[9]。　

　　由於借貸雙方的利益與所掌握的信息不同，就迫使出資人或其他機構通過多種方式和途經監督（monitoring）用資人的行為。在證券市場中，有各種各樣的機構，如投資銀行、信用評分公司、咨詢公司等等， 專門從事搜集信息，傳播信息並協助投資者監督企業投資行為。美國證券管理委員會執行法律的規定，要求上市公司定期公開公司的經營狀況等等則是政府監督的一種形式。任何監督都是有成本的。如果一個企業通過證券市場集資，通常的情況是有成千上萬的投資者出資。那麽其中的任何一個出資者相對來說就非常渺小，他既沒有興趣，也沒有能力來收集信息監督企業，因為每人都想“免費搭車”。這就會造成低效率。比如，如果一個企業由於某種原因遇到暫時的困難需要暫緩還款時，企業就不可能同幾千名債權人重新談判，所以只好宣布破產，盡管從長遠來看該企業是有前途的。這樣的情況就導致，企業經理不得不追求短期利益，放棄那些長遠有益，但短期內不收益的投資，即“短期行為”。　

　　在銀行為主導的體制下，銀行相對於個人來講較大，而且由於銀行與企業保持長久的關系，對企業的狀況和前途比較了解，故可以做較緊密的監督。銀行的另一特點是要為企業結算往來帳目，不但對企業的細致的財務情況更為了解，而且可以威脅切斷短期的信貸，所以企業也更會服從銀行的監督。另一方面，如果企業遇上暫時的財務危機，銀行也較容易判斷是否值得再增加貸款。如果真的有長遠利益可圖，那麽銀行也不會逼迫企業破產。　

　　在銀行主導的金融體系中，日本的主銀行體制（the main bank system）是有特色的一例。在日本，幾乎每個企業都有一個主銀行。一般來說，主銀行在企業中有一定的股份，雖然法律規定不得超過5％，這很可能就成為最大的股東了（在美國，法律規定商業銀行不得保持公司的股份）。因此，主銀行可以派自己的人去企業董事會中做董事。雖然主銀行向企業提供相當比例的資金，但它並不是企業唯一的開戶銀行，企業同時向幾家銀行貸款。主銀行的主要責任之一是當企業發生財務困難的時候，派工作小組去整頓。最有名的例子是馬自達汽車公司在70年代遇到危機，它的主銀行，住友銀行，派了副總裁去整頓，注入300億日元的緊急資金，重整結構，裁減員工，結果使馬自達起死回生。如果沒有住友銀行作為主銀行同馬自達的長久關系和責任，馬自達就很難會生存下來[3][8]。　

　　四. 中國金融體制轉型近期方向的選擇　

　　1992年中國掀起了股票熱。中國對股票上市的熱衷（或過份熱衷）是有原因的。如前所述，改革已有的機構較難，而在現有體制之外建新的機構則較容易。從投資者和用資者雙方來看，發展股票市場似乎都很有吸引力。第一，從企業廠長、經理的角度看，企業股份化並公開上市，溢價發行，不僅可以立即集到大量沒有任何固定償還義務的資金（這是股票與債券的不同之處），而且還可以在“股份制企業”的借口下擺脫政府主管部門的行政幹預。企業也正確地估計到，在相當長的一段時間內，資本市場的競爭機制還不能有效建立，對企業形成不了制約； 第二，從企業職工的角度看，由於企業股份化時，職工能優先於一般投資者以便宜價格買到“內部職工股”，股票上市後價值便成倍增長，當然是求之不得的； 第三，從投資者角度看，雖然股份溢價5─6倍發行（即超過票面價格5─6倍），但一旦開始交易，平均會漲到票面價格的10倍。這就出現了這樣的狀況： 投資者熱中於新發行的股票，而對二級市場上的交易無大興趣。在成熟的資本市場上，新發股票的價格也總是低於後來的市場價格，這里的原因是投資者對新上市的公司不了解，生怕發生“誰出高價誰上當”的情況（即“贏家的詛咒，” winner's curse）。但中國的情況不同，因為上市價格是由政府控制的。由於股票上市尚屬實驗階段，政府害怕失敗，擔心上市後股票價格下跌，所挑的企業都是經營最好的，寧願低價上市。腐敗是另一原因，因為只有壓低發行價格，才可利用權力，內部走後門，牟取“租金”（rents）。　

　　應當指出，中國目前的股份化，股票上市與東歐、俄國的私有化並不相同。在上市的企業中，個人股部份一般只占20-30％左右，國家仍然控制70-80％的股。因此，個人股只有邊際作用。也正是這個原因，如果投資者看準政府害怕失敗的心理，就自然不大會考慮股票的風險。在這種情況下，股票價格就很難反映企業的真實經營狀況。　

　　世界各國的經驗都表明，證券市場的建立，需要一整套的法規和機構，需要經歷相當長的時間。隨著住房改革進行，其它的投資手段增加，就使得購買股票的機會成本增加。另一方面，越來越多的企業上市，上市企業質量的下降，個人股份比例的上升，都將使政府不願意，也無能力繼續為股價做支柱。股票作為融資和投資的吸引力也隨之下降。在股票市場發展的初級階段，其對企業的監督能力十分有限。日本也只是到了八十年代，少數成功的大企業（如豐田），才開始擺脫銀行利用債券融資。在發展中國家，由證券市場集資都不是主要融資方式。作為一個處於制度轉型期間的發展中國家，中國在近期內（即5─10年內）仍然將會以銀行融資和非正式的民間方式融資為主。少數已成名的大企業將會通過證券市場融資。這有以下幾個原因。　

　　第一，中國的制度轉型以漸進為易，在目前的銀行體制下，轉向以銀行為主導的體系成本比較小。企業與銀行維持一種長期的關系並不一定是一件壞事，它可以減少信息不完全造成的市場失靈。在計劃經濟的單一銀行體系中，問題是沒有競爭。一種可能是建立三級銀行體系，即國家銀行、地方銀行和城鄉信用社，對引入競爭會有作用。　

　　第二，由計劃經濟向市場經濟轉型的一個重要特點是極高的不確定性[10]。在轉型過程中，新舊體制並存，新的規則也在不斷變化。企業產業的大幅整頓和調整，都將導致需求和成本的不確定性，這從這兩年東歐和俄國的經歷中可見一斑。　

　　在這種超常的不確定性中，股票市場很難有效運作。股票價格有著傳遞信息的作用，但是當“噪音”很大時，股票價格的“信噪比”就很低，因此，價格所含的信息的扭曲程度就很大，如果依照股票價格來做決策，可能是很危險的。比如，真正有前途的企業會因股票價格低而面臨倒閉，而沒有前途的企業反而會因股票看漲而吸引到資金。另一方面，股價的上下巨烈浮動會吸引本來就稀缺的人才從實業轉向股票投機──與成熟的股市不同，在“噪音”很大的環境中，投機活動僅僅是“尋租”活動，對改善市場的效率沒有多少作用，更不要說投機本身加劇股市震蕩了。　

　　第三，由於在目前中國的條件下，大、中型國有企業還不能走私有化的道路，股份制和合資化似乎是唯一的選擇。在計劃體制下的主管工業局被取消之後，誰來監督企業呢？ 畢竟國有企業並不是屬於企業的職工和廠長的，他們在用別人的錢做事，對企業不監督是絕對不行的。不少經濟學家們提出由各種持股機構，如控股公司，養老基金會，保險公司，互助基金會等等來監督。但這些建議都忽略了銀行的作用。事實上，銀行作為信貸的提供者，有著更細致的信息和更方便的手段來從事監督：它可以以切斷信用來威脅企業，這是其他金融機構所不具備的[7]。因此，保持有效的銀行監督作用對國有企業的轉型有相當大的意義。　

　　五. 金融體制轉型起步中的幾個問題　

　　1）保證財政與金融的分離，各司其事。政府的財政平衡是金融穩定的前提。明的、暗的財政赤字都迫使政府不得不采取向銀行透支的方法（即所謂的“通貨膨脹稅”）彌補赤字，從而威脅物價水平的穩定。在當前，利用金融系統解財政困難的趨勢十分明顯。首先應當由暗轉明，財政和金融分離，應該由財政補貼的部份不應再從銀行貸款。

　　2）為了建設基礎設施，或執行政府的產業政策而必須的非贏利的貸款並非不重要。但是這種“政策性貸款”的規模應當嚴格控制，並由單獨成立的國家與省開發銀行專營。開發銀行追求的目標應是社會效益而非利潤。這樣做的好處是可以使其他銀行的目標確定為單一的利潤追求，從而成為企業化的商業銀行。

　　3）人民銀行專職為中央銀行與部份金融管制，而不應再成為各商業銀行的主管部門。對商業銀行的資產管理，應交由國有資產管理局，或其他對利潤有興趣的部門。在台灣，公營銀行（直到80年代中，台灣絕大多數銀行都是公營的）一直下屬財政部，但這種辦法可能不適於目前的中國大陸。

　　4）東亞的經濟發展經驗表明，在經濟起飛的初級階段，非正式的民間融資往往起非常重大的作用，特別是對中、小企業。非正式的民間融資（informal financing）包括多種形式：親朋好友間的借貸，各種民間、社區的會、社。事實上，中國的許多鄉鎮企業都是以各種方式在民間集資開創的。在台灣，據估計民間融資曾經在發展初期占1/2左右，既使是後來，也占約1/3。

　　民間融資面臨的一個問題是如何保障合同的履行，即按時償還到期債務。台灣曾經實施的“預開支票，跳票坐牢”的辦法頗為有效。另外，東方人好面子，講情義的文化傳統也是自發保障親朋好友間有借有還的有利因素。　

　　5）積極發展非銀行的金融機構和非正式的民間融資不僅可以滿足風險較大的小企業和新生企業對資金的需求，同時還可以轉移風險，使銀行的貨幣支付系統免受波動。單一的銀行系統往往處於兩難境地：要麽非常保守，不能滿足高風險、高回報的投資需求；要麽就使風險增加，動搖人們對貨幣支付系統的信心。台灣雖然直到80年代仍然是國有銀行占絕對優勢，由於另有近一半的融資在民間進行，使得銀行系統穩定，保障了貨幣政策和物價的穩定。這對維持長久的高速增長起了很大作用。（本文系一九九二年夏由當代中國研究中心資助回國考察後所寫的研究報告。）　


增長、穩定及其代價

　　──市場社會主義支配下的中國經濟

　　程曉農　

　　一. 中國的新經濟體制：市場社會主義

　　二. 市場社會主義支配中的中國經濟

　　【參考文獻】

　　程曉農，美國普林斯頓大學社會學系博士研究生, 曾任中國經濟體制改革研究所綜合研究室主任

　　一九九二年以來，美國、西歐、日本等發達國家的經濟陸續步入低谷，中國卻以其經濟的高速增長和活躍的商業機會吸引了世界的注意。一些敏感的記者大膽樂觀地預測未來中國的增長潛力和國際地位。作為一個改革中的原計劃經濟國家，中國不僅避免了俄羅斯目前那種經濟困境，甚至擁有比此刻東歐各國都要好的經濟表現：高增長、高收入、城市的低失業率。能不能從中國目前的局勢中得出這樣一個結論，中國走了一條改革的捷徑、中國經濟從此即步步青雲、直追東亞四小龍？無疑，這會是一個可能引起廣泛爭論的問題，而焦點之一則在於如何估價經過十五年改革後形成的新經濟體制。

　　中國的經濟改革至少有三個方面的成就可以得到公認，第一是農村的經濟活動已主要由市場機制支配，第二是對工商業的計劃控制已經逐漸失效，第三是證卷市場、期貨市場、房地產市場等已有雛形。這三點都意味著社會主義計劃經濟的瓦解。在中國的報刊上，不少官員、學者用計劃控制的範圍大大縮小，國營部門在經濟中的比重下降，來證明中國經濟改革的進展。這兩項指標確實可以說明計劃經濟在瓦解中，但是它們能不能表示計劃經濟已經被市場經濟替代了呢？這恐怕是有疑問的。如果把經濟制度簡單地分成兩種，計劃經濟和市場經濟，兩者互相排斥、非此即彼，那麽從中國計劃經濟的瓦解，就可以在邏輯上推出市場經濟已開始替代計劃經濟。甚至，還可以進一步推論，中國目前的經濟增長與市場經濟國家的增長，已經是同質的了，可以用中國的增長率直接推算中國成為世界經濟強國的時間，而不需要再考慮中國的增長率會不會因社會主義弊端而縮水。作者下面將說明，這種計劃、市場兩分法不適合解釋中國現況。

　　在中國，計劃經濟的瓦解，市場交換的擴大，使收入分配出現了一些撲朔迷離的結果，其中之一是城鄉收入差距繼續擴大。改革以前的1978年城鄉人均收入之比是 2.3：1，在改革中的收入差距曾一度縮小，到1992年，城鄉收入之比是2.5：1，改革後的收入差距比改革前還大[1]。由於鄉鎮企業的快速成長，城鄉收入差距已不單純是工業、農業收入差距問題。農村經濟主要由市場調節，城市則還保留了社會主義大鍋飯，城鄉收入差距可以被看作是兩種體制的收入差距。美國社會學家維克托·李（Victor Nee）的市場轉型理論認為，市場化改革應使完全依托市場的生產者在收入分配中占據有利地位。但是，為什麽中國改革了十五年後，計劃經濟瓦解了，吃大鍋飯的城市職工反而比依托市場的農民越來越好呢？ 這個問題引導我們來具體分析改革後的中國經濟體制，它不再是典型的計劃經濟，又不太象市場經濟，那麽它是種什麽樣的體制呢？

　　一. 中國的新經濟體制：市場社會主義　

　　分析中國的經濟體制，有不同角度。一種常見的觀察方法是看改革把計劃經濟體制的哪些部份消除了。本文采用另一種方法，觀察在改革中社會主義制度的哪些部份保留未動，從而看它們是如何與市場型的經濟活動相互結合的。

　　中國的改革是選擇比較容易改的地方下手，然後進入了“攻堅”階段。從1988年中國開始大講“改革攻堅”，到1993年末，已歷時六載。我們可以用觀察非國營部門比重或計劃控制比重的相似方法，來判斷社會主義經濟制度的核心部份有無變化。反映典型的“社會主義病”的幾個靈敏指標有收入膨脹、投資饑渴、公費消費，如果在國營部門這幾個現象毫無變化，就說明改革在國營部門收效甚微。過去五年來，不管經濟是蕭條還是繁榮，國營部門員工收入的增長總是超過經濟增長，即使遇到企業利潤大幅跌落的年份工資獎金的平均水平也照樣提高。五年來，國營員工的工資獎金已經翻了一番，是經濟成長率的一倍。八十年代中國講“投資饑渴”主要是指國營企業不顧一切爭固定資產投資，又不能善加利用，造成嚴重浪費。過去兩年的現實表明，國營企業的“投資饑渴癥”更加嚴重，不僅繼續爭搶固定資產投資，而且越來越多的企業搶不到銀行短期貸款就活不下去。公費消費是過去五、六年來越來越興盛的現象，一年公費吃喝開支在1000億元人民幣以上，吃喝水準甚至遠超過發達國家的飲宴水平，公費度假、公費出國旅遊也已蔚然成風，以至於美國東西岸兩大賭城中由中國來“訪問”的幹部流水不斷。從這幾個方面看，改革遠未治愈中國經濟的“社會主義病”。

　　由於計劃控制的逐漸瓦解，和非國營部門的擴大，中國的經濟體制確實已遠不是計劃經濟型的了，但是它也不是一個市場經濟。中國經濟制度的轉型停留在從計劃經濟向市場經濟轉變的半途中，保持著一種“市場社會主義”的狀態。一九九三年十一月召開的中共十四屆三中全會宣稱中國改革的目標是社會主義市場經濟，更證明了中國的改革將維持一種非計劃經濟，也非市場經濟的中間狀態。在中國頗有影響的美國經濟學家科而奈給市場社會主義畫了幅像：“權力結構和居支配地位的公有制必須保留下來並與‘市場’相結合。社會主義（即一黨獨治、權力壟斷和公有制主導）加‘市場’（即企業獨立性，企業間的合同關系，價格信號的效果）：這就是解決社會主義經濟問題的混合型式”[2]。中國的社會主義市場經濟改革目標與科而奈描繪的市場社會主義基本上是大同小異。市場社會主義誕生於南斯拉夫、匈牙利和波蘭，但卻在中國被戴上了“中國特色的社會主義”的桂冠。

　　社會主義脫掉計劃經濟的外衣，留下權力與資源壟斷的本體，再與市場交換相結合，這就是市場社會主義。從中國版的市場社會主義中，可以看到兩大類特徵。第一類源於社會主義，即政府保護下的一部份人對資源、權力、機會的壟斷。這並不只是政府官員才有壟斷權，大部份的國營員工也有。這種壟斷一方面是表現為我有你沒有，我是國家職工，政府給工作，給收入，給房子住，你是農民，不受社會主義保護，社會主義的好處與你無緣; 另一方面，壟斷又表現為擁有某種資源、權力、機會後就不會失去，幹部有鐵交椅，職工有鐵飯碗，鐵收入，鐵福利。這樣的壟斷使受保護的國營員工不耽心職位和收入會有朝一日因市場變化而不保，又能無條件地享用諸多福利，他們感受不到逼迫他們努力工作的壓力。這就是為什麽留學生文學介紹了發達國家緊張的生活工作節奏後，在中國反而引起很多人對留學生的憐憫和對社會主義生活方式的眷戀。這種壟斷同時也意味著對私營經濟的壓抑，使私營業主時時耽心改革容許發展私營經濟不過是“養肥豬”，最終還是要“宰”[3]。中國私營經濟發展了十來年，養育了一批富翁，但只見他們花錢賽富，不見他們把私營企業擴大，相反，還有私營企業要戴“紅帽子”，重走集體化、公有制之路的。

　　中國的市場社會主義同時也具有市場經濟的某些特徵，對金錢和利益的追求已被充份激發出來，商業交換滲透到經濟活動、社會關系中，競爭也出現了。但是，這樣的交換與競爭與市場經濟中的交換、競爭又不一樣。在中國，不僅僅商品、勞動力可以交換，被壟斷的權力、資源、機會也都參與商業性交換，商業性交換因此與行政管理、公共事務服務相結合。官員以行政權力交換好處費，醫生用醫務質量交換紅包，教師用招生權交換獎金。四五年以前，比較多見的錢權交換是利用雙軌價格進行“官倒”，現在，錢權交換更廣泛、公開了，進出口許可證、批文、免稅指標、低息貸款、免費公地都是交換對象。與計劃經濟相比，經濟在這樣的交換中搞“活”了，壟斷權力、資源、機會的人也有了更多的發財機會。然而，在這樣的交換中，競爭一方面是不同權力支配者之間的競爭，一方面是權力壟斷者或組織與單打獨鬥的農民、私營業主的競爭，誰更容易在這樣的競爭中獲勝是顯然易見的。

　　中國有很多學者對市場社會主義產生的結果尖銳批評。一位著名經濟學家說，中國搞經濟是三分權力經濟、三分關系經濟，剩下的四分才是貨幣經濟[4]。有人呼籲，權力不能進入市場[5]；有人警告，改革不要“新瓶裝舊酒”，搞走樣了[6]。如果以國際標準的市場經濟來衡量，中國在改革中形成的這個新經濟體制是走樣的；但假如按市場社會主義的模子去套，中國的“社會主義市場經濟”不偏不倚正符合它，但是，市場社會主義不是市場經濟。中國有學者提出，市場經濟不是“筐”，不要把各種五花八門的做法都往這個“筐”里瞎裝[7]，這是針對目前中國上上下下大談市場經濟，實際做的卻不是發展真正的市場經濟這一情形而言的。隨著非國營部門的擴大，中國可不可能逐漸、自動地由市場社會主義轉為真正的市場經濟？這里的關鍵在於是否去除對權力、資源、機會的壟斷。

　　二. 市場社會主義支配中的中國經濟　

　　分清市場社會主義與市場經濟，不是為了討論概念，而是旨在準確地判斷中國經濟現況。在市場經濟國家，經濟成長率超過百分之十是了不起的成就，在市場社會主義中，對經濟增長率需要不同的解析方法。

　　綜觀中國經濟，可以看到“五高一低”的現象，即高居民貨幣收入（城市居民）─高儲蓄─高貸款─高產值─高庫存和資金占壓─低效益[8]。這一系列現象可以引導出不少重要的判斷。

　　首先可以分析高產值─高庫存─低效益。中國工業的高增長始終伴隨著產品結構落後、過度積壓，同時也未能阻止利潤率急速下降的趨勢。國營工業1983年利潤率高達百分之十五，到1992年已低到不足百分之三。利潤萎縮使得三分之一到三分之二的國營企業經常處於虧損狀態。鄉鎮企業的利潤率也有下降趨勢。

　　正是由於利潤率過低，才出現高貸款支撐高產值，高產值維持必要利潤的局面。利潤率過低，只有把“餅”做“大”一些，國營工業才能獲得用來發獎金、辦福利的起碼利潤，因此，工業本身只有在經濟快速增長時才能有高產值，低虧損。1993年上半年經濟過熱，工業盈利才稍見好轉，當年夏季稍稍緊一下銀根，馬上十月份利潤下降百分之二十，虧損的企業又高達百分之四十。所以，盡管1993年下半年物價不斷上漲，政府也只得在秋季悄悄終止反通貨膨脹的政策。中國的工業已依賴於經濟過度膨脹，如果把需求調節到適度，國營工業就難以維持。

　　擴大貸款制造需求，支撐工業高增長，讓銀行擔負著越來越大的風險。由於過去幾年中，資源分配和政策優惠明顯偏向於保護城市，農民收入徘徊不增，負擔加重，農村消費市場清淡，無力推動經濟擴張，政府只能傾注大量貸款到城市投資項目，制造投資需求。然而，城市國營工業利潤率僅有百分之二到三，根本無力償還貸款，企業只借不還，債務負擔急劇上升，也同時加大了銀行的風險。銀行貸給國營企業的上萬億貸款收不回來，而且不得不每年追加新增貸款維持工業高增長，新增貸款投入得稍少一點、或稍慢一點，國營企業馬上“三角債”成堆，周轉不靈，陷入困境。

　　銀行之所以還能應付這一局面，是因為儲蓄源源不斷。儲蓄主要來自城鎮居民，他們一則收入增長快，二則福利多可以省去不少支出，所以有錢儲蓄。然而，他們的收入、福利增加快正是國營部門利潤萎縮的原因，中國經濟學界形容這個過程的術語是“工資侵蝕利潤”。

　　從短期來看，高收入─高儲蓄─多貸款─工業高增長─高收入這個循環是可以維持一陣的。中國目前的穩定正是建立在這個循環之上的，也是市場社會主義經濟體制的必然結果。這個循環不再是單純由計劃經濟操縱的，但也不是市場經濟中應該出現的現象。因為在市場經濟中，企業不可能無力還債還源源不斷借新債，利潤率快接近零了還繼續為員工加薪，銀行也不可能給大批長期虧損或無利可盈的企業年年提供大量貸款，讓它們得以為繼。只有在市場社會主義中，上述循環才可能存在。

　　以長期眼光看，市場社會主義體制不能充份改善效率，依賴於大量投資又無力遏止投資浪費與公費消費，再加上必須滿足城市里的高收入欲望，因此必然是要靠傾注、消耗大筆財力來支撐的。中國改革的第一個十年，靠財政花錢買人心，基本上掏空了財政的“家底”。到八十年代末，財政的正常收入只夠養活國營部門，成了“吃飯財政”，要靠舉債來維持最低限度的基礎設施投資。而進入九十年代後，財政連養活國營部門都已力不從心、捉襟見肘，凡是依靠財政撥款的機構都有經費不足之苦，必須另謀生財之道。

　　除了財政之外，社會主義還有另外兩個“大鍋飯”，即國營部門的資產和銀行資金，為了維持市場社會主義下的穩定，這兩者也嚴重虧蝕。機電工業部不久前對機電行業大型國營企業的財務狀況調查表明，約半數企業已完全失去用自有利潤投資的能力，連資本折舊都無法補償，其“債務負擔逐年加重，償債能力持續下降”[9]。這是國營部門總體狀況的寫照，利潤萎縮還要維持員工高收入，只好大量貸款，不僅利息支出吃掉僅余的利潤，而且因無力償債，企業的凈資產（總資產扣除企業負債）也在減少。筆者的初步估計是，國營部門的凈資產率在1985年時約為百分之七十，現在則僅剩百分之三十左右。實際上，國營企業是把自己典押給銀行而維系生存的。這樣中國的“破產法”也難實行，因為一旦讓虧損企業破產，銀行作為主債權人將收不回資不抵債的那部份債權，結果常常可以看到銀行為了維持帳面上的債權而反對國營企業破產。如果國營部門的凈資產率進一步下降，隨之而來的一個問題是，國營部門的龐大資產在改革已逐漸耗損，所余無幾，一旦將來中國要把國營部門私有化或全面股份化時，是私有化資產還是私有化債務，大批資不抵債的企業能賣給誰呢？看到了這一點，就更容易理解，中國目前的穩定是以寅吃卯糧，未來潛在的不穩定為代價的。

　　不僅國營工商企業資產空殼化，銀行也有相似問題，正被財政和國營企業“掏空”。一九九二年末，銀行帳面上的自有資產約二千億,但財政借了近三分之二，而且是有借無還，相當於銀行用自己的家底墊付了財政赤字，同時，財政對外貿、糧食、石油、煤炭等部門的虧損補貼也常常欠付，而讓銀行代墊，一九九零年末累計已達二千二百億[10]。如果再加上國營部門在銀行的上千億爛帳，銀行的潛在虧蝕更大。

　　如果說，中國八十年代的穩定，很大程度上是財政花錢買來的，那麽，九十年代是銀行在扮演這個角色，用大量貸款買穩定。而銀行在這個過程中，逐漸把自有資本墊付掉，也把居民儲蓄的一部份賠了進去。但是，銀行能不能長期用這種方式支撐市場社會主義下的穩定，顯然是令人懷疑的。目前，銀行這種“賠本買賣”是靠壟斷經營維持、政府信用支撐的，依賴於金融形勢穩定、儲蓄源源流入。然而，由於資本虧蝕、呆帳猛增，銀行不得不年覆一年過度投放貸款，以維持經濟增長，這本身卻可能破壞金融形勢，引發通貨膨脹，減少儲蓄。中國有學者警告，“下一次的經濟危機很可能是並發大規模的金融危機”[11]，這絕非危言聳聽。

　　市場社會主義滿足了國營員工目前的收入欲望，避免了企業破產、社會福利縮減等不受歡迎的結果，維持了短期的社會穩定，但是賠掉了社會主義體制幾十年積累起來的家底，換來了經濟高增長、城市居民高收入。在這個分食社會主義“大餅”的過程之後，中國仍然不可避免地面臨由市場社會主義向市場經濟的轉型。


中國國有企業股份化的現狀、問題及前景

　　楊 壯　

　　現狀：股份化的熱潮

　　問題：與美國股份制對比所看到的七點缺陷

　　前景：七條改善中國股份制的建議

　　楊壯，美國覆旦大學（Fordham University）商學院助理教授，哥侖比亞大學博士，曾任中國留美商學會會長。　

　　中國國有企業當前主要存在四大問題：（1）經濟效益下降，國有企業虧損面達百分之三十六；（2）企業利稅負擔過重，嚴重影響了技術改造，設備更新；（3）企業經營負債累累，三角債已達3000億人民幣之多；（4）現代化企業管理水平低下。可以說，中國國有企業改造的成敗將對整個經濟體制改革結果起一種決定性的作用。

　　八十年代以來，為搞活國有大中型企業，明確企業產權關系，提高企業經營效益，中國政府和企業相繼采取了三項改革措施：一是推廣企業承包制，二是建立三資（即私有資金、外資和合資）經濟體制，三是實行國有企業股份制。承包制盡管對提高企業經營效益起了積極的作用，但並未從根本上解決產權問題，項目承包的結果經常導致經營人員的短期行為，以至企業無法徹底扭轉負債虧損的被動局面，企業經營結構及管理行為也無法發生質的變化。項目承包並未改變中國企業的兩種依附性：一種是對政府部門的行政依附，一種是對職工利益的被動依附。由政府任命的廠長雖然名義上是法人代表，但在國家與職工的雙重壓力下實際上很難在重大問題上作出自己的決定。三資經營體制對改變企業機制，明確企業經營目標以及提高企業的現代化管理水平起了重大作用。但是三資企業的數目有限，形式有很大的局限性，涉及的方面也很多。由於國有企業在國民經濟中舉足輕重的地位，它們的改造任務無法全部采用三資企業的形式去實現。實踐證明，國有企業股份化的形式恐怕是三種改造方案中最有成果的一種方式。股份化對最終解決產權問題，明確企業經營宗旨以及提高企業專業化的管理起了重大的作用。本文就中國企業股份制改造的現狀、問題及前景發表一點看法。

　　現狀：股份化的熱潮　

　　國有企業股份化已成為中國經濟體制改革的一個熱點。

　　九十年代以來，中國出現了一個股份制的熱潮。企業股份標準公司、企業改造咨詢公司、企業戰略咨詢公司、律師財會事務所等等雨後春筍般地誕生，協助各種類型規模的國有企業從事股份制改造。許多大型國有企業積極地申請在國內外股票市場上市。至今為止，在美國已有兩家中國企業股票上市，在香港也有九家中國大型國有企業相繼上市。許多中小型企業也不甘落後，千方百計地爭取把自己改造為股份制企業。

　　中國股份制熱潮的動力是什麽？從經濟角度考慮，企業股份制有利於：（1）明確產權關系，轉變企業經營機制；（2）制定經濟目標，提高企業經營效率；（3）籌資融資，解決企業資金短缺問題；（4）發揮市場機制，促進市場自由競爭；（5）打破地方保護主義，促進資源流動。但是，在實際運行操作中，籌資融資似乎是許多國營企業爭先恐後申請股份制改造的一個主要動機。在當前中國經濟財政收緊的情況下，通過股份制公司的形式籌資融資變得更為迫切。

　　股份制企業當前在中國主要有兩種類型：一是有限責任公司，二是股份有限公司。有限責任公司與美國的S（Subchapter）公司類似。公司的人數至少三人。投資人各方共同出股，股東對公司承擔有限經濟責任。公司不發行股票，股東的股份憑證不能上市交易，但可以轉讓。轉讓時公司現有股東持有優先購買權。而股份有限公司的全部注冊資本以股票形式為股東持有。股東對公司承擔有限經濟責任。公司向社會公開發行股票，股票可以上市交易。這種形式類似西方大型企業的股份公司模式（Corporation）。

　　目前在中國的有限責任公司已有2000多家。沒有上市的股份有限公司也有1000多家左右。在上海、深圳證卷交易所上市的股份有限公司現有100多家。這100多家公司大多數為國有大型企業，股本額在5000萬元以上。上海證卷交易所現具有157億面值的31種不同功能的證卷，424名來自全國30省市的會員，260萬登記的股東。海外投資者有7000多人。

　　在向股份制轉變的過程中，中國股份制企業的操作方式與西方主要工業國家的股份制企業的操作方式有許多本質不同的特點。盡管設立了證監會、證管會以及三大證卷公司，中國至今為止還沒有一個完整的統一的股份制體系。中國許多省市地區采取了不同的作法。影響最大的則是深圳模式和上海模式。

　　深圳模式的特點是股票上市的股份制企業和股票不上市股份制企業同時存在，設企業股和不設企業股的企業同時存在。許多企業建立了較為規範的董事會制度。而上海模式的特點是不設企業股，股份企業由三種股份構成：國家股，即國家投資形成的股份，法人（單位）股，即外單位投資形成的股份，個人股，即職工和社會個人形成的股份。但是，深圳和上海的股票市場的一個共同特點是：國家股不能上市流通，個人股可以上市流通。

　　股份制改造以及上海、深圳股票市場的建立對增加企業資金，加速改變經營機制並提高企業效率起了積極作用。比如說，上海第二紡織機器廠1991年改制並發行A股和B股，1992年的利潤額提高了150％。許多股份制企業在改變體制實行股份上市之後生產效益有了顯著的提高。但是，在國有企業機制轉變的過程中出現了許多嚴重的問題。一些已經上市或將要上市的國有企業，往往只重視股份制的形式以及企業上市前的轉制評估與轉制工作，而忽視了股份制企業成立之後對股東的重大責任以及嚴峻艱巨的經濟管理任務。這些問題如得不到及時解決，整個經濟改革將會受到巨大挫折。下面集中分析股份制企業所產生的幾個問題。

　　問題：與美國股份制對比所看到的七點缺陷　

　　為了便於了解當前中國股份制企業所存在的主要問題，我們不妨回顧一下美國大型股份有限公司的幾個重要的特徵與條件。美國的企業形式一般分為三類：第一類是獨資企業，第二類是合夥企業，第三類是股份公司。第一和第二類企業一般對企業債務負有無限責任，而第三類公司的經濟責任則是有限的。

　　美國的股份公司主要有以下一些特點：（1）股東是公司的雇主，公司擁有財產；（2）股東對公司債務負有有限經濟責任；（3）普通股東對公司債務不負法律責任；（4）董事通過股東大會選舉產生；（5）董事長通過董事會選舉產生；（6）董事會制定公司經營方針並任命總經理；（7）公司經營人員對董事會及股東負責；（8）董事會監督公司經營情況並在必要情況下介入公司事務；（9）企業的最終目標是為了最大限度地攫取利潤；（10）公司收入，股票價值以及紅利高低是衡量企業成功的標志；（11）美國政府制定了公司法並設有專門機構監督公司運作；（12）上市公司必須向股東如實地報告公司情況，進行信息披露；（13）為保證經理與股東利益一致，美國公司采取“認股權”政策。

　　這樣一些特點，體現了美國股份制公司的一系列基本原則，即：（1）股份公司的產權明確；（2）所有權與經營權分離；（3）股份公司的有限經濟責任；（4）政府與法律在公司中的重要作用；（5）董事會產生的民主程序；（6）董事會與經營管理之間的關系；（7）企業對公眾信息披露的要求；（8）企業的經濟性質及最終宗旨。

　　用以上所說的美國股份制企業的經營原則與標準，來衡量一下中國股份制企業的現狀以及中國企業公司領導對股份制公司的現有觀念，我認為中國現存的股份制企業存在以下幾大問題：　

　　（1）股份制企業的產權關系不明確。中國大部份的股份制企業仍沒擺脫國家的控制，這種控制通過國有上市企業中大量的國家股而得到實現。國家在股份制企業中所占的重大比例使得企業得不到產權機制的約束。盡管組織形式變了，國家的權力還是無比之大。國家股的壟斷地位對企業提高經營效率起了消極的作用。因為有了國家作後盾，即便股價大跌，上市的企業也不會破產。不破產的結局對企業經營造不成壓力。產權不明確導致公司的經營目標不明確。由於社會壓力，一些股份制企業仍不能隨意解雇工人。廠長不得不花費許多精力去注意企業的社會效益，關心職工的福利、婚姻、兒童撫養及父母疾病等等問題。而股份制公司的經營目標本來應當是以追求利潤為主，不應具有太多的國家行政職能。　

　　（2）股票價格不能客觀地反映市場的供求關系。由於國家股不能在市場進行交易，市場機制沒有得到發揮，股票價格不能真正反映市場供求關系。國家股部份在股票價格上漲時未能受益，在股票價格下跌時卻遭受損失。國家股不參加交易縮小了股票市場的經營量。縮小了的二級市場不但造成供求關系緊，而且導致股市不穩定。企業也不能得到足夠的資金。　

　　（3）國家對行業的過份控制。由於國家股的存在，通過國家政府部門對企業的控制仍然很大。名目繁多的政府機構對具體工業的行政管理政策有增無減。國家對有些行業的控制大到制定企業長期發展計劃，小到規定企業福利待遇水準。有些工業（如重工業、高科技領域或基礎設施行業），得到國家的保護並受到特殊政策的優惠，而另外一些工業（如輕工業、服務業等）則得不到這種優惠政策。由於國家不同機構對不同行業的政策不同，股份制企業所處的經營大環境也不同，這就導致了企業在不同的起點上的不公平的競爭。　

　　（4）股份制公司管理運行不規範。國家對有限責任及股份制公司的審查不嚴，政策也不規範。現有的政策往往得不到落實。許多轉制的公司名不符實。少數設有企業股的公司則建立了自己的二級市場，在私下進行股份的黑市買賣交易。由於對社會發行的股票量太小，需求量太大，政府無法有效地控制股票內部信息問題。一部份人以撈取內部信息為職業而發了橫財。一些企業的法人股在上市之前被發行人作為禮品在內部廉價拍賣給朋友、政府官員或客戶。　

　　（5）股份制公司的稅收問題。西方發達國家的政府對各種股份公司規定了詳細的累進稅收政策並設有一整套嚴格的徵稅制度。由於沒有股份制企業法，加上中國國民很低的稅收意識，中國企業的逃稅漏稅現象極為嚴重。國家收不上稅，造成嚴重的政府赤字，宏觀失調。　

　　（6）股東會、董事會與管理機制之間的關系還沒有解決。由於國家在股份制企業中占了大股，股東大會的召開，董事會成員的選舉，公司經營大綱與企業最終經營目標（最大限度地攫取利潤），總經理的認命與解雇等一系列問題，也受行政的影響。許多企業的董事長實際上還是原來國家任命的黨委書記或廠長，並非是經過挑選的專業管理人才。股東大會對公司董事會的產生以及公司經營情況並沒有實質的發言權。董事會挑選經理人員的過程也僅僅趨於形式。一些原來工廠的負責人現在又在新的管理機構任職。這些對提高企業經營效率只會起阻礙的作用。　

　　（7）企業經理的短期行為。由於西方企業的所有權與經營權分權的管理方式並沒有在中國以國家股為控股的股份制企業里真正得到實現，經營人員的挑選和招聘沒有一個嚴格的標準，高級經理人員的工資待遇水準得不到確定，管理人員的利益與股東的利益之間也沒有發生密切的聯系。國家政策、客觀環境、社會壓力以及社會福利之缺乏使得企業經理無法像西方企業那樣按照經濟規律自由解雇不合格不稱職的員工。在這樣的經營環境下，企業經理人員往往存在著嚴重的短期行為。一些經理只注重股份制的形式，不重視實質內容，只重視滿足職工和股東的短期要求，而忽視了企業的長遠投資目標。

　　前景：七條改善中國股份制的建議　

　　中國經濟體制改革的前景取決於今後五到十年國有企業改革的成效。只有對國有企業進行徹底的制度上的變革，提高生產效率及勞動生產力，才能保障高度發展的中國經濟得到平衡的、穩步的增長。而達到這個長遠目標的條件之一，就是中國的企業改革不應停留在形式上，而應該從實質性的改革下手。由於中國國有企業具有大量的人力物力財力資源，而且控制了中國的主要工業部門，如能源、交通運輸、公用設施、機器制造及銀行等，國有企業股份制的改造就成為中國經濟改革成功與否的關鍵。

　　為早日實現企業改革這一戰略目標，我提出以下幾點建議：　　

　　（1）國家應放松對企業的管制。在市場經濟的環境下，中央政府及國家主要部委的重要經濟職能應是調節宏觀經濟，制定財政、貨幣及稅收政策，建立社會保險福利制度，制定法律規則，創造公平競爭的投資環境。在以股份制企業為基礎的市場競爭的形勢下，國家切忌對各種行業管得太死。除幾個關鍵的工業外，國家應放松對其它行業的管制。要做到這一點，國家應對主要工業主管部門繁雜臃腫的機構進行精簡。對上市公司的管理應有重點。申請手續□人股與法人股增大，這勢必增強市場流通，增加企業流動資金，並對穩定股票交易市場有積極的作用。　

　　（2）公開拍賣部份國有企業。國有企業中有一大部份企業應拍賣給私人或集體去經營管理。在保證對關鍵工業的控制下，國家應對一些不重要的企業在社會上公開拍賣。對收購公司的個人或集體，國家可以制定政策，但不應有過份苛刻的規定。收購企業者可以有集體企業、合資企業、獨資企業和海外華僑。我認為這是提高國有企業經營機制以及生產效率的好辦法。　

　　（3）健全董事會及股東大會制度。董事會董事應經股東大會選舉產生。董事的挑選過程應當慎重，董事應在資金、資歷、名譽、專業等方面符合一定的要求。董事長一定要經過董事會民主選舉產生。董事會的董事應有至少一半來自企業外部，這對改變企業傳統的文化會起積極的作用。董事會應制定企業經營大綱並嚴格監督企業經營管理情況。為了使經營人員自由地掌握人事大權，自由地招聘或解雇職工，國家應盡快地健全一整套社會保險福利制度及所得稅制度。　

　　（4）企業經營管理人員應在企業內部和社會上公開招聘。除優秀人員之外，經營人員不宜全部是原企業的人員。經理人員也不宜同時擔任董事。為保證總經理的素質，企業應提出具體條件與要求並到社會上去招收最符合條件的人選。這些經理候選人應有較高的專業知識、豐富的工作經驗以及一定的冒險精神。除在國內有豐富經驗的人選之外，已經在國外畢業並具有一定實踐經驗的有志回國報效的中國留學生也應該是被挑選的對象。　

　　（5）建立合理的工資獎金制度。企業的總經理應能得到較高的工資待遇。企業工資制度的制定應以市場供求關系的信號為指南，並與企業的經營效益相掛鉤。為減少經營人員的短期行為，中國股份制企業公司應模仿美國公司的“優股選擇權”（STOCK OPTION）制度，發給經理若乾股份，以求經理的經濟利益與公司的經濟利益一致。　

　　（6）健全法制，改善投資的法律環境。國家應當盡早制定公司法並加強證管會與證監會的監督職能。證監會的主要作用應是保障上市企業把公司的財務經營信息情況全部地如實地公布於眾。對於違法亂紀以內部信息攫取暴利的人員，國家應給予嚴格的法律制裁。為了加快股份制轉變工作，應增加股份制企業評估與企業管理咨詢機構。　


中國大陸勞資關系的新變化及其潛在的危機與機會

　　王燕濱

　　一．勞資關系緊張已成為一個嚴重的社會問題

　　二．新型勞資關系產生的社會背景

　　三．勞資矛盾激化的原因：

　　四．結論：潛在的危機和潛在的機會

　　王燕濱，美國肯特州立大學（Kent State University）政治系博士候選人，曾任教於北京大學國際政治系。

　　勞資關系指的是勞動力與資本的關系。做為一個社會問題，它可以表現為雇員與雇主的關系，職工與經理的關系，工會與企業的關系等等。在任何工業化國家中，勞動力和資本都是兩個最重要的社會集團，勞資關系都是最基本的社會關系之一。因此，建立一個公正、穩定和平衡的勞資關系，對任何社會來說都是一項至關重要的任務。在比較發達的工業化社會中，勞工問題通常都是政府所關注的頭等大事，勞動立法通常是法制體系中的一個重要分支。對處於經濟和社會制度劇烈變化過程中的中國大陸來說，這一問題尤其重要。　

　　近幾年來，隨著經濟體制改革的發展，尤其是各種新的經濟成份的出現，中國的勞資關系正經歷著一場新的變化。在這場變化的背後既蘊藏著巨大的社會危機，又蘊藏著巨大的發展機會。　

　　一．勞資關系緊張已成為一個嚴重的社會問題　

　　長期以來，生活在社會主義制度下的中國人對於勞資關系這一概念已經相當陌生了。一些與此相關的問題，或者已被人們遺忘，或者改變了原有的含義。例如，“勞資糾紛”在所有正式文件中被“勞動爭議”所取代。其原因是，按照官方的理論，在社會主義國家中，“資”是不可能存在的。“勞資”一詞因此從“勞動力與資本”的原有含義變成了“勞動工資”這一新的意義。例如，國營企業中的“勞資科”就是專門負責處理有關工資問題的部門，與勞資關系或勞資糾紛並無直接關系。在通常情況下，企業中的“勞動爭議”是由工會組織負責處理的。

　　然而，最近一兩年來，勞資關系這一過去表面看來平安無事的領域突然間成了各種社會問題中的一個熱點。各地有關工人罷工“鬧事”的消息不斷出現在各種中外新聞媒體的報導中。政府有關方面也不得不對這一日益嚴重的社會問題表示關注，並力圖采取措施盡快制止不斷蔓延的罷工浪潮。為此，於一九九三年十月三十日閉幕的全國工會代表大會已經把緩解勞資關系，平息勞資沖突做為該組織今後的一項重要工作內容。

　　勞資關系緊張在“三資”企業中表現最為明顯。據報導，一九九三年前三個季度，僅天津和大連兩城市就發生了十多起外商投資企業工人罷工事件。其中，在九三年二月份發生的一起較大的工人抗議事件中，曾有七百多名合資企業女工到市政府門前遊行示威，要求建立自己的工會組織和改善企業中的工作條件。另外，一九九二年僅廣東省有報導的罷工事件就達十八起之多。北京新建不久的“麥當勞”餐廳也發生了嚴重的勞資糾紛。

　　其實，“三資”企業中的勞資糾紛只是勞資關系緊張這一重大社會問題中的一個小小方面而已。它成為人們關注的中心並不是因為勞資關系在“三資”企業中比在其他企業中更為緊張，而是因為當局出於政治上的考慮，允許國內新聞界對一系列“三資”企業中的工人罷工事件進行了報導。換句話說，這是一種“新聞效應”。事實上，國營企業中勞資糾紛的嚴重性絕不亞於“三資”企業。據美聯社報導，一九九二年，在中國大陸國營企業中僅官方承認的工人抗議活動就有有數百起之多。其中，大多數是與廠方裁員有關的抗議活動。

　　此外，還有大量未報導的勞工抗議事件。如筆者一九九二年底在北京從事社會調查時了解到，當年十月底北京一些出租汽車公司的職工曾經因為油價上漲和工人的福利待遇得不到保障而舉行過小型的罷工活動。但是，由於工人沒有組織公開的遊行示威或其他抗議活動，也沒有與政府方面發生直接沖突，這些罷工事件在北京市內也鮮為人知。從各方面反映的情況來看，類似的事件在各地也時有發生。

　　除了正式的罷工以外，以怠工、上訪和個人與廠方沖突等形式出現的勞資糾紛更是層出不窮。毫無疑問，這些活動匯集在一起，已經成了中國大陸一個新的、嚴重的社會問題。面對這一問題，具有不同利益，站在不同立場上的人和社會集團自然會作出不同的反應。但無論如何，沒有人會否認這一問題的嚴重性。反對和不理解改革的人認為這是資本家對工人剝削的重新出現，是削弱國營經濟而造成的嚴重的社會倒退；政府官方認為這是個別人，尤其是“三資”企業中的外資方面違反有關的政策法規而引起的非正常現象，只要嚴格執行有關政策，即可杜絕此類事件；而主張激進政治改革的人則認為這是引發民主變革的大好機會。在本文中，筆者不想從任何政治立場出發對此問題進行評論，而是想針對這一新的社會現象考察它所產生的社會背景，並對未來的發展趨勢進行估計和預測。

　　二．新型勞資關系產生的社會背景　

　　近一兩年來在中國大陸發生的諸多勞資糾紛事件表明，一種新型的勞資關系已經在中國產生。而這種新型勞資關系產生的社會背景，是經濟改革所帶來的國家與社會關系的變化。

　　從理論上講，國家與社會的關系是一個非常廣泛的範疇。在制約國家與社會關系的各種因素中，產權關系，即我們通常所說的生產資料的所有制，是最基本的因素之一。自八十年代中期以來，城市經濟體制改革在一定程度上改變了產權結構，因而造成了國家──社會關系的重大變化。新型的勞資關系是這一變化所帶來的必然結果。

　　在一九八五年城市經濟體制改革開始之前，除了極少量的外資企業，中國並沒有真正意義上的，獨立於國家之外的工業資本存在。自從一九五六年所有制的社會主義改造完成以來，國營企業在整個工業經濟中一直占據著絕對優勢。與此同時，由於國家通過指令性計劃和對資源及市場的控制來幹預集體經濟，工業經濟中的集體企業，特別是由縣、區以上單位所管轄的“大集體”，除了職工待遇低於國營企業之外，在經營管理上幾乎與國營企業完全相同。社會主義改造完成後，在國營和集體企業之外，在城市中有幸生存下來的私有經濟成份，只剩下了一些對整體國民經濟毫無影響的零散個體經濟。國家統計局公布的數字表明，從一九五六到一九九零年期間，在整個城市就業人口中，全民所有制單位的職工始終占絕對多數。如果加上集體企業職工的話，由國家直接控制的就業者占了整個城市就業人口的百分之九十五以上。

　　由於絕大部份就業者是在國家的控制和管理之下，企業領導人在一定程度上只不過是國家在各個單位中的代理人，因此，職工與企業的關系長期以來實際上是一種職工與國家的關系，而不是勞動力與資本的關系。從表面上看，人們是在不同的單位中就業。但是實質上，大家都是國家管理下的職工。在這種情況下，通常意義上的“勞資關系”是不存在的。在這種“國家──職工”關系中，首先，因為企業並非廠長、經理或任何人的私有財產，企業領導人沒有必要，也沒有權力超越國家政策去降低工資，以減少勞動力成本。相反，為了提高在職工中的威信，確立自己的領導地位，企業領導人通常總是設法提高工人的收入和福利待遇。在工廠中，每一個工人都明白，為了提高工資而向本單位領導人施加壓力是無濟於事的。另一條可能的出路是，大家共同行動起來，一起向真正的雇主──國家施加壓力，強迫其改變勞動工資政策。而這種辦法在一個“無產階級專政”的政權下幾乎是不可能的。因為工人無法采用通常的勞工運動方式，如罷工遊行。

　　另外，工人“利益平均化”也是“國家─職工”關系的主要特徵之一。由於國家在同類企業中實行基本相同的工資和福利標準，再加上統一的勞動人事管理制度，因此，各單位在就業市場上基本沒有競爭，而職工也沒有可能在基本的工資和福利標準上與其他單位進行攀比。在這種條件下，任何人敢於站出來“鬧事”都無異於為了別人而犧牲自己。所以，對工人來說最可行的辦法就是在爭取自身利益的過程中同時實現“風險平均化”。這就產生了共產黨國家公有經濟中一種特殊的勞工運動形式──怠工。這一形式的特點是，無組織、無領導、無明確要求，而且無始無終。

　　總之，“國家──職工”關系是一種特殊形式的“勞動力─資本”關系，是經濟改革開始以前中國國家──社會關系的一個重要特徵。在典型的共產黨國家中，由於工人面對的不是企業主，而是國家政權，不是私人資本，而是國家資本，因此，以經濟利益為目的的有組織的工人運動只能面臨兩種結局：或者不能發生，或者在爆發之後很快轉變為向國家政權挑戰的政治運動，如波蘭的團結工會運動。

　　經濟改革開始以來，中國原有的產權制度受到了一系列的沖擊，國家──社會關系也發生了一系列變化。一方面，在原有的經濟體制之外，又產生了一大批私有性質的經濟成份。伴隨這些私有經濟成份而來的，是一種新型的“勞動力──資本”關系。而另一方面，由於在一定程度上改變了企業內部的經營機制，國營和集體企業中的職工─企業關系也發生了重要變化。這些變化主要表現在以下幾個方面。

　　（1）外資企業數量大增。一九八五年，中國大陸在外資企業中就業的職工共有六萬人左右。到一九九零年，這一數字超過了六十五萬，五年增長了十倍。一九九零年底，中國大陸各種形式的外資企業共有3，808個，而據《人民日報》（海外版）九三年九月三十日報導，到九二年底，在中國大陸注冊的外商投資企業突增到84,371戶。一九九三年更是外資大舉進入中國的一年。僅一至八月，新注冊的外資企業就達四萬四千個。據美聯社十一月四日報導，一九九三年前三個季度外商在中國的投資總額比九二年同期增長了百分之一百七十一。據一九九三年九月三日《人民日報》（海外版）報導，目前中國大陸開放地帶的總面積已達五十萬平方公里，包括339個縣，人口總數達到3.2億。

　　（2）私營經濟迅速發展。據《中國日報》九三年四月九日報導，到一九九二年底，中國大陸正式注冊的，除個體戶之外的私營企業已達一千五百三十多萬個。這些企業占整個服務行業的四分之三，商業的二分之一。僅一九九二年一年，他們就為國家納稅二百多億元。而這些正式注冊的私營企業僅僅是真正的私營經濟中的一部份。根據一九八八年的一項調查，有大約一半左右實際上的私營企業想方設法把自己注冊為其他性質的企業，避免承認自己的私有性質。

　　（3）鄉鎮企業成為工業就業人口中的主力軍。鄉鎮企業是在七十年代出現，在八十年代迅速發展起來的。根據《中國統計年鑒》發表的數字，到一九九零年底中國大陸共有18,504,000個鄉鎮企業，就業人口達92,647,500人，占整個工業就業人口的百分之四十，是其中最大的一支力量。鄉鎮企業在整個國民經濟中也占有十分重要的地位。中國大陸工業總產值的四分之一和出口額的四分之一是由鄉鎮企業提供的。

　　（4）除了上述三種在改革過程中成長起來的經濟成份之外，原體制中存在的集體和國營單位也發生了重大變化。首先，集體所有制單位基本上實行了承包，脫離了國家對企業的直接控制。另外，改革後的國營企業擴大了企業自主權，實行自負盈虧，國家和企業的關系也較前大大疏遠。

　　以上四個方面表明，經過十多年的經濟改革，中國原有的以國營企業為主的工業產權結構已經發生了巨大變化。這種變化必然伴隨著職工──企業關系的變化。從企業方面來看，中國現在不僅有了有了真正意義上的私人資本，甚至外國資本，而且，國營和集體企業也正在向自負盈虧的經濟實體轉變。在新的市場經濟環境中，所有的工業企業，無論是哪一種所有制形式，都不得不考慮如何降低勞動力成本，以提高經濟效益。從勞工方面來看，在非國營企業中就業的人員已經大大超過了國營企業職工；而國營企業由於實行了全員勞動合同制，工人與企業的關系也已發生變化。對工人來說，過去那種“利益平均化”的情況已經不覆存在了。工人不僅有可能，而且也有必要面對自己的雇主，維護和爭取自身的經濟利益。

　　總之，以產權制度的變革為核心的國家──社會關系的變化是產生新的勞資關系的社會基礎。這種變化從企業、雇員和國家三方面都可以明顯看出。在企業方面，由於外資企業、私人企業和其他非國營經濟的迅速發展，以及國營企業內部經營機制的逐漸轉變，企業做為一個法人有了自己的利益，不再單純是國家的代表了。在勞工方面，不同企業中工人的經濟利益不再以平均化的形式出現，雇員因此有了新的手段和相當大的余地向雇主要求更多的利益。而國家也在被迫改變自己的角色，從勞資關系中矛盾的一方撤出來，轉變為居於其上的仲裁者。在這種新情況下，勞工向雇主爭利益不再意味著向國家挑戰。這一切表明，中國的勞資關系已經從“國家──職工”關系向“資本──勞工”兩個社會集團之間的關系轉化。不論人們能否接收這個現實，這一變化都將沿著自己特定的方向發展下去。

　　三．勞資矛盾激化的原因：

　　國家、企業、工人三方都沒有適應新的變化

　　新型勞資關系的產生並不意味著勞資矛盾必然激化。近期以來出現眾多勞資糾紛和沖突的原因是，國家、企業和工人三方面都缺乏必要的準備，無法適應新的、變化了的形勢。


大陸農村現狀及其出路

　　王兆軍

　　一. 臨沂地區的人文狀況

　　二. 鄉村政權的基本結構及其運作

　　三. 現階段農村經濟狀況

　　四. 鄉村社會關系的新緊張

　　五. 矛盾與出路　　

　　王兆軍，記者、作家，加拿大布羅克（Brock University）教員；曾任中國新聞出版社副總編輯。;　　　

　　從一九九三年五月到八月，筆者對中國大陸農村現狀進行了為期約一百天的實地調查。調查的範圍主要是山東省臨沂地區。調查方法為個別走訪、數據收集和現場考察。從調查的結果看，中國大陸農村自一九八五年以後的八年中，經濟處於停滯時期。以犧牲鄉村為實際基礎的政策導致了鄉村甚至整個中國社會的被動局面。急速惡化的形勢正迫使中共重新反省。農村政策面臨著新的突破。　　

　　本調查報告包括如下幾個部份：調查地區的人文狀況；鄉村政權的基本結構及其運作；現階段鄉村的經濟狀況；鄉村社會關系的新緊張；鄉村的基本矛盾和出路。　　

　　現將幾個部份分述如下。　　

　　一. 臨沂地區的人文狀況　　

　　臨沂地區地處魯南，現轄八縣一市，人口約一千萬，其中臨沂市（縣級）一百六十萬。該地區的經濟以農業為主，農村人口占百分之九十五。沂蒙山區是老革命根據地，民風純樸，對中共新政權有相當的親和力。四九年以後，臨沂農村在土改、大躍進和文化革命中受左的傷害和影響比較深。三年困難時期有大約一百萬人死於饑餓。六四年社教後，臨沂地區的農業生產曾經有過短暫的發展，成為全國四個先進地區之一。文革時期，臨沂農村陷於嚴重的經濟困境，大量農民不得溫飽。　

　　從八零年到八五年，農村實行家庭聯產責任制以後，臨沂出現空前的繁榮。糧食生產突破了歷史最高記錄。農村不僅解決了溫飽問題，而且逐漸向商品經濟發展。臨沂遂成為全國百強縣之一。鄉鎮企業在農業生產得到發展的基礎上迅速興起。象羅莊這樣的鎮，年工業產值已經達到十四億五千萬元，成為全國十大先進鄉鎮之一。　

　　二. 鄉村政權的基本結構及其運作　　

　　首先，家族色彩越來越重。　

　　四九年後，臨沂地區鄉村政權的結構成份經歷了幾個過程。初期主要是由老黨員、回村工作的老遊擊隊員和退役軍人。這些人有很強烈的鬥爭熱情，領導了與地主階級和國民黨軍幹及其追隨者的運動。大躍進期間，鄉村政權中介入了一些從外村調來的運動積極分子，以便於開展工作，因為本村的幹部怕得罪鄉親，打不開情面。這個時期的政策叫做基層幹部交換。四清以後，主要是青年團員中輸送幹部到黨支部；文革中是造反派。文革以後的最初幾年，黨支部是由恢覆職務的老幹部組成。　

　　現在，鄉村政權的成份發生變化。家族頭人開始成為黨支部的成份。如果一個村子有若幹個姓氏，主要的大姓在當政機構中都要有代表。他們在決策和執行政策中往往優先考慮本家族的利益。同時又出面解決那個家族中出現的問題。如果不這樣安排，有些工作就很難進行。比如，張姓中出現了抵觸計劃生育的，就要由黨支部中張姓委員去解決；同時，上邊來了招工指標，張姓的也不能沒有。　

　　這個變化，增加了基層政權的封建家族色彩。小姓家族比以前更加抱團，也注意依附在支部內有代表的大戶人家。政府中的很多事務開始依靠家族勢力。比如，公安局到村子里抓人，一般要打聽那個家族的態度，以免引起反抗和沖突。　

　　其次，對工商業的依靠越來越強。　

　　鄉村工商業一興起，村幹部就和那些新財主發生政治關系。他們要從村鎮企業那里得到好處，比如吃喝和零花。他們還要從那里得到工資和福利。湯河鄉大多數有村辦企業的，幹部的工資都從企業那里提取，不到農家集資。　

　　另一方面，鄉村個體工商業者，也需要政權做依靠。在抵擋稅收，逃避某些管理和取得原料、市場和優惠政策方面，需要鄉村幹部的支持。有時為了對抗當地流氓地痞的侵擾，也要幹部的支持。這種交換，使鄉村政權和資本靠近。有些幹部本身就是工商業者，是政權的構成朝自由和市場的色彩轉化。　

　　第三，自由度增加。　

　　鄉村政權的獨立性日見增長。它們經常地造成上級政令的不暢通。由於農民得到相當程度的解放，比前敢於說話了，其情緒、意見和行為，隨時影響村政權。失去經濟控制手段（比較公社化時期而言），基層政權對農民的態度開始軟化。

　　又因為幹部的收入直接來自農民，雙方都看清楚了彼此的關系，這也使農村幹部不得不對農民手下留情。而且，世世代代居住在一起，彼此都有很多歷史上的關系甚至是親戚關系，不便太跋扈。　

　　上級雖然對村幹部有管理權，但拿不出錢來，無法控制得太死。因此，村幹部和脫產幹部的關系不是那麽緊密。如果上級的某項指示特別為農民所反感，並且對幹部也沒有什麽直接的利益關系，村幹部就不認真執行。鄉村人口增加快，和農民的超指標生育有關，也和村幹部不下狠心執行政策有關。誰家有女無子，想再生一個甚至兩個，幹部會睜只眼閉只眼的裝看不見。等生下來，要點罰款就行了。　

　　政令不通造成北京的意志經常落實不到基層。這個現象很覆雜。有些後果是好的，有些是壞的。比如集資，上邊無論怎麽禁，下邊都不會停止。這對緩和當前的官民關系無利。在反貪污浪費方面，也不會奏效，或者效果很小。但是當本村農民的利益受到損害時，他們能夠主動地保護自己的群眾，有時甚至敢和上級對抗。臨沂城東某村一青年因為交通問題和警察吵架，公安局到村子里要人，結果被村幹部趕走了。　

　　這種現象預示著一個不能統一控制的基層政權已經出現。這個政權，從構成成份到經濟依賴，從思想方法到行為方式，都和以前的大隊支部有很大區別。現在的村政權更象家族聯邦的議會。　

　　三. 現階段農村經濟狀況　　

　　和八年前比較，農村經濟沒有新的提高；和城市人口比較，農民生活有所下降。　

　　實行聯產承包制以後的五年里，臨沂地區糧食產量曾經突破五十萬噸。五年的增長等於過四九年到七九年三十年的增長幅度。農民年收入從七九年的九十四元提高到一九八五年的一百五十元。不得溫飽的農民由五十萬人減少到不足三萬。這個超常發展的時期被農民叫做第二次土改。　

　　然而，八年後的今天，臨沂地區的糧食單產和總產比較八五年依然沒有增加。人平均年收入雖然已超過三百元，但是去掉通貨膨脹的因素和生產成本的增長，凈收入並沒有提高。隨著農民負擔的加重和鄉村治安問題的惡化，農民對社會的不滿情緒變得強烈起來。　

　　農村問題重又趨於嚴重，原因在哪里呢?　

　　（1）耕地減少　

　　雖然土地使用權放到家庭，但是並沒解決歸屬問題。由於所有制問題沒有明確，農民對土地的責任心還相當淡漠。他們不知道現在所使用的土地還能使用多久，村政府隨時都會調整土地，也許隨時都會收回做別的用場。農民喜歡在承包地上蓋房子，蓋了房子就屬於自己的了。蓋房子占有土地很多。在過去的八年中，農民蓋房用地超過過去三十多年，很多村莊擴大了一倍，而耕地卻減少了百分之十一以上。　

　　從九二年到九三年，特別是鄧小平南巡後，各級都搞了名目繁多的開發區。有的縣劃定的開發區占地上千畝。鄉鎮的開發區，大的也有幾百畝。靠近縣城的村子，多數也圈占一些土地作為開發區。這些開發區占用了大量土地，使建國以來又一次土地大減少。　

　　單位面積產量沒有提高，而土地總量的減少，造成糧食總產的減少。最近幾年來，鄉村的統計存在嚴重問題。類似大躍進時期的浮誇和虛報非常嚴重。上邊相信數字，下邊造謠撒謊，大家都明白，可是不願揭穿。虛報的要求是：第一條，是必須年年有增長；第二，必須達到一定的指標。這造成了官方數字的嚴重失真。就我本人實地所見到的，農民的糧食和八年前差不多，但從統計上看，卻是增加了百分之六十以上。　

　　（2）土地投入逐年減少　

　　投入的勞動力在減少，勞動力的素質在下降。農村現有剩余勞動力占總勞動力的一半。這些余勞動力大都流入城鎮。所謂“離土不離鄉”，只有在鄉鎮企業比較發達的地方能夠實現。普通鄉村的勞動力，大都流入城里和有企業的地方。臨沂流入城市的農民有十三萬五千人。從事糧食生產的勞動力減少了，作物管理變得粗放，沒力量精耕細作，影響了糧食產量。　

　　流入城鎮的勞動力又多是有文化的青年，剩下的勞動力素質差。比如一家有父子兩個勞動力，流入城鎮做事的是兒子，老子留在家里。這些年齡大又缺少文化的勞動力，對農村生產和生活缺乏更進步的要求。比如對新技術，他們就接受得慢。八十年代初期，剛試行地膜種植時，最先使用地膜種花生、西瓜的，百分之七十以上是上過中學的青年農民。他們對新技術非常敏感。現在留在土地上的上一代人就差勁。他們從八五年開始過上了“三五畝地一頭牛，老婆孩子熱炕頭”的日子，滿足了。　

　　由於土地所有制問題沒解決，農民對改良土地也缺乏遠見和積極性。比如，使用農家肥有利於改造土壤構成，對產量的持續增長有益。但是農家肥的肥力發揮得慢，農民擔心自己今年使用了很多農家肥，可是明年土地就轉到別人手里去了。所以他們把圈肥上到菜地里，大田里只是使用速效肥料。（　

　　3）苛捐雜稅多，農民難以承受　

　　該拿到的錢拿不到（比如白條子），不該拿的錢卻非交不可。按照農業部的資料，一九九一年農民每人年繳稅四十九點四元，比八零年增長了一倍。國家統計局調查結果，一九九零年農民負擔的農業稅和集體提留比上年增加百分之十和百分之二十一點三。九一年又比九零年增長百分之十點四，大大高於純收入百分之七的增長數。全國平均，農民的繳納的稅占他們收入的百分之十一，有的地方甚至達到百分之三十!還不算集資和攤派的錢物。　

　　對於農民來說，農業稅負擔算是小頭。最沈重的負擔是集資、攤派等額外負擔。以九一年為例。臨沂市農民人均負擔稅收以外的集資等約一百二十元，占其凈收入的百分之六十五；有的縣占到百分之八十。有的鄉和村，集資品種達一百三十多項。集資增長的比例，從八九年起，每年遞增百分之十八點三。　

　　（4）工農業剪刀差增大，打擊了農民的積極性　

　　按說，工業的發展應當為農業提供了廉價的生產資料，並導致農產品的增加和成本下降，但現實情況相反。由於流通渠道環節過多，農業生產資料反而沒有下降，剪刀差越來越大。農民無法承擔，只好年覆一年地重覆簡單勞動，生產力難有發展。　

　　現在農民種地已沒利可賺，這從對臨沂市黑墩鄉的調查表可以看出。　　

　　作物

　　單產

　　單價

　　產值

　　種子

　　化肥

　　農藥

　　水費

　　土地稅

　　勞動

　　小麥

　　500

　　0.40

　　200

　　12

　　110

　　10

　　20

　　16

　　32

　　大豆

　　350

　　0.70

　　245

　　18

　　70

　　10

　　10

　　16

　　121

　　稻米

　　600

　　0.70

　　420

　　30

　　180

　　60

　　60

　　16

　　74

　　西瓜

　　1500

　　0.20

　　300

　　25

　　100

　　30

　　20

　　16

　　109

　　合計|產值：1165元　　

　　成本：829元　　勞動：336元　

　　一個農民勞動力，一年種四畝地，其產值不過一千一百六十五元，去掉生產成本，只剩三百三十六塊錢，每人平均八十二元。現在農村平均占有土地差不多一人一畝，一個四口之家，一年也就是靠這些勞動換來的價值。這些錢，還不夠各級分下來的集資攤派。農民要想應付包括集資和生活必需品的開支，還必須從事一定的副業生產。臨沂市農民的手工和副業收入主要來自柳制品、鞭炮、加工食品、縫制成衣、屠宰、收集破爛等。有的家庭讓子女去城里做工，得些收入補貼家用。　

　　農產品價格的過份低廉，傷害了農民的積極性。不斷減少的土地及對土地的投入，造成了整個農村的經濟停滯和生活水平的下降。這個停滯是從八十年代後半期開始的，現已成為社會的重大積弊。　

　　四. 鄉村社會關系的新緊張　

　　八十年代初期農業方面的輝煌成果，成為後來者的乘涼大樹。多年來過甚其詞的宣傳，使國內外對大陸農村產生了錯覺，以為現在的農村依然很好，甚至比八十年代初期更好。有人沒有及時看到問題，有人故意不看。這種錯誤政策導致了面臨動蕩危機的鄉村現實。

　　（1）發展胃口太大，造成嚴重的經濟“失水失血”現象　

　　好大喜功，一直是中國政策的情緒化特點。不看農村經濟條件，一味強調高速度，造成竭澤而魚的後果。中國農村本來就窮，必須確定一個合適的速度。八年來的政策是，既沒有給農村以發展的條件，反而抽農民的血。主觀地要求發展，恨不得一口吃成個胖子，沒想到錢從哪里來?稅收就那些，財政上沒余力興辦那麽多事業企業，於是只好到農民身上挖肉，強迫農民集資。有錢的鄉報喜，說他們鄉的公路鋪了瀝青；沒錢的鄉也打腫臉沖胖子，不甘落後，生怕自己的鄉因為路不好就影響了提拔，也集資修路。上級在制定發展計劃的時候，只要熟飯，不給柴米。害得下邊只有集資。　

　　集資把農民擠幹了。農村經濟存在嚴重的失水現象，生產發展不起來，生活也難以改善。

　　（2）犧牲農民利益造成上下沖突　

　　農民人口多，一人身上挖一塊錢就很可觀。減少對農業的投資，壓低農產品價格，是中共節約財政開支、集中資金、保護城市和轉嫁危機的慣用方法。在過去四十多年中，中共一直使用這個方法保護其經濟體系。　

　　犧牲農民利益的做法包括兩個方面：不給農產品價格上以好處；隨時加大農民的負擔。　

　　在國營大企業普遍虧損，中小企業效益普遍不好的形勢下，大陸經濟發展資金主要是靠盤剝平民──工人和農民形成的。工農收入之低，比馬克思描述的西方資本家在資本原始積累時期殘酷剝削工人的現象還要嚴重。臨沂市鄉鎮企業的工人，月工資平均只有一百多塊錢。即使有十幾年工齡的，連工資帶獎金加起來也只不到二百多塊錢。而車間承包人的工資和獎金在一千塊錢以上。這些承包人平常的花銷，有很多是從工廠的收入中報銷的。他們的實際收入比這個數還高得多。工人創造的利潤，大部份被承包人盤剝去了　

　　因農村勞動力過剩而從鄉下流入城市做工的農民，其收入常常低於一百元，有的學徒工甚至得不到足夠的飯錢。我有一位教師朋友，他的女兒在某齒輪廠當工人，月工資才四十五元，連自己吃飯都不夠，每星期天都要回鄉下的家里帶點飯菜補充。

　　（3）集資造成普遍的政治緊張　

　　幹部隊伍太大也是增加農民負擔的重要因素。　

　　鄉村政權現在普遍存在嚴重的超編問題。一般地，一個縣轄有二十個鄉，每個鄉吃“官糧”的就有一百多人，全縣超編一千多人。這些人的辦公費和工資、福利一年至少要三百七十多萬元，而財政撥款只有不到二百萬元，缺口只好向農民攤派。　

　　按照法律，農民納稅後，等於完成了公民的經濟義務。所繳的稅中已經包括了教育、交通、環境保護、水利設施維修、計劃生育費用以及政府工作人員的薪水了。額外的集資和攤派，其實都是非法侵犯公民的合法利益。

　　現階段中國各級政府都過份龐大。從歷史上看，官員和人口的比例，漢朝是1：7943，唐朝是1：3927，明朝是1：2299，清朝是1：911。全國現有2348個縣，55％吃財政補貼。解放初期是294人養一個幹部，現在二十四人就得養活一個官員。而且現在的官員比過去的更能揮霍浪費。　

　　山東某縣一九九二年七月到九三年六月一年中，每口人主要集資數目如下：統籌費，30元；修縣城到鄉的瀝青路，45元；訂閱報刊，5元；水利設施維修，15元；村政府辦公費，15元；育苗基金，10元；養路費，10元；計劃生育管理費，15元；集市貿易管理費，5元；排污費，3元；民兵訓練費，7元。不算別的收費，光這些主要項目，每口人就達160元。對那些沒有副業收入，光靠種莊稼的農戶，其收入根本不夠繳政府的苛捐雜稅。　

　　除了這些項目外，還有一些局部的集資。農村中小學收費極多，有文體費、檔案費、班費、實驗費、圖書報刊費、自行車保管費、租用課桌費、課外活動費等。教師經常向學生推銷書籍簿本墨水紙張等，有的還規定學生需要交糧食、廢鐵、空啤酒瓶、易拉罐等。　

　　大學招生故意不招滿員，留下相當多的名額作為自費招生，一九九二年山東大學的自費生光學費每個學生每年將近三千元。不是農民能負擔得起的。　　

　　很多地方強制農民買保險。不繳納保險金的家庭受歧視和虐待。如不準去城里打工，不準領取社會救濟，等。某縣為避免上邊批評，改頭換面將各種集資合起來，叫“統籌款”。還有的地方叫做“捐獻”。但不管自願與否，都得捐。有些捐獻是三級政府分成，上下相護，即使農民告狀也沒有地方。某些從上級下來的收費，下邊再加碼，叫做搭車收費。　

　　各級都有規定的很多達標項目，這也是收費的借口。如民兵訓練基地達標，教育先進縣達標，骨灰堂建設，水庫建設達標，滅老鼠達標，婦女放環達標等。連正常的政府工作，如婚姻登記，發放工商許可，學校基本建設等，都要農民負擔。　

　　集資是農村的現實苛政。農民說：“集資猛於虎。”四川農民寫的對聯是：　

　　你集我集他集農民集，你籌我籌他籌農民愁，大口喘氣；　

　　催糧催款催性命；防火防盜防幹部；提高警惕。　

　　農村教師寫的對聯：　

　　昨天十五今天二十明天幾何不敢想，拉屎要錢撒尿要物放屁零出莫吱聲，幸福生活；　

　　花錢修路路不通，集資治水水不來，怎麽回事；　

　　物價長學價長只是糧價不長，官有路商有路唯有農民無路，等等再說；　

　　前天剛收治安費，昨夜小偷又臨門，總是有事。}　

　　農民因為集資被逼而自殺的事件屢有發生。有些地方的不滿情緒轉化為暴烈的抗議。八月初，臨沂市九曲鄉農民數千人集體示威請願，要求政府取消集資，並且懲辦亂集資亂攤派的村幹部。遊行的農民擁擠在市政府門前，公安方面如臨大敵。蒼山縣農民繼八六年蒜苔事件（那次農民砸亂了縣政府和縣委機關）以後，又多次造反，抗議集資和亂收費。農村到了一處點火八方冒煙的程度了。　

　　（4）社會治安每況愈下　

　　當今中國大陸社會是個極不規範的社會。做什麽事都沒有章程。無論是市面形像還是行政運作，都亂七八糟，無章法可循。任何政策，都有太大的解釋範圍。如果和辦事人有交情，或者那個機關的最高領導是你朋友，能給你說上話，也許很快就辦好了。如果沒關系，就難了。今天要你開這個證明，明天叫你辦那個手續。沒有一定之規。慢辦有慢的道理，快辦有快辦的說法，不辦也沒有辦法。　

　　這種現狀並不是對每個人都平等的。沒有規範的社會，總起來說是對強權和金錢的占有者好處大。既沒有職務權力，又沒有職業方便的農民就倒黴了。他們缺少路子，必須破費本來就不多的正道收入來打發那些邪門歪道的要脅、敲詐和交換。農民叫苦連天，罵沒有真理，罵不公道不公正，罵衙門黑暗。怨聲載道。　

　　因為失去規範，中國的專制威力被削弱了，極權正在被溶解。同時，民眾對公平、公開和公正的要求正普遍形成，情緒非常強烈。當局懼怕民間情緒的發展，采取的基本是懷柔政策，盡量不刺激農民，以防燃成燎原大火。另一方面，當局因為自己的利益，又沒有決心建立一套統一的法規，從而使社會更加沒有章法。　

　　這樣的社會是不會平靜的。在特權者肆無忌憚地利用機會渾水摸魚火中取栗的時候，那些心懷悶氣無法正常發泄的人就走向犯罪。筆者詢問了一些刑滿釋放的勞教青年。他們說：“反正社會就是這個樣了，誰搶了是誰的。老實人吃虧，安分守己就沒有活路。”　

　　土地迅速減少，人口大量增加，剩余勞動力比比皆是。一般地說，二十歲上下的青年，未婚，仍然和父母一起生活。他們的父母年齡在四十歲左右，是壯勞動力，完全可以將地里活幹完。這些血氣方剛的青年就成為農村的半失業者。每個村子都有一群群無事可幹的青年少年，如野馬野驢似的，叫囂乎東西，隳突乎南北，攪得雞犬不寧。狗多了狂群，人多了有時就尋思壞事。這些人形成很多小團夥。好的，在一起打打撲克，喝個小酒，或者練練拳；壞的，就打仗毆鬥，盜竊財物，強奸婦女，殺人放火，興風作浪。現在農村可謂盜賊叢生，犯罪比比皆是。　

　　農村治安問題非常嚴重。大多數村子，都有人因夜里回家晚一點而被劫掠。劫路的強盜一般就是附近村子里的不良青年。現在，天黑以後，大家就不敢出門，女的尤其不行。去年秋天，黑墩屯村一位姑娘半夜里被人叫出去，沒回來。後來有人看見禾場上有人放火，大家救火時發現那姑娘已被燒死了。

　　八月初，五個青年持刀劫掠了一輛客車上的四十多位乘客，弄走兩萬多塊錢，重傷十幾個有反抗意圖的人。官莊鄉有個盜竊集團，夜晚開著拖拉機偷豬。他們先看好目標，一個人先將泡了酒精的饅頭撂到豬圈里，等豬醉了以後，將豬撂上拖拉機就走。他們都帶著刀子，誰也不敢惹。有個老頭聽見自己的豬被逮了，要出去阻擋，老婆死活不讓出去，命總比豬值錢。　

　　各地都成立了聯防隊。可是聯防隊也犯罪。他們晚上盤查行人，見了有錢的人和漂亮的女子，就忘記自己的身分和責任，變成了搶劫犯人和強奸犯了。步行的人危險，騎車的人也危險，坐在轎車里的稍微安全點。　

　　五. 矛盾與出路　

　　從以上調查不難看出，大陸農村現實比較八十年代上半期沒有明顯的進步。無論從生產力還是從生產關系看，農村都陷入了困境。這個八年，可以稱為停滯的八年。中國在農村政策問題上面臨著新的重大挑戰。中共政權的基礎是農民，社會的重頭在農村。農村亂了，不比學生鬧事，當局難以撲滅。　

　　九三年六月五日，四川仁壽縣上萬農民示威，被當地政府視為造反。他們出動正規軍平暴，逮捕了農民領袖張德安、向文清等人。但農民毫不退讓，農民暴亂開始迅速蔓延。巴中、萬源、南江、三台、高縣等地都要響應。對抗可能馬上引起燎原大火。北京政府遂下令馬上釋放張和向等八名領袖，免除了地方強加在農民身上的苛捐雜稅。這是建國以來唯一的一次農民暴亂成功。由此可見，現在農村局勢多麽緊張。如果不是一觸即發的局面，中共不會讓步，現在的宏觀調控也很難達成共識。　

　　朱扁基就是在這種形勢下上台的。他和他的支持者正是利用農村積壓的問題的嚴重後果，奪取了國務院的實權。但是，他同時也就負擔了怎樣解決農村問題的擔子。如，過去欠農民的白條有三百億，今年秋季收購又要七百億，這一千億元人民幣哪里來?只有變通。中國市場大，農民的自由意識還不很發達，現行體制使中央政府依然具有統一調控經濟局面的手段，農村問題可望得到迅速改變。

　　農村問題嚴重，矛盾沖突相當激烈，解決農村問題的方法卻只有前行，無法後退。讓農民再回到集體經濟中已經不可能。積極的科學的態度是：必須高瞻遠矚地確定一個方向，大踏步走過障礙，使農村擺脫現在的困境，從泥潭中跳出來，從而結束持續八年的停滯。　

　　1.土地所有權要徹底放下去，放給農民，同時確定嚴格的使用土地法律。這樣的好處是：土地商品化，農民積極參與土地投入。由於城市對糧食的需求增加，糧食生產將有所提高。一些種地能手將返回農村，種植業將更加商品化。　

　　2.實行輕賦薄稅制度，給農民三年左右的休養生息，以便增加生產資料的投入。同時，對生產資料的價格，應當實行最高限價，只留小幅度的浮動。

　　3.國家應設立農業基金，扶持農民，尤其保證收購糧食不打白條。一九九二年全國收購農產品使用的白條達到六百億元，不僅影響了農民的生產投入，甚至也影響了農民的生活。　

　　4.對農村勞動力進城，應有勞工法限制。　

　　5.迅速研究制定一個關於社會治安問題的法規。　

　　這些措施的實行，完全依賴社會各個勢力間利益的重合與分離。農村問題，幾乎與社會上各種集團的利益都有聯系。主要涉及的是當局、農民、城市工商業者和市民。如果某項政策適合所有人的利益，就容易實行；如果只符合其中一個或少數集團的利益，就比較難以實行。我們不妨分門別類地考查以上五項。　

　　第五項，加強農村的社會治安，對各個利益集團都有好處，上下都能接受。　

　　第四項，建立勞工法，對農村勞動力實行一定程度的限制，加強勞動力的使用管理。這一點，與當局、城市工商業者和市民的利益無大沖突，農民雖然受到一點限制，但可以接受。　

　　所以，以上兩項比較容易實行。我們希望在最近就會看見有關這兩個方面的政策。　

　　第三項，不打白條子，對農民有利，對其他各界無害，只是官方能否拿出錢來。中央政府說必須給錢，問題是地方財政近年來早已透支，能否有錢當時付清。這一點，仍然可以存疑。今年夏糧收購中，雖然打白條的少了，但是有的地方收購糧食時，將農民的糧食款項以銀行存折的形式發放，等於白條。現在因為農村矛盾激化，火種遍地，政府非常敏感，所以今年的糧食收購可望能夠基本兌現。關於農業基金，實際上早就有不同名目的基金了，問題是名存實亡。政府即使現在充份意識到農業基金的重要性，一時也難以拿出大量的資金充作農業基金。此項需要一定的時間去積累。　

　　第二項，實行輕賦薄稅制度，給農民三年左右的休養生息。同時，對生產資料的價格，應當實行最高限價，只留小幅度的浮動。這符合農民的利益，但與城市工商業者的利益有沖突，與當局的實行的計劃經濟制度也相左。控制商品的流通環節，以便控制價格，肯定會打擊城市工商業者的利益，他們不高興。如果這種政策造成商業的衰退，政府在流通領域中所得到的稅利也必然受到沖擊。再說，控制農用生產資料的價格，必然使一些工業發生困難，它們的破產會降低產品的數量，反而造成價格的再上升。國家如果對農村實行輕賦薄稅，將不得不放慢發展速度，這與目前中央政府的好大喜功心態相沖突。所以，這一項應當有的，對未來發展有好處的政策不一定能夠實現。　

　　最後一項，進一步下放土地所有權。這一項最困難。即使確定嚴格的土地使用法，當局也不一定會輕易走出這一步。雖然土地商品化，會刺激農民參與土地投入，不僅糧食生產將有所提高，一些種地能手將返回農村，而且種植業將更加商品化，但是它會沖擊中共的權力基礎。一個完全私有化的農村和完全自由的農民，對現行政治體制是個致命的沖擊。同時，中共作為統治者，還必須解決連帶出現的種種問題：完全出賣土地後的流民問題，無家可歸的窮人的救濟問題，擁有大量土地而又不事糧食生產的問題，哄擡地價影響工商業發展問題，等等。一個對自己統治沒有多大好處卻會因此擔當很多責任的政策，中共可能不願實行。除非有萬不得已的情況發生，或者出現了大智大勇又有推動力的政治家。　

　　綜上所述，農村的改革雖然迫在眉睫，但是重大的改革也難以出台。適當的政策性緩解是可能的，必須的，但是決定性的政策難以出現。其原因，有些屬於當局的狹隘利益，有些確實和國內社會實際問題有關。　


從新疆狀況看中國的民族沖突與和解

　　胡楊　

　　一. 少數民族的文化與宗教民族主義訴求在中國的特殊背景

　　二. 中共對少數民族政策的重大轉變

　　三. 維吾爾族文化民族主義的特徵　

　　胡楊，美國路易斯安那州立大學（Louisiana State University）宗教系助理教授，

　　斯坦福大學博士。

　　地處中亞腹地的新疆維吾爾自治區，在未來十年將成為中國大陸最重要的石油工業

　　和對外貿易基地之一。目前，中共和地方政府投資達數百億的大西北開發計劃，其

　　中包括中國最大的油田開采計劃─塔里木─輪台石油城，橫貫歐亞的“大陸橋”鐵

　　路工程及對外貿易，通往喀什、和田的南疆鐵路建設等，均已在新疆境內全面展開。

　　中國與前蘇聯哈薩克、烏茲別克、克爾克孜等共和國的邊境已經開放，隨烏魯

　　木齊至阿拉山口鐵路工程竣工，中國對中亞阿拉伯各國和歐洲的大門已敞開，號稱

　　“歐亞大陸橋”的鐵路，東起江蘇省連雲港，西至荷蘭鹿特丹港，連接新疆、哈薩

　　克共和國、俄羅斯、波蘭、德國、荷蘭、日本、南朝鮮、香港和東南亞國家，已開

　　始利用這條歐亞通道進行過貨貿易，且以數十倍的速度每年遞增，因為它比取道蘇

　　伊士運河海運省近25％的運費，同時，又可縮短一半的運期。對外和邊境貿易，目

　　前已成為新疆經濟發展的主要動力。

　　新疆占據中國版圖的六分之一。且是多民族聚居地區，少數民族尤其是人數最

　　多的維吾爾族，因文化宗教信仰、文字及生活方式與漢族不同，隨近年來伊斯蘭教

　　覆興，民族主義與伊斯蘭教相呼應，使漢族與維吾爾族關系出現了前所未有的局面。

　　下面我們將從三個不同的層面上，分析檢討維吾爾族的伊斯蘭民族主義走向及

　　特徵，以及今後它與中國大陸漢文化地區的關系。

　　首先從漢民族與少數民族關系的層面著眼，我的發現從整體而言，漢民族與少

　　數民族之間的關系，已由自一九四九年以來的“漢化”走向轉變為八十年代以來的

　　“各自發展”的多元傾向。中共出於政策和經濟發展的需要，已有條件地容忍和接

　　受少數民族要求保存和發展自己文化、宗教、及民族性的主張。這將在剖析中共對

　　少數民族的新政策與策略時，詳細展開。

　　其次，從少數民族日益高漲的民族主義情緒層面上看，維吾爾族的文化與宗教

　　成為表達其民族主義的主要工具，同時，它已在重新對它的民族性進行解釋和定義，

　　出現了在中共政權四十多年統治下從未曾有的一種新的民族主義思潮。

　　再次，從宗教、文化、語言和民族性之間互相影響的層面上來看，可以發現維

　　吾爾族的民族主義很明顯地與哈薩克等共同信奉伊斯蘭教的民族主義訴求不同，同

　　時也與它在八十年代之前的歷次民族主義興起的形式不同，訴求也有所區別。

　　一. 少數民族的文化與宗教民族主義訴求在中國的特殊背景　

　　要理解中國大陸地區少數民族中興起的文化和宗教民族主義，必須首先對漢民

　　族的文化民族主義有一基本認識，這是因為雖然少數民族的“文化民族主義”和漢

　　民族的“文化民族主義”都使用了共同的字眼，但在中國大陸的政治背景下，少數

　　民族的文化民族主義，實質上是與漢族的文化民族主義（或如少數民族常稱作的

　　“大漢族主義”，及“漢化”）對抗下的產物。同時，它也是對中共政權主張的包

　　容各少數民族文化在內的泛中國民族主義教育的抗議。在中共對少數民族所進行的

　　“愛國主義”教育和宣傳中，包括藏、蒙、維、哈等少數民族的文化宗教傳統，一

　　並納入中華民族文化的範圍之內。因而，中共提倡的民族主義與愛國主義宗旨，與

　　少數民族要求保持和獨立發展本民族文化、宗教和民族性的主張，相互沖突抵觸。

　　在過去的四十多年中，中共一直要它治理下的各少數民族認同它提出的愛國主義和

　　民族主義的訴求。

　　在這種意識形態和文化背景下，少數民族的文化民族主義情緒，基本上是一種

　　對抗漢文化和中共黨文化的防衛性姿態。這種在少數民族中日益高漲的文化民族主

　　義，不同於漢民族的文化民族主義，它一般不強調本民族文化的歷史悠久性，或是

　　過去的燦爛輝煌文明。少數民族的文化，與漢文化傳統相比，相對處於不甚發達的

　　地位，這在歷史上和現狀中，都是如此。

　　少數民族的文化民族主義，往往強調的是它本民族語言與宗教文化的獨特性，

　　或是地域和歷史上的特殊性。這種為維護本民族特殊性而出現的文化民族主義，突

　　出地表現在要求使用自己的語言文字、踐行本民族的宗教信仰與習俗，保護自己居

　　住地域的經濟和政治利益等方面。維吾爾族的文化民族主義在這一方面表現得特別

　　充份。

　　首先，它特別強調維護本民族的語言文字，並最終迫使中共放棄了強力推行的

　　“新文字改革”，由地方立法的形式，全面恢覆使用原有的維吾爾書寫語，停止強

　　迫推廣由漢語拼音形式發展而來的維吾爾“新文字”。

　　雖然維吾爾族與中國第二大少數民族─回族，均信仰伊斯蘭教，但回族使用漢

　　語，而維吾爾族在強調伊斯蘭教信仰的同時，特別著重強調本民族的語言文字。

　　在維吾爾族與伊斯蘭教的關系之間，維吾爾族的文化民族主義又格外強調伊斯

　　蘭教經典與本民族老文字之間的文化聯系，當中共允許全面在新疆維吾爾自治區恢

　　覆使用老文字時，學習伊斯蘭教經文便立即成了傳播老文字的主要途徑。同時，維

　　吾爾族的文化民族主義，也以伊斯蘭教來作為本民族與漢民族文化之間的差異之一，

　　以伊斯蘭宗教習俗，作為本民族成員之間、相互認同、為民族主義推波助瀾的標志

　　之一。

　　此外，維吾爾族的文化民族主義，除在宗教上有泛伊斯蘭主義的傾向; 更有地

　　方主義的色彩。維吾爾族居住的地域十分明確，絕大多數分布在新疆南部及東部，

　　尤以喀什、和田等地人口至為集中。維吾爾族僅有數千人因歷史上的原因，遷移到

　　湖南和河北兩地，定居下來。它的絕大多數人口，幾乎全都居住在新疆境內。這一

　　特點，也使維吾爾族的民族主義訴求，與哈薩克族、烏茲別克族以及其它與蘇聯接

　　壤地區的少數民族的訴求有所不同。處於中蘇邊境地區新疆境內的哈薩克、烏茲別

　　克、克爾克孜等民族，在前蘇聯境內，均已有自己民族的國家，而且，與前蘇聯境

　　內的哈薩克等民族的人口數量相比，在中國新疆境內的哈薩克族、烏茲別克族等，

　　遠遠少於它們自己國家的人口，可稱之為名副其實的“少數”民族。而維吾爾族在

　　新疆境外幾乎沒有人口定居在他國，也沒有由維吾爾族人居主導地位成立的國家。

　　維吾爾族在新疆與其它“少數”民族相比，是人口居多數的主要民族。

　　如果說，哈薩克族、烏茲別克族等的民族主義，其向心力是偏於它們在前蘇聯

　　境內的本民族國家一邊，那麽，維吾爾族的民族主義訴求，則偏重於本土，因而，

　　地方民族主義的色彩非常濃厚，對漢人移民新疆地區，格外排斥。激進的維吾爾族

　　民族主義勢力，與流亡在土耳其、伊朗和其他阿拉伯國家的維吾爾族分離主義者，

　　相互呼應，期望在中共政權解體之時，也能象發生在蘇聯的情況一樣，出現由少數

　　民族自己治理的獨立國家。

　　二. 中共對少數民族政策的重大轉變　

　　八十年代初期，中共對邊疆少數民族地區的政策，出現了重大的轉變。首先是

　　公開宣布放棄以前以“ 階級鬥爭為綱”的少數民族政策，並承認文化革命期間推行

　　的民族政策犯了嚴重錯誤，指責“四人幫”實行的是法西斯式的少數民族政策。

　　另一個極為值得注意的轉變，是中共由過去強迫推行“漢化”，或要求少數民

　　族向漢文化融合的政策，調整為一種因地制宜、容忍共存的策略，具體表現為允許

　　少數民族信奉自己的宗教，容忍各少數民族的宗教與文化在不威脅中共政權的條件

　　下，相對自主地發展、重建寺廟經堂，恢覆宗教學校等。

　　這種由過去的以漢文化統一少數民族文化的政策，過渡到漢文化與少數民族文

　　化共存共生的多元化政策，不應單純看作是中共在宣傳策略上的手段，它的確反映

　　出自中共十二屆三中全會以來一系列的重大政策調整，以及為了求得穩定的環境發

　　展經濟，對少數民族作出的有條件讓步，以緩和日益激化的民族間矛盾。

　　與中共多元化民族政策相配合，自一九七九年下半年以來，出現了前所未有的

　　少數民族文化、宗教、語言、行政、自治權方面的重大政策轉變。

　　一九七九年尾，剛剛覆刊的中共民族政策喉舌《民族團結》雜志，在覆刊首期

　　刊登了當時任中共民委主任的楊靜仁的文章，題目為“中國民族政策的首要任務是

　　為社會主義現代化服務。”在此文中，楊以官方的身份，公開批判過去中共推行的

　　以階級鬥爭為綱的民族政策，認為把一切民族問題歸結為階級鬥爭問題，是歪曲和

　　肢解毛澤東關於“民族鬥爭說到底是階級鬥爭問題”的論斷。在同期的“社論”中，

　　提到毛澤東當年提出此論斷，是為了支持六十年代在美國興起的黑人民權運動，而

　　並不適用於“各民族已平等相處的社會主義中國”。這就為改共原有的以階級鬥爭

　　為綱的民族政策，過渡到允許少數民族相對自主的發展的多元化民族政策，作了理

　　論上的辯解。

　　一九八零年，在中共十屆三中全會決定重新開放少數民族地區的寺院、重印伊

　　斯蘭教《古蘭經》之後，新疆、寧夏、青海等省，重開過去被封閉的寺院和經堂，

　　重修毀壞的寺廟和宗教遺跡。農村和城鎮中的經文學校，如雨後春筍，幾乎遍布各

　　個城鄉，成千上萬的學齡兒童進入經文學校，學習念經和老文字。不少維吾爾族和

　　回族家長索性讓孩子不再去上漢文學校，或是政府辦的少數民族語言學校，而只到

　　經堂去誦習伊斯蘭教經文。一時經文學校人滿為患，而公立學校卻學生不足。這一

　　點為中共始料未及。沒有想到在經過三十年的無神論宣傳和意識形態灌輸，宗教對

　　少數民族仍有如此巨大的號召力。

　　一九八一年，當時中共總書記胡耀邦鑒於西藏境內漢藏關系急劇惡化，親赴西

　　藏調查，並代表中央，提出具體的解決方案。據中共內部印發的中央文件透露，胡

　　耀邦在西藏看到藏人的貧困狀況，十分震驚，竟同情地落下淚來，同時，也目睹了

　　漢藏人民之間日益加深的不信任和仇視。

　　胡返回北京，立即召開了一次特別會議，著重處理西藏地區的民族關系問題。

　　會中制定了“西藏政策”宣布放棄過去的錯誤做法、將給西藏人信奉自己宗教的自

　　由，自己治理文化與宗教事物的權利，以及由中央政府向西藏提供更多的財政援助，

　　以緩和一觸即發的漢藏民族沖突。

　　同年，中共在意識到其它少數民族地區也存在類似問題的情況下，召集各少數

　　民族自治區和省的負責人進京，舉行特別會議，指示這些地區的黨政負責人，中共

　　關於西藏地區的新政策、其主要方針及精神也適用於其它少數民族地區。各地區必

　　須根據當地少數民族的情況，制定改善民族關系的政策。

　　一九八二年的新憲法，正式承認少數民族有對自己文化與經濟發展自治的權利。

　　而在一九七八年的憲法中，這種權利根本就沒有提到。

　　同年，中共中央前總書記胡耀邦指示，在新疆地區，漢族與少數民族之間的關

　　系，應當強調漢族與少數民族“誰也離不開誰”。漢族離不開少數民族，少數民族

　　也離不開漢族。在過去，漢族以其經濟和文化的較為發達，總以“老大哥”的姿態，

　　處處以幫助少數民族為己任。

　　緊接著在一九八四年，多次修改的“中華人民共和國地區民族自治法”頒布，

　　規定自治地區有權根據本民族的歷史、文化、宗教和經濟發展等特點，制定相應的

　　法規。但中共為控制自治地區，規定所有少數民族自治地區的立法，必須要得到中

　　共的認可，方能生效。

　　少數民族地區對中共的一系列新民族政策，迅速做出了反應。最引人注目的是

　　宗教全面覆活，要求與漢語平等使用少數民族語言文字，以及文化民族主義勃興，

　　旨在不受中共控制和漢文化同化，獨立發展本民族的語言、文化和宗教。

　　就全國範圍來看，一九八零年召開的全國人民代表大會第三次會議上，少數民

　　族的代表公開指責中共強行推廣少數民族文字改革，以漢文化同化少數民族文化。

　　他們也要求中共踐行寫在一九五五年憲法中的諾言，給少數民族地區真正自治的權

　　力。少數民族代表在會上對中共民族政策的不滿，以及批評言辭之激烈，是以往歷

　　次代表大會所不曾見到的。

　　在各民族自治區，尤其是新疆、西藏、寧夏和內蒙古，隨著中共對宗教和文化

　　政策的開放，最先出現的便是宗教全面覆活，成千上萬的寺院被修覆，新的寺院和

　　經文學校到處出現。據一份官方的報導，一九九零年末，寧夏回族自治區已有部份

　　伊斯蘭信徒，依伊斯蘭教義和禮儀規定結婚，無視中共制定的婚姻法。

　　在民族自治地區的某些城鄉，漢族與當地少數民族之間的暴力流血沖突日益增

　　多，特別是在新疆的喀什地區和西藏的拉薩市。一九八一年十月間喀什地區發生的

　　漢維之間的武裝流血沖突，和同年十一月在拉薩市發生的流血暴動，便是兩個極好

　　的例證。

　　這些流血沖突沒有大規模地蔓延開來，其中主要原因是中共動用了軍隊和武裝

　　警察部隊，開槍鎮壓，平息了暴動。

　　在少數民族的民族主義主張中，文化與宗教上的相對自由，只要不危及中共政

　　權的穩定，一般來講，已為中共所容忍接受。另外，以排斥漢族為特徵的地方民族

　　主義情緒，雖遭中共多次批判，但在目前中共企求國內政治穩定局面的心態下，也

　　較以前變得能夠容忍，一般不把少數民族的地方民族主義情緒，視作反對共產黨和

　　分裂國家的敵對行動。

　　中共盡管在少數民族政策上實行了重大轉變，也采取了多元和容忍的策略，但

　　它對要求獨立的少數民族分離主義，卻從不寬容，也決不手軟。即使在它的民族政

　　策轉變以來，中共對西藏和新疆出現的獨立運動，采取了嚴厲鎮壓的手段。這一政

　　策今後中共也會堅持下去。

　　三. 維吾爾族文化民族主義的特徵　

　　在考察中共對少數民族政策的轉變時，我們注意到各少數民族地區相繼出現了

　　要求本民族文化、語言、宗教獨立發展的民族主義傾向，其中，處於新疆地區的維

　　吾爾族，它的民族主義訴求，不僅反映出中國各少數民族所表達的普遍情緒，也還

　　具有它自己的特徵。

　　首先，維吾爾族與居住在新疆地區的哈、回、烏茲別克、塔吉克等民族，均信

　　奉伊斯蘭教。伊斯蘭民族主義的興起，波及到所有這些少數民族。維吾爾族因其人

　　口最多，居住地區最廣，擁有的穆斯林寺院和經堂最多。

　　維吾爾族也同居住在新疆各地的其它少數民族一樣，懷有強烈的地方民族主義

　　情緒，突出表現為排斥漢族，反對漢人的大規模移民，與漢族爭奪地方經濟資源。

　　因新疆是維吾爾族自治區，雖包括有各少數民族的自治州和自治縣，但維吾爾族因

　　其人口數量最大，占地最廣，因而有主人或者說地主的心態，對漢人的排斥，尤為

　　強烈。

　　維吾爾族的文字改革，始於一九七一年。經過一段時間試行，由中央和自治區

　　強行規定，廢止使用維吾爾族老文字，而在全自治區境內使用羅馬字母改編的新文

　　字，由小學到初中的教材，也一律改用新文字印刷。這種強迫推行的文字改革，以

　　及廢除維吾爾老文字，造成了維吾爾族文化和宗教傳統後繼無人的嚴重局面。在公

　　立學校教育出來的年輕一代，不識維吾爾老文字，不能閱讀老文字的歷史文獻，而

　　諳熟老文字的上一代，大都又不熟悉新文字，文化斷層現象日益嚴重，漢化越來越

　　普遍，這使得維吾爾族人感到本民族文化面臨解體崩潰的危機，而維吾爾族老文字，

　　又恰恰是載負本民族文化和宗教傳統最主要的工具，它也是使維吾爾族與其它信奉

　　伊斯蘭教的少數民族區別開來的特徵之一。在共產黨接管新疆之前，老文字主要是

　　由宗教經文的研習和傳授，來普及到一般民眾中。當中共在六十年代中期以來，禁

　　止大部份宗教活動，並關閉所有經文學校，以後，又廢除老文字，致使維吾爾族的

　　文化與宗教傳統延續，出現了無以為繼的嚴重局面。

　　在中共於八十年代重新檢討它的民族政策和宗教政策，放寬限制，允許少數民

　　族重新信教，做禮拜，讀經文，維吾爾族人要求恢覆使用老文字的呼聲日高，並不

　　等政府宣布廢除新文字，民眾已在民間自行開始利用經文學校和寺院集會的形式，

　　恢覆和傳播老文字，出現了遍及全自治區維吾爾族中的“老文字覆辟運動”。在大

　　勢面前，中共終於於一九八二年九月十三日，以自治區立法的形式，宣布全面恢覆

　　使用維吾爾族和哈薩克族老文字，並使老文字與漢語並列，成為新疆自治區的官方

　　語言文字。

　　八十年代初興起的維吾爾族文化與宗教民族主義，是以伊斯蘭教覆興、老文字

　　全面恢覆使用，以及地方民族主義這樣三個主要成份構成。與八十年代以前的維吾

　　爾民族主義相比，它多了“老文字覆辟”這項新內容，同時它也力圖擺脫漢文化和

　　中共意識形態的控制，爭取本民族文化與宗教獨立發展的空間。

　　那麽，應怎樣看待主張建立獨立的維吾爾族國家的分離主義運動與維吾爾族目

　　前的文化與宗教民族主義之間的關系呢? 客觀地講，分離主義運動一直是維吾爾族

　　民族主義的一部份。自一九四九年以來，分離主義的活動就沒有停止過，雖然中共

　　一直采取了極為嚴厲的武力鎮壓政策，六十年代有喀什地區的暴動，以及分離主義

　　者組成的東土耳其斯坦國政府，均遭到中共的鎮壓。一些身居中共地方政府要職的

　　維吾爾族官員，也多次參與分離主義的活動。如一九五八年九月，中共宣布拘捕包

　　括伊敏諾夫在內的四名維吾爾軍政官員，其中一位任中共喀什地區公安局局長，而

　　伊敏諾夫本人則當時擔任中共喀什地區專員。

　　據後來公布的文件透露，他們參與分離主義者組織的創立獨立的東土耳其斯坦

　　伊斯蘭國的活動。在此後的年代中，不斷有維吾爾人因從事分離主義活動而被中共

　　逮捕、判刑。近幾年來，分離主義運動又見擡頭，並與新疆境外流亡的維吾爾族分

　　離主義組織相呼應。對於維吾爾族分離主義者來說，僅僅爭取使用本民族語言文字，

　　信奉本民族宗教，自己治理文化與宗教事務，不受中共和漢人的控制，是遠遠不夠。

　　他們所要求的是從中國分離出去，成為獨立的國家。而目前在新疆維吾爾族中高漲

　　的民族主義，目標仍主要集中在要求文化與宗教不受中共和漢人控制，爭取更多的

　　自主自治權利。這並不是說，大多數維吾爾族人不希望有自己的國家，獨立管理自

　　己的事務。但經過在中共四十多年的治理下，大多數維吾爾人接受了一個並不情願

　　接受的現實：除非出現象蘇聯解體、共產黨政權垮台的局面，中共擁有足夠的軍事

　　實力和警察力量，撲滅任何分離主義力圖創立獨立國家的舉動，而且，中共雖然已

　　改變了過去的民族政策，但它決不允許也不會容忍分離主義的活動。如果把分離主

　　義建立獨立的維吾爾族伊斯蘭國家的目標，同目前維吾爾族要求文化和宗教獨立發

　　展的文化民族主義結合起來，將會招致中共的嚴厲鎮壓。

　　而目前維吾爾族文化民族主義致力的恢覆老文字使用、恢覆伊斯蘭宗教活動，

　　保護本地區和本民族的經濟利益，都是中共所能接受，或至少是能夠容忍的。雖然

　　這些活動已經對中共的統治構成了挑戰，在八十年代之前，也不會為中共政權所容

　　忍，但就目前的中共政策看來，只要少數民族，尤其是具有舉足輕重地位的藏、維、

　　蒙等，不提出分離的要求，接受中共政權，在文化、經濟、宗教以及自治權方面，

　　中共是願意做出妥協和讓步的。

　　前面談到，只要中共繼續在大陸執政，任何少數民族的分離主義運動都不會成

　　功。現在擺在中國前途面前的問題是，今後一旦中共政權瓦解，或是出現有民主政

　　體的政權，不以武力去解決民族間的沖突，新疆的維吾爾族會不會要求從中國分離

　　出去，成立自己的國家？ 如果發生這類少數民族要求自決的情況，一個民主政權應

　　怎樣去解決？ 是通過談判，達成協議，或允許少數民族獨立，或留在類似聯邦的國

　　體中，還是不得已采用武力，以維護中國領土的完整？

　　在探討應付這種可能局面的不同對策時，我們需先注意到新疆目前的局勢，以

　　與二十年前有幾處顯著的不同。而這種新局勢，有助於將來解決民族沖突下的國家

　　統一與分裂問題。

　　首先，在新疆地區的漢族人口，已由五十年代占總人口的百分之六點七，劇增

　　到九十年代初的百分之四十一。若包括流動的國防駐軍在內，漢人已是新疆人數最

　　多的民族。

　　但這並不是問題的所在。一個真正被忽略的因素是，漢族人口在新疆北疆地區，

　　與其它少數民族相比，九零年時已是十三比五，遠遠超出了各少數民族人口的總和。

　　更值得注意的是，在1950年中共接管新疆時，當時北疆的人口，僅占全新疆人口的

　　百分之二十四，而到了1990年，北疆人口在全新疆人口的比例，已增至近百分之四

　　十七（46.9％）。這意味著，在北疆，漢人已成為占絕對多數的民族，並擁有最強

　　的經濟實力。 即使將來中共政權解體，在新疆北疆出現獨立的少數民族國家，已不

　　可能。

　　問題是在新疆的南疆，尤其是維吾爾族人口占絕大多數的喀什地區一帶，那里

　　也是歷史上維吾爾族分離主義運動的策源地。大陸若是發生類似前蘇聯共產黨政權

　　解體的情形，維吾爾族的分離主義運動，極可能在南疆，特別是喀什地區揭竿而起。

　　但如果今後十年，中共政權仍然延續，以目前漢人向南疆流動的速度，加之塔里木

　　油田的大規模開發，漢人的職工人數將劇增，就會出現新疆北疆目前的局面，即漢

　　人在人口和經濟實力上，都將成為南疆地區居多數的民族，而維吾爾族在喀什地區

　　也可能成為人為的少數民族。

　　假使這種預測符合今後的發展趨勢，則十年之後或更長時間，即使不使用武力

　　解決分離主義的獨立運動，維吾爾族在新疆建立自己獨立的國家，也是不可能的。

國家在市場經濟轉型中的作用

　　王紹光

　　一. 國家在經濟生活中應起的作用

　　二. 中央政府與地方政府的分工

　　三. “政府失靈”問題

　　王紹光，美國耶魯大學（Yale University）政治系助理教授，康奈爾大學（Cornell University）博士；曾任中國留美政治學會副會長。　

　　國家與市場的關系在經濟研究中並不是一個新問題，但在中國，有相當長一段時間這個問題很少被人討論，因為在計劃經濟體制中，國家起著主宰一切的作用。市場既使被允許存在，也只不過是起點“輔助”作用。既然國家與市場的主從關系被認為是天經地義，當然也就無須討論了。如今，中國已宣布實行“社會主義市場經濟”，市場因而也被承認為社會資源的基本配置機制。現在的問題是，國家在社會主義市場經濟中應該起什麽樣的作用？　

　　中國學術界在這個問題上大致有三派觀點。第一是傳統計劃經濟派。這些人現在已不再堅持讓國家計劃涵蓋經濟的所有方面。他們也承認市場機制應在資源配置上起相當大的作用。但他們的思維方式，乃至遣詞用字，仍擺脫不了傳統計劃經濟理論的巢臼。在他們看來，國家仍是經濟的主導力量，市場只不過是國家實現自己意志的工具。這個工具的應用範圍可寬可窄，完全由國家掌握。既是如此，討論國家在經濟中的作用便沒有什麽意義。這一派的觀點在九二年上半年以前小有影響，但鄧小平南巡談話公布後便從媒介中消聲匿跡了。當然，這並不意味著持有這種觀點的人已不存在了。　

　　第二派可以稱之為“市場失靈”派。這派學者注意到福利經濟學中關於市場失靈的論述，並據此得出了福利經濟學早已得出的結論：國家只應在市場失靈的領域進行幹預。在市場有效運轉的領域，國家則應靠邊站。　

　　第三派學者承認市場會失靈，但他們認為政府也會失靈，而且政府失靈的危害比市場失靈的危害要大得多。因此在他們看來，市場失靈並不是國家幹預經濟的充足理由，相反，國家幹預的範圍應盡量縮小，小到只起“守夜人”的作用。由於這派學者的觀點是從西方新古典經濟學中借來的，他們可以稱作中國的新古典經濟學派。　

　　本文的目的不是全面評述以上三派的觀點，而是針對中國目前所處的實際情況，就國家在經濟中的作用提出一種結構主義的看法。本文的第一部份將討論國家應起哪些作用，第二部份討論中央政府與地方政府的分工，最後一部份將簡要地討論一下政府失靈問題。　

　　一. 國家在經濟生活中應起的作用　

　　第一，國家要發揮新古典經濟學派的作用

　　新古典經濟學家視國家為“利維坦”（Levintan），希望最大限度地制約它的作用範圍。因此，凡是新古典派經濟學家認為國家應起作用的領域，必是國家非起作用不可的領域。國家若不在這些領域發揮作用，整個市場經濟就無法運轉，更談不上什麽效率之類的高標準。這些領域包括：

　　（1）維護主權和領土完整；　

　　（2）制定和實施法律，維持社會基本秩序；

　　（3）界定產權，保護產權；　

　　（4）監督合同的執行；　

　　（5）維系本國貨幣的價值。

　　新古典派經濟學家認為，這五種功能之外的事應交由市場自行調節，用不著政府來瞎操心。但這個理論有三大缺陷。（一） 它只強調了“效率”，忽略了“公平”。效率在這里被定義為這樣一種狀況：除非損及某人，沒人的地位能得到進一步改善（經濟學中稱之為“帕羅托佳點”）。如果我們把帕羅托原則稍微向前推進一步，可以設想這麽一種情況：某些變化使有人得有人失，但所有的“得”加起來大於“失”的總和。理論上，得者拿出一部份他們之所得補償失者之所失後仍能有所得。在這個意義上，就全體而言，“得”並沒有造成“失”，應算作一種帕羅托改善，或效率提高。問題是在新古典派經濟學家所景仰的“自發秩序”中，沒有辦法保證得者一定會補償失者。這樣，效率提高的代價便可能是不公平。（二） 帕羅托效率是一個靜態的概念，只涉及給定資源的配置效率。赫施門（Hirschman）及其他一些經濟學家早已指出，經濟發展實際上是一個不斷打破均衡，跳躍前進的過程①。新古典經濟學理論無法解釋均衡一旦被擾動後如何能恢覆並得以保持。在靜態模式中，市場價格可以起資源配置的協調作用；但現實世界是動態的，“未來市場”（the future market）一般又不存在。價格如何能指導動態世界中的資源配置呢？新古典經濟學派的理論沒有提出有說服力的證據讓我們相信，分散的、短期的對市場信號的反映一定有利於長期的發展。（三） 所謂“看不見的手”只有在一些很嚴格的條件下，才能起新古典理論假設它能起的作用，而這些條件在現實中很少，或者說幾乎從來不存在。格林瓦得（Greenwald）和斯迪格林慈（Stiglitz）的研究表明，在市場不完全、信息有缺陷的情況下，市場競爭形成的資源配置不一定是有效率的。這就是說，既使在靜態中，市場競爭形成的均衡也不一定是有效率的②。如果沒有政府幹預的市場經濟秩序並不如新古典派形容的那麽美好，也許國家的作用範圍應比他們劃定的範圍要大一些。　

　　第二，國家應在“市場失靈”的領域進行幹預　

　　象新古典派一樣，“市場失靈”派也相信市場是比其它任何機制都更有效的資源配置機制。任何現代經濟都應建立在市場的基礎上。在這一問題上，兩派並沒有什麽沖突。兩派矛盾的焦點是國家作用的範圍。“市場失靈”派認為，除了建立和維護市場“遊戲規則”外，政府還應修正市場失靈。在市場失靈的領域，光靠自覺自願的行為是無法解決問題的。　

　　政府應在下面市場失靈的領域進行幹預（為了方便記述，編碼由（6）往下數）：　

　　（6）提供“公共財”（public goods）。公共財的特點是：花錢的人與不花錢的人同樣可以享受其好處。如國防、道路、橋梁、污染控制等。這些公共財一經提供，花錢投資的人沒法阻止未拔一毛的人也沾光。既是如此，願當“冤大頭”的人也不會多。可見，如僅僅依靠老百姓之間的私下交易，到頭來公共財便沒人提供。因為誰都想免費“搭便車”。公共財的提供使所有人都得到好處。沒有公共財，所有人的利益都會受損。市場交易卻解決不了公共財的提供問題，只有靠政府出面以稅收和公共支出的方式來解決。　

　　（7）保持宏觀經濟穩定。宏觀經濟穩定也可看做一種公共財。市場經濟的一個重要特點是經濟周期性的波動。時而一片繁榮，時而百業蕭條，嚴重時還會產生二十年代末三十年代初那種大危機。在市場經濟中，物價和就業水平波動的根本原因在於，總需求和總供給很難維持一個穩定的關系，因為有關生產和支出的決策是由千千萬萬分散的廠商獨立作出的，而追逐最大利潤的廠商們作決策的依據是他們各自對經濟前景的估量。雖然所有的廠商都希望宏觀經濟能相對穩定，但沒有人願意為實現宏觀穩定作出犧牲。這就需要國家用財政和金融政策來調節總需求水平，以實現充份就業、相對穩定的物價水平、健康的對外貿易和適當的經濟增長速度等目標。　

　　（8）使經濟的“外部性”（externalities）內在化。經濟外部性是指某個經濟實體的行為使他人收益（正外部效應）或受損（負外部效應），卻不會得到補償或付出代價。例如，新產品的研制與開發就具有很強的正外部效應，而污染具有很強的負外部效應。正外部效應的極端便是公共財或公利。反之，負外部效應的極端便是“公害”（public bad）。由於外部效應的存在，社會收益或成本大大高於行為者的個體收益或成本。因此，在外部效應很強的領域，市場機制 （價格信號）就不可能有效率的進行社會資源的配置。具體說，在正外部效應很強的領域，市場經濟活動會顯得不足；而在負外部效應很強的領域，市場經濟活動卻來得太多。總之，單靠市場中的自願交易，經濟的外部性無法被內在化。只有站在單個人之上的國家出面幹預時，經濟的外部性才可能被內在化。　

　　（9）限制壟斷。市場的真諦在於競爭，但不受政府幹預的市場又可能產生壟斷。這是因為，現代經濟的一個特性是收益隨規模擴大而遞增，或邊際成本隨規模擴大而遞減。大企業因此在競爭中占據自然優勢。久而久之，一些行業便會由幾家寡頭所壟斷。壟斷一旦形成，便會用降低產量或提高價格的方式賺取最大收益。這就阻礙了市場機制的有效運作。既然市場本身不可能防止壟斷的出現，反壟斷的職責只能由政府來承擔。　

　　（10）調節收入和財富的分配。即使市場競爭能相對有效地解決資源配置問題，隨之而來的分配格局卻不一定是公平的。根據福利經濟學第二定理的說法，任何帕羅托有效配置都可能在不同價格水平上實現。每種價格水平雖然都可使配置達到市場均衡狀態，但其產生的福利分配後果卻各不相同。問題是如何確定哪一種配置方式最符合社會認可的公平分配原則。很明顯，市場作不了這個選擇，因為它根本沒有作這種倫理價值判斷的功能。只有政治解決是唯一出路。　

　　（11）彌補市場的不完全性和信息的不對稱性。“市場的不完全性”不是指有些市場可以建立但由於歷史的原因還沒有建立那種情況，而是指有些市場在本質上就根本不可能完全，如未來市場和風險市場。未來市場和風險市場對長期投資關系重大，但這兩種市場卻嚴重缺失。因此，指望靠市場來指導長期投資是靠不太住的。“信息的不對稱性”是指交易雙方對與交易有關的信息占有量嚴重失衡，如醫生與病人的關系便是如此。更一般地講，在產品與服務提供者和消費者的關系中，信息分布往往十分不均勻。指望市場競爭就能保護消費者的利益，恐怕常常會落空。　

　　但是，“市場失靈”派的理論有兩個缺陷。（一） 他們依據的福利經濟學認為市場失靈只是例外，在一般情況下市場對資源的配置是有效率的。而最近一些研究把這個假設倒了個頭：市場只是在例外情況下才是有效率的③。如果市場在多數情況下都會出現不同程度的失靈，討論市場失靈恐怕不如討論市場在什麽情況下顯靈更有意義。換句話說，國家可以幹預的領域大概比“市場失靈”派承認的要大得多。　

　　（二） “市場失靈”說背後有一個未加言明的假設：天下的市場經濟都一樣，不管何時何地，市場只會在那些特定的領域里失靈。事實上，市場經濟是一個包容性很大的概念。世界上有各種各樣的市場經濟。美、英、德、日、法、加、北歐、拉美、非洲、東亞、東南亞的市場經濟都不一樣，市場失靈的頻率、嚴重程度因而也各不相同。此外，對市場失靈的態度以及為矯正市場失靈而采用的方法更是各有千秋。例如，日本和美國實行的都是市場經濟，但兩國對什麽是“市場失靈”和如何糾正“市場失靈”的看法大相徑庭。美國的態度是，只要市場運作沒帶來明顯的惡果，政府就不應插手。日本則對袖手旁觀的政府是否有利於優先產業的發展、公眾利益的實現和民族目標的達成執懷疑立場。結果，在日本，政府的“有形之手”與市場這只“無形之手”往往同時起作用，與美國形成鮮明的對比。另外，在日本，政府幹預的範圍時寬時窄，總的趨勢是越來越窄④。這似乎說明，市場失靈的情況會因各國當時追求的目標、經濟發展水平、地理位置、大小、文化、國際環境等因素的不同而各異。如果這個推測是對的話，希望在理論上一勞永逸地解決國家與市場關系便無異於癡人說夢。　

　　第三，各國政府要因其經濟的結構需要發揮特殊功能　

　　結構主義者不相信有一種放之四海而皆準的市場機制，也不相信政府的功能應一成不變。根據中國的實際情況，結構主義者認為，除發揮上面提到的各項功能外，中國政府還應承擔下列功能：　

　　（12）中國正處於向市場經濟轉型的過程中，政府應加強對市場轉型的主導作用。這里有必要破除三種對市場轉型的“迷思”（myth），一是市場經濟的自然性，二是向市場轉型的自發性，三是向市場轉型只有收益沒有成本。（一） 市場經濟也是一種“公共財。”作為一種制度安排，它的運行規則不會在自發交易中形成；即使形成之後，也無法保證人們在交易中會遵循市場的運行規則。只有作為公共權威機構的政府才有能力將市場經濟的運行規則強加給社會。由此可見，市場與國家的關系並不是一種“零合”關系。如果政府全面退出經濟，市場機制也不可能存在了。（二） 從歷史上看，市場制度的形成從來都不是一個自發的過程。波蘭尼（Polanyi）從其對英國市場制度形成過程的研究中得出這麽一個結論：“正是在中央集權式的幹涉主義不斷膨脹的前提下，通向自由市場的道路才得以開拓並未曾再關閉⑥。”國家強制力之所以必要，是因為在市場經濟形成以前往往存在著某種“倫理經濟”（Moral Economy）。市場經濟的原則與倫理經濟的原則相互抵觸，因此引入市場機制便會造成社會騷動不安，並可能造成大規模的政治沖突。在一定意義上，傳統計劃經濟也是一種“倫理經濟”，其特徵便是“鐵飯碗”和“大鍋飯”。確立市場經濟就會危及這種倫理經濟，並造成普遍的恐慌。歷史上市場經濟的形成都是以國家強制力為後盾才得以完成的。否則就無法將市場的邏輯強行灌入千萬個仍被非市場倫理觀念主導的大腦中去。（三） 市場轉型不僅涉及觀念的轉變，也涉及資源和權力的重新分配。在這個過程中必然有人得、有人失。國家當然可以用暴力強制人們接受市場改革為他們確定的新角色。但這樣做既不符合正義原則，也會為改革增加許多不穩定的變數。為了實現較為人道的市場機制，也為了使轉型過程相對平緩，政府應采取種種措施來緩解必然出現的緊張狀態，包括建立新的社會保障系統、補償那些利益受到市場改革損害的社會集團等等。這些措施的特點可以用兩個字概括：“昂貴”。但這是必須付出的成本。　

　　（13）在市場發育不全的情況下，政府要幫助克服“市場缺失”帶來的問題。“市場缺失”是理論上和實踐上都可能出現的、卻因為歷史的原因仍未出現或殘缺不全的市場。雷本斯丁（Leibenstein）曾將經濟比作布滿點與線的網絡。個人（或企業）就是網絡上的點，無數條市場之線把他們聯結在一起。理想的市場經濟中，每條線都是暢通的⑦。在中國經濟這張網絡上，現在卻還有許多“裂痕”、“漏洞”和“斷線”。政府可以在填裂痕、補漏洞、接斷線方面發揮作用。例如，由於信息不充份或不準確，廠商往往抓不住市場信號，或抓住了卻作不出正確的解釋。如政府能提供信息服務，便是一項功德無量的事。又如，由於種種原因，中國的一些市場往往是被分割的，如果中央政府出面打破這種局面，也會改善市場運作的功效。　

　　（14）作為一個發展中國家，中國政府要注重公共投資和利用產業政策。即使在發達國家，長期、大規模投資也不能完全靠市場導向。理由有二：（一） 不存在能為這種投資導向的未來市場；（二） 這類投資往往有很強的正外部效應，因此即使未來市場存在的話，市場決定的投資量也會遠遠低於最佳點。在發展中國家，資本短缺和資本份散往往是經濟發展的兩只攔路虎。私人企業家往往缺少向基礎性設施投資的意願和能力。然而，基礎性設施的建設是經濟起飛的必要條件。這個任務因此往往要由國家來承擔⑧。發展中國家的政府不僅應在資源動員方面起主導作用，還應善於利用手中掌握的有限資源來引導社會資源的流向。歷史上，很多國家曾運用產業政策促使某些產業優先發展，從而帶動整個經濟不斷升級換代。日本和東亞四小龍便是最近的例子。產業政策是它們在國際市場上能立於不敗之地的一件秘密武器。過去一直有人認為比較優勢是自然形成的，但現在看來，只要產業政策運用得當，比較優勢是可以創造出來的。　

　　（15）中國是一個大國，地域遼闊，自然地理條件覆雜，山地、高原、丘陵占國土面積的三分之二，這就決定了中國在公路、橋梁、鐵路、通訊、航空等基礎設施上的投資會有成本相當高、規模相當大、周期相當長三個特點。為了促進經濟的發展，政府必須集中社會資源，超前發展和強化發展這些基礎設施。國家大，也帶來了各地區發展不平衡的問題。中國目前各地區發展的不平衡程度遠比美國和前蘇聯大。如果，中央政府不能用調濟辦法來制止差別越來越大的趨勢，並設法逐步縮小沿海與內陸的鴻溝，政治上將後患無窮。　

　　（16）中國環境正在急劇惡化，這是對未來的“透支”。人們不但要忍受環境污染帶來的種種惡果，還要準備將來為此付出成倍的代價。環境保護是一種“公共財”，政府對此負有義不容辭的責任。　

　　（17）中國人口正在迅速老化。到本世紀末，中國將成為人口老年型國家。人口老化必然給社會帶來一系列問題，其中最大的壓力是養老金的籌集和分配。按市場原則運作的保險公司和退休基金在這方面的作用有限，政府管理的社會保障體系必須盡快建立。　

　　上面列舉了中國政府在市場經濟轉型中應起的作用。乍一看，這是個長長的清單。不少主張市場經濟的朋友看了不免會搖頭。筆者相信，政府如不能在以上領域積極地發揮作用，社會主義市場經濟就不可能建立起來。需要說明的是，以上列舉的十七項政府功能中，沒有包括中央指令性計劃和政府對企業微觀行為的幹預。這兩項實際上構成了傳統計劃經濟體制中國家活動的大頭。國家從這兩個領域退出，政府幹預的範圍實際上是大大縮小了，同時也有利於政府將注意力集中在宏觀調控上來。另外，說政府應在這些領域進行幹預，並不等於說政府應沿用舊式行政幹預方式。行政幹預方式當然不能完全放棄，但其作用範圍應盡量縮小。財政政策、金融政策和法規應變成政府影響經濟活動的主要工具。　

　　二. 中央政府與地方政府的分工　

　　上述種種政府職能當然不能只由中央政府承擔，但也不能全讓地方政府承擔，只能由各級政府分擔。在中國過去十幾年的改革中，向地方分權是一項重要內容。分權也在激發地方政府積極性、創造性等方面有著不可磨滅的功績。可以這樣說，沒有分權就沒有改革的成功。那麽是不是說權力下放越多越好呢？是不是所有上述功能地方政府都能承擔呢？不一定。幹任何事都有一個度，超過了這個度，好事也可能變成壞事。分權亦如是。如果不該分的權也分了，其結果也許是事與願違。例如，穩定宏觀經濟的職能就不能分。國內有些經濟學家建議，宏觀經濟要分級調控，中央、省、甚至市、縣政府都應擔負穩定宏觀經濟的職能。這是一種幼稚和危險的想法。過去十幾年里，每當中央政府認為整個宏觀形勢過熱要降溫時，我們發現地方政府還一個勁地堅持本地經濟還熱得不夠，不願剎車。有些地方政府還總結出一套應付中央宏觀調控的經驗，叫作“見到紅燈繞道走，見到黃燈趕緊走，見到綠燈拼命走。”這種不合作態度並不難理解，因為宏觀穩定是公共財，各地政府都願意享受宏觀穩定的好處，卻希望別人負擔實現宏觀穩定的成本。很明顯，如果把宏觀穩定的職能分散到各級政府，宏觀經濟是穩定不了的。

　　調節收入分配的職能也不能分。如果由地方政府來承擔收入分配的功能，既使在每個地區內收入分配符合公平原則，在全國範圍內，收入分配仍然會是十分不公平的。

　　有些職能則可由各級政府分擔，如中央政府應提供全國性公共財，投資全國性基礎設施，地方政府則可提供地區性公共財，投資地區性基礎設施。

　　由於篇幅限制，這里不可能逐項討論哪些職能由中央政府獨掌，哪些職能應由中央與地方政府分擔，哪些職能可由地方政府單獨承擔。這是一個重大的理論問題和實踐問題，應引起經濟學家、政治學家、法學家和政策制定者的高度重視。迄今為止，中國中央與地方事權的劃分缺乏憲法基礎。中央與地方權力關系的變化是中央與地方領導人之間討價還價的結果，沒有法律依據。放權與收權只憑一紙文件。這種狀況是造成地方政府行為短期化的一個重要原因。要在中國形成一種穩定的中央──地方關系，必須在充份討論事權劃分的基礎上，以修憲方式把中央與地方的事權關系用法律形式確定下來。

　　三. “政府失靈”問題　

　　討論國家在經濟中的作用，不能不正視“政府失靈”問題。不可否認的是古今中外政府犯錯誤的事例的確舉不勝舉。問題是我們應不應因噎廢食。“公共選擇”（public choice）派學者堅稱，政府失靈現象比市場失靈現象更普遍、後果更壞。“產權經濟”派學者認為，只要產權清楚，公共財和經濟外部性問題的解決用不著政府代勞。“理性預期”派學者相信，政府的宏觀穩定政策不會有效。“競爭性市場”（contestable market）派學者提出，只要沒有進入市場的障礙，既使出現壟斷，政府也不必大驚小怪、進行幹預。如果我們將以上各派理論照單接受，結論只有一個：不管事的政府是最好的政府。對政府幹預的動機、能力和效果持懷疑的態度也許是明智的，但否認政府在經濟活動中的積極作用則恐怕已走得太遠。篇幅所限，本文不可能對上面提到的幾種理論一一作出評論，只能對“公共選擇”派關於“政府失靈”的說法提出幾點質疑。　

　　一，什麽是“政府失靈”？“市場失靈”的含義很清楚：市場被認為應能帶來有效率的資源配置，當它帶來的不是有效率的資源配置時，它便是失靈了。但“政府失靈”的衡量尺度不清楚。“帕羅托佳點”能用來作為衡量政府幹預功效唯一的標準嗎？顯然不能。因為政府幹預經濟往往不是為了實現靜態的“帕羅托佳點”，而是為了爭取動態的效率。有時，為了爭取動態的增長甚至有必要犧牲靜態的資源配置效率⑨。另外，政府幹預的一個重要目的是財富和收入的再分配。這方面的幹預從定義上說就不可能帶來“帕羅托佳點”。　

　　二，當人們分析“市場失靈”時，他們能明確指出，市場在哪些領域最容易失靈；而公共選擇派學者講“政府失靈”時，給人留下印象，政府可能在所有領域都失靈。即使情況確實這樣，人們還是希望知道“政府失靈”最可能在哪些領域出現及其原因。　

　　三，狹義的“市場失靈”是指，即使在完全競爭市場的情況下也會出現的失靈，它們是必然出現的。談“政府失靈”的人沒有告訴我們，是否“完美”的政府也會失靈？“政府失靈”是必然的，還是或然的？　

　　四，“公共選擇”理論把政府化解為單個的政府機關，然後把政府機關化解為單個的“官僚”。它斷言“官僚”們象商人們一樣，其目的都是追求個人利益的最大化。這個假設有兩個問題，一方面它把覆雜的人性簡單化了；另一方面它完全忽略了“體制”（institution）對個人偏好形成的影響以及對個人行為的制約。政府是由單個“官僚”組成的，但政府不等於“官僚”加“官僚”的算術總和。　

　　五，“公共選擇”理論自稱是一種“實證”（positive）的理論，但它有關“政府失靈”的結論是直接從其對人類行為的假設中導出的，從未訴諸經驗研究的驗證。公共選擇派大師圖洛克（Tullock）在其“關於官僚的動態假設”一文結尾處有一段妙語：本文提出的假設也許很難驗證，但這並不意味著它一定是錯誤的⑩。”既然未經驗證，又何以見得它是正確的呢？　

　　六，從人類的實踐看，也許沒有一個政府是盡善盡美的，所以他們都或多或少有失靈的時候。但是，有些政府很明顯比另外一些政府失靈地少些、輕些。作為一種有關“政府失靈”的理論，公共選擇派應拿出理由來解釋失靈程度之不同。籠統的“政府失靈”說只能解釋失敗的例子。而成功的例子似乎告訴人們，“政府失靈”在一定條件下是可以避免的。果如此，則糾正“政府失靈”的方式不必是完全放棄政府幹預。真正值得人們花工夫探索的反倒是，設法確定在什麽制度條件下可以克服“政府失靈”。　


資源集中與長期經濟增長

　　許小年

　　一. 改革、發展與政府的作用

　　二. 經濟規模與經濟增長

　　三. 如何適度集中資源

　　許小年，美國艾姆赫斯特學院（Amherst College）經濟系助理教授，戴維斯加州大學（University of California）博士。　

　　以分權讓利為中心的中國經濟改革打破了中央計劃一統天下的單調沈悶局面，極大地調動了地方、集體、個人的積極性，促進了生產的發展，為建立新型的市場經濟體系奠定了良好的基礎；另一方面迄今為止的改革也造成了資源的分散化和經濟結構的日益輕型化。這種分散化和輕型化的趨勢表現在兩個層面上，一是中央政府所掌握的資源逐漸減少，二是企業規模不斷縮小。筆者在這里著重討論第二點，關於第一點，特別是涉及到政府財政問題，我們只做一簡短的說明，有興趣的讀者可參考王紹光、胡鞍鋼所著《加強中央政府在市場經濟轉型中的主導作用》一書。　

　　一. 改革、發展與政府的作用　

　　自1978年改革以來，中央財政收入占國民收入的比重一路下降，1978年是37.2％，1985年26.6％，1990年23％。如扣除債務收入，1990年的國家財政收入還不到國民收入的20％。1970-1990年間，這個比例在美國是35％左右，日本30％，歐洲各國為45％。七十年代兩次石油危機期間，各工業化國家的政府收入和支出均大幅度上升，說明政府需要控制相當數量的資源，以應付非常事件對經濟的沖擊。

　　稅收權的下放和地方政府對貨幣發行的幹預，使中央政府幾乎無法實施有效的財政政策和貨幣政策，對處於制度轉型過程中的大國經濟來講，這種情勢是極為危險的。中央政府不僅無力消除短期經濟波動造成的振蕩，還有可能使短期波動演變成大蕭條。由於缺乏足夠的物質實力，它也很難推行積極的產業政策，從而失去對經濟結構以及長期經濟增長的影響力。

　　新古典主義經濟學家認為弱政府並非壞事，它為市場充份發揮其資源配制的功能讓出了道路。例如佛里德曼就曾建議恢覆金本位制，防止政府控制貨幣供給。八十年代里根政府兩次大減稅，使聯邦政府負債累累，時至今日，只有填補赤字的功夫，而無執行財政政策之力。與發達國家不同，中國沒有一個完備的市場體系，當務之急並非要不要利用和如何利用市場的問題，而是如何通過改革建立市場，培育市場。自由市場經濟學只適用於已具有發達市場的國家，非完備市場配制資源的效率是一個理論上尚未完全解決的問題。建立市場和確保其有效運行，唯有政府可以完成這一任務。為達此目的，政府必須掌握資源，擁有強大的經濟實力。如果像西方各國工業革命時期那樣，通過資本原始積累和自然競爭建立市場體系，這就需要相當長的一段時間，從而引出下面的一個問題。

　　中國是發展中國家，其經濟建設的短期目標是提高資源配制的效率以及人們的生活水平，其長期目標則是經由穩定、高速的經濟成長縮小中國與世界發達國家的差距。世界經濟史上，絕大多數落後國家在趕超先進國家時都要相對集中使用資源，執行傾斜性的產業政策，德國之超過英國，日本之超過美歐莫不如此。大國中只有美國的崛起是個例外，政府沒有在經濟成長中發揮重要的作用。這或許和美國擁有豐富的資源有關，相對平緩的國際環境可能是另一原因。美國雖卷入兩次大戰，一戰對其影響不大，二戰之前美國已經成為世界頭號經濟強國。

　　二. 經濟規模與經濟增長　

　　企業的平均規模可用多種指標衡量，例如固定資產凈值、凈產值或職工人數。由於統計資料有限，在本文中我們使用平均職工人數。中國工業企業平均職工人數呈連年下降趨勢，1985年為10.7人，1991年是8.1人，不僅和發達國家有很大差距，與處於經濟起飛階段的韓國(68.8人，1976年)和台灣(34.6人，1976年)相比也小得多。數字表明，中國工業企業平均規模下降的主要原因是鄉鎮企業的崛起和繁榮與國營大中型企業的衰落和解體。雖然全民所有制企業平均職工人數在1985-1991期間由407.2人上升到418.0人；集體和鄉鎮企業卻從3.3降到2.3人，基本上以家庭為單位。全民所有制工業的產出1985年占工業總產值的65％，集體鄉鎮占32％，到1990年變為55％和41％。目前正在進行的國有企業所有制改造助長了這一趨勢的發展，國營企業承包給個人，合資改組，或賣給外商，企業規模一般來講都會減小。

　　中國工業經濟規模實際上的變化比數字能反映出的還要大。在機構改革之後，國務院各工業部現在基本上只負責行業規劃，以及信息咨詢、人員培訓等外圍服務工作，有計劃的跨企業資源調動已不覆存在。

　　企業規模的縮小短期內可能有利於加強管理，提高效率，但對經濟的長期增長卻十分不利。這是由中國的國情，當前國際競爭的特點和現代工業規模經濟的特點所決定的。　

　　自一九七八年以來，中國經濟增長的推動力可以說一是改革二是開放，在今後的很長時期內依然如此。粗略劃分一下，是不是可以說第一階段的開放是以引入外國投資、技術和管理方法為主；第二階段以廉價勞力為基本競爭工具，依靠香港和國外代理進入海外初級和低檔產品市場；第三階段不可避免的要走出國門和發達國家以及新興工業化國家面對面地爭奪國際市場。第二階段從時間上來講不會很長，東亞"四小龍"的經驗表明，發展中國家低勞力成本的優勢大約可維持十年左右。隨著經濟的發展，國內勞動力價格迅速提高，勞力成本優勢對發達國家不斷減小，對更為後進國家則變成劣勢，從而處於兩難的境地。今日之台灣即面臨著這樣的問題。台灣在美國的傳統市場，例如玩具、紡織品、塑膠制品，已被中國大陸及東盟各國拿去不少，對美國的市場占有率近年來不斷下降。相比之下，中國大陸在美國的市場占有率卻不斷上升。台灣對日本出口占其總出口的份額從1988年的14.5％降到1991年的12.1％， 對美出口1988年占總出口的38.7％， 1991年降為29.3％。台灣曾采取了一些措施以擺脫被動局面，但迄今尚未見到很大的成效。原因之一就是台灣經濟結構長時間內過於輕型化，中小企業投資研究與開發的意願和能力都十分有限，無法很快推出資本或技術含量高的新產品。　

　　以大企業為主導的韓國走的是完全不同的道路，它依托大型工業集團對重點工業重點產品作密集投資。韓國對美出口產品已由玩具、服裝轉為汽車、高檔家用電氣，近年來又向電子計算機、半導體材料和半導體器件發展，其產品和技術更新換代所代表的工業升級趨勢清晰可見。韓國向上與發達國家如日本和美國競爭，這樣作雖然難度較大，但最終將提高已有工業的效率，促進新興工業的成長，實現本國經濟的現代化，爭取在世界上獲得和保持經濟領先地位。經濟結構輕型化的台灣更多的是向下和發展中國家競爭。和欠發達國家競爭盡管可以很快賺取利潤，然而時間一長，難以為繼。一方面，本國工業無法提高，另一方面，後進國家會迅速趕上來。這也是為什麽台灣當局總是帶著很矛盾的心理看待台商到大陸去設廠。很多台灣企業因此失去了產品、技術升級的動力，緊迫感消失了，給台灣經濟的長期發展埋下潛伏的危機。　

　　現代國內、國際經濟競爭的特點是誰有新技術、新產品和行銷網絡，誰就掌握主動權。世界經濟發展到今天，已不是愛迪生的時代，開發新產品並占領市場已不是僅靠一個人的聰明才智和簡單的實驗設備所能實現的，它需要大量的前期研究與開發投資，需要雄厚的技術和人員力量。以汽車和電子計算機為例，產品和生產工藝技術的開發費用動輒上千萬美元，甚至數億，需要由大型工業公司和銀行協作制定計劃，工業、金融、研究、社會各界密切配合，政府從中協調，並提供政策法律保障。中小企業受人力財力的限制，根本無法擔當如此重任。　

　　研究與開發的能力很大程度上決定了一個公司一個國家的國際競爭能力。台灣1989年非軍工研究與開發支出占其國民生產總值的0.95％，韓國是1.19％， 到1989年，這個比例在台灣上升到1.38％，韓國走得更快，達到1.92％。以此指標衡量， 韓國的研究與開發已接近發達國家如美國(1.95％)和法國(1.99％)。工業競爭能力較強的日本和西德同期研發費用/國民生產總值比分別為2.66％和2.71％。我們找不到中國的數據，從企業規模的縮小和中央財政收入比例的下降來推測，估計改革以來研發費用占國民生產總值比重是越來越小，如果真是如此，其結果必然是經濟增長後勁不足。　

　　第二， 中國是一個大國，必須擁有自己的完備工業體系，在這個體系中，很多行業特別是將要成為支柱產業的汽車、電子、金融等工業，都有很明顯的規模經濟效益。骨幹企業只能是大型的，中小企業的作用僅僅是在外圍協作配套。表一給出中國工業企業的規模效益，除了十人以下的小廠外，基本的規律是企業越大，效率越高。三千到五千人的企業按人均產值和人均利稅計算的勞動生產率最高，利稅產值率則以萬人以上的大廠居首位。韓國的情況與中國的類似，1973年韓國制造業中小企業(三百人以下)平均勞動生產率指數是72.9，大企業為123.7，相差50.8％，到1982年時，兩者相差71.5％。　

　　表一.中國獨立核算工業企業規模效益(1987，單位:人民幣元)

　　企業規模

　　人均固定資產

　　人均利稅

　　人均產值

　　利稅產值率(％)

　　10人以下

　　7806

　　3343

　　15168

　　22.0

　　10-50人

　　5092

　　902

　　9159

　　9.8

　　50-100人

　　5455

　　1014

　　9524

　　10.6

　　100-500人

　　7144

　　1548

　　11414

　　13.6

　　500-1000人

　　10751

　　2534

　　14728

　　17.2

　　1000-3000人

　　16754

　　4044

　　18342

　　22.0

　　3000-5000人

　　20639

　　4921

　　19870

　　24.8

　　5000-10000人

　　18984

　　4312

　　17892

　　24.1

　　10000人以上

　　29662

　　4234

　　14635

　　28.9

　　（資料來源:中國工業統計年鑒，293頁，1988）　

　　大企業效率高的原因，一是規模經濟，二是平均每個職工的資本擁有量大於中小企業。換句話講，大型企業的資本/勞力成本比高於中小企業，然而經濟發展的趨勢是資本品價格相對降低，勞力卻越來越貴。中小企業雖較易發展，從長遠看卻在做反向替代。　

　　有人認為，經濟結構輕型化，扶植中小企業有利於改善收入分配，防止收入分配的兩極分化。不錯，台灣的基尼系數(衡量收入分配平均化的指數，基尼系數越低，收入分配越為平均)1980年是0.28，韓國是0.39，遠高於台灣。韓國學生運動、勞資糾紛頻頻發生，台灣社會則相對穩定。這是韓國重型經濟結構所造成的最大社會弊病，也是台灣最為引以自豪之處。然而經濟集中程度和收入分配之間似乎並沒有確定的，一成不變的關系。1988年台灣的基尼系數上升到0.3， 而韓國的則下降到0.34。德國經濟是非常重型的，但其基尼系數只有0.28，比台灣還要低。國民受入的分配有一次分配和通過政府稅收及開支所實現的二次分配，台灣用分散產權的辦法來達到比較平均的一次分配，西歐各國在一次分配上講效率，在二次分配上講公平，利用稅收和社會福利開支糾正一次分配的偏差。我們認為西歐的做法更值得效仿。　

　　從一個高度集中的計劃體制過渡到市場經濟，經濟決策分散化是不可避免的，筆者也無意在這里否定它對經濟發展所起的促進作用。我們只想提請讀者注意到一個問題:大規模的資源調度，大規模的資源使用是現代經濟的一個特點，特別對於發展中國家來講更是如此。集結資源方式可以是中央計劃，可以是市場為基礎的自願組合，拋棄中央計劃並不意味著否定資源的相對集中。如何建立間接經濟政策手段，使中央政府能夠對經濟發展實施有力的影響，如何建立企業及金融制度，使得大規模的跨企業資源調度成為可能，這些問題應該提到深化改革的議事日程上來。　

　　三. 如何適度集中資源　

　　中央政府應絕對控制貨幣供給，收回某些稅收權，提高財政收入占國民所得的比重。當前的經濟過熱提供了一個很好的收權機會。我們在這里所說的收權和過去歷次收權的最根本不同之處在於它的著眼點是建立基於市場原則的宏觀管理系統，而不是在現有體制內重新劃分權限。應急性的緊縮措施當然有必要，然而這些措施應和建立與完善宏觀調控手段結合起來。需要強調的是，政府不應該也沒有必要回覆到舊的計劃體制，全面控制資源的分配。相反，由於市場的存在，政府不需要直接掌握很多資源，因為通過市場執行的財政政策或貨幣政策一般都具有乘數效應或示範帶動效應，政策決定人應學會利用市場。

　　國營大中型企業是國家財政的沈重負擔，長期以來效率低下，大中型企業的改造理所當然成為當前經濟改革的重點之一。但是目前企業所有制改革過程中存在著急於甩包袱、廉價拍賣和就地瓜分的傾向，非常令人擔憂。政府應當采取慎之又慎的態度，在改造所有制的過程中爭取保持甚至擴大規模，可以考慮將規模列為批準改制的條件之一。

　　除了已有企業的改造，組建新的工業、貿易一體化的大型公司為提高經濟規模的另一出路。這類公司目前已在醞釀和形成中，國家應有積極的政策予以鼓勵，加速其發展。這些公司財務上應完全獨立，但又和國家及金融界有緊密的聯系。國家在尊重市場規則的前提下，通過銀行參與和影響這些公司的運作，而不能像現在對待首鋼那樣只給特殊政策，企業實際上並沒有很強的市場競爭能力。這些公司是國家推行產業政策的工具，同時利用產業政策和國家的支持迅速擴張，突破地方行政和行業的限制，成為全國性的、綜合性的經濟實體，成為中國的三菱、三井公司。

　　工業集團、金融集團和政府按照市場經濟的規範進行合作，將使中國經濟發生質的變化，對於中國進入二十一世紀，進入競爭激烈、競爭規模越來越大的世界經濟具有重大的意義。這對缺乏團隊精神、特別不習慣合作的中國人來講也是一個巨大的挑戰。

經濟轉軌期政府的雙重職責

　　文貫中

　　一. 引　言

　　二. 兩難的困境

　　三. 轉型期政府的雙重職責

　　四. 結論

　　文貫中，美國紐約市立大學勃魯克學院（Baruch College/CUNY）經濟系助理教授，芝加哥大學（The University of Chicago）博士。　

　　一. 引　言　

　　從太平洋西海岸，越過遼闊的西伯利亞和烏拉爾山脈，直到中歐諸國的邊界，將近三十個國家（前蘇聯分裂為15個獨立國家，捷克斯洛伐克和南斯拉也已分裂）正在由中央指令性計劃經濟體制走向市場經濟體系。在二十世紀即將結束之際，這場改革的意義是不可低估的。如果說，從市場經濟體制強制性地過渡到中央指令性計劃體制已有先例，則從後者重返前者是史無前例的。如果這場改革以成功結尾，那麽人類在二十世紀的前途無疑將光明得多。但是，如果這場轉變以失敗、混亂告終，則會給二十一世紀人類的命運抹上一層濃厚的陰影。　

　　這場轉軌的基本方向已經確定。那就是市場經濟將取代計劃機制承擔資源配置的主要工作，讓市場這只看不見的手來傳遞生產和消費的信息，來配置資源、協調生產，來懲罰懶怠、獎勵勤勞，來自動完成收入的分配和財富的積累。過去這些國家中，政府無處不在、無孔不入、無事不管的形像今後要大大改變。要由到處見到政府的影子逐漸變到政府退出經濟活動的領域。即為了使看不見的手起越來越大的作用，政府在這些國家中傳統的作用必須逐漸縮小。換句話說，一只看不見的手，應由一個看不見的政府配合，才能真正起到資源配置的優化。　

　　可是，這種看不見的手與看不見的政府的結合，雖然作為改革的最終目標是正確的，但是在轉軌時期，即從中央指令性計劃體制向市場體制過渡時期，政府是馬上全面撤退，躲進幕後，還是繼續承擔生產的協調，同時積極催化市場的延長和成熟，成為爭論的焦點。這場爭論實質上在更深的層面也反映了在市場機制和計劃機制的競爭以計劃機制失敗而告終後，在市場體制的內部又出現新的競爭。這就是自由放任式的市場體制與受政府引導的市場體制之間的競爭。這場競爭不僅反映在東亞式的市場經濟與歐美式的市場經濟對政府作用的不同評價上，也反映在東亞前計劃經濟與東歐前計劃經濟對政府作用的分歧上。本文即對這一問題作一初步探討。　

　　以下，在第二節中，筆者討論這些國家的兩難困境。在第三節中，筆者討論轉型期政府的雙重職責，重點是討論走出困境之路。第四節是小結。　

　　二. 兩難的困境　

　　1. 政府的經典作用　

　　政府的經典作用，根據新古典經濟學理論，應該局限於以下幾個方面：　

　　a）提供公共財，特別是社會基礎設施；　

　　b）克服外部經濟的不利之處，扶助外部經濟的有利之處；　

　　c）防止壟斷，促進競爭；　

　　d）宏觀調控，保證穩定的貨幣政策，通過稅收政策，完成收入的再分配，促進社會安定；　

　　e）立法和執法，以保障產權，保護合同。　

　　新古典理論一般假定交易成本可忽略不計，信息是完整無缺的，因而市場是完善的。在這種假定之下，新古典理論並不認為市場會有嚴重的失靈＊。因而新古典理論並不賦予政府很多經濟功能。這當然是指今日發達的市場經濟國家。政府的功能是否應進一步擴大，在過去十多年中引起許多爭論。主流的意見是政府應減少對經濟的幹預。

　　2. 市場失靈的嚴重性　

　　在高度發達的市場經濟國家，經濟學家已開始認識到新古典經濟學理論的某些假定是不現實的。交易成本理論和信息非對稱性理論所得結果，都顯示既使在這些國家的經濟活動中，市場失靈的程度也比預先假想的要高。例如，市場是不完整的，許多風險市場由於信息的不充份而無法運轉。另外，資本市場、勞動市場和土地市場的運轉也都存在種種問題。如何匡正這種市場失靈就成為爭論的焦點。　　

　　但是，如果說在高度發達的市場經濟中，市場失靈的程度雖比原先設想的要高，但畢竟還不是什麽嚴重的問題，那麽在前中央計劃經濟中，市場的失靈就是根本性的問題。這種失靈不但有先天性的，即任何市場經濟都固有的，而且因後天的發育不全而更形嚴重。在這類經濟中，本來並不存在要素市場，土地和資本是國家所有或集體所有，勞動則不是終身制（國營企業的職工）就是變相的農奴（例如人民公社制度下的農民）。許多原材料市場或中間投入市場也不存在。主要的要素價格（利息、地租、工資以及匯率）都嚴重失真，造成所有其他價格的相應扭曲。

　　3. 政府失靈的嚴重性　

　　在這類經濟中，在存在嚴重的市場失靈的同時，又存在嚴重的政府失靈。這種政府失靈體現在以下幾個方面：　

　　a）政府應做的沒有做到，例如提供公共財、克服外部不經濟、防止壟斷、促進競爭、執行良好的貨幣、稅收政策和制定法律、保障產權、保護合同等。　

　　b）政府對不應做的，卻卷的太深。政府不但管生產，管物資調撥，還管消費、就業、遷徒、訂價、貨款、匯率和居民的住房等等。　

　　c）由於這類經濟都經歷過政府任意高壓、迫害民眾的時期，所以民眾與政府的關系存在潛在的危機。即使在更換新的政府後，這種對政府根深蒂固的懷疑仍然存在，使政府在行使職權時面臨重重障礙。例如，稅收系統的加強是現代政府無法回避的職責。然而，這種努力常常受到重重阻力。

　　4. 計劃經濟中的根本問題　

　　中央指令性經濟中的主要問題是信息的非對稱性。而這種信息的非對稱性是由所有制造成的。在私有制下，雖然財產私有，但對於資源配置這種至關重要的信息主要還是反映在價格之中，因而是全社會共有的。成對比的是，雖然在中央指令性經濟中，財產是歸全民所有或集體所有，但信息是高度私有的，價格由於不反映資源的相對稀缺性，因而並不包含正確的信息。計委直接調撥國營企業的產品，固然掌握一部份物資流動的信息，但這類信息並不對社會公開，而只垂直流動於基層企業和上級主管部門之間。而且，由於企業負責人的升遷只決定於生產任務完成的好壞，因而企業經理爭相多要原材料、資金、人員，卻竟相壓低生產指標，以便輕松完成任務。為此，企業經理永遠不會如實報告有關投入──產出的實際信息。這是為何在中央指令性計劃體制下，實際產出永遠低於生產可能性邊界的原因（圖一）。　

　　在市場經濟中，是用“剩余的認有權”（residual claimant）的制度安排來消除資源的浪費的。但在公有制下，企業負責人並不能從成本最小化或利潤最大化中獲得多少好處，卻要為此付出大量的精力和時間去監督生產，核算成本，對付同行競爭。因而他們會把企業的投入生產關系的真實信息私有化。　

　　三. 轉型期政府的雙重職責　

　　以上討論，說明由中央計劃經濟向市場經濟過渡，市場失靈和政府失靈的嚴重程度遠甚於一般的不發達經濟，這不但因為市場的不成熟，更由於政府對經濟的卷入遠較後者為甚，因而造成經濟高度依賴政府的行政協調。在這種情況下，政府左右為難。因為如果政府放棄行政協調，則經濟活動的聯系一時就會全面崩潰，造成生產水平的絕對下降。可是嚴重的市場失靈又使市場難以立即替代行政協調使經濟活動重新從無序迅速走向有序。這就使政府不得不又恢覆行政協調，但這種行政協調卻又會窒息市場協調的發育和成熟。於是，改革就會呈現進退兩難，左右搖擺，無法深入。

　　1. 走出困境之路　

　　前蘇聯和東歐國家進行體制改革遠早於中國，但在收到一定效果之後，卻又漸漸趨於停滯。這一歷史教訓使許多經濟學家深信，除非先將中央指令性經濟體制徹底打破，在獲得清理的廢墟上，可以迅速建立一個完整的市場體系。不然的話，是無法進行改革的。Ericson是這種觀點的代表。這種觀點也體現在波蘭正在實驗之中的休克療法或俄國正在試行的大爆炸理論。這兩種理論都主張盡快實行價格的自由化、產權的私有化和交換的市場化。這種激進的改革理論都要求盡快打破原有的行政協調。但是由於市場協調無法在一夜之間產生，因而對產量造成負面的影響。在資源貧瘠、人口稠密、人均收入低下、國民素質不高的國度，是難以執行這種改革策略的。

　　2. 釋放被囤積、浪費之資源　

　　經濟改革的根本原因是中央指令性計劃體制之低效率。而中央指令性計劃體制低效率之根本原因是經濟將投入──產出的信息私有化，使一定的產出所耗費資源較競爭市場下應有的資源消耗高出許多。所以經濟改革的主要目的是要消除這種浪費。　

　　上文已指出，在中央指令性體制下，這種因信息的非對稱性（即上級部門與企業經理這兩者對投入──產出的真實關系的信息是非對稱性的）是無法克服的。在這種體制下，國營企業中投入──產出關系永遠是個黑箱。上級部門只能根據過去的投入──產出資料要求企業在給定的的投入水平上，遞交一定的產品。如果上級部門要求更多的產品，企業一定會相應要求更多的投入。所以，問題的關鍵是引誘企業經理自願地釋放原來被囤積和浪費掉的資源，使之轉化為對社會有用的最終產品。這里，漸進主義路線不但注意增量，即原先被浪費掉的資源能轉化為有用的產品，同時也重視原來的產出水平。在追求增量的同時，也保證產出水平的維持。這是政府的雙重職責。　

　　政府可以采取如下措施：　

　　a）政府繼續維持現有的行政協調。這意味著各國營企業至少仍能保證從行政渠道（即從計劃渠道）獲得原有的資源；　

　　b）政府只要求各國營企業按以往慣例交出一定的產品；　

　　c）開放各種要素市場、中間投入市場和最終產品市場，由市場根據供求關系自由定價；　

　　d）私營部門合法化，並可自由進出各種產品；　

　　e）國營企業可在完成指標之後自由地在各類市場上出售產品或資源，所得歸企業所有，並在企業管理人員及工人之間分配。　

　　這些措施既能保證原來的生產水平，又能保證將原來被囤積、浪費的資源釋放出來，轉化成社會最急需的產品。

　　3. 企業優化與社會優化的一致　

　　在中央指令性計劃體制下，企業優化是偏離社會優化目標的。國營企業有內在動力囤積多余的物資。這些物資最終都浪費掉了。但是關於這種囤積、浪費的信息，社會是得不到的。　

　　現在政府承認國營企業對這部份資源的產權。在新的制度安排下，國營企業可以獨立的、自由地作如下選擇：　

　　a）如果企業所產生的產品（並不一定是最終產品，有可能是另一種原材料）屬於短缺產品，則其價格在自由市場上的價格必然較高（高於計劃價格）。這種情況下，將多余物資轉化為這種產品較有利可圖。於是企業選擇增產，並將超產部份供應自由市場。社會也就獲得了更多的這類短缺產品。　

　　b）如果企業所生產的產品並非短缺產品，則其自由市場價格一定低於計劃價格。在這種情況下企業會盡量以最少的資源完成計劃指標，而將省下的資源在自由市場上出售。於是，社會不會增加不需要的產品，但原材料（這是永遠短缺的）的實際供應卻增加了。其他企業，特別是私營企業可以購入並生產市場上的短缺產品。　

　　c）由於私人企業並不受計劃體制的約束，其產品的品種與產品的數量都可根據自由市場上的供求關系自行決定。在這種情況下，即使它們必須以較高的價格購入國營企業釋放的多余物資，但它們可以永遠選擇生產社會的短缺產品而仍然獲利。社會因短缺產品的增加而提高總福利水平。　

　　d）隨著原來被囤積、浪費的資源的慢慢釋放，社會的總生產將由原來的A點逐漸移向B點。至於移向B點或是移向C點，取決於社會的偏好（圖2中A點移向B點，這是假設無差異曲線與生產可能性邊界相切於B點）。　

　　圖2中，A點將移到B點。但是如果社會的偏好傾向於消費更多的Y產品的話，A點將逐漸移向C點，在總資源沒有增加的情況下，產出增加了。這是由於企業的優化與社會的優化趨於一致。　

　　要實現以上目標的關鍵，是在開放自由市場， 使私營企業合法化的同時，必須在一定時期維持原有的行政協調，使原有的產量至少維持在A點，而不是下降到F點。顯然，在市場體系沒有成熟到足以替代原有的行政協調之前便解散計劃體制的結果，必然是產量的崩潰。另一個關鍵是必須承認國營企業因其信息的非對稱性而要求對一部份資源的事實上的產權。不承認這一點， 這部份資源就不會被釋放出來。　

　　四. 結論　

　　上面的討論，論述了在經濟轉軌期間，政府必須在維護產量水平的同時追求產量的增量。產量的已有水平主要是通過行政協調，由國營企業來完成。產量的增量主要通過釋放被囤積和浪費的資源，由非國營企業來完成。在這樣一種模式中，國營企業會把成本最小，或利潤最大作為企業行為準則，將節省的資源釋放出來，由私營企業根據供求關系和盈利性轉化為社會緊需的產品。這里，政府的雙重職責不但體現在扶植新生的各類市場，而且體現在繼續在一段時期維持行政協調之中。這種行政協調的維持，不但能提供較安定的社會環境，也使改革較易獲得民眾的支持。並且，這種行政協調的維持，並不會損害私營部門的產生和成長，而又有助於提高國營企業的效率。　

　　由於國營企業的主要責任是維持原有生產水平，而非國營企業負責增量，在一個動態過程中，非國營部門的產值很快可以超過國營部門的產值。根據台灣、大陸的經驗，10─15年的時間就足以使國營經濟在GNP中的比重由80％下降到50％以下＊＊。假以時日，國營企業的產值不難下降到20％或更低。　

　　即使根據新古典理論，國營或國有經濟也永遠不會消失。但它們應局限於生產公共財，特別是“公共投入”（public inputs）以及有自然壟斷傾向的部門。當國營企業的產值只占GNP的一小部份時，顯然從中央指令性計劃經濟向市場經濟過渡的歷史任務就可以說大功告成了。


改革與中國大陸的等級產權

　　羅小朋

　　一. 改革前大陸經濟制度的一個重要特徵──等級產權

　　二. 等級產權制度與漸進改革

　　三. 等級產權的局限及其在漸進改革中的演變　

　　羅小朋，美國明尼蘇達大學（Minnesota University）農業經濟系博士候選人；曾任中國國務院農村發展研究中心理事、農村發展研究所宏觀研究室主任。

　　一. 改革前大陸經濟制度的一個重要特徵──等級產權　

　　在任何一個社會中，財產制度和政治制度是社會制度安排的核心。社會主義制度的共同特徵是：在政治上實行共產黨一黨專政，在經濟上排斥私有產權，實行在國有制基礎上的計劃經濟。但是，自從七十年代大陸對外開放以來，西方學者發現，中共的計劃經濟遠不如蘇聯、東歐嚴密。地方政府有一定的投資權，可以與中央分享剩余產品和財政收入，因此相當比重的經濟控制權掌握在地方當局手中。有學者把這一現象概括為地方產權（如 David Granick）。此後，又有學者進一步指出，地方產權的存在是大陸經濟改革過程不同於蘇聯的基本原因 （如 Carsten Herrmann-Pillath）。 中共把自己的產權制度概括為，“以公有制為主，多種所有制並存”。即由所謂“全民所有”的國有經濟單位在國民經濟中居主導地位，同時多數人口被組織在大量名為“集體所有”的經濟單位中，此外還存在非常有限的家庭經濟（在改革前，主要是農村的自留地和自養家畜）。集體經濟和少量的家庭經濟是為實現完全的公有制所進行的一種過渡性的安排，因此從屬於國有經濟。　

　　筆者認為，用這兩種說法來概括，均沒有突出大陸產權制度一個極重要的特徵，即在所謂公有制為主導的前提下，嚴格地把（個人和集體的）社會地位與不同的財產權利相結合。改革前，正是這一獨特的制度安排，使中共一方面能象其它中央計劃經濟的社會主義國家那樣維持高度的政治集中，同時又能夠實現相對分散的經濟控制。不僅如此，這一制度對大陸經濟和社會生活發生了深刻的影響，是許多大陸所特有的經濟和社會現象的重要原因。因此，用“國家主導的等級產權制度”（簡稱等級產權制度）來概括大陸的產權制度，似乎更準確，也有利於從更深層的構造來分析大陸的制度。　

　　1. 等級產權制的要素　

　　（1）主要生產資料實行國有（即全民所有制），同時保留非國有的所有制（主要是農村的土地集體所有和城市勞動密集的輕工業和手工業），排斥生產資料私有。對不同所有制政治、經濟和社會地位實行系統的差別待遇。國有制優於非國有制，國有制內部按統一的行政等級來區分地位的高低，級別高的優於級別低的；非國有制內部，城鎮集體優於農村集體；城鎮內部，大集體優於小集體，行政等級高的集體優於等級低的集體；農村內部，實行所謂公社、生產大隊和小隊三級所有。原則上，等級高的所有制有較大的政治權重，同時在計劃資源分配中享有優先權；在較高等級單位就業的人員，有較高的經濟和社會福利，並享有較高的政治待遇。　　　　

　　（2）等級產權與等級身份制度。　

　　在等級產權制度下，每個人一旦在一定的所有制單位就業，就獲得了一種由所有制等級所決定的、不得由自己任意改變的社會身份。在大陸生活過的人都知道，在何種等級的所有制單位就業，不能由個人自由選擇，而依次取決於：一，父母的身份，包括家庭的政治出身和戶口的類別；二，社會關系的地位；第三才是個人努力。雖然受教育的程度也是決定個人身份等級的一個重要因素，但是，這個因素並不獨立於以上三個因素，盡管這個因素與個人努力的關系較另外兩個要大。　

　　任何制度都導致社會身份的不平等，但機制不盡相同，因此，社會身份的性質及其經濟、政治和社會後果也就大不相同。大陸的等級身份是國家在對人口流動實行全面限制和控制的同時實行等級產權的結果。等級產權對不同所有制的就業人員實行差別待遇，在這一前提下限制人的自由流動，就把人的身份與產權的等級固定地聯系在一起，形成非常制度化的社會身份。這種社會身份的一個突出特徵，就是個人的社會地位與職業的關系從屬於產權等級的關系。比如，同樣是司機，在全民所有制單位和集體所有制開同樣的汽車，社會地位可以相差很大。這與許多其它社會，特別是市場經濟社會，形成鮮明對照。　

　　（3）身份與產權的反比關系。　

　　大陸等級產權和等級身份制度的另一個重要特徵是：個人或單位的等級地位越高，獨立支配財產的權利反而越小。　

　　這首先是因為，國家所有或全民所有制的等級地位最高，而這種單位的資源集中控制的程度也最高。但是，為什麽要給等級較低的單位和個人較大的獨立產權，而且，把產權的獨立性與社會等級相聯系？從功能上，這種安排：第一，保障了國有制的政治和經濟特權；第二，減輕了中央集中配置資源的行政負荷，從而減少了共產黨領導人、特別是毛澤東對技術官僚的依賴。　

　　由此產生的一個問題是，不實行單一的國有制，而給非國有的單位一定的獨立產權，如何實行控制，特別是如何避免產權對共產黨政權和計劃經濟的威脅？　

　　對產權的控制由以下幾個機制實現：　

　　（a）共產黨對所有產權等級單位都實行一元化的組織領導，各單位的實際權力都由該單位的黨組織負責人掌握（書計掛帥），或乾脆黨政合一。　

　　（b）非國有單位的產權是極不完全的。首先是沒有處份權，以杜絕資本和土地市場；其次，把產權與自給性生產掛鉤，以減少獨立產權在經濟中的外部性，壓制產品市場。比如，地方國有經濟，原則上只為本地區生產，集體經濟更是如此，如對社隊企業的三就地原則（就地取材，就地加工，就地銷售）。　

　　（c）調整產權等級和身份等級。如果一個單位的經濟外部性上升，則可以通過提高其等級地位來減少其產權的獨立性，反之，如果一個單位的經濟外部性下降，則可以通過降低其等級地位，提高其產權的獨立性來減少計劃部門的負擔。在大陸，國有單位的升級和降級被稱為“上收”和“下放”，集體所有制從低級轉高級或轉國有制被稱為“所有制升級”。　

　　在產權等級調整時，對人的等級身份的安排一般遵從“宜升不宜降”的原則，即在提升單位的產權等級時，全體員工的身份等級一般也被提升。但是，在降低單位的產權等級時，則盡可能保持職工原有的身份等級，至少要不降低單位領導人和骨幹的身份等級。在大陸，降低個人的等級身份通常是一種重要的政治性懲罰手段，通稱“下放”。　

　　這種安排，構成了一種有利中央控制的激勵。其政治性意義無須在此贅述。在經濟上，它為個人和集體，提供了一個制度化的、通過經濟成功實現向上流動的渠道。當然，這里所謂的經濟成功與市場條件下的評價不盡相同。比如說，重要的標準之一是看在當時的政治氣候下，爭得中央分配資源的數量。但是，由於大陸的經濟一直存在市場因素，因而也存在類似市場的評價準則。如果一個生產消費品的城鎮集體企業，獲得銷售成功，就有可能實現“集體轉全民”的美夢。　

　　除了激勵的功能，提升成功企業的等級，還有利於對經濟剩余的集中控制。上級政權通常用這種手段來改善自己的財政。另一方面，這也是保持等級身份秩序的要求。如果一個等級較低的企業，擁有大量可支配利潤，其職工的福利水平就有可能超過同樣等級甚至更高等級企業職工的福利水平，導致“富貴分家”，引起等級關系的混亂。　

　　（4）等級產權的地方化特性。　

　　等級產權制度以承認地方和集體（或社區）有限的經濟自主權為前提。由於中國大陸地域遼闊，地方經濟差別顯著，中央不可能對地方和集體的經濟自主權作統一、詳盡的規定。即使有統一規定，也不可能同樣貫徹執行。　

　　等級產權的地方化特性主要表現在：（i）所有制構成的地方化。雖然全國有統一的等級序列，但是，由於經濟結構和歷史背景不同，各地工業的所有制構成也就不同。有的地方國有工業比重大，有的則集體比重大。更有意思的是，決定是否國有的標準並不統一。同一企業，在經濟發達地區可能只夠集體企業的標準，在落後地區則可能歸入國有企業，因為其相對重要性可能改變了。（ii）地方政府和領導人，尤其是在省一級，對非國有單位的權利有較大的決定權。因此，非國有單位的經濟權利長期有重要的差異。（iii）由於歷史的、政治的或領導人個人的原因，各地的個人權利，尤其是在非國有單位中的個人權利，有重大的地方性差異。　

　　2. 結論　

　　第一，等級產權制度是共產黨政權對中國傳統產權結構進行革命性改造的產物。}一方面，等級產權制度否定了中國以家產為中心的產權結構，代之以國家、地方和社區財產為核心；另一方面，它又繼承了中國傳統產權制度的一些重要的因素，這些因素包括：　

　　（i）象中國的家庭財產一樣，等級產權是一種機構產權（institutional property rights）而不是一種個人產權。　

　　（ii）更重要的是，這種機構產權與西方現代的機構產權也有本質性的區別。西方的機構產權是建立在明確界定的個人權利（包括產權在內的經濟權利以及平等的政治和社會權利）基礎之上，而等級產權則象中國歷史上的家庭產權一樣，是以統一的“差序”（費孝通用語）的政治和社會權利結構為基礎的。中國家庭產權要服從統一的“君、臣、父、子”的尊卑長幼之序，等級產權則要服從“全民、集體、個體”的統一等級身份秩序。　

　　（iii）等級產權的主體是國家、地方和社區，雖然不象家庭那樣以血緣為紐帶，但既不是契約組織，也不是“自由人的聯合體”，因為個人沒有流動自由。　

　　（iv）等級產權象中國傳統的家庭產權一樣，不依賴獨立的司法系統的保護，而依賴政權的保護，尤其是政權領導人及其政策的保護。　

　　第二，等級產權制度是中國大陸的一個穩定的社會契約，它與大陸的政治制度配合提供了一套完整的激勵和控制機制。}　

　　（i）等級產權制度的穩定性首先來自於這樣一個事實：這一制度在中國歷史上第一次提供了一種全民的經濟保障。從農村基層開始，每一個人都被固定在一個單位中。在農村集體所有制單位中的個人，其基本的經濟需要首先由所在集體負責。如集體遇到不能抵禦的災害，則由中央統一救濟，保障生存。在城市的個人，則由國家統一配給基本的食品和紡織品，確保基本的生存所需。　

　　（ii）在中央保證最低生存所需的前提下，個人的總福利水平在很大程度上取決於單位和地方在計劃體制下爭奪資源的能力。對集體所有制的職工尤其是這樣。國有企業職工的福利一方面取決於其在國家和地方計劃中的地位，同時也取決於其所在地方以及本單位謀福利的能力（即爭奪和控制資源的能力）。由於存在集體升級的可能，在一定條件下，等級產權提供了某種集體激勵機制。　

　　（iii）等級產權制度同時也提供了兩種不同的個人激勵。一是與集體激勵相聯系的個人激勵，即通過提高集體福利來提高個人福利；二是通過在同一集體內部的個人競爭，達到個人升級的目的，即中國人常說的“踩著別人向上爬”。這兩種激勵顯然存在矛盾，不同的形勢，決定哪種個人激勵主宰另一種。　

　　第三，等級產權制度可以在不依賴技術官僚系統的條件下，達到很高的資源動員水平，但是在市場關系受到嚴重約束的條件下，等級產權制度的經濟效率低下。　

　　等級產權的組織和權力結構，極有利於實行大規模的政治動員。通過所謂“群眾運動”和“群眾路線”，在短時間內，可以實現很高的士氣，實現技術人員和一般勞動者的高度合作。顯然，這種“突擊”式的生產方式，較少依賴技術官僚的協調，而極大地依賴不斷搞政治運動來制造政治壓力。其結果，由於宏觀協調能力極差，又不可能持續和普遍地支持象“大慶”那樣的“X”效率，經濟的整體效率呈不斷下降的趨勢。但是，由於不僅有中央的高度權威，而且存在一定的集體和地方的激勵，中國大陸經濟在改革前的資源動員的水平絕不亞於任何其它計劃經濟國家，盡管其技術的平均水平和進步速度要落後於技術官僚占主導地位的蘇聯和東歐經濟。　

　　二. 等級產權制度與漸進改革　

　　經濟市場化和政治民主化是社會主義制度轉型的核心內容。毫無疑問，這是對原有的制度安排進行革命性的改造。由此引出的一個問題是，完成這一變革，是否一定會發生激烈的社會或政治革命，或者說，在多大程度上以及在什麽條件下，能夠漸進地實現這一變革？ 由於中國大陸與前蘇聯改革經驗的鮮明對比，這一問題引起了一些學者（特別是中國學者）的濃厚興趣。　

　　對中蘇改革的反差，一種代表性的解釋是：中國領導人機智地、正確地選擇了漸進的改革策略，尤其是先經改後政改的方針，而蘇聯領導人則在先政改後經改的大錯之後，又被西方“大爆炸”（Big Bang）的建議所誤導。這種解釋在中國大陸很有市場，卻難以令海外學者信服。因為事實上，蘇聯領導人早有經改的努力，更不乏漸進的願望，只是在經改屢試不成之後才求救於政改。不料政治民主化的進展反而使漸進的經改更難實行，蘇聯領導人身不由主地把局勢引向了非激進手段不能打破僵局的全面危機。一些西方學者更斷言，蘇聯根本沒有可能實行象中國大陸那樣的漸進改革。　

　　認為蘇聯的改革進程只能是已經發生的那樣而不曾有更好的機會，似乎太決定論了。反過來，如果僅僅從改革策略選擇的得失來解釋中蘇改革進程的差異，也有明顯的偏頗。多數人易於接受的看法是，中蘇改革道路的差異，主要是歷史性的原因造成的。這雖然不錯，但未免失之於空泛。　

　　解釋中蘇改革反差的原因，顯然需要多方面的分析和比較。筆者認為，一個十分重要的角度是比較中蘇領導人在改革過程中面臨的約束，特別是制度性約束。只有那些凝聚在現行制度安排中的歷史因素才是真正重要的、起作用的因素。　　　

　　3. 大陸的等級產權制度凝聚著以下幾個重要的歷史因素：　

　　從近代歷史的角度：　

　　（i）在1949年以前的長期的革命戰爭中，中共形成了空前的社會組織能力。這種能力包括兩個要素：首先是能穿透中國社會幾千年來牢不可破的組織基礎──家族和家庭壁壘，把社會從最底層到最高層嚴密地納到統一的組織體系中；其次，這種組織體系可能在經濟高度分散的條件下，維持很高的政治統一。　

　　（ii）毛澤東從五十年代就看到蘇聯的計劃經濟模式不合中國國情，尋求用“人民戰爭”的方式發展經濟。“大躍進”雖然失敗了，但毛始終沒有提供機會技術官僚成長為象蘇聯和東歐那樣重要的利益集團。

　　（iii）“大躍進”失敗以後，在供給十分短缺的形勢下，中共成功地利用其組織和意識形態的能力，在建立一套有效的配給和經濟保障體制的過程中，完成了對人口流動的空前嚴密的控制，固定了等級身份及其轉變規則。　

　　（iv）在第三個五年計劃和文化大革命中，以備戰為目的，地方經濟自給得到鼓勵。中央計劃和協調的能力因政治動亂而削弱，通過各省參與的多邊計劃協調以及合法和半合法的地區間以物易物成為經濟平衡的重要機制。地方工業有重大發展。　

　　（v）文化革命加劇了中央權力繼承的危機。軍管把不同派系的高級將領推到不同的省份主政。地方經濟政策出現微妙差異並對地方經濟發生重要影響。其中，社隊企業在蘇南的發展是最突出的例證。　

　　從中國長期政治和經濟結構傳統的角度，中國以家產為中心的私有產權歷史悠久，但是，中國的私有財產從來沒有獲得近代西方產權的獨立性。產權依附於統一的差序權利和權力結構，是中國政治和經濟制度的傳統。大陸的等級產權制度可以說是在現代的條件下繼承和發展了這一傳統。　

　　4. 實行漸進改革的條件　

　　文革十年，大陸經濟保持了相當高的平均增長率，等級產權制度的發展是實現這一增長的重要制度因素。但是，等級產權制度並沒有能避免大陸的計劃經濟走向危機，它只不過導致了不同於蘇聯和東歐的危機形式和不同的改革初始條件，從而為選擇改革途徑提供了不同的空間。筆者認為，由於等級產權制度以及與其相應的經濟和利益結構的存在，大陸的經濟體制比蘇聯和東歐具有更大的漸進改革的機會。　

　　對社會主義制度轉型來說，所謂漸進的經濟改革，就是指在沒有改變共產黨一黨專制的政治結構下，逐漸實現從指令性計劃經濟向市場經濟的轉變。很難想象，任何共產黨能完成這個過程而不失去政權或完全改變黨的性質，因此，沒有共產黨的領導人會願意完全實現這個過程。但另一方面，面對經濟低效率的壓力，只要政治可行，任何有理性的共產黨領導人，都願意嘗試有限地引進市場因素以提高經濟效率。 但是，實現漸進改革的可能性空間的大小，並不取決於願望，而取決於原系統能否滿足一些重要的條件，從而使前期有限的改革能不斷地為下一期的有限改革提供成功的機會。即改革的政治經濟進程能不斷地內生出足夠的動力而不導致太大的社會和政治危機。　

　　實現漸進改革的第一個必要條件是：經濟在原有政治結構基本不變的約束下，有較大的潛力通過份權（即經濟決策分散化）獲得增長。　

　　計劃經濟終因效率低而輸給了市場經濟，但是，並非在任何條件下對原來的計劃經濟實行分權都能夠帶來經濟增長。現在看得很清楚，中國大陸的漸進改革得益於毛澤東留下的高度分散的生產結構，這一經濟結構的重要特徵是其潛在的、被原體制壓抑的市場需求結構與已形成的供給結構差距不大，一旦分權，市場交換並不存在嚴重的技術和組織結構屏障。　

　　導致這個特徵的主要是以下兩個事實：第一，自五十年代中以來，農村中相當比重的人口既不能被低效率的城市工業吸收，又不允許在農村自由交換，被迫進行自給性的集體農業。有幾億處在大陸等級結構最底層的農民溫飽未足，是一個潛在的、技術要求較低的巨大市場。另一方面，由於集體農業嚴重的激勵問題，多年對農業基礎結構的大量投資遠未有效利用。因此，一旦改善激勵，技術上可能迅速地增加農產品和其它短缺的初級產品的供給。第二，由於推行地方經濟自給，各地經濟結構雷同但效率相差懸殊。貿易理論證明，一旦解除貿易限制，這種經濟格局反而更有利發展交換，因為各方需求相近而資源條件並不相同。在競爭的壓力下，各方都可能通過發展貿易發揚比較優勢，共同受益。　

　　與中國相比，蘇聯改革前的經濟結構較為不利，尤其是其生產結構集中，在嚴密的計劃下實現了遠離市場經濟的專業化分工。沒有中央技術官僚的直接協調，企業無法正常生產。但是，第一個條件僅僅提供了分權改革的技術可能性，要實現漸進改革，還必須滿足另一個更重要的條件：即原有的權利關系必須與經濟分散決策在一定程度上相容，這不僅要求對市場初次分配有較強的社會和政治承受能力，而且有能力按原有的利益結構對市場分配進行矯正。換言之，只有在來自分權的經濟收益不會迅速地動搖原有的權利和權力結構的條件下，漸進改革才可能實現。　

　　等級產權制度通過以下幾個機制，滿足了這個條件：　

　　（i）等級產權把比較獨立的產權作為社會等級低下的特徵，這樣就使較激進的改革從社會的底層開始而並不使上層感到太大的威脅。當初步的市場化給農民、小販帶來迅速的收入增長時，這一發展並沒有立即改變多數人的相對預期收入。　

　　（ii）等級產權制度提供了多種機制，使市場化釋放的各種廣義地租被廣泛分享。一個經濟單位在市場上的成功，必須使本單位的每個人都受益，然後通過等級鏈條，使上級單位也隨之受益。這種再分配機制在改革初期不但不會引起激勵問題，反而有助於各種人才啟用。　

　　（iii）等級產權制度對稀缺資源的分配實行系統的歧視。一般來說，等級地位越低，所得資源的實際價格越高。這種分配方式，刺激了等級低的經濟單位提高效率，同時，又為等級較高的單位通過資源轉手，分享市場化的收益。　

　　（iv）國家和政府對金融機構的壟斷以及對個人和集體財產形式的限制，迫使等級較低的單位，特別是家庭和個人以銀行存款和手持現金的形式積蓄財富。非國有部門強制儲蓄的迅速增長為國家提供了再分配的手段，極大地減輕了通貨膨脹的壓力。　

　　總之，等級產權制度不僅為下層改革提供了動力，又能不斷地把下層改革的效率轉化為上層的經濟收益，在保持改革的激勵和維持既得利益的穩定之間，實現了微妙的平衡。沒有這種平衡，漸進改革只能是空想。等級產權之所以能實現這種微妙的平衡，關鍵在於這種制度安排既非象典型的計劃經濟那樣，完全排斥個體和集體產權，同時也不象典型的市場經濟那樣，把個人產權成為一種受到全面保護的特權。等級產權制度既承認產權存在的必要，同時又歧視產權，在個人（或集體）產權與社會地位之間建立了一種可替代的關系，從而為漸進改革鋪設了一座重要的制度橋梁。　

　　實行漸進改革的第三個條件是，原有體制有較高的空間可分解度，即對地方政策和體制差異有較高的政治和社會承受能力。在中蘇這樣的大國，只有前面兩個必要條件是不夠的，只有加上第三個條件才構成漸進改革的充份條件。這是因為，從計劃經濟向現代市場經濟過渡，領導人面臨嚴重的信息不足問題。國家越大，領導人不僅獲取準確信息越困難，而且，因信息不足導致的政治風險也越大。在實行某種改革之後，下一步應向那里走更穩妥，是改革領導人天天頭痛的問題。“摸著石頭過河”真切地反映了中國大陸領導人的心態。即使知道存在某種較好的選擇，但由於涉及覆雜的利益協調問題，也往往會躑躅不前，錯失良機。假設一個大國能夠在實行重大改革時，把國家分解成若幹小國，改革的信息和利益協調就可能大大簡化。但是，分解一個大國本身的政治和社會成本和風險，使任何當權的領導人都不可能去想象這種選擇。　

　　如前所述，等級產權制度的一個重要特徵，是在統一的政治結構下，個人權利在不同地區和單位之間，可以有很大的實際差異。這種情況，在中央的權力鬥爭加劇，或處於某種寡頭均衡狀態時，可以發展到局外人難以想象的程度。導致這一特徵的基本原因在於對人口流動的全面控制以及組織結構的剛性。在這種約束下，為了適應中國大陸覆雜的地方差異，唯一的途徑是允許在同樣的組織結構下，有不同的內部關系。大陸的“土政策”歷來禁而不絕，其源概出於此。地方領導人如不被默許某種便於行事的權力，整個系統就會陷於癱瘓。當然，地方政策差異的程度和方向，取決於特定的政治和經濟形勢。　

　　等級產權制度的這一特徵，為實行分權改革的策略創造了難得的條件。所謂分權改革策略，就是讓地方各自試探改革的途徑。分權改革本非來自中央的自覺，而起源於十一屆三中全會前後中國大陸的權力鬥爭。當時，以陳雲、鄧小平為代表的，在文革中失去權力的中共資深領導人，正在與毛的繼承人華國鋒爭奪權力。他們（通過胡耀邦）控制了中央的人事權，並被民眾寄以希望，處於有利的地位。鄧、陳的同盟和代理人，分別控制了一些重要省份的領導權。如，楊尚昆、習仲勳在廣東、趙紫陽在四川、萬里在安徽、劉傑在河南、宋平在甘肅。為了在中央取勝，鄧陳在地方的代理人，必須實行合民意的政策。這是1978年，萬里在安徽大膽支持部份農民搞包產到戶，趙紫陽在四川取消勞民傷財的三熟耕作制，習仲勳、楊尚昆在廣東實行對外開放等改革政策的重要背景。　

　　萬里在安徽支持的包產到戶，是當時最激進、最有爭議的政策。中共多數高級幹部，對此都持不同程度的疑慮和保留，多數中下層幹部更認為是危險的離經叛道。但是，萬里由於在對“四人幫”的鬥爭中旗幟鮮明，深得民眾的支持，在鄧、陳與華國鋒的鬥爭中，有不可替代的地位。結果，鄧小平決定對包產到戶的爭論采取中立，由地方領導根據自己的判斷行事。鄧的這一態度在中共歷史上是十分不尋常的，他事實上是讓兩種本質上互相對立的政策同時並存。在鄧不事聲張的鼓勵下，包產到戶首先作為一種解決局部貧困問題的權宜之計在最貧困的地區實行了。但是，一旦意識形態的禁錮被突破，其自發的曼延就難以控制了。一九八三年春，最後一個抵制包產到戶的省──黑龍江省領導決定放棄原來的立場。於是，這場為期三年、史無前例的政策競爭以包產到戶的全勝而告終。這是中共經濟決策過程的一次歷史性的轉折，因為推動這一次偉大的農村解放運動的是農民和地方真實的利益，而不是少數精英的烏托邦熱。　

　　對整個改革過程來說，包產到戶的成功，使分權改革成為改革派自覺的策略選擇。這是因為，第一，包產到戶的成功，是鄧小平實用主義哲學的勝利。中共的經濟決策從此走向非意識形態化，因而不可避免地導致經濟政策的分散和多元化。第二，包產到戶樹立了一個成功的改革範式。在這個範式中，地方和基層的主動性和首創行動是改革成功的最重要因素之一。另一個重要的因素是鼓勵多樣化的試驗以及不同地區之間的政策競爭。　

　　包產到戶的成功給中共改革派領導人很大的啟發。當改革遇到中央官僚集團或保守勢力的抵制時，胡、趙都曾自覺地利用地方改革的主動性來打破僵局。此外，國營工業的改革顯然也曾受到包產到戶的重要影響。一九八一年各省自發試驗工業生產責任制的熱潮，以及後來的企業承包，就是在農村改革成功的直接啟示下興起的。　

　　從八十年代開始，中央實行了“地方財政包幹”的重大改革，其實質是擴大地方產權，並使其貨幣化。這一改革為地方分權改革提供了直接的利益動機。由於包產到戶解放了長期壓抑的農村市場，分權的市場化改革不僅有了有效的內部激勵也有了理想的外部環境。在這一新的條件下，等級產權制度為漸進改革提供了重要的動力和平衡機制。首先，在動力方面，實行兩項重大改革後，市場競爭成為資源在地區間分配的重要機制。等級產權制度迫使各級地方領導人進行有利於提高本地經濟效率的改革，使市場化改革內化為地方領導人的利益。在實行包產到戶和財政包幹之前，對各地資源分配的多寡，與其經濟效率的關系較弱，尤其與市場評價的效率脫節。現在，誰能通過改革先提高效率，誰就能捷足先登，多得收益。在這種壓力的推動下，各地政府對本地的企業管理制度和所有權結構進行了積極的改革實驗。　

　　在另一方面，等級產權制度的等級權利結構又約束著地方領導人，使他們不能采取過於激進的改革政策，特別是不能以犧牲過多的城市既得利益為代價來推動改革。這樣，每個地區的領導人，都象國家領導人一樣，必須不斷地在改革與穩定之間尋找平衡點。但是，地方分權改革對平衡和穩定的追求，與集權改革相比，有一個重要的優點，那就是不易陷入僵局。地方的多樣性，決定了各地不可能同時找到相同的平衡點。因此，各地總是處於某種制度和政策的競爭之中。成功的創新，有較多的機會在局部實現，然後被效仿。這樣，在市場存在的條件下，等級產權就提供了一種使漸進的市場化改革內生化的微妙機制。　

　　等級產權制度有利於漸進改革，其根本的原因在於，它為計劃經濟向市場經濟這一極為覆雜的制度轉形過程提供了兩種重要的可分解性，有效地解決了任何制度變革不可避免的利益問題和信息問題。第一種可分解性是社會結構的可分解性，形像地可以概括為“縱向”的可分解性。它通過對產權的歧視性的承認，使市場關系從社會的底層開始恢覆，並使舊體制的既得利益在市場化過程中得到補償，從而極大地減少了改革的利益沖突。第二種可分解性是空間的可分解性，或“橫向”的可分解性，它通過引進地區間的制度創新競爭，提高了改革的信息質量，使改革能夠選擇比較穩妥的突破點，不斷從一個均衡走向另一個均衡。　　　

　　對比之下，原蘇聯的體制缺少這兩個可分性，因此，在進入漸進的市場化階段之前，發生了舊體制的大崩潰。通過大崩潰，初步實現了空間的分解，但是，由於前蘇聯不存在象中國大陸那樣的等級身份制度，其社會的可分解性問題，不可能用中國的辦法解決，而必須另辟途徑。　　　　　　

　　三. 等級產權的局限及其在漸進改革中的演變　

　　等級產權制度存在的一個前提條件是不允許人口自由流動，這樣才能保持統一的組織和政治權力結構的穩定。等級身份制度以及相應的等級化的福利制度為這種穩定性提供了有效的激勵。在實行經濟分權之後，這種制度結構能支持產品市場的發展，但是對要素市場有極大的約束。這一點，在改革初期並不是缺點，反而是優點，因為它有利於社會和政治的穩定，改革努力首先被引向改善各種內部激勵制度，調動現有生產能力的潛力。前面已經指出，中國改革前潛在的市場供求結構特徵，對這種改革是有利的。　

　　但是，對要素市場的壓制，會損失許多經濟收益。因此，改革初期的另一個重000000000大的步驟就是恢覆小型的私營經濟，主要是家庭企業，並允許少量雇工。等級產又增加了一個新的、等級最低的層次。家庭經濟的合法化，在國有和集體經濟的外部逐漸發展出一個初級的、分散的要素市場。由於中國農村人口比重很大，這個初級要素市場的總規模很大。由此產生的投資和消費需求為國有和集體經濟提供了空前有利的市場。包產到戶之後，中國大陸的經濟改革出現的皆大歡喜的經濟高速增長，原因即在於此。　

　　在市場擴張的條件下，對國有經濟內部發展要素市場的壓力並不大，但是，隨著競爭的加劇，特別是非國有經濟的發展，這種壓力逐漸增長。一部份低效率的國有和城鎮集體企業成為地方政府的財政負擔。另一方面，非國有經濟的成長，需要得到許多國有經濟壟斷的生產要素，其中特別是技術人才。過去，等級身份制度成為隔絕人才向非國有經濟流動的有效屏障，現在，非國有經濟開始有能力用高收入與國有經濟競爭人才了。　

　　從宏觀的角度，對生產要素市場的約素，隨經濟增長，投資的規模增大，付出的代價也越來越大。首先是投資的經濟合理性不足，不僅造成很大的浪費（如重覆投資導致過度競爭），而且加劇了地區間發展的不平衡和工業布局的扭曲。其次，由於缺少要素市場的調節和約束，經濟的穩定性不足，對宏觀經濟政策的制定帶來越來越大的困難。　

　　由於國有經濟內部缺少要素市場約束，國有經濟職工對收入平等的要求成為通貨膨脹壓力的重要來源。各地政府通過對銀行的幹預，以信用膨脹來競爭國內資源是通貨膨脹的另一個重要來源。以肉類供給不足為媒介，一九八八年，通脹的壓力達到高峰，改革派領導人面臨巨大的政治壓力。這種壓力終於釀成了一九八九年的政治風波。　

　　從事後看，八九事變的深層原因在於，雖然市場化進程已不可逆轉，但是在原有利益結構下進行改革已經達到某種極限。近一步的市場化要求對國有經濟進行分解，否則，國有資本和人才的價格不能實現。但是，這意味著急劇拉開國有經濟內部的經濟收入差別，這種明顯的發展趨勢引起了國有經濟內部多數人深刻的不安。因此，隨著通脹壓力的增長，城市居民反市場化的情緒增長。　

　　但是，改革派領導人的困境在於，一方面大規模私有化的政治條件並不具備，另一方面，通過特權的貨幣化（即“官倒”和腐敗）來解決國有資本和人才市場化的初步發展又遭到政治權力較大的知識分子和大都市居民的強烈不滿。在這一背景下，領導層中的保守派和知識階層的激進民主派都企圖利用這一改革的僵局，結果是保守派在政治上獲得成功。　

　　“六四”事件使中共政權的合法性受到極大損失。之後，保守派的經濟政策又遭到完全失敗。但同時，激進民主派也喪失了影響。這兩方面的發展為利用特權實現國有資本和人才市場化創造了條件，也為等級產權制度的瓦解創造了條件。　

　　“六四”後保守派經濟政策的慘敗在統治集團內部引起了極大的恐慌，為了避免經濟崩潰，政府以病急亂投醫的心態，悄悄地放開了土地和股票投機的改革試驗。國有體制內一批處於有利地位的知識分子，抓住這一時機，紛紛“下海”，從原有的組織體系中遊離出來，建立了全新的企業組織，迅速地控制了相當規模的金融資產和房地產。這種新的以金融和房地產投機為主業的企業，實行了不同於國有企業的人事和分配制度。其特點是高流動和高收入。這一發展，極大地推動了國有資產和人才的流動和交易，從根本上動搖了等級產權制度。中國大陸的改革進入了等級產權界定失效和等級身份變形的新階段。　　

　　等級產權界定失效的一個明顯的標志是，通過國家和集體的資本獲得的純收益，越來越不按等級產權的原則來分配，而趨於個人化。大陸近兩年來，個人實際收入的差別，急劇拉開，就是這一發展的明證。等級產權界定失效的另一個標志是，出現了許多無法按等級所有權定義決定歸屬的財產。目前，許多新企業采取了股份合資的形式，再加上大量台資、僑資和外資的進入，出現了許多“無上級”企業，過去通過企業的“上級”來界定產權的準則開始失效。　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　隨著等級產權界定的失效，等級身份也在變形。中國人可能很難改變“人分九等”的傳統，但目前大陸的社會身份標志已經悄悄地改變了。“大款”（發了財的人或有合法權力揮霍的人）和“老總”已經使共產黨的“高幹”相形失色。許多出身農村的成功企業家，雖然還要被報紙和其他媒體冠之以“農民企業家”的頭銜，但已經不能給停產的國營企業職工帶來任何心理上的滿足，更不能阻止漂亮的都市小姐與他們談婚論嫁。　

　　毫無疑問，等級產權體制的解體呼喚著新的社會和經濟規範，但是，中共領導人能否勝任這一新的挑戰，將決定漸進改革的前途。目前，以朱扁基為代表的集權改革派，正在試圖通過加大中央權力來對付各種新的壓力。從改革十幾年的經驗看，這是一條走不通的路。但是，在等級產權失效的條件下，如何繼續漸進地推進改革，恐怕是一個需要付出相當大的學費才能找到答案的難題。

“分權戰略”與半聯邦制的演進

　　鄭永年

　　一. 建設性地方主義（Constructive Localism）與中國的改革

　　二. 財政分權、投資模式的變化，半聯邦制的演進

　　三. 新制度能否生存與發展

　　鄭永年，美國普林斯頓大學（Princeton University）政治系博士候選人，曾任教於北京大學政治學與行政管理系。

　　1993年6月至8月，筆者回國就中央與地方關系這一研究課題做了實地考察，走訪了北京、廣西和浙江等省、區共50多個市、縣、鄉。除了收集硬性資料外，還和各界人士，尤其是基層政府官員、農民進行了廣泛的交談，傾聽了不少說“北京話”及各種地方“方言”的人士的言論。這里，結合本人的考察情況以及自己的研究談一些觀感與意見。

　　一. 建設性地方主義（Constructive Localism）與中國的改革　

　　人們普遍地認為，分權和黨國（Party─State）獨裁是鄧小平時代中國改革的主要戰略。而事實上，這種戰略並非鄧小平支配下的中國領導集團的首創。回顧中國近代史，我們不難發現這樣一種普遍的改革模式，即改革總是在權威庇護下展開的。一方面，中央需要把權力下放給下層政府組織，甚至非政府組織，以獲得他們的合作而達到目標；另一方面，中央政府不願失去對其下屬組織及其市民社會的控制。結果，分權常常伴隨著再集權。

　　從清朝後期開始，中國進入了建設一個現代“國家”（state）的過程。“國家建設”（state building）的主要內容是權力在國家內部（即中央政府與其下屬）及國家和社會之間的分配。從晚清到孫中山革命時代，由於內外壓力及中央政府的一向軟弱，改革的主要內容是社會承擔國家功能。然而，隨著地方精英進入地方政治事務，他們不僅要求參與地方事務的管理，而且進一步要求高層政府官員在決策時考慮他們的意見。換句話說，中央決策時須有地方因素。到了光緒年間，隨著變法而急劇的分權，慈禧太後感到在推進地方參與中央政治方面走得太遠，中央會面臨失去獨立決策的能力。出於這一考慮，她鎮壓了戊戌變法，砍掉了一些激進改革者的腦袋。

　　1911年革命以後，分權成為中國政治舞台的主題，各級地方精英都從共和革命中獲益匪淺。他們在革命中扮演了重要的角色。在革命獲得很大自治權力的省級官員竭力想鞏固和擴大自治，阻止再出現一個全能的專制的中央政府。國家本身不再是鐵板一塊，而是由利益互為沖突的權威組成的妥協體。在省級以下，地方精英掌握了地方自治體，控制了地方的財政金融大權。

　　軍事強人、後成為民國大總統的袁世凱從這種“政治自由化”（political liberalization）中認識到，權力下放給省及地方妨礙了國家權力的強大。袁決心重新建立中央的政治統治。但袁的努力沒能抵擋得住來自各方面的壓力而歸於失敗。另一方面，自治政治的理念並沒有得以具體化和制度化，新的中央與地方關系也沒有得以建立。中國因此進入了軍閥混戰時期。

　　直到1927─1928年的北伐戰爭，中國才在蔣介石的軍事專制下重獲統一。蔣是采取下列兩種策略成功地實現重新集權的：在軍事領域，中央政府控制了各種軍事勢力；在社會領域，中央政府竭力地把其控制深入到社會基層。然而蔣的國家建設的努力並沒有使國家得到穩定。蔣家王朝賴以存在的地方精英沒有能從基本上改進農民的生活狀況。農民民族主義的興起和日本侵華，使中國共產黨的力量由此崛起並最終把國民黨趕往台灣島。

　　毛澤東主宰的中央政府通過50年代早期的土改運動，成功地消除了地方政治勢力。這場土地改革運動消除了中國國家建設的障礙。追隨蘇聯模式，毛政權成功地建立了一個“霸權政體”（hegemonic regime），有效地控制了地方社會。然而，由於中國政體的限制，集權勢力與分權勢力之間的緊張關系並沒有消除。與其它發展中國家一樣，沒有地方國家組織的合作，中央政府不可能使其政策貫徹下去。所以，一旦當集權得以成功，中央政府就感到了集權的代價及分權的好處。毛澤東不久就把重點放在中央與地方關系上。對毛來說，如何激發地方的熱情成為主要問題。毛認為應該擴大地方權力，給地方更多的獨立性，讓他們做更多的事情，因為中國地大人多，情況覆雜，兩個積極性總比一個積極性要好。1957年，毛便發動大躍進運動，把決策權力從中央下放到地方。

　　大躍進造成的混亂，使毛感到要加強中央集權。60年代早期，中國又經歷了一次集權。但到60年代中期，毛又感到了分權的必要。毛寫信給劉少奇說，把什麽都集中到中央不是件好事。中央應鼓勵地方積極性及自給自足的發展。當然，這次分權與毛的反官僚主義及群眾運動戰略有關。

　　從某種意義說，鄧小平沒有治理中國的新戰略。他的改革仍體現了毛澤東、蔣介石、袁世凱及自強改革者改革的特點。和他的前人一樣，鄧小平也傾向於有計劃的社會轉型，即改革須以秩序和穩定作保證。然而，鄧小平有其獨特的一面，他不喜歡動員型改革，但也不完全依賴中央官僚機構。結果，鄧的改革使中央與地方關系具有了半聯邦的性質：即中央和地方各具有了相對制度化的獨立的權力資源。

　　我把鄧小平的改革策略稱之為“建設性地方主義”。它是通過“利益代表”（interest representation）來尋求改革動力的一種機制。確切地說，它是一種制度化了的模式，中央政府通過談判，顯現地或隱現地與其屬下國家組織達成協議。談判中最主要的一個因素乃是獲得利益或制度化利益的下屬組織或個人保證他們的行為大致代表中央政府。這種模式的出現有多種因素，諸如中國沒有政治上的自由主義和經濟上的資本主義傳統。領導集團又致力於脫離蘇聯集權模式。毛澤東擺脫蘇聯模式用的是群眾動員戰略，而鄧用的是穩定與市場取向的發展模式。

　　市場發展意味著中央政府及其官僚機構從經濟活動中撤離出來，也意味著把決策權下放給基層組織和企業。廠長和經理應有權決定生產什麽，生產多少及追求什麽投資機會和如何融資。但如何把這一理念性的東西轉化為現實？ 分權並不必然與穩定的目標相吻合。中央政府呼喚地方積極性來發展經濟，但問題是為什麽地方政府官員會有動力來發展經濟呢？

　　與毛的高壓政策不同，鄧使用的是物質刺激的方式來激發地方積極性。就是說，讓地方官員從地方發展中獲得好處。財政改革因此成為必然。由於改革是采取“摸著石頭過河”的方式，中央政府逐漸地從經濟事務中撤出，但並沒有具體的發展計劃。地方政府因此被賦與事實上的極大的自主權。各種地方改革模式的出現使得地方有權力與中央政府談判。出現這一現象的另一重要原因是中國產權制度的發展。

　　改革以前，中國實行的國家所有制，企業的所有者是全民。中央政府假定，企業會代表整體社會作出投資決策，追求經濟效益。但事實上，全民所有制產生了一種無人負責所有制的效應。政府官員無需對他們所作出的投資決策和經濟效果負責。企業管理者和職工無需以最有效的方式使用和維護生產資源。與俄國不同，中國並未使用休克療法、價格完全放開及暴風驟雨式的國家企業私有化。換句話說，中國並未大膽地步入資本主義，而是偷偷地走入資本主義發展的軌道。改革派領袖鼓勵把市場導向的方式引進國家企業。但這是個不斷摸索、反覆試驗的過程。盡管企業自主權要求地方政府不再過問其經濟活動，覆雜的財政制度使得政府幹預成為必然。企業不可能完全脫離政府而存在，地方官員也不可能不去幹預企業。事實上，由於缺乏一個發展完好的市場機制，發動市場取向的改革及建設市場本身就是一件政治任務。

　　“分權”因此也出現在財產權領域。許多國家所有制的企業下放給了地方，中央不再管理企業，而是通過財政、金融等渠道和企業發生關系。生產和投資事實上下放給了地方。在企業內部，政府依靠承包者來管理企業。集體所有制的企業仍很普遍，其活動規則類似於國家所有制企業。地方政府仍是主要的財產所有者。再者，個體和私人所有制也是允許的。在一些地方，地方官員能在集體和私人所有制企業中獲利，這兩類企業經常享受到地方的優惠政策。

　　財政和所有制分權結合提供給各級政府強大的動力去推動經濟發展。由於政府官員能從地方經濟發展中獲利，在地方便形成了一種“公司類型的國家政權”。就是說，地方政府組織具有了公司組織的特徵，政府官員類似於董事會成員。

　　中國的產業結構發展至今非常類似於東亞國家而非東歐和俄國。小公司控制了中國產業的產出。在1978年，國家所有制企業占全部工業產出的78％，如今已不到50％。如果把農業及服務業也算在內，國家所有制的產出只占全部的25％左右。同時，中央政府負擔大大減輕。在1978年，約有700種產品由國家計劃支配。至1991年，只剩下不足20種。在快速發展的非國家所有部份，沒有一種產品在國家計劃之內。據統計，今天的市場分配著69％的煤，55％的鋼和90％的水泥。市場決定著90％的工業品價格，80％的農產品價格及70％的工業原材料價格。

　　分權促使地方官員扮演了企業家的角色。市場經濟下的企業間的競爭在中國變成了地方間的競爭，各地方紛紛制定優惠政策來吸引外資及有利可圖的企業。地方行為非常類似於美國各州政府的經濟行為。這種競爭客觀上有利於經濟發展。　

　　二. 財政分權、投資模式的變化，半聯邦制的演進　

　　中國的改革始於農業。改革派領袖集團逐漸開放了農產品的價格，最終瓦解了人民公社，代之以家庭為基本生產單位。政府也使用物質刺激方法，諸如減稅，農產品補貼。這些改革措施相當成功。但農業改革對國家財政制度有消極影響，巨額的補貼大大增加了中央政府的財政負擔。

　　國家財政收入的大部份來自國家所有制的工業企業。1984年中央政府開始了全國性的工業改革以減輕國家財政負擔。但向企業要錢則要求企業先賺錢，這就必須要提高企業的積極性。這就又要求政府給企業優惠的財政政策。各種改革包括“利改稅”和“承包制”使得企業能夠提取很大一部份企業利潤，同時中央政府能從企業直接提取的利潤卻急劇減少。

　　中央政府在貫徹財政改革時面臨著一個兩難。財政改革的最初目標是增加財政收入來對付財政危機。政府必須向企業提供動力以產生更多的利潤。如果把財政下放給企業，中央政府如何獲取財政收入？地方政府顯得非常重要，因為地方是財源收集者，政策落實者，也是利益主體。由於前兩個因素，沒有地方政府的合作，中央政府的財政分權幾乎不可能實現。由於第三個因素，地方政府很有可能成為中央政府的利益競爭者。

　　美國社會經濟學家熊彼特（Schumpeter）認為，徵稅是現代國家中央政府的一項主要功能。中國的財稅制度具有獨特的特徵：一方面，它是單一制國家。中央政府統轄支出政策和稅收政策的所有重要方面，幾乎所有的稅收都是國家級稅收，直接征向中央政府，地方政府很少有自己的財政資源。地方與中央政府分享稅收，其中中央政府有權決定配給地方的資源；另一方面，中國的財政制度是相當分權的。中央政府沒有一套全國性的稅收征集制度。財稅首先由地方政府征收，然後上交給中央。依賴地方徵稅使得中國的財稅制度變得相當覆雜。因為地方政府對其所征收的財稅具有相當的發言權。為了取得地方政府的合作，中央政府被迫把財權下放給地方，以換取地方增收的努力。各種財政制度改革，如分竈吃飯和財稅承包制相繼出台，地方管理地方企業的積極性增強。

　　財政改革對中央─地方關系影響極大。中央政府的財稅資源在GNP中的比例從1978年的31.2％下降到1990年的18.7％。另一方面， 由於中央政府無法減少支出以適應不斷減少的財稅，財政赤字不斷擴大。但是在中央支配的全部財稅中，中央本身所征收的比例不斷擴大，從1981年的20.6％增加到1990年的41.3％。這一轉變基本上是由於中央政府的稅收改革把企業的一些利潤直接轉移給中央。

　　再者，在1981年，中央政府的支出相當於它所徵稅收的262％，這意味著中央政府嚴重地依賴於地方所轉移上來的財稅。在1990年，中央只花掉了它所征收稅收的96％，中央的支出減少了。這說明，其一，中央政府增強了其直接徵稅的能力；其二，地方減少了向中央轉移的財稅。

　　就地方來說，所分享的財稅從1981年的79.4％下降到1990年的58.7％，而地方的支出在這段時間從46％增加到60％。這些變化意味著地方變得相當獨立，原來轉移給中央政府的財稅，今天有相當一部份留在地方一級。世界銀行的一份報告指出，一般說來，在收入高的地區，地方所征收的財稅高，貢獻給中央政府的亦多。

　　財政改革對中國的投資模式的影響也很大。隨著財政分權的發展，地方和企業能征收到中央控制之外的許多財稅。同時，中央政府的投資能力急劇下降。由於地方傾向於投資於短期項目，各地的工業結構現在相差無幾。實際上，在改革年代，地方政府不僅負責經濟發展，而且也要負責改善生活，減少失業。一個有效的方法去應付這些責任便是擴大投資，多上項目。由於財政承包制的實行，地方政府很難向上一級政府要求增加額外的支出。地方因此須依靠自己尋求更多的財政資源。由於大多財稅資源來自工業部門，農業只生產一小部份，地方政府不得不新開更多的工業項目。追求富裕成為地方投資於短期項目的強大推動力。

　　很難評判鄧時代的財稅改革。中國的財政制度變得越來越覆雜。簡單的分權與集權、弱政府與強政府不能反映事實的全部。在支出方面，這一制度變得極為分散。地方政府所征的財稅不斷下降。中央政府的財稅在全部GNP中的比例也在下降。但在徵稅方面，問題較為覆雜。中央政府的徵稅能力提高，使得其有能力投資於重點部門。盡管地方政府的能力增強，其所負的責任也隨之增大。總而言之，雙方在各自管理的權限內，有了較為獨立的、制度化了的權力。這使得中國開始具有半聯邦制的性質。

　　三. 新制度能否生存與發展　

　　在當今世界，大多數國家，如美國、加拿大、德國、巴西、印度和尼日利亞等，都是以聯邦制來組織的。聯邦制下，中央政府把對地方財稅的控制權轉移給下層國家組織，如州、省和部門。由於覆雜的社會需求，聯邦制使得中央政府避免了直接處理地方事務的麻煩。

　　從憲法上說，中國是個單一制國家。而鄧時代的改革已使這一制度覆雜化。對財政改革的考察表明，中國已具有半聯邦制的特徵。這一制度的一大特徵是中央與地方各具有相對獨立的財權。

　　1989年以後，重新集權、尤其是集中財權的呼聲甚高。但是一種制度一旦誕生，便有了其生存欲望及相當的生存能力。在改革派領袖的庇護下，分權繼續推行。1992年中央政府宣布在一些地區試行分稅制。最近，政府又宣布即將在全部範圍內實行這一制度。在這一制度下，所有財稅分為中央固定收入，地方固定收入及中央與地方共享收入。

　　中國現行制度把決策權分散在地域式經濟基礎上的地方國家組織和企業。與聯邦制國家不同，盡管中國的中央與地方有相當“制度化”的分權，雙方並不互相獨立，並且這一半聯邦制從單一制演化而來，地方事實上的權力還未制度化 （憲法，法律權力）。中央地方間矛盾、沖突頻繁，增加了雙方間談判的強度。這種沖突一直是雙方關系制度化的強大動力。

　　地方政府被賦與處理其域內事務的權力。由於能從地方經濟發展中獲益，地方政府的行為類似企業家，對地方經濟發展有相當大的興趣。地方政府因此有能力向其屬下居民提供經濟上的好處。在過去14年中，GNP年增長率為9％。在1978年至1991年間，谷物消費人均增長20％，水產品消費增長三成，食油和雞蛋增長九成。在1981年，每一百戶城市居民擁有彩電不足一台，10年後變成70台；1981年，每百戶擁有洗衣機6台，1991年為80台；1981年，每百家有冰箱 0.2台，1991年為50台。因此只要政府（中央與地方）有能力提供好處，政治穩定是有希望的。即使有局部性的不滿和抗議，全國性動蕩的可能性則很小。這與前蘇聯與東歐國家形成鮮明對比。

　　“建設性地方主義”，也使中國避免了東歐國家和俄國的激進私有化及其劇痛。中國的財政及投資改革為地方政府提供了一種新的動力機制。與個人所有制一樣，集合權力所有制對經濟發展也具有積極影響，只要權力關系被制度化。

　　“建設性地方主義”也有政治含義。這一制度已拋棄了極權主義而向權威主義轉化。改革已大大減小了政府的管轄範圍及政治幹涉人民日常生活的專斷性。人們被鼓勵投身於經濟事業。同時，精英的吸收已成為改革派取得經濟發展和政治穩定的關鍵。因為技術型精英，諸如企業家，對經濟發展至為重要。

　　但是，如果地方官員的經濟重要性繼續增長，他們的政治利益也需得到滿足，許多經濟成績卓著的地方領袖被吸收進了中央政府。中央政府也默許了地方政治權力的興起。在最近的地方選舉中，浙江、貴州的人民代表大會把他們自己的候選人而非中央指定的候選人選為省長，這就是明例。

　　就國家與社會關系來說，盡管中央政府的權力減弱，與此同時地方政府的強大卻消弱了社會的力量。這就是為什麽中央政府的相對弱並未導致強大的社會力量興起的重要原因 。　

中央集權的代價

　　周雪光

　　一. 中央集權與改革風險

　　二. 中央集權與政治壓力

　　三. 中央集權與組織的局限

　　四. 結束語

　　周雪光，美國康奈爾大學（Cornell University）社會學系助理教授，斯坦福大學（Stanford University）博士。

　　中國經濟改革的前景面臨著兩個嚴峻的挑戰。第一個挑戰是如何尋找一條促使中國改革具有內在動力、不斷深化的途徑。綜觀歷史上大的社會轉型，往往不同的機遇與選擇導致不同的發展道路和不同的社會後果。因變革途徑坎坷挫折而半途而廢的例子不在少數。第二個挑戰是政治上的利益分配。中國八十年代以來的經濟改革同時也是一場重新規範權力結構，重新界定社會利益分配的革命。在這一過程中，社會利益集團隨著改革措施對其利益的影響也在不斷的重新分化組合。社會利益集團的形成與演變必然導致政治的和經濟的新的要求與沖突。簡言之，中國社會的未來仍然面臨著因社會轉型所引起的巨大改革風險與政治壓力。我以為，中國改革成功取決於政策制定者是否可以選擇一條分散改革風險、分散政治壓力的途徑。

　　正是在這個意義上，我以為近年來呼聲漸高的加強中央集權，強化國家職能的主張值得商榷。國家政權之存在，中央權力之必需是毋庸置疑的。但是我們在倡導加強中央集權的同時，必須對中央集權的代價與潛在危險有一個清醒的認識。這也是本文要討論的主要問題。

　　一. 中央集權與改革風險　

　　我以為加強中央集權實質上是選擇了一條集中改革風險的道路。主張強化國家職能的一個潛在前提是認為中央政府較之其它社會機構（地方政府、經濟社會實體）能更為有效地使用社會資源，可以選擇與實施更為合理的社會經濟政策。然而這個前提是建立在一個古老而又富有生命力的神話上，即我們可以認識和把握“客觀規律”。然而人類發展史恰恰證明這一神話的危險性。計劃經濟在二十世紀的失敗與市場經濟的興起在客觀上提供了最好的例證。應該看到，中國改革發生在一個“不確定”（uncertainty）的時代。雖然這種不確定性貫穿了人類社會的發展史，在社會演變緩慢的過去，前人成功的模式常常可為後人之鑒。但是，今天的世界政治經濟模式正發生著深刻的變化。以大規模生產模式為代表的“福特時代”已經成為歷史。二戰以來居世界中心的美國經濟正經歷著一場深刻的結構性演變。官商結合的日本經濟在近年來的經濟衰退中遲遲不振，而新的經濟區域的組合正重新劃分經濟貿易的“國界”。

　　從世界歷史上幾次大規模的社會轉型過程看，中國目前經歷的這場變革在起點與結構上都是十分獨特的。西歐在十八世紀末十九世紀初由封建社會到資本主義社會的過渡，是由分散、封閉的區域性經濟走向統一的國內市場，由分散微弱的領權力走向相對集中強大的中央集權。而中國改革的起點恰恰相反，它由一個成熟完整的中央集權過渡到社會內在機制的運轉，從而逐漸替代行政的紐帶。中國改革的經歷亦不同於拉美、亞洲地區的強權國家模式。在這些地區的過渡過程中，政府職能、尤其是政府在經濟領域的控制能力從未達到過中國集權模式的廣度和深度。因此，政府權力的演變及扮演的角色與中國改革面臨的困難截然不同。

　　客觀環境的不確定性和社會轉型的特定社會政治背景意味著中國改革並不能簡單地套用其他成功模式，必須在摸索中承受失敗的風險。

　　如何估價中國改革面臨的不確定性呢？值得一提的是，前些年關於中國改革“摸著石頭過河”的說法。筆者以為這一描述是對中國改革處境的貼切寫照。客觀世界的不確定性與人類認識能力的局限性不僅是中國改革的特定困境，也是人類發展過程的基本特點。如果說“摸著石頭過河”是中國改革理性的唯一可行的方案的話，那麽，問題的焦點在於誰去摸“石頭”，是否有一個最合適的人或組織承擔這一任務？按照加強中央集權主張的思路，這意味著利用中央政府的總體方案去摸石頭。不難想象，這個方案一旦失誤，則全國十億人皆翻降水中。但如果允許不同地區、不同部門各自嘗試，找出一條（或幾條）過河途徑的機率則大大增加。既使有失敗者落水，其後果也會相應地局部化、地方化。

　　如果我們承認中國改革面臨的不確定性，那麽，選擇一條分散改革風險的道路是至關重要的。正因為此，我以為強化國家職能的主張實質上是選擇了一條集中改革風險的道路。加強中央集權意味著集中社會資源於中央政府，從而限制地方與局部在不同方向上的探索的可能性。改革的風險因此集中到中央政府的決策正確與否上。既然所謂“客觀規律”並不存在，這一途徑猶如一場冒險賭博。中央政府要能夠輸掉一場賭博後仍有余力進行第二次、第三次......賭博，就必須通過加強一統的政治結構和維持強大的國家機器來實現。這樣中國改革就會走上“改革困境──中央集權──改革困境”的惡性循環。可見，在不確定的條件下，這一思路的潛在代價是十分昂貴的。

　　二. 中央集權與政治壓力　

　　加強中央集權的一個不可避免的後果是，隨著中央權力的增強，其承擔的來自社會各方面的政治壓力也相應膨脹。權力與責任是一對孿生的政治現象。在傳統的中央集權模式中，中央政府攬社會資源、經濟發展、百姓生計於一身，雖然擁有絕對的權力，但同時亦邀各種社會矛盾沖突於中央。這一體制有三個結構性特點：（1）社會的政治化，即社會各領域、各階層為政治進程的波動所制約並只能通過政治方式實現其利益；（2）政治的集中化，即中央政府成為社會各種矛盾沖突的中心；（3）政治的放大化，即局部的地方性的問題與沖突由於必須由中央政府插手解決而表現為中央政府與社會的矛盾。這種情形在中國改革中仍然存在。中央政府既然攬設計、規劃、實施諸大權於北京，成為改革的主要驅動力，那麽改革中出現的矛盾沖突亦必須要反饋到中央政府，形成強大的政治壓力。這樣，中央政府在各方政治壓力的激流湍浪沖擊下必然導致內部的急劇分化，為派系鬥爭提供基礎。而另一方面，中央政府因為窮於應付四面八方的壓力及接踵而來的各種危機，其政策也趨於不穩定和不連貫。回顧中國改革前期的經歷，經濟領域中各項政策的出台與實施，每每半途而廢，轉弄蹊徑，雖名曰“深化”改革，往往是政治上不得不轉移矛盾的無可奈何的應急措施。

　　如何解決社會矛盾導向中央政府是保證中國改革持續發展的一個嚴重挑戰。一個值得注意的政治現象是， 在中國特定的國家與社會關系中，中央集權模式導致了社會各階層群體行為上的同步性。盡管社會各利益集團的要求與利益十分不同，但由於他們都受到中央政策的直接影響，並只能通過向中央政府施加壓力來實現其利益，結果是他們在行為上常常表現出一致性，在一定條件下導致沒有組織的大規模集體行為，對社會政治經濟諸領域產生巨大沖擊。中國自五十年代以來的惡性政治循環與這種特定的政治現象有十分密切的關系。

　　應該看到，在十五年來的經濟改革中，尤其是近年來，隨著中央集權的削弱，上述中央集權引起的弊病也有了明顯的改觀。第一，社會非政治化的趨勢明顯增長。市場經濟的潮流沖垮了意識形態所構造的群體界限。金錢的尺度在一定程度替代了政治權力的力量。實現個人利益的渠道由政治領域轉向經濟領域。社會群體內部的分化導致了傳統利益群體的瓦解與重新組合。連對政治一貫敏感的知識分子階層也明顯地遊離於政治運行過程之外。盡管金錢拜物教腐蝕了傳統的社會關系，但在政治學意義上，它在很大程度上推動了中國由政治社會到經濟社會的轉變，使得經濟過程在一定程度上與政治過程分離開來。

　　第二，政治的分散化。在傳統的中央集權模式中，中央政府是社會財富再分配的中心。這一結構造成了社會壓力集中於中央的狀況。隨著近年來地方政府、工作單位分配資源的獨立權力的強化，社會矛盾的重心由中央轉向地方，政治沖突亦隨之局部化、地方化了。隨著地方權力的擴大，“問題上交”的傾向也轉移到新的權力實體。這一趨勢一方面表明中央權力的削弱，而在另一方面也意味著中央政府承受的政治壓力與政治沖突也隨之減少。

　　因此，中央集權的衰落為中國改革走出惡性循環創造了一個良好的機遇。這是中國改革在政治領域的一個重要突破。在這一前提下，中央政府有可能逐漸擺脫直接的社會壓力，過渡到扮演仲裁者、執法者的角度，保持穩定持續的宏觀社會經濟政策，引導社會轉型的進程。

　　然而，主張加強中央集權的一個潛在危險是導致中國政治運作回到舊的集權模式中去。在這一模式中，雖然國家職能及國家對資源的控制從表面上看十分強大，但在實際的政治運行中，中央政府受制於社會各個領域、不同階層的政治要求，疲於應付連綿不斷的政治經濟危機，因此只能是一個被動的不穩定的政權。

　　三. 中央集權與組織的局限　

　　強化國家職能，建立一個強大的國家的主張是靠一個龐大的“科層組織” （Bureaucracy）來實現的。中央政府的決策與實施均需要以組織的形式完成。因此有必要在這里討論一下組織的局限性。

　　本世紀初，當韋伯闡述科層組織在現代社會中的地位時，他提出科層組織形式是一個理性的結構，具有高效率、非主觀意志的特點。然而組織學領域在近幾十年來的大量研究表明，科層組織的行為常常是非理性的。西蒙（Herbert Simon）早在五十年代就提出了“有限理性”的觀點。他認為由於信息加工能力與組織結構的限制，組織的決策過程是不可能進行理性選擇的。組織學家馬奇 （James March）在六十年代明確提出組織首先是一個政治聯合體，其決策是各種政治力量相互沖突、相互妥協的結果，因此必然偏離經濟學意義上的最優化目標。

　　正如韋伯所指出，一旦組織存在，它就有著內在的生命力，力圖維持其自身的生存與發展。組織內在的生存邏輯是什麽呢？第一，組織必然表現出歷史的依賴性，即為過去經驗和其自身歷史演變過程所制約。當經驗在組織內部得以保證，信息渠道已經建立起來時，這些因素就會成為組織結構的一個部份，從而限制組織攝取新的信息的方向和能力。

　　第二，避免創新，保持穩定是組織的內在機制。信息渠道一經建立必然走向結構化。任何組織意欲創新也就不得不付出極大的代價。而且，組織內部結構同時也是各種利益的分配方案。一旦組織結構變化，就會導致利益的再分配，這必然會引起既得利益者的頑強抵制。

　　組織的這種持續性和穩定性特徵在環境條件發生變化的情況下，就會變成一種對內部變革和創新的桎梏。由此，組織與環境的矛盾就會導致組織的危機。組織作為一種固定的結構，擁有一定的資源，必然傾向於遏止環境條件的變化以保持自身的優勢。特別是當組織在社會結構中占有重要地位時，這種阻礙作用就更為明顯。此外，組織為了維持其原有優勢，必然在力圖改變客觀條件以利於自身生存的同時，強化其內在的控制機制。正是針對這一情況，美國經濟學家阿羅 （Kenneth Arrow）在《組織的局限》一書中告誡說：“我以為正是這種思維方式導致了歷史上的巨大災難，這種對過去目標的信奉使得我們恰恰在以後的經歷表明這一觀念必須改變時，反而強化了最初的承諾。”這一點值得我們生活在不同組織中並試圖通過不同組織為社會造福的人們深思。

　　從中國社會現實條件看，改造現有的組織體系以適應新的社會經濟運行是一件十分艱巨的任務。幾十年來滋長積累的行政體制的種種弊病是眾所周知的。當我們主張強化國家職能時，首先必須對承擔這一功能的組織有一個現實的估計。在這個意義上，我想我們應該首先對中國科層組織進行深入的分析，並提出切實的改革措施。

　　四. 結束語　

　　關於中國改革的未來發展，我想，改革思路的基本出發點應該是：（1）有利於鼓勵不同地區、單位在不同領域和方向上的嘗試，以達到分散改革風險的目的；（2）有利於分散決策過程，改變地方性社會矛盾沖突導向中央的傾向，從而減少中央政府承受的政治壓力；（3）有利於克服組織結構的局限性，以新的調控手段代替舊的行政組織紐帶。

　　在上述意義上，加強中央集權的主張似乎沒有對中央集權的代價與困難給予足夠的考慮。值得注意的是，近年來中央集權的削弱在很大程度上並不是來自中央政府有意識“放權”的政策，而是中央政府實際上無能為力的結果。客觀上，這種“放權”實現了社會政治經濟利益的重新分配。而“中央集權”論卻意味著收回這些改革利益進行再一次分配。且不論如上所述的這一方案在理論上是否合理，現實上，中央政府是否還有這樣的能力也值得懷疑。其結果極可能加深中央與地方的矛盾，引起政局動蕩，延緩改革的進程。

經濟和社會轉型過程中的政府能力

　　從中國大陸混亂與生機並存的現象談起

　　吳國光

　　一. “政府能力”這個概念是什麽意思?

　　二. 為什麽提出“政府能力”的問題?

　　三. 改革中政府能力發生了什麽樣的變化?

　　吳國光，美國普林斯頓大學政治系博士候選人；曾任中共中央政治體制改革研究室研究員、人民日報評論員。

　　一. “政府能力”這個概念是什麽意思?　

　　亨廷頓（Samuel Huntington）在討論社會轉型中的政治秩序的時候，開宗明義地將美國、英國、和當時蘇聯的政治制度一同歸為現代政治制度。他的理由很簡單：在這三個體制中都是由政府來統治（“In all three systems the government governs”）①。 這里，並不涉及到這種統治（governance）的標準（normative）方面。　

　　新制度學派（the new institutionalist approach）所提出的“國家能力”（state capacities）的概念與亨廷頓的著眼點和我們的關懷非常接近。按照通行的理解，這一學派一般把“國家能力”的概念解釋為國家貫徹自己的政策目標的能力②。　

　　新制度學派的這樣一種“國家能力”概念有很多的模糊之處。同樣沿著這一學派關注國家的角色這一思路，科利（Atul Kohli）深入討論了在印度這樣一個發展中國家的民主政治制度下的政府能力問題。他用統治能力（governability）這樣的概念來展開論題，並把研究的基本著眼點放在國家（the state）與社會的關系上③。科利的研究在事實上把他的“政府能力”的概念界定得比較清楚了。　

　　本文不準備在理論和概念上展開討論“政府能力”的概念，而只是在相對模糊的意義上使用這一概念。粗略地說，我把“國家能力”或“政府能力”分為三個方面。一個可以稱為實現“消極的國家職能”的能力，包括調節基本的社會利益沖突，維持起碼的社會秩序，防止暴力和犯罪；另一個則不妨說是實現“積極的國家職能”的能力，主要表現為促進經濟發展和社會福利。從上面所給出的學術線索來看，使用“國家能力”（state capacity）概念的學者一般比較注重第二個方面，而第一個方面的內容似乎更適宜於在“管理”（to govern）的意義上來談論，也比較接近科利的意思。這個概念的第三個方面可以叫作實現“超國家職能”的能力，就是國家要實現上述兩個方面的職能之外的由國家為自己設定的某些職能的能力。比如，共產主義國家往往給自己賦予意識形態上的職能、全面改造社會的職能，等等。一般使用“國家能力”這一概念的學者沒有看到第三點，只是籠統地講“國家實現自己官方目標和政策的能力”，就把一些要害的關節搞模糊了。　

　　我在下面經常把“國家能力”和“政府能力”的概念交換使用，這是因為這兩個方面我們都會涉及到。但是，我強調使用“政府能力”的概念，則是因為本文的討論更多地集中在和科利的研究相接近的方面，集中在國家行使其消極職責的方面。另外，在八十年代中國政治體制改革的討論中，“政府能力”已經是一個被廣泛使用因此在中文中已經被接受和理解了的概念，而“國家”的概念在中文中還不像在英文中、特別是不像在政治學中這麽明確。

　　二. 為什麽提出“政府能力”的問題?　

　　提出“政府能力”的問題來討論，當然是針對目前中國的實際情況。不過，這種針對性僅僅是學術的，即僅僅在於使用這一概念來幫助理解和分析中國目前的問題；而不是政治和政策的，即不準備在本文中形成任何對策性方案。

　　今年夏天回國，我對中國目前局勢最基本的感覺可以用兩句話來概括：生機勃勃，秩序混亂。分析起來，“生機勃勃”主要表現在經濟發展的勢頭和社會自由擴大的程度上，而“秩序混亂”則主要是一個政治問題。這兩個方面，都在說明中國的國家和社會的關系在發生著深刻的變化。這一變化的實質，在中國的共產主義全權政治的背景下看，就是國家的作用在減弱。正是國家作用在減弱這個過程產生出以上兩個後果。具體地說，就是：

　　第一，中國過去幾十年長期存在的國家對於社會、經濟和各種其它事務無孔不入的控制正在解體，經濟、社會的活力因此正在釋放出來，經濟的市場化和市民社會（civil society）的逐漸形成是中國局勢富有生機的根本原因。　

　　第二，中國的國家（或政府）在過去幾十年中通過嚴密控制社會、經濟、政治和人們生活的其它各個領域而達成了多方面的社會公共功能，包括制定和維持各個領域的秩序。因此，國家能力的減弱在現階段同時也在導致中國社會生活各個領域的失序。所謂“秩序混亂”，蓋源於此。　

　　這兩個方面的現象都和政府能力密切相關。正是在這樣一個背景下，我們才有必要討論政府能力的問題。需要交代一句的是，本文的研究內容和觀點並不代表我本人在意識形態上的價值準則和我個人的政治意願。換句話說，我討論政府能力問題，並不表示我希望中國目前政府能夠具備繼續統治下去的能力；而我說中國的政府能力在下降，也並不表示我判斷中國目前政府將不再具有統治下去的能力。　

　　三. 改革中政府能力發生了什麽樣的變化?　

　　改革以來，中國的政府能力的基本變化趨勢是下降和削弱。不過，事情還需要具體的分析。

　　按照我們上面對於政府能力所作的三個方面的劃分，可以這麽分析中國的政府能力的變化：

　　第一，在實現“超國家職能”的能力方面，中國的政府能力大大地下降和削弱了。這個變化從根本上改變了共產主義國家（the Communist state）對於中國社會的全面控制，是中國經濟發展和社會生活活躍的基本原因。（當然，我們也可以說後者是前者的原因。準確地說，政府能力的削弱和中國經濟、社會、乃至政治的自由化是一個過程的相輔相成的兩個方面。在這個意義上，政府能力的削弱在中國是有助於經濟社會發展的，也是有助於政治發展的。　

　　第二，中國政府實現積極的國家職能的能力也在發生變化，但是這個變化不能簡單地用“削弱了”或者是“加強了”這樣的判斷來概括。也許可以這麽說：中國政府這個方面的能力一方面有所削弱，另一方面卻有所加強；根本的變化是它實現這方面能力的手段發生了變化。過去中國政府使用高度集中的計劃手段來推動經濟和社會發展，在工業化初期也取得了明顯的成效；目前它的這種憑借集中和計劃來實現某一經濟社會發展目標的能力則大大削弱了。但是，另一方面，中國的經濟發展和某些方面的社會發展的總體成就表明了中國政府實現積極的國家職能的能力在改革中加強了。比如說，市場機制的引進，鄉鎮企業的發展，對外開放的擴展，都是促進中國經濟達到目前這樣的良好發展的關鍵因素；而在這些方面的活動中，政府（中央或地方）都扮演了積極的角色。考慮到後一方面的問題更具有根本意義，我們或許應該說中國在改革中事實上加強了政府能力。　

　　第三，中國政府目前行使“消極國家職能”的能力很弱，相對改革以前應該說是大大下降了。簡單地說，這一方面的政府能力如果不迅速加強，中國社會的無序狀態可能會加劇。不過，這個結論還需要矯正，理由如次。　

　　首先，上述三個方面的國家能力是互相聯系的，在不同的國家結構中不同的方面占有不同的地位。在中國的共產主義國家結構中，“超國家職能”方面的國家能力占有核心地位。因此，它能夠實現維持秩序等消極的國家職能，首先在於它具有實現“超國家職能”的能力。所以，在它實現“超國家職能”的能力削弱的同時，它的維持秩序等起碼的國家能力也大大下降了。反過來，只是簡單地說要加強實現“消極國家職能”的政府能力，不分析如何加強這一能力，在現實中很可能發生首先是實現“超國家職能”的政府能力得到加強的後果。這樣一來，中國的經濟和社會發展就有可能受到極大的阻礙。　

　　其次，與上一點密切聯系的是，中國過去幾十年的強大的國家能力基本上是通過嚴密的社會控制來實現的。如果政府能力的加強同時意味著政府對於社會的控制也要加強，那不過就是要重覆中國過去幾十年的老一套。所以，加強政府行使消極國家職能的能力，要以區分社會控制和政府能力為前提。　

　　這樣，在第三點上，我們同樣也必須說，中國是否具備相當強的政府能力，關鍵也還在於政府使用什麽手段來達成它的能力。　


前蘇聯的經濟改革: 回顧·反思·展望

　　雷文勳　　

　　一. 回　顧

　　二. 反　思

　　三. 展　望

　　【編者按】　雷文勳博士，1961年生，四川省內江市人。曾師從四川省社會科學院院長林淩攻讀碩士研究生，1988年考入蘇聯國家科學院經濟研究所攻讀博士生，1992年春獲博士學位。1989年任中國留蘇學自聯副主席。1991年任當代中國研究中心研究員。1992年秋不幸遇難，享年三十一歲。　

　　此文作於1992年2月，與獨聯體各國現狀已有距離，且其所用術語、方法為中蘇原政治經濟學表達方式。但該文對中國大陸的讀者仍有可供比較、參考的價值，故本刊特予發表，同時也作為對英年早逝的作者的紀念。　　

　　原蘇聯已經分崩離析，取而代之的獨立國家聯合體名存實亡。原蘇聯正處於歷史上最　

　　混亂、最覆雜、最微妙的轉折時期。制度更叠，社會動蕩，發生劇烈的經濟危機不　

　　可避免。獨聯體經濟將向何處去？本文力圖簡扼地概述原蘇聯經濟體制改革的脈絡，　

　　對歷次經濟體制改革的不徹底性進行反思，在獨聯體形成後的大背景下，對危機進　

　　行實況分析。　

　　一. 回　顧　

　　綜觀原蘇聯的經濟體制的變遷與改革，大致可以分為三點：早期恢覆性的改革；六十年代以後實施的發展性改革和目前的根本性改革。　

　　具有典型意義的恢覆性改革是本世紀一十年代末和二十年代初，列寧力主的“新經濟政策”和“戰時共產主義體制”（集權式計劃經濟的雛形）的實現。實行這種恢覆性改革的背景是由於當時蘇聯國內經濟危機，政治不穩，國際經濟政治形勢於蘇聯不利。此時，高度集權化的計劃經濟體制在蘇聯尚未確立；舊有的利益集團被打破，新的利益集團尚未生成；生產力水平很落後，尚處於小農經濟的包圍之中和工業化的起始階段。所有這些都決定了恢覆性改革不僅是鞏固政權之需要，而且是改革的根本目的。　

　　三十年代蘇聯社會主義工業化時期，成熟的經濟體制確立。當時，由於迫切需要為社會主義建立物質技術基礎，對落後的國民經濟進行技術改造，不得不把有限的人力、財力和物力集中起來建設新的企業，發展工業。適應這種需要，蘇聯建立了高度集中的、自上而下依靠行政辦法，通過指令性計劃來管理經濟的體制。在當時的特殊條件下，“這種體制曾保證在極短期內解決了發達資本主義國家花了幾十年時間才解決了的戰略任務①。”但是，這種體制本身存在著嚴重缺陷，隨著社會生產力的發展和經濟關系的日趨覆雜化，其弊病也越來越明顯地暴露出來。這就是集中過多，管得過死，束縛了企業的手腳，企業沒有發展生產、改善經營的內在動力。隨著經濟的發展和科技的進步，尤其是隨著經濟發展方針從粗放到集約經營，這種體制越來越不適應生產力的發展需要了。改革不可避免。　

　　從五十年代以來，蘇聯就多次對經濟體制進行改革。1957年對工業結構的調整，1965年推行新經濟體制和1979年完善經濟機制。這些改革有一共同點，即都沒有突破原體制的基本框架，都只是在原有體制模式上作一些改進。1957年對工業結構的調整只是改變了企業的行政隸屬關系，把部門管理改為地區管理，而沒有改變國家和企業的經濟關系。1965年推行新的經濟體制雖然涉及到國家和企業的經濟關系，但只限於擴大企業自主權，減少下達的指令性指標數目，對企業完成國家計劃任務給與一定經濟刺激等局部的修補措施，而沒有從根本上改變企業的經濟地位。1979年采取的“完善”經濟機制措施也只是對國民經濟具體管理環節作了輕描淡寫的改進。這樣的改革不能解決經濟體制不適應生產力發展需要的問題，反而把矛盾掩蓋和積累起來，使得其阻力越來越大。但我們可以清楚地看到，這幾次改革都不是為了挽救經濟危機、經濟崩潰之急，而是出於促進社會主義經濟持續穩定增長之需要，探索替代傳統計劃經濟體制及其運行機制，適應社會主義經濟集約增長的新型經濟體制和運行模式的改革，是具有明顯發展社會主義經濟性質的改革。　

　　應當指出的是，原蘇聯過去進行的所有經濟體制改革，都是在中央集中統一領導下，自上而下有計劃地實施改革措施，從根本上沒有跳出傳統體制的巢臼。正是在總結歷史經驗的基礎上，自八十年代中葉，蘇聯提出了根本改革經濟體制的方針，即突破原有體制的基本框架，改革經濟體制的作用方面，從根本上消除舊體制的弊病。　

　　在1987年蘇共六月全會上，通過了《根本改革經濟管理的基本原則》這一經濟體改的綱領性文件，讚同《國營企業（聯合公司）法》。七月，蘇共中央和蘇聯部長會議又根據《基本原則》的精神，通過了有關宏觀經濟各領域以及國家機關職能改革的十項決議，與《國營企業法》相配套。這些文件構成了一個完整的綜合配套改革方案，標志蘇聯經濟改革進入了具體實施操作階段。這個改革階段的實現，將使蘇聯傳統的經濟體制發生根本的模式性的變化。這表現在以下四方面：第一，在企業的經濟地位問題上，企業將從單純的計劃執行單位變為相對獨立的商品生產者，成為自負盈虧的經濟實體；第二，在計劃和市場的關系問題上，因取消了指令性計劃制度，而打破了統一的計劃調節的格局；第三，在國家和企業關系問題上，企業的經營活動擺脫了對上級主管部門的行政依附關系；第四，在國家管理經濟的方法上，由行政手段改為經濟手段，即運用多種經濟杠桿，協調多種經濟利益關系。這表明，蘇聯已從根本上拋棄了舊有的經濟體制，將建立起一種計劃和商品貨幣關系相結合，國家集權和企業分權相結合的經濟體制。　

　　經濟改革是一項覆雜艱巨的系統工程，其操作是非常困難的。經濟改革從本質上講是利益的重新調整和分配，這勢必要觸及到每個人的切身利益。在改革過程中，人們從自身的經歷以及現有的政治經濟地位出發，對改革有不同的看法，甚至有人在一定時期內對某些改革措施持抵制態度，這不可避免。問題在於遇到困難和阻力時如何克服。蘇聯六、七十年代的經濟改革在強大的舊習慣勢力和傳統體制的壓力下選擇了拖延、遷就和妥協的辦法，最終夭折了。八十年代的經濟改革，蘇聯領導人決心以巨大的魄力排除一切幹擾，堅定不移地在最短時間內迅速推進改革。　

　　根據原蘇聯中央政府的布置，自1989年起，占工業總產值大約三分之二的企業和聯合公司要推行《國營企業法》。到1990年，將同時實現集中的經營管理職能的改革，包括計劃管理、價格管理、財政信貸、物資供應，並制定出第十五個五年計劃期間長期有效的經濟定額，然後“帶著新的經濟體制”進入第十六個五年計劃。這樣。改革將在二、三年內完成。　

　　原蘇聯制定出這樣緊迫的改革日程表，一方面反映了經過多年的社會經濟停滯面臨危機邊緣局面迫切要求進行改革的客觀要求，另一方面也是在理論上分析以前改革失敗教訓後的結論及其它社會主義國家經濟體制改革的促進。但遺憾的是，蘇聯上層領導人把改革過程的覆雜性簡單化了。到1990年，政治和經濟危機已相當深重，改革並沒有取得預期的效果。政府失信於民，通貨膨脹嚴重，物資短缺，人民生活水平直線下降。為了擺脫危機，政府提出向市場經濟過渡。但這種提法太籠統而無實質內容，沒有可操作的計劃。因此，在90年夏天同時推出了總理雷日科夫的政府計劃，沙塔林院士的“五百天”計劃和戈爾巴喬夫的折衷計劃。三個計劃都明確指出要擺脫危機，非向市場經濟過渡不可，而且周期越短越好。但他們卻忽略了新舊體制轉變的覆雜性，天真地設想用一年多的時間來擺脫危機，實現公民的經濟自由和在此基礎上建立高效的經濟體制，以保證經濟主體的最大自由和完全的責任感、競爭和自由價格。這當然會在嚴峻的現實面前落個貽笑大方。1991年8月政變以後，危機加劇，蘇聯解體，獨立國家聯合體出現，選擇市場取向改革道路的獨聯體經濟政策，已經在現實中陷入了進退維谷之境地。　

　　二. 反思　

　　傳統社會主義經濟運行機制之所以長期存在，是因為其運行有相當的穩定性，但它的運行效果卻呈遞減趨勢。故而導致社會主義體制內部矛盾激化，改革不可避免。　

　　蘇聯過去的經濟體制改革同中國的經濟體制改革一樣，都是從放權讓利開始的，接著就探索“計劃和市場相結合”的有效方式。時間證明，這種改革途徑步履艱難，成果不佳，導致了目前的危機，拉長了體制轉換的過渡時期。原因自然是多方面的，但根本的就是沒有觸及到傳統的社會主義所有制關系，而所有制關系往往是一切經濟關系和經營機制的基礎。這就使得所要建立的新的經濟關系和新的經營機制和其基礎──所有制形式和所有制關系脫節。人們常說，改革遇到了“新舊體制”的矛盾，而這種矛盾最突出的表現還不在於新老管理方式的矛盾，而在於傳統所有制模式的矛盾沖突。這種矛盾從產品經濟向市場經濟轉化過程中，從行政管理向間接控制轉軌的變型中，表現尤為突出。　

　　從傳統的產品經濟向市場經濟過渡可以說是大多數社會主義國家經濟改革的方向。蘇聯過去的經濟體制改革也力圖實現從計劃經濟向市場經濟過渡。但在這一過渡時期中，似乎步子邁得越大，問題就越多，新舊體制摩擦引起的矛盾就越突出。這種現象使得越來越多的人認識到，業已形成的公有制特別是國家和社會所有制關系與市場經濟間存在著深刻的矛盾。在這方面，蘇聯及中國經濟學家有不少揭示和深刻分析，本文將其歸納為以下幾點：　

　　第一， 市場經濟要求產權明確，而舊的公有制模式恰恰是產權虛置或模糊。因為一個主人或沒有主人，就不可能產生真正意義的商品貨幣關系和商品交換。　

　　第二， 市場經濟要求產權明確的同時還要求生產者和經營者對其經營成果最終負責，而在傳統的經濟模式下，伴隨產權虛置帶來的正是責任虛置。企業的經營成果最終仍由國家和社會負責，實質上是責任上的真空。　　

　　第三， 市場經濟的最大效用在於競爭，而在傳統的經濟模式下，由於產品和責任虛置不可能有實質上的競爭，起不到對無效生產者的懲戒作用，因為在這種形式下的競爭中並沒有真正的失敗者　

　　第四， 市場經濟發展的動力基礎，是經營者和生產者的直接的集團和個人利益，而且這種利益又主要是生產性的利益。而在傳統的產品經濟條件下，經濟發展的主要動力是直接的國家和社會利益，國家和社會利益雖然包括了個人和集團的利益，但後者主要表現為消費。　

　　第五， 市場經濟運行機制的核心是經濟利益體系及其調節機制，而產品經濟運行機制的核心是行政隸屬關系和行政指令以及調節體系。　

　　總之，市場經濟和產品經濟無論在產權、責任和利益體系方面還是在動力機制方面都有重大差別，而所有這些差別又源於所有制關系。　

　　在蘇聯以往的經濟改革過程中，在經濟理論上對社會主義也是一種商品經濟以及利用商品貨幣關系和市場機制的必要性，已有相當深刻的論述。中國和東歐國家也有相似的改革理論。這無疑為經濟改革實踐提供了理論依據，是對傳統理論的大突破。但是人們對已經形成的公有制特別是國家所有制與產品經濟、計劃經濟的客觀聯系認識不足，相應地也對市場經濟同公有制的矛盾估計不足。以致於認為，改革無須觸動所有制關系，只要調整一下所有制結構，改進一下經營機制和管理手段就可以發展商品經濟。這種認識上的片面性，使得經濟改革步履艱難。人們還常說，改革出現問題是“改革措施不配套”，而所謂措施的不配套又主要強調管理方法方面的協調。現在看來，最大的不配套就是沒有觸動所有制關系。　

　　由於社會主義各國在改革過程中都不可能繞過所有制問題，因此在總結南斯拉夫“社會所有制”的問題和矛盾基礎上，原蘇聯學者提出了“尋求生產資料公有制合理的經濟實現形式”的問題。　

　　戈爾巴喬夫在蘇共二十七大以及後來的一系列講話中反覆強調，國家所有的一個突出弊病就是“無主”。而在這種情形下不可能體現勞動者作為生產資料主人地位和培養他們的主人翁精神。他還特別強調，認為勞動者的主人翁責任感可以靠意識形態來培養和鍛煉的認識是“幼稚的”。因此，必須對傳統的所有制關系以及與其相聯系的經濟機制進行“革命性”的變革。在這種指導思想下，蘇聯學術界就開始探索生產資料公有制新的經濟實現形式。　

　　原蘇聯學者認為，不能把所有制關系簡單地歸結為歸誰所有。它應包括所有權、占有權、支配權等一系列的權力結構以及國家、企業勞動集體和職工等一系列利益關系。根據著名經濟學家阿巴爾金院士的解釋，所謂尋求公有制合理的實現機制，就是要正確處理上述權利結構和經濟利益體系。把生產資料歸為國有，建立起法律上的國家所有制還不等於就建立起了公有制關系，這還只是生產資料社會主義改造的第一步，更重要的一步是如何在經濟機制運行中，在企業乃至國家的管理中，真正使勞動者行使直接的支配權和管理權，與此同時承擔起相應的責任。而長期以來，蘇聯僅停留在第一步，在第二步上只是踏步不前。這就是經濟機制中各種弊病之根源。　

　　如何實現阿巴爾金所設想的第二步呢？這就要找出國家、勞動集體和勞動者個人之間的經濟利益的“紐帶”。而這種紐帶不是簡單地從分配關系和物質刺激方面去尋求，而是要調整生產關系體系，特別是所有制關系。這里的關鍵是區分並正確處理生產資料占有關系和經營關系。占有關系的變化雖然是主導的，但卻是淺層次的變化。更深刻的變化還是經營關系。占有關系的變化可以是一次性的，而經營關系的變化則需要有一個探索和適應的過程。占有關系是相對穩定的，而經營關系是相對多變的，它受生產力水平、社會分工、再生產結構以及各種社會政治因素的影響。更為重要的是，占有關系只能通過經營關系才能實現。蘇聯經濟改革的問題就在於，把所有制的關系簡單化，模糊占有關系和經營關系，未能建立起合理的經營關系，也未能根據變化了的條件及時合理的加以調整②。　

　　那麽，這種新的經營機制是什麽呢？概括起來講就是所謂的“三自一全”，即企業實行“自我補償”，“自籌資金”，“自我管理或自治”，“完全的經濟核算”。其核心內容是：企業是商品生產者；國家不再向企業提供無償投資；企業所需簡單和擴大再生產資金自籌；國家只按規定的標準定額以稅收、基金付費、利潤分成等形式征收企業的部份收入，余下由企業自行支配；企業自己職工的勞動報酬與經營成果掛鉤；國家指令性計劃任務改為國家訂貨；企業領導人由職工民主選舉產生，上級加以任命。這實質上是國家與企業間的一種承包制。由此可見，原蘇聯的經濟改革還不是取消“國有”，而是取消“國營”。　

　　承包制與傳統的經營方式相比無疑是重大的變革，但無論在理論上還是在實踐上都有許多問題需要進行探索。承包制不改變現有的所有制關系，比較容易實行和能很快地取得短期效益。但某些承包企業的實踐也證明，在什麽基礎上確定承包定額，由誰來確定這種定額，如何防止企業的短期行為，如何保證企業維護國家資本不受損害和不斷更新增值？這些問題都有待解決。　

　　而近年在社會主義國家推行的股份制在一定程度上能避免上述矛盾，而且能在更大程度上體現勞動者與生產資料“直接結合”這一改革設想，但實際操作卻頗為困難。因為在現行條件下，企業職工和居民並沒有能力大量購置企業的股票。這種辦法在某些小企業比較容易推行，而對絕大多數企業都難起實際作用。　

　　因此，在過去蘇聯內部，越來越多的人認識到，不實行私有制，要想實現新舊體制的轉換是非常困難、甚至是不可能的。私有化──已經成為91年8月政變後經濟改革的最重要的動作。　

　　既然獨聯體內部各國都要實行最有效的私有制，那麽怎樣才能實現從傳統公有制向私有制的過渡呢？這是現階段獨聯體各國和東歐國家在“民主革命”以後的迫切問題。　

　　在這個問題上，中國學者和獨聯體學者提出的資本商品化思路值得注意。從理論上講，生產資料和勞動者直接結合，並非商品經濟發展的必然規律。商品經濟發展的一個突出現象就是資本的所有者與生產者乃至經營者越來越分離。實際上，商品經濟發展是一個漫長的歷史過程，它經歷了循序發展的不同階段。在資本主義以前是產品商品化，這時資本的所有者和經營者乃至生產者往往是結合在一起的；到了資本主義時期，不僅產品而且勞動力也商品化了。這時的生產資料不僅與勞動者而且在一定程度上與經營者也脫離了；到了目前這種商品經濟發展的高級階段，不僅產品、勞動力乃至資本也商品化了。這時的資本已達到了高度的社會化，同任何商品一樣成了買賣的對象，實際運用和支配這種商品的不是它的所有者，而是經營者。而資本商品化持有者的權益歸結為占有受市場供求關系影響的價值。這一點已被世界範圍內各種股份公司和跨國公司的實踐所證明。　

　　通過上述分析可以看出，目前社會主義國家特別是獨聯體國家和東歐國家向市場經濟過渡，實現私有化的關鍵就是國有生產資料和資本的商品化與企業關系的商品化。如何實現這種“商品化”，獨聯體各國和東歐國家已有不少探索，本文只提出一些粗略的內涵設想：　

　　第一，明確國有資產是商品，可以出租、出售、轉讓和直接在企業入股，可以獨股經營和合股經營。　

　　第二，打破國營、集體、私人企業的界限，企業可以吸收任何來源的資本，一律按商品原則處理和持股人的經濟關系。　

　　第三，設立國家產權管理系統。該系統與國家行政系統脫鉤，其基本業務是處理與資本占用單位的關系，其基本任務是保護國有資產及其增殖，初步實現國有資產私有化。　

　　第四，產權管理系統與企業協商，確定企業利用國家資產的方式，並根據這種方式確定國家與企業的經濟關系和利益分配。

　　第五，企業和任何行政部門脫鉤，完全自主經營，自負盈虧。國家用經濟手段和法律手段調控企業的經濟活動。　

　　目前，獨聯體各國的私有化主要在各國有關法律的指導下，采取以下幾種形式操作：贖買、租賃或分割國營企業；改造國營大型企業為股份制或有組織的承包制；國營小企業和社會服務行業通過拍賣轉為私人經營；轉讓一部份土地為公民經營和使用；轉讓（拍賣）現有房地產為個人所有。但實踐證明，私有化進展緩慢，實際操作難度很大。　

　　三. 展望　

　　原蘇聯經濟改革經過六年，正處於一個關鍵的歷史轉折關頭。在這歷史的十字 路口上，理論逐漸成熟，但實際操作上卻因為經濟危機、政局不穩和民族矛盾尖銳 而步入怪圈。　

　　1991年，工業生產比上年下降7.8％，農業生產下降7％，商品流通減少7.1％， 服務產業減少9.2％，居民生活必需品減少4.5％。更為嚴重的是基礎工業部門生產 大幅度下降，首先是石油和煤產量減少。1991年石油開采下降到1977年的水平，比 上年減少10％；1991年煤的產量下降到70年代的水平，比上年下降10％，1991年國 民生產總值下降17％，國民收入減少16％，社會勞動生產率下降13％，財政大量赤 字，據公布1991年赤字為1500億盧布。　

　　1991年外匯狀況惡化，外貿減少39％，其中出口下降33％，進口減少44％。　

　　1991年通貨膨脹更加嚴重，當年發行貨幣1273億盧布，比去年增長4.8倍。社會零售物價總水平指數比去年上漲196％，居民生活水平下降15％。　

　　改革六年來，原蘇聯國民生產總值呈下降趨勢。參見下表： 　

　　（原蘇聯）國民生產總值（年）

　　增長速度％（比上年）

　　　　　　1986

　　　　　　　　　　　 3.3％

　　　　　　1987

　　　　　　　　　　　 2.9％

　　　　　　1988

　　　　　　　　　　　 5.5％

　　　　　　1989

　　　　　　　　　　　 3.0％

　　　　　　1990

　　　　　　　　　　　 -2.0％

　　　　　　1991

　　-17％

　　原蘇聯經過六年經濟改革，社會勞動生產率下降，居民收入失控，居民勞動所得與勞動成果脫鉤。六年來勞動生產率的增長速度和居民收入增長如下表：

　　年份

　　社會勞動生產率％

　　居民收入增長％

　　1986

　　2.1

　　3.6

　　1987

　　1.6

　　3.9

　　1988

　　4.8

　　　　9.2

　　1989

　　2.3

　　　　13.1

　　1990

　　-3.0

　　　　16.9

　　1991

　　-11

　　43.5

　　1991年8月政變後，聯盟解體，獨立國家聯合體出現。獨聯體內部各國經濟聯系減少，國民經濟瀕於崩潰邊緣。獨聯體各國經濟改革過程中私有化進展緩慢，經濟管理紊亂，經濟效益極低；民眾心理壓力極大，對國家前途悲觀失望；民族矛盾進一步激化，阿塞拜疆和亞美尼亞之間戰火紛燃。在此大背景下，獨聯體及各國改革可能面臨三種前景：

　　一是動亂。

　　如1991年8月政變。該政變是蘇聯民眾對改革失望的表現。六年的改革，帶來的是生產的減少，勞動生產率的下降，人民生活水平的降低。民眾在改革中得到一點點人權和自由，卻填不飽饑腸碌碌的肚子。人們在思考，在尋找出路，在積蓄力量。但是政變只維持了三天。這也說明人們再也不願回到過去的舊秩序下生活。他們不僅想得到面包，也需要自由和民主。但是，勝利的民主派卻缺乏收拾蘇聯殘局的本領。準確的說，政變就是動亂的開始。獨聯體盡管出現了，卻因為舊機制的崩潰和新體制的難以再生，勢必要經歷一段動亂時期。

　　二是停滯。

　　目前獨聯體的危機勢態已經到了不可收拾的境地。獨聯體名存實亡，各國間和各國內部矛盾增多。結果只能用“收”的策略。以強硬的手段來恢覆舊秩序，無非是穿新鞋走老路，勢必造成國家壟斷經營，取締市場，管理價格，回收權利，重蹈八月政變者之覆轍。這或許能制止或消除一部份混亂，也能抑制目前的危機擴散。但集中需要更強有力的集中，集權需要更多的收權，強硬必然帶來殘酷。這樣，分權的經濟管理辦法就會覆歸到行政指令辦法。放權的混亂和收權的摩擦，一收就死的憂慮和一放就亂的痛苦，往往生成惡性循環。

　　當然，指令性辦法的覆歸或許是現實的要求，而不一定是改革的喪失。但這種辦法的結果就是停滯。

　　三是騰飛。

　　從獨聯體目前的危機狀況來看，實現這種前景的希望非常暗淡。但有人認為，只要政府能真正調動廣大人民群眾的積極性，組織好生產，提高經濟效益，那麽擺脫危機仍有希望。要爭取到這種前景，改革的戰略就要面對現實，作重大調整。而且對科學決策的要求就更高了。同時，獨聯體各國要加強經濟聯系，互相配合協作，兩眼向內，加強管理，努力調動勞動者的積極性，提高勞動生產率。私有化並非是目的，而是手段，要研究具體可行的私有化措施。只有這樣，在獨聯體這塊富饒的土地上，才能出現希望之光。

　　1992年2月5日　

中國大陸改革開放以來

　　美國學者對中國問題的研究（上）　

　　潘維洛、陳閩　

　　I.　背景簡介

　　II. 代表性著作　

　　潘維洛，美國丹佛大學（University of Denver）國際關系學院教授，曾任北京國際關系學院教授。　

　　陳閩，美國國際經營管理研究院（The American Graduate School of International Management）助理教授。澳洲國立大學太平洋研究院博士。　　

　　題　記　

　　“中國學”作為當今社會科學里的一門學問已日益引起西方學者的興趣。這不僅由於中國這個東方文明古國有其豐富燦爛的文化遺產，吸引著許多西方人，更重要的是自1949年以來，中國成了共產主義大國，迫使西方人十分注意它的發展，尤其是自1979年改革、開放以來，對中國的變革極其關心。 1990年，在美國紐約出版了一本《附有簡介的1983-88年出版有關研究中國的書目》（Peter R. Chang：Current Books on China, 1983-88 -- An Annotated Bibliography, Garland Publishing, Inc., New York, 1990），全書237頁，載錄626版書。該書歸納的項目很廣，包括中國的國土與人民、地理與歷史、人物傳記、宗教與哲學、社會結構、人口與教育及衛生、政治與法律、農業與工業、勞工與就業、經濟與財貿、對外關系、科技、語言、文藝、傳媒、乃至研究參考書目。該書列出1983至1988這六年間的著作600余本，則1979年改革、開放以來至1990年這十一年，在美國出版的研究中國的著作，至少在1000本以上，因為1989年“六四”事件以後，更是連續不斷的出版了大量關於研究中國的書刊。　

　　這些美國學者研究中國的範圍雖然非常廣泛，但是，本文只打算就他們在研究中國在改革、開放方面的主要著作，作一初步介紹，目的是使我們知道一下別人怎樣在研究中國，以及作為“它山之石”對我們也可有所啟發。另外，本文的介紹，著重在美國學者研究當今中國社會變革的所謂“動態研究”，至於歷史（比如文化大革命）、人物（比如毛澤東）或專題（比如經濟、軍事）等多少屬於“靜態研究”，則因限於篇幅，無法一一列入，容後再議。　

　　I.　背景簡介　

　　在本文III附錄中，作者對比較知名而在80年代還在出書的研究中國問題的美國學者作了初步整理。總人數達130多人，其時間跨度有半個世紀，而師承關系達四代人。　

　　可以說，真正開始對當代中國作系統研究的，是在本世紀30年代以後的事；比較有代表性也經得起時間考驗的著作，乃始自費正清的《美國與中國》（John K. Fairbank：The United States and China）。該書初版於1948年，中經不斷修訂並跟蹤中國的發展，到1983年出第四版（增訂版）。在此書之前，關於介紹中國的書，其中最著名的當然是斯諾的《西行漫記》（Edgar Snow：Red Star over China），始版於1937年，但它不是學術研究著作，而是報導介紹，盡管就其政治影響而言，該書超過了所有的學術著作。此乃題外的話。　

　　費正清出生於1907年，一生研究中國，門生滿天下，是美國第一代研究中國的最知名學者。他寫作、出版關於中國的著作，從40年代一直到80年代。在他80歲時，即1987年，還出了一本叫《中國研究》（China Watch），而在前一年他79歲時還出了一本很有見地的書，叫做：《1800年至1985年間偉大的中國革命》（The Great Chinese Revolution， 1800-1985），該書在短短的370頁中將中國社會如何在進入十九世紀的1800年，即清朝嘉慶皇帝時代，開始起變化，直到二十世紀80年代的1985年鄧小平領導的改革與開放，這185年中變革的主要脈絡整理了出來。費正清的功力在於深諳中國歷史，因此他對中國當前出現的問題，總能以歷史的眼光作出比較深入的分析。本文將在第II節中介紹該書的結論部份。　

　　50年代以後，由於中華人民共和國的建立與發展，影響日漸擴大，又成了共產主義大國，於是，在美國便出現專門研究當代中國的一批學者。他們在費正清等開辟對中國歷史作系統研究已有建樹的基礎之上，進一步研究當代中國的具體問題，比如1921年出生於上海的鮑大可（A. Doak Barnette）就專門研究了中國共產黨和中國的權力結構；另一個1921年出生於山西的白魯表（Lucian W. Pye）則著重研究了中國的政治文化。還有不少知名度很高的如史樂伯（Robert A. Scalapino）等人，他們可算是第二代，都在50年代就開始出書了，一直到80年代還在出版著作。本文第II節將介紹鮑大可和白魯表於1985及1988年出版的新作。　

　　60-70年代，即中國文化大革命和中美關系解凍以後，出現了研究中國的熱潮，造就了一大批研究中國的學者。這代人就是今天在美國各大學和研究機構里中國問題研究的骨幹。他們的許多研究心得，不僅在讀者那里有著影響，而且影響著美國決策部門對中國的看法。他們可算是第三代研究者，其中不少人與前述第二代里的學者都是美國國會聽證會上的座上客。本文在第II節中將介紹何漢理（Harry Harding）、黎安友（Andrew J. Nathan）、奧森伯格（Michel Oksenberg）等人在80年代出版的著作。　

　　1979年以後，中國進入改革、開放的年代，在美國出現了第四代的研究者，人數更為眾多，方面更為廣泛，研究更為細致。這批人年紀不大，大多數在80年代以後才開始出書，仍在成長之中，其影響遠不如第三代學者。本文第II節中選了一位著重研究90年代的中國將往何處去的作者加以介紹。

　　就背景簡介而言，還應該介紹一下美國學者自己對他們研究中國問題的看法，尤其在50年代以來，經過近30年對當代中國的研究已有一定成果，同時也出現問題之時，總結一下得失，是很有意義的。在他們的反思之中，可以讓我們了解到美國學者的思路及其對成果的估量。　

　　這里介紹的是1982年10月號美國加洲伯克利大學出版社出版的雜志《亞洲評論》(Asian Suervey)和1982年夏季號加拿大溫哥華出版的雜志《太平洋事務》（Pacific Affairs）上刊載分別由三位美國大學教授寫的評論性文章。一篇是當時還在斯坦福大學任副教授的何漢理論美國學者過去是“帶著愛去中國”，現在是“帶著瞧不起的心情從中國回來”這種對當代中國問題研究的偏向所作的分析，另一篇是威斯康辛大學教授費里德曼（Edward Friedman）論當代中國問題的研究，必須冷靜、客觀、艱苦作業才能有成果，不能單憑耳聞目表的見聞實錄；第三篇是加州伯克利大學教授約翰遜（Chalmers Johnson）論對當代中國研究的框架問題，並提出他自己的框架。這三位美國學者都屬於前述第三代中國問題專家，即從60-70年代以後一直在潛心研究當代中國的變革。　

　　下面就以直接摘錄原作者語句的方式來介紹他們的論點。　

　　何漢理說：“我們美國人總在忙於澄清自己對中國誤解的地方。可是就在我們試圖走出一套誤解的觀念之時，我們又常常用另一套新的誤解來取代它。我們用天的‘真實情況’來代替昨天的‘虛構事物’，接著就發現今天的‘真實情況’變成了明天的幻覺現象。這就是為什麽美國人對中國的態度一直在變，一會兒是熱情奔放，一會兒是冷嘲熱諷，一會兒是一切皆好，一會兒是一無是處。就這麽轉來轉去.....。如果說美國人在70年代時認定共產主義在中國是成功的，到80年代初，最普遍的判斷是，共產主義在中國已經失敗，而且失敗得相當慘。　

　　70年代里，多數人的看法是，文化大革命是由毛追求公平和公正的社會這一理想而發動起來的，它采取的綱領、措施，有力地實現了這一理想，在人員和經濟方面所付出的代價，既屬必需，亦可原諒......今天......文化大革命......被描繪為一段‘混亂和破壞’的歲月，‘造成了這片古老大地上所曾經歷過最壞的極權主義政權的統治。’　

　　70年代的中國曾被描繪為社會經濟發展的一種模式，不僅適用於其它發展中國家，而且還適用於美國。......今天，學者們在對中國的社會和經濟成績重新估價之時，進行了比較研究......在促進教育、掃盲、營養、預期壽命、平等和女權方面，是取得了很大成就，但是，它的發展記錄，在亞洲的發展中國家里也只處於中等成績，而非冒尖的成績......‘中國模式’實際上已銷聲匿跡。......當1981年初一切真相均已大白之時......問題成了：中國人可以借助於什麽樣的模式來擺脫自己的困境呢？”　

　　何漢理對美國研究中國的學者所以前後如此不同，提出了他自己的解釋，可歸納為四點：　

　　（1） 70年代中美關系解凍，許多美國人懷著良好的願望來中國，而且“許多美國人認為，只有我們暫時放下我們的道德標準和政治準則，才能正確理解中國。”“不能用西方的價值觀如個人自由、論功行賞和消費主義來看問題，我們應該以毛澤東思想里的集體主義、平等平均主義和審美標準來看中國。”但是，在文化大革命之後，真相大白，80年代的美國人“更願以他們的價值觀和原則用之於對中國的估計，特別是，美國人很感到自己有理由提出關於個人自由和人權等問題，盡管中國領導人一再拒稱這些資產階級觀念對中國是不適用的。"　　

　　（2） “70年代時，我們認為中國應首先按它的領導人決心要實現的有價值的目標來衡量它。”“今天，對比之下，我們傾向於對官方宣布的政策要打折扣，認為那是宣傳，而堅持要看看中國的實際在社會、經濟和政治的執行效果才判斷人民共和國的表現。”　

　　（3） “也許更重要的原因是，美國人的思想和政治氣候的變化......”“早期我們對中國的看法一切皆好，從某些方面說，與美國政治的關系比與中國政治的關系要多得多。它直接與美國自己的‘文化大革命’相連，即在60年代末至70年代初那段時期美國民權運動和反對越戰而引發的政治和思想的激蕩......”“對那些否定美國社會政治秩序下基本的政治標準的人們來說，象中國這樣正好提供了一個讓他們中意的另一傾向，即提倡社會主義而非資本主義，提倡和諧而非競爭，提倡集體主義而非個人主義，提倡平等平均而非物質繁榮。”“如果說，70年代時認為中國一切皆好，是與許多美國知識分子否定西方自由主義價值密切相關，今天對人民共和國的幻滅則又因重新肯定這些自由主義價值而得到加強。”　

　　（4） “最後，當然必須考慮我們對中國估價的改變是否是由於變化中的中國造成的。”“應為自從毛澤東去世以後，不同意見紛起雲湧，自我批評比比皆是......的確，很少其它國家──也許只除了60年代的美國是這樣──其政治領袖在毛以後的年月里，如此迅速而徹底地從自我欣賞走向自我鞭撻。中國的新領導實際上批判了所有西方觀察家曾讚揚過在文革十年中出現的‘新事物’......盡管繼續號召抓當的領導和無產階級專政，他們還是批評了沒有民主，沒有法制，沒有文化創新，而且他們還開始承認他們自己的中央集權式的計劃經濟帶來的僵化和浪費。”“......出現抗議和持不同政見者已成為中國政治生活中重大而可以看得見的特點。1976年的‘四五’運動，1978年末的民主墻和1979年的‘北京之春’，所有這些都使美國人對中國的形像產生了戲劇性的影響......最終把這三次運動都鎮壓下去，說明在中國持不同政見之極大局限性和中國領導人不能或者說不願在中國采取根本性的自由化。”“......粉碎了這些期望，在西方產生了對中國政治制度深刻幻滅的情緒。”　

　　由於有以上種種原因，何漢理提出在今後對中國重新認識之時，應該避免重犯當初膚淺幼稚的毛病。比如第一，仍舊存在“一種延續下來的傾向，對中國進行全面的道義審判，”“好像不能把中國看成是個覆雜的社會，有些特點值得讚許，另一些則應該批評。”第二，“仍存在一種信念，認為消除誤解的唯一途徑是把一切都顛倒過來......理想化的形像正以全盤否定來取而代之。”第三，“我們也還沒有擺脫對中國一直就有的浪漫主義色彩的喜愛和幻想。”第四，“我們仍舊好像只相信眼見為實這一條。”“70年代初，短期的訪問者似乎未曾意識到兩個星期的旅遊，使他們對中國的了解何其表面。同樣，今天常住在中國的人似乎也未曾意識到，在他們試圖了解人民共和國時所面臨的障礙何其覆雜......甚至長期駐留中國的訪問者也沒有機會接近中國人口中重要的那一部份，如農民、中層幹部、軍人或左派人士，而且很少能同幾個中國人建立友誼。”　

　　何理漢最後說：“校正糊里糊塗的理想主義，絕非再來一個糊里糊塗的滿腹牢騷......我們應該力求有個獨立思考的、系統的和比較有研究的對中國的重新估價包括所有的矛盾和覆雜因素。只有這樣一種態度，才能有助於抑制那種在缺乏根據的讚揚和過份否定的評價之間擺來擺去......”。　

　　威斯康辛大學教授費里德曼認為當代中國的變革，因素十分覆雜，看法極難一致，因此必須要作深入細致的分析和研究，才能有所收獲，絕不能只憑印象就下結論。他的文章是根據1979年出版的5本專門研究中國變革的著作進行綜述評議的。　

　　費里德曼教授說，“在1981年出版之時，博鈉維亞（David bonavia）的《中國人》（The Chinese）這本書是對今日中國的現實最為平實的概述......但是......當博鈉維亞說中國現在正回到斯大林主義的軌道，以求與中國的專制傳統相一致。這樣的說法，讓人覺得可信嗎?”......“佛來塞（John Fraser）觀察中國的角度則相當不同......他的書《中國人：一幅民族的畫像》（The Chinese： Portrait of a People）為我們提供了一幅與1978-79年所謂‘民主墻’相聯系的扣人心弦又含情脈脈而且深懷同情之心來描繪中國如何變化著的圖像......與博納維亞相反，佛來塞不認為中國的情勢是走向斯大林主義，而且有著更加民主的前景。”......“舍爾（Orville Schell）作為短期旅遊者重返中國，記錄下許多小插曲，比其他幾本書寫得都要生動。他主要關心的是西方文化會腐蝕中國的革命，這種情緒跟中國掌權人物里的保守派所說的一致......舍爾對事情的設想沒有考慮到當前中國人的看法，而更多的以西方的抽象概念而非以中國現實里的各種組成因素為基本材料來塑造中國。”“加沙德（Roger garside）與他們不同。他在中國生活了一段時間，而且用了很長時間來潛心研究中國，他的著作令人信服地深入到中國問題的核心。1968至1970年，他在中國為英國外交部工作。他的這本著作《毛以後，中國又活過來了》（Coming Alive：China after Mao）是我所讀過的最近寫中國政治的書籍中最好的一本，也是唯一有說服力地將國家大事與老百姓日常生活聯系起來的一本書。加沙德的書所以與眾不同，主要是他不停留在他所觀察到的。他已是‘中南海專家’，也就是熟知中國政治內情的學者......加沙德對中國前途的觀念......與博納維亞相反，認為中國的現領導正在使中國的經濟離開蘇聯模式，而且它自覺而公開宣布的目的，是完全脫離蘇聯模式。不過，盡管加沙德在這點上可能是對的，還應該肯定成問題的是，現領導......是否能解決根深蒂固的黨政這種權力壟斷的問題，改革強大的斯大林模式的政府結構和管住曾經是戰績輝煌而今又特權在握的毛氏軍隊，”......“拿加沙德和佛來塞兩人對1978─1979年民主運動的看法作一比較，我們就發現他們的解釋很不一樣......佛來塞顯然同意這種觀點：‘對自由這個字眼，人們不該加上什麽定語。’而加沙德的結論卻是：中國絕不是一個由辯論來運轉的社會，而且，要想一步就躍入民主則對自由事業反而是自殺。”......“加沙德所指的是，今天中國有它自己的權力結構。在此結構之中，高級將領及其他的領導人的經驗和習性使他們對革命目標、語言表達、公開態度、應享權力和組織機構等等有其自己的標準，很自然地與市場改革、評分考試、依法辦事、選舉競爭等等格格不入。這些有權有勢之人能夠阻擋鄧小平的改革運動。因此，加沙德下的結論是：如果鄧要使老一代的官員們全心投入中國的改革，他就必須讓這些人放心，讓他們明白他們這一代所為之戰鬥的理想不會因此而喪失。”　

　　費里德曼在對上述幾本書作出評議之後，提出自己的看法。他寫到：“作為學者，需要注意不要使自己被動，要知道掌握政權的人同時包括有權來界定什麽是真什麽是偽，有經驗的分析家則不要把統治集團所說的一切，都認為是真相。埃德加.史諾就很明智地指出......中國的報紙如何只按黨的路線來發布新聞......最近出版的許多外國人去中國作第一手調查所寫的書，很像是忽視了史諾的告誡，過多地重覆著按今天黨的路線所發布的材料寫作。這就很容易上當受騙，因為中國的文化傳統里就非常富於出奇制勝，故作驚人論......只有最能挑刺的學者才可能不被由中國現行統治集團所提倡的對前一段歷史的解釋所輕易打動，而仍持懷疑態度。”　

　　費里德曼最後的結論是：“我們需要謙虛，需要大量艱苦而有學術水平的工作，而對於建設社會主義的這種路線或那種方式所帶來的成功與失敗，要大大減少那種缺乏根據的自以為是，耳聞目睹的常識是不夠的。盡管我們可以祝願中國在其建設更為民主與繁榮的社會之中一帆風順，但我們必須承認在批判它的進步與成就方面有我們的局限性。我們至少已習慣於心安理得地接受這種公式，即從政治上來說，大陸中國的情況不會比台灣所聲稱的更糟，而從經濟上來說，情況也不會比人民共和國自己所宣稱的要更好。但是現在，我們變得聰明些了。我們發現，政治上大陸的事情比台灣所說的還要糟；而從經濟上情況又比北京所宣稱的要好。可能性與不確定性兩者的參數都擴大了。比以往更為需要的是，我們不要一味指責，而要長期不懈的努力，進行公允的、專心致志的、成熟的中國問題研究者之間的對話，這些對話長期以來一直對我們了解中華人民共和國在作出貢獻。”　

　　加州伯克利大學教授約翰遜的文章提出在中國問題的研究之中，應將研究框架置於何種基點上。這篇文章使我們了解到美國學者的一些研究思路。約翰遜這樣開始寫到：“在過去30年里，對中國大陸上的政府進行研究的狀況，我的觀點是細節上很覆雜，但總體上的結論卻相當簡單。對人民共和國政治的研究，一直在錯誤的框架里進行分析，而且即使框架合適了，研究者也把自己局限於想象而非實際操作的方面。”......“有幾位專家提出意見，認為60年代流行的研究框架不僅未能說明為什麽會出現文化大革命這樣的異常現象及其隨後的事件，而且對毛以後的時代，了解也很不夠......為取代......過時的研究框架，米爾司（Myers）和麥茲格（Metzger）公開地而白魯遜則暫時地提出可稱之為‘中國政治文化延續性’的模式或作為研究框架。”......“就我而言，研究、分析文化特點及社會制度方面的基本價值體系，當然是實在而重要的專業訓練，但是在估價現代社會里行為者有意識或有目的的行為時，應用這種專業知識，可要小心......我認識到中國人在體制上的傾向性就是家長專制、獨裁命令和據稱是以‘仁政’治天下。然而，就我所見，在對中國政治進行研究之中，我們已經有著一個完全充足的框架，那就是：列寧主義的政府。不幸的是，這一框架在中國問題研究之中，並未得到充份展開......革命和現代化這樣的框架也可包含在列寧主義政府這樣的框架之內......我心中的問題是：官僚體制、經濟改革和當前的革命階段。”以下作者就在這三點進行展開。　

　　“......在國民黨時期在大陸上建立黨國一家的體制，和共產黨掌權以後所建立的黨國一家體制之間，有著直接的延續性，兩者都是部份地源自列寧主義的組織原則：......在國民黨退守台灣之後，它對這種黨國一家形式作了較大改動，而共產黨在大陸更加強而且擴大了這種體制。克勞斯（Richard Kraus）提供了一些數字：‘國民黨到1948年時政府官員的數目是2，000，000；共產黨到1958年時，政府幹部總數幾乎達到8，000，000。拿上海來說，全市就業人數自1949至1957年之間，每年增加1.2％，而工廠工人和職員每年增加5.8％，對比之下，醫藥衛生和政府工作人員每年增加率是16％。從另一角度看，國家官員在1949年時，只控制國民生產總值的10％不到，到1972年，這個數字上升到30％。’不論人們怎樣來計算今天的政府官員控制國民生產總值的百分數，在把中華人民共和國的幾乎所有生產活動進行國有化或集體化之時，已將大多數民間對政府的競爭化為烏有，是監督、控制、更新和訓練這樣的政府的國家所共有的一個突出問題。”......而且，“所有列寧主義者的特點，都會造成錯誤地判斷他們的問題：他們總是決定需要用階級分析來判斷和處理事件......”作者認為中國共產黨“把階級和階層混為一談所付出的代價已經很大，而且還在繼續付出。不去學習和研究別國人民和中國人自己在其漫長歷史中建立過有效的政府，中國共產黨人卻把他們的問題定為階級問題，並且發明了一套起著相反效果的下放勞動、‘五七’幹校、停課鬧革命、浪費人才和‘文化大革命’這類方式來處理問題。他們把自己的社會打得七零八落，想已此來克服官僚主義，而結果反而造成更大的官僚主義，再加上滿腹牢騷，成天拉著長臉的人民群眾。最嚴重的問題是，他們在此過程中，始終也沒有創建出有效能的政府來。”　

　　“所有這些官僚主義問題，都跟中國的經濟改革有關，因為這些官員們就是經濟領域里的經理們......過去，毛把經濟上的失敗歸咎於大大小小的負責人身上。那時，中共領導人還沒去參照外面世界的經濟發展情況，因而還不知道問題有多嚴重。可是，到了70年代中期，大量的中共領導人逐漸意識到大陸以外的中國人在經濟上已是贏家，而大陸上的中國人則是‘輸家’了。由國家指導的資本主義發展模式導致很大成功的那種吸引力，如日本及東亞新興經濟國家的榜樣，成了毛去世以後經濟上改革的重大推動力......這種推動力還在起作用，但是它的影響正在受阻於那些在列寧主義體制下掌有政治既得利益的人們。”......“在我看來，鄧小平與其說是改革家，不如說是正統的列寧主義者，他一直在做著的無非是在毛把經濟搞得一踏糊塗，人們對共產黨制度已非常失望之時，如何使那個老制度再很好地運轉起來。他所努力做的，更多的是如何回到1957年前後列寧主義體制的老樣子，而不是吸取1957年以後不斷出毛病的教訓在哪里。”......“列寧主義體制乾脆就不會讓普通老百性有可能去發揮創造性。因此，要達到經濟改革的目的，就必須還要有政治改革......這就是我們的討論轉向中國革命目前的階段問題。”　

　　作者接著說：“我這里所提的問題......是一種真正的‘熱月政治’。就是說，公眾從其切身利益出發，來反對執政的先鋒黨派，要求真心實意地鞏固革命性的變革。‘熱月’事件是指法國大革命期間，1794年7曰24日（按當時革命歷法是4月，稱為熱月Thermidor）推翻了雅各賓派及其領袖羅伯斯比爾（Maxililien Robespierre），結束恐怖統治的事件。這個階段以後的法國，最重要的就是回到法制，這和鄧小平重掌政權以後的一段時期有著生動的相似。那麽，‘熱月政治’在中國是否仍有可能發生呢?”　

　　“不幸的是，我認為過去5年中的變化，還沒有構成一場真正的中國‘熱月政治。’......鄧重掌政權之後，其方向是逐漸走向重建正統的列寧主義體制......不過，就最近事態的不穩定而言，‘熱月事件’的可能性，在中國尚不能說不存在......它既非不可免亦非不可能......”作者接著引證瓦爾薩（Michael Walzer）於1979年寫的文章《一種革命的理論》（“A Theory Revolution” Marxist Perspective II, spring 1979 ）所說的：　

　　“導致熱月事件的關鍵條件，首先是革命陣營的內部結構，其事態發展進程中各種力量之間的關系；其次是兩種不同情況的革命結果......階級和先鋒黨的覺悟很不相同......階級政治是普遍存在的、無所不包的......先鋒黨政治，對比之下，則是封閉式的、排他的......恐怖統治就是先鋒黨以其意識形態強加於人民的獨裁政權......熱月政治標志著這種獨裁政治的結束......如果熱月政治失敗，恐怖統治則將成為固定現象”　

　　“第一種結果是，先鋒黨獲勝，繼續掌權，使獨裁固定化......第二種可能性：革命的階級慢慢地抵抗，通過日常生活的正常化來取代先鋒黨的位置，以其自身的形像來創造一個新社會。它把先鋒黨里的知識分子重新吸收過來，使他們在其父母們所處的社會地位中起作用，不需要在特別的政治意義上就能起著專業和官方的作用。”　

　　作者根據瓦爾薩的論點提出：“在當前中國革命階段里，就有幾種因素說明可能出現熱月政治。這些因素包括外部世界有著對中國文化不帶威脅性的經濟模式，就象西歐可提供對俄國文化不帶威脅性的那種經濟模式；其次，廣大的華僑社會有條件以現代工藝和投資來幫助大陸中國的發展；第三，沙俄帝國侵略中國所遺留下來的瘡痕，使蘇聯和中國之間的列寧主義紐帶受到了削弱；第四，列寧主義的經濟發展戰略，在不同條件下付諸實施以後，這60多年來，日益受到人們的唾棄。”　

　　約翰遜教授的論點頗有新意，可以提供研究中國問題的學者思量。因此，本文對他這篇文章的內容介紹，略多於前兩篇。　

　　II. 代表性著作　

　　本節所列代表性著作，自然是出自本文作者的選擇標準。因此，有必要作一點說明。　

　　前面提過，自1979年中國改革以來，美國學者出版研究中國的著作，至少也在1000本以上。本文雖然集中在介紹美國學者研究1979年以後中國社會的變革，可是，已出版的這方面著作，當然絕不止是下面所列的幾本書，也不止是下列幾位學者。但是，作為介紹，總得有個範圍。因此，本文作者的選擇標準，可歸納為以下三條：　

　　（a）美國學者從研究中國政治的角度來觀察中國1979年以後的變革；　

　　（b）美國學者在研究中國政治之中幾個主要的研究方面；　

　　（c）列舉的著作必須是1985年以後出版的近作，而其著作人又能包括研究中國問題的美國學者老，中、青四代研究者。　

　　以下按研究的方面分成7個題目，介紹9位美國學者的著作。　

　　（一）對中國的改革進行總體概括與分析。何漢理：《中國的第二次革命：毛以後的改革》（Harry Harding: China's Second Revolution: Reform after Mao, The Brookings Institute, Washington, D.C., 1987）}　

　　（二）對中國權力結構與決策的研究。李伯瑟爾與奧森伯格合著：《中國的決策：領導人、體制和過程》（Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg:Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes, Princeton Uni. Press, 1988） 鮑大可：《中國的外交政策：體制與過程》（A. Doak Barnette: The Making of Foreign Policy in China: Structure and Process, The Johns Hopkins Foreign Policy Institute, School of Advanced International Studies, published in 1985 by Westview Press, Inc., Boulder, Colorado）}　

　　（三）對中國政治改革的研究。黎安友：《中國的民主》和《中國的危機》（Andrew J. Nathan: Chinese Democracy, Alfred A. Knopf, New York, 1985；China's Crisis, Colunmbia Uni. Press, 1990）}　

　　（四）對中國政治文化的研究。白魯表：《官員與幹部：中國的兩種政治文化》（Lucian W. Pye: The Mandarin and the Cadre:China's Political Cultures, Center for Chinese Studies, The Uni. of Michigan, 1988）}　

　　（五）中國政治影響社會的變化。舍爾：《迪斯科與民主》（Orville Schell: Disco and Democracy, Pantheon, New York, 1988）}　

　　（六）從十九世紀以來中國社會的變革看今天的改革與開放。費正清：《偉大的中國革命：1800─1985》（John King Fairbank: The Great Chinese Revolution:1800─1985, Perennial Library, Harper & Row, New York, 1987）　

　　（七）對90年代中國動向的研究。史萬恩：《中國面臨的90年代：制度在危機中》（Michael D. Swaine: "China Faces the 1990's: A System in Crisis," Problems of Communism, May-June 1990, PP.20─35）}　

　　這九位學者中屬於第一代研究中國問題的專家是第六題下的費正清；第二代是第二題及第四題的鮑大可和白魯遜；第三代是第一題、第二題、第三題及第五題下的何漢理、李搏瑟爾、黎安友和舍爾；第四代是第七題下的史萬恩。下面分別按題目次序逐一介紹這些著作的主要內容。　

　　（一） 何漢理的《中國的第二次革命》一書，是受布魯金斯研究所之委派，在與美國“對外關系委員會”合作之下而寫成的專著。這本書可說是美國“思想庫”中人士對中國改革、開放以來直到1987年胡耀邦被迫辭去黨的總書記之職這八年的總結。該書全面、扼要、平實。書中既擺出成就，也指出問題；既如實描繪中國的改革現狀，又及時提醒美國有關人士應該注意之點。本書對美國決策者們來說，不失為一本很好的研究中國改革的入門讀物。　

　　何漢理年齡不大，生於1946年。在斯坦福大學獲博士學位後任教於該校，1983年轉入東部華盛頓的著名思想庫“布魯金斯研究所”任高級研究員，專攻中國問題。他在70年代即開始出書，是美國研究中國問題學者第三代里的“新秀”。現將他在本書最後一章《第二次革命前景》，即作者對中國改革、開放的前景所持觀點作一介紹。按原書摘譯如下：　

　　“鄧小平去世後，改革會維持下去嗎？其後的領導人能有效地應付隨改革而來的不可避免的經濟上的問題、政治上的反對派和社會的緊張狀態嗎？還會出現在經濟和政治的進一步自由化方面取得進展嗎？抑或，1987年胡耀邦被解職，表示改革已達高潮，以後即將退潮呢？”　

　　“的確，80年代中期，已讓人感到真正的擔心了。盡管改革已取得令人印象深刻的經濟和政治上給中國人民帶來的好處，可這是改革之初最易取得的成果。其後，經濟發展會轉慢，與改革相關的問題會更麻煩，需要克服這些問題的措施會更痛苦。與此同時，中國領導層里的分歧也會日益擴大......也許最重要的是，幾年以後，鄧小平會從中國舞台上消失。這就很難說他所建立起來的政治體制是否足以有效的解決黨內各派之間爭論不休的問題，或者鄧的後繼者有無足夠的手腕來維持最高領導的統一認識。”　

　　“......自從1984-1985年以來，改革已遇到嚴重困難，如貪污腐化、物價上漲、外貿逆差、預算赤字、糧食減產，以及國民道德水平日益明顯下降......更為嚴重的問題還在前頭，比如經濟上的貧富不均和政治上的不同政見。這是中國試圖建立一種把市場與計劃經濟和自由與控制混在一起所必然帶來矛盾的產物......”　　

　　“當中國進入20世紀最後10年之際，政治格局的不同模式可以從激進的改革直到恢覆毛主義的革命化。不過，80年代里，政治格局的中心已明顯地是讚成改革。但是，中心的支點還可能挪動，或者向著自由化挪動，或者往回挪到比較僵化的行政管理的社會去。哪些因素將決定中國有可能往前挪多遠或往後挪多遠呢？”　

　　“有幾種可能性將在從目前到本世紀末之間譜寫中國的圖像。一種可能是改革方案在既付相當代價又有相當收獲之下發展。一方面，要看中國能否從改革繼續獲益：適度的經濟高增長，人民生活水平穩步提高，在國際上有著穩定而受尊敬的地位。另一方面，改革又必須盡量減少或避免財貿失衡、物價高漲、收入不均、貪污腐化、不同政見等問題，否則就會失去民心。”　　

　　“改革的命運還要決定於對改革有懷疑和批評改革者能拿出什麽可取的方案來，比如，擡出一位受人擁戴的領袖人物，他能對改革不滿的人有號召力，又能提出一套政策，看上去會比他們所要取代的改革更為有效。迄今為止。批評者們兩者都拿不出來......這些懷疑改革的人們已介入反對‘資產階級自由化’和清除‘精神污染’等運動，而這些運動和工人、農民毫不發生關系，又使大多數中國的知識分子產生反感。這些保守分子們，只有抓住對激進的改革方案有所動搖的人們心中所顧慮之事，拿的出另一套方案，才有可能成為站得住的國家領導。”　

　　“還可以設想中國會出現很極端的前景，特別在鄧小平去世以後。那時由於碰上風不調雨不順收成很差。國際上又在經濟衰退之中，加以國內經濟政策的失誤，結果造成經濟情況嚴重滑坡。此時，黨的領導可能分裂成幾個權力鬥爭的派別，不能或者不願彌合分歧。領導又無能長期面對全國各大城市政治上不同政見的局面。在此情況下，人們可以設想回到激進的毛主義去......或者一場軍事政變......”　

　　“不過，這兩種極端的前景都不大可能。目前中國的經濟已有足夠的積極因素，非常難以置信會出現全面崩潰。黨的最高層領導中的分歧也已縮小了差距，從道理上說不大可能發展到激烈的派系鬥爭的程度，盡管這種鬥爭亦非絕無可能。盡管不同政見在今後年代還會逐漸擴大，但不可能大到共產黨控制不了的地步。也沒有人懷念毛主義的歲月，或者同意讓軍隊來介入不屬於軍方的政治事務。”　

　　“因此，更講得通的前景到是不那麽驚人的局面。更大的可能性是中國會緩慢地往前挪動，以至會跌跌撞撞地往前挪動，挪向更為開放而以市場為導向的經濟，挪向更為寬松和協商對話的政治體制。在此前景之下，政府可以較順當地建立起決心和能力來實行迄今為止未能完成的經濟改革中一些關鍵措施。物價會改革得更為合理、更為靈活，指令性計劃的範圍會進一步縮小，對各企業在財政紀律上的要求會更為嚴格。中國的廠家會把生產更著眼於來自國內外廠家的競爭，工廠的經理們也會從廠黨委和有關政府部門那里竭力取得更大的自主權。與此同時，某些激進的經濟改革可能會在更大的範圍予以推行，特別是創建勞務和資金市場和國營工業所有制形式的改變。在政治領域，人們可望在政府機構人員中逐步推行專業化，繼續完善法制體系，黨政之間更明確的分工，中央政府權力繼續下放到省和市，各級人民代表大會的作用會越來越大。”　

　　“這種樂觀的前景設想，也會在更為激進的政治改革方面取得進展，其結果，大陸中國的政治體制慢慢的會越來越象70年代在台灣出現的局面。果若如此，則會在新聞報導和學術探討上出現更多的自由，在文學藝術上的實驗更少的限制。直接選舉會從縣級逐步上推，在共產黨提名的候選人之中也會出現更多的競爭。也可能在黨內出現競選活動，以便在其後主要的中國政府機構里引進更大程度的民主化。”　

　　“然而，即使最為樂觀的前景也會有其限度。現行的國營工業的政府所有制不大可能會予以放棄而代之以由董事會來掌管，或者指令性部份的計劃和某些官訂物價會完全取消；難以置信的是，中國會向進口商品或外國投資完全打開其國內市場。尤其是，很難想象中國共產黨會同意撤銷其在大學或工廠里的基層黨組織，放棄作為指導中國社會意識形態的馬克思主義，不再控制政府部門的重大人事任免或者同意建立多黨制的制度。”　

　　“不過，更為悲觀的前景仍然可能出現，特別是改革遇到越來越多的具體困難，政治上障礙重重，人民的不滿日益積累。此時，有可能出現這種險境：貧富差距加大，物價高漲不已，貪污腐化日益嚴重，不同政見和犯罪越來越多。鄧以後中國領導即不團結又無能耐，因而不能或者達不成一致意見以尋求有效解決問題的辦法......其結果......就會出現這種情況：有些改革會取消，有些會變樣，還有一些會無限期推遲。”　

　　“不過，正如樂觀前景會有限度，倒退到這種不利情況也有限度......溫和的經濟改革中的基本原則會保留下來，如農業中的家庭承包責任制，工商企業自主權的擴大，在決定物價和商品分配方面的市場作用會加大，在某些經濟領域容許個體企業的存在。以至在悲觀的前景下，中國領導人也可能不會把自己孤立於國際經濟之外，不會中斷在政治體制上走向協商對話的傾向，或者對普通老百姓的日常生活恢覆過去那種隨意加以管制的做法。　

　　何漢理在全書的最後一句話是這樣寫的：　

　　“......即使在最樂觀的前景設想下，至少到本世紀末，中國不會變成以市場為主的經濟，不會采取資本主義制度或者多黨制的民主。問題在於，乃由於中國領導人所選擇的道路是幾個方面的融合：計劃與市場、協商與控制、個體與國營、進入國際社會而又采取保護主義。”　

　　（二） 了解一個國家的權力結構及其決策過程，是為了掌握該國家的政治運作的規律。這為如何與該國相處，相互協作或鬥爭，提供科學性的基礎。　

　　本文所選第二本書《中國的決策》，是美國政府商務部為美國工商界了解中國的政府結構和決策過程，從而更好地在中國進行投資而出版的。而在本書作者應邀為商務部進行研究並於1986年出版《中國的部門政治與能源發展》（Bureaucratic Politics and Chinese Energy Development，Washington：Government Printing Office，August 1986）一書，再進行深入調查研究，作了大量修訂之後寫成的。本書兩位作者李伯瑟爾和奧森伯格都是第三代研究中國的美國學者之中的姣姣者，知名度較高，其中奧森伯格曾任卡特政府時期美國對華政策的顧問。現在他們兩位都是密歇根大學的教授，是該校“中國學研究中心”（Center for Chinese Studies） 的骨幹。　

　　本書通過典型調查來作全貌概括，所謂“解剖麻雀”。作者通過對中國能源生產的三大部門：煤炭、石油和水電進行調查並了解其決策過程，經過1984、1985和1986三年間幾次去中國作實地調查和訪問，並廣泛接觸了中國、美國、歐洲和日本的官員和有關人士，在中、美兩方的官方和民間機構的協助之下，又正逢1984-86年期間是中國對外最為開放之時，因而作者終於能在大量的事實與數據基礎上，得出新的認識，作出新的判斷。　

　　自從中華人民共和國成立以來，美國研究中國決策過程的學者，直到改革開放以前，大都認為主要是兩種模式：“理性型”（Rationality Model） 或稱“政策型”（Policy Model）和“權力型”（Power Model）。所謂“理性型”是根據國家發展需要而決策而運用權力；“權力型”則根據黨內派系鬥爭而決策而運用權力，而兩者的決策關鍵都取決於中央領導。這當然有一定道理。可是，本書作者通過實地調查了解到，改革以後正出現第三種模式，也許可以稱之為“政府部門型”（Bureaucracy Model），因為作者發現中國的權力結構已從集中走向分散，政府各部門都有其發言權。因此，決策的中心議題成了如何在各部門之間取得共識，因而其過程就變得曠日持久，不相連貫，而且只能慢慢吞吞一點一滴往前走。在此進程之中，各部門間的合作，即非“理性型”亦非“權力型”，而是“關系型”，即靠利害關系來決定合作的大小與快慢。這一研究成果，無疑是反映了改革以後中央執行“放權讓利”政策的結果，符合實際情況。因而本書對美國政府與中國打交道，尤其是美國工商界前往中國投資或經營企業都有很高的參考價值。　

　　現在將本書關於中國決策中“關系”的作用所作的分析研究，摘譯如下：　

　　“潛藏在中國的機構之內而在組織系統表上又完全找不到的東西是個人之間的聯系，從而使不同的機構掛上了鉤。的確，許多熟悉情況的外國和中國的觀察家認為這種相互承擔義務的聯系──中國人稱之為‘關系’──構成了一種獨特的最重要的組成部份，把政府機構連在一起，使之運轉。另一些觀察家，雖非貶低‘關系’的意義，卻強調在不同的時期，‘關系’的重要性有所不同，而對正式的官方渠道也很重視。”　

　　“不論怎麽說，人際‘關系’的觀念在中國文化里是根深蒂固的，就象與它相連的‘感情’觀念，或者叫情感。‘關系’的紐帶帶來相互承擔義務。這種紐帶可來自家族同宗、同鄉、同學、同事、或者共同追隨過一位首長，共奉同一恩主等等......”　

　　“政治上力求發展的人物或集團，總會安插一些人，讓他們跟其他機構建立‘關系’來擴大自己的影響。我們已經提到石油集團最高領導如何把忠於他們的人安插在國家計委、國家經委、財政部、煤炭部、化工部和冶金部，以及國務院里......”　

　　“不過，必須加以說明的是，作為個人可以與許多人建立‘關系’，而且可以向不止一個恩主承擔義務。相互有‘關系’的單位也並非完全擰成一股繩，他們之間還有內部傾軌。效忠對象也可以變。原是某位恩主的手下人會改換門庭，如果該人認為早先的恩主已喪失兌現義務能力的話。所以，‘關系’以及由此而建立的小集團，很是微妙而且本質上並非牢固。不過，話說回來，中國人很強烈地願意通過與對方有‘關系’的人來溝通各機構之間的聯系。此人將以其‘有權入場’的身份進入另一機構，提供事態發展信息，如誰說話算數，怎樣把事情辦成等等。此人還可以作為所謂擔保人，講明自己的來歷和負責態度。總之，中國人對人際關系是十分重視的；忠心、可靠、言而有信，這些道德規範是儒家文化的核心。根據傳統的價值觀念而建立起個人之間的聯絡網繼續存在於各自為政的政府機構之內，在克服機構之間的障礙方面起著不可缺少的作用。”　

　　“我們在地方政府的政治運作之中，也了解到許多重要的特點。首先，重覆一下前面章節所提到的題目。各單位之間的關系需要經常洽談，討價還價，達成交易。有位省政府的官員，我們只在飛機上與他有短時間的會見，對中國當前辦事情況，作了這樣的簡要概括：沒有哪個單位或個人，要你完全按規章制度辦事。相反，你必須有某種‘關系’，要不然，什麽也搞不成。這在哪兒都一樣，不僅在南方是如此。所謂‘關系’並非只是老同學之類，而是建立在利益基礎上的‘關系’──完全是‘你替我擦背，我替你擦背’的關系。交換東西，交換好處，達成協議。這種情況是普遍的，因為在上級，也是這樣辦成事情的。不叫他們來改變辦事情的方法，誰也不會先來改變。我們所搜集到的資料，雖沒有明白無誤地說清楚這些交易是怎樣達成的，但是，這位官員所洞察之點，在資料中也有所表現。我們在安太堡露天煤礦所搜集到的調查材料特別顯示了這一點。”　　

　　另一本，《中國的外交決策》，是專論中國對外政策的權力結構和決策過程。作者鮑大可前面已有介紹，屬於第二代研究中國問題的美國學者，知名度很高。先在哥倫比亞大學任教，又去布魯金斯研究所任高級研究員，再去霍普金斯大學任教，現在雖已退休，仍在霍普金斯大學在華盛頓的高級國際問題研究所任榮譽教授，經常為美國國會及有關人士提供有關中國的信息咨詢。　

　　鮑大可是美國學者中研究中國權力結構的專家，從50年代起即有專著問世，直到80年代，著作甚豐。本書是他在1983至1984年在美國和中國進行廣泛的調查了解，訪問了美國政府里的專家及美國學者同仁，尤其是中國政府的各級領導，從黨中央、國務院、外交部以及所有有關外事的部門，包括解放軍、新聞界、學術界之後，得出的結論是：改革、開放以後，由於政策的改變和中國對外關系的發展，反映在外交決策的變化，可見之於兩個方面：決策基礎已不再是毛澤東時代以意識形態為主，而是以促進現代化為主；決策體制及過程要求更專業化、正規化。本書內容就是專門介紹中國的對外政策機構，從黨中央、國務院最高決策單位到外交部等執行政策的單位，至提供信息和研究成果的新華社、各有關國際問題的研究所以及與外交有關的外經部、解放軍的國際戰略研究所乃至各大學的外交專業及對外友協等，幾乎所有與外交決策有一點點關系的部門，都如數家珍地對各部門的領導和工作均有交代。可以說，除了對外決策的內部操作過程作者無法弄清楚，其余所述，與我們所知道的中國現實情況是相符的。即連本文作者曾在那里任教多年的規模很小的“國際關系學院”，書中均有所介紹。　

中國大陸改革開放以來

　　美國學者對中國問題的研究（下）

　　潘維洛，陳閩

　　潘維洛，美國丹佛大學（University of Denver）國際關系學院教授，曾任北京國際關系學院教授。

　　陳　閩，美國國際經營管理研究院（The American Graduate School of International Management）助理教授，澳洲國立大學太平洋研究院博士。　

　　（三） 黎安友是哥倫比亞大學東亞研究所教授，以其專注於研究中國的政治改革而知名，代表作是1985年出版的《中國的民主》。黎安友立足於對中國政治文化深層的掌握，對中國自1889年戊戌變法以來的民主改革的滄桑史很有研究。

　　本書從1978年冬民主思潮在中國大陸湧動寫起，繼之以1979年春北京西單民主墻的出現，再回溯到1898年戊戌改革失敗以來的中國民主運動，中經梁啟超、孫中山、蔣介石、毛澤東直到鄧小平等人的思想與行動，發現貫穿於百年過程之中，有一條中國政治文化里關於民主問題的認識和主張的線索。認識上，不論是保皇黨、國民黨還是共產黨，都認為西方的民主觀點，如在中國不加控制地加以推行，只會造成混亂，因為西方是以保障個人權利而限制統治者，以個人與社會的矛盾為其哲學基礎。這就和中國以保障全社會利益而限制個人越軌行動，要求上下一致，政通人和為基礎的政治哲學相矛盾的。這種認識，從梁啟超到鄧小平，基本一致。自1898年以來中國歷代當政者都主張民主只作為一種調動被統治者向上反映情況的手段而為統治者所用，其限度一旦發展為向當政者提出挑戰，則應加以取締，以免造成動蕩而損害全社會的利益。這就是為什麽鄧小平一直在標榜優於資本主義民主的“社會主義民主”，而且於1980年大力鼓吹民主的優點，如可集中集體智慧以從事現代化，可使政治繼承順當過渡，可發現德才兼備的幹部，可限制權力過份集中，可改善領導體制避免瞎指揮的錯誤（請注意，全是為了改善如何統治，沒有一個字提到人民應享受的權利!）等等宣傳之下，仍舊對群眾自發的民主運動一再取締和鎮壓的道理。

　　黎安友在書中提到許多中國的民主運動人士對民主的認識與西方的觀念是一致的。黎安友列舉了真正的民主制度具有四大優點：

　　a）民主可以控制社會沖突的發展。它容許社會沖突通過和平渠道，通過法制途徑來解決，而非通過貪污收買或暴力鎮壓。它可使政府不在單一的社會力量控制之下，從而提高它的能力並可以作出對社會有利的決定。它可使國家領導信息靈通，能夠作出合理反饋，使決策有利於人民的總體利益。

　　b）民主可使政府具有更為合法化的基礎。人民感到他們是受到尊重的，也就會支持政府的決定。由於反對派也存在，人們也就能理解為什麽政府的政策不能樣樣都照一派人的意思去做。在決策之前，社會各界醞釀共同遵守的政策之前，可以通過協商、妥協、互讓而使爭議各方取得共識，然後才由政府作出決定。

　　c）民主可以提高政府的質量。它可為現代國家提供最好的方式來監督政府官員，以免濫用國家權力。國家領導人必須清楚他們的決策優缺點在哪里，才能向公眾作出交代。民主能通過競爭途徑選拔人才而非通過專制體制的任人唯親，這就使任人唯賢和容許不同意見成為現實。

　　d）民主有利於穩定。官職官階都是通過定期的考核和鑒定而取得的。掌權者不需要通過暴力手段來維持其官職。政府的政策也因而不會多變和突變，因為政策的決定是通過不同利益之間長時間醞釀妥協而達成的。

　　黎安友認為民主最主要的前提是兩條：1. 政府的職位是通過競爭取得的，也就是通過正常、合理的選舉途徑；2. 新聞自由，也就是容許公開發表不同意見。（見原書PP. 224-226）

　　1989年“六四”之後，黎安友又出版了《中國的危機》一書，進一步闡明今天中國的社會發展，從信息傳播到群眾文化水平都已超過印度，因而具備實行民主的物質基礎。而從政治文化背景而言，台灣的中國傳統政治文化與蘇聯的列寧主義政治文化，跟中國都相近似，但是都在80年代上層建築的民主化方面有了很大的進展。就是說，從基礎到上層，今天的中國試行西方的民主運作，都是可能的。唯一的障礙只是掌權者的認識和主張。因此，黎安友在此書最後一章說：“今天，中國政治文化的主要裂痕，也許並不存在於先進的知識分子和落後的群眾之間，而存在於要求有更多民主的人們和害怕給予民主的政治領導人之間。”

　　（四）關於“政治文化”的研究

　　所謂“政治文化”，就是普遍存在於社會成員中的政治上價值取向和態度。這是從政治上反映出一個民族特點的文化。它是在一切政治行為和政治鬥爭後面的一種動力。由於一切政治行為都是人的行為，因此，政治文化的內容里，就有相當大的部份涉及到哲學、文學、心理學和社會學的領域。這就使政治文化的研究可以有助於深入理解一個民族的政治心態和政治性格，從而可以有根據地對這個民族的政治活動作出描述、判斷和預測。相對說來，對一個民族或一個國家政治文化的研究，要比對政治體制、經濟生活或軍事力量的研究覆雜一些，因為它所研究的對象似乎在有形無形之間，比較難於捉摸。因此，在美國學者中間，至今仍是一個有爭議的問題。

　　美國學者中，研究中國政治文化最知名的為白魯遜。他於1968年出版《中國政治的精神》（The Sprit of Chinese Politics： A Psychocultural Study of the Authority Crisis in Political Development，The M. I. Press，1968），1981年出版《中國政治的原動力》（The Dynamics of Chinese Politics，1981 by The Rand Corporation），1985年出版《亞洲權力與政治》（Asian Power and Politics：The cultural Dimensions of Authority，Harvard University Press，1985），使他成為美國在中國政治文化研究方面首屈一指的專家。

　　白魯遜生於1921年，屬於第二代研究中國問題的美國學者，多年任教於麻省理工學院。這里介紹他1988年出版的《官員與幹部：中國的兩種政治文化》（The Mandarin and the Cardre：China's Political Cultures，1988 by Center for chinese Studies，The University of Michigan）。本書主題是從中國文化的兩個傳統來說明毛澤東和鄧小平兩人的不同與相似，正如儒家、道家二者在中國傳統文化中的相斥與相補。當然，毛澤東和鄧小平接受了馬克思主義，在現代社會的政治運作中， 不同於傳統中國的社會。但是，其基本性格仍舊濃厚地表現出毛澤東的汪洋恣肆、造反起家、蔑視一切道德傳統，象征著中國的道家思想和被統治者的農民文化，而鄧小平則要求穩定、紀律、有秩序的體制運作，有成果的工作效率，象征著中國的儒家思想和統治階級的士大夫文化。一個是“政府的官員”，要求秩序與效率；一個是“革命的幹部”，要求改變與改造。不過，這二者又有相通之處，都是以社會主義之名，行傳統的專制主義之實。所以，作者認為，鄧小平不論在經濟上的步子多麽務實，在政治上他還是要忠於“馬列主義”的，正如作者引用毛澤東對鄧小平的鑒定：“棉里藏針”。

　　下面摘譯該書論及文化大革命與改革的關系及對鄧小平等人的政治文化心態的描述中的部份內容。

　　“至於我們對文化大革命的估價，無可逃避的事實是，沒有那場浩劫，也就不可想象毛以後的中國（就國家政策而言）能夠做到不僅脫離了蘇式共產主義，而且脫離了任何已知的共產主義概念的模式。如果中國沒有在60年代末70年代初慘遭那樣殘暴的動亂，最可能替代毛澤東革命烏托邦主義的，也就是死氣沈沈、循規蹈矩的官僚共產主義好不了多少的局面。不可想象的是，中國會向現在這樣在毛以後采取如此大膽的現代化政策。”

　　“然而，說起來也怪，文革的混亂記憶猶在，這就有可能嚇壞了現在的中國領導，不讓他們在自由化和權力下放這些方面放手，而這正是在經濟領域的改革得以成功所必不可少的。中國的官員仍舊對他們所認為的真正放權帶來的危險非常非常敏感。他們一定感到他們已經接近無政府狀態的邊緣，再往下看，他們見到混亂的可怖景象了。對文革期間政府失去控制以後出現災難的情景仍歷歷在目。這部份地說明政府在考慮改革價格體制，將人民幣的幣值由市場決定，取消各種補貼或者允許外匯儲備措施之時，那樣提心吊膽。如果價格不合理，政府的各種補貼使物價非常扭曲，不能反映現實，在此情況下，卻要依靠所謂“市場”來引導，這才是今天中國真正的危險。

　　“這朵恐懼的烏雲籠罩在心頭，其後遺癥還不僅表現在經濟上......今天的中國領導一想起文革期間教會了人民不相信領導，也就會疑神疑鬼起來。他們知道那時整個一代青年人都起來造反，攻擊所有的權威，包括一般被看成是神物的共產黨。這就使得當今領導認為允許政治上或文化上存在太多的自由思想有多麽危險。鄧和他指定的繼承人是要使中國現代化，要將中國引到離開毛曾打算讓國家走上的那條道路，但是，他們可能比毛還要害怕政治自由化會導致無政府狀態和失控的局勢變化。由於已見過什麽叫無政府的樣子，他們現在再也不敢輕易一試了。花那麽異乎尋常的長時間來安排特定的個人來繼承他們，名之為“第二”“第三”梯隊，就生動地證明當前的領導不相信任何政治的自然運轉。認為需要在未來幾代人中挑選人才方面加以控制，充份說明他們對未來的擔心，這擔心是因文化大革命那場“惡夢”的景象而來的。

　　“因此，最終說來，文化大革命有兩種相互矛盾的後遺癥。首先，就國家政治這一層而言，要是沒有那場痛苦的經歷，也就沒有當前的改革和開放政策；然而同時，正由於有過那場幾乎是無政府狀態的經歷所滲入人心的惶恐不安，卻又使得完全發揮改革的潛力，或者說允許更大的政治和文化自由，成為不可能。結果就出現了在領導人態度上的一種奇異的混合體：一方面推行大膽的措施，一方面又提心吊膽不知後果會怎樣。鄧所實行的各項改革，的確已超過通常意義上的改革，而達到在體制上構成重大變革的程度。然而，中國領導人總的說都感到需要抓緊對體制的控制，而這種控制又是從毛式“官僚共產主義”那里繼承下來的。他們對前途難料的恐懼使他們在現在就要把下兩代的領導人都安排好，絕不希圖僥幸，也不讓具有活力的政治進程按自己運轉的規律去發展。這就有助於說明他們為什麽那麽討厭“資產階級自由化”。鄧小平在本能上就看中遵紀守法，這在早期他掌握反右運動時已有表現，今天仍然很強烈，在“反自由化”運動中他攻擊知識分子無法無天的創造性時，又表現了出來。”

　　“第二，就個人經歷這一層而言，從文化大革命痛苦的振蕩中活下來的人，一方面在與同伴們相比之下總算幸運，沒被整死，略有所愧，而今情隨事遷，終成過去；另一方面又因他們終於還能活了下來而受到信心增強的鼓舞，因而現在準備大幹一場，脫離正統的共產主義模式，比當年毛曾打算要去做的還要走的遠。在個人生活方面，他們現在就比過去更為只顧忙自己的事，享享清福，頤養天年了。他們的大部份精力現在正用於忙著搞個人關系和私人的興趣。在這方面，他們的傾向性，是在傳統的中國人行為規範方面賦以新意，從而加強傳統中國政治文化的基礎，即使說在國家政策方面看上去象是正往新的方向發展。

　　“鑒於有此相互矛盾的後遺癥，今天我們很難預見文化大革命長期起作用的全面後果會是怎樣，因為我們跟中國人一樣沒法弄清楚“中國特色的社會主義”最終究竟是個什麽樣。不過，在文化大革命20年後的今天，對它重新估價，我們能有把握地說，那時和今天一樣，中國政治的心理--文化動力正靜悄悄地安坐在那潛伏著矛盾的感情之上，在事態發展過程中，比公開聲明政治經濟學意義上的政策，起著更大的決定作用。”（PP. 132--134）

　　（五）專門研究中國的政治如何影響社會變化的舍爾（Orville Schell）畢業於加州大學伯克萊校區，漢語很好，能說會讀，這對他親身來中國作調查了解極有幫助。從70年代中期以後，舍爾多次訪問中國。1977年至1987年，10年間出了6本關於中國的書。最近的一本是1988年的《迪斯科與民主》。此書專寫1986-1987年期間舍爾在中國親身經歷的事件和觀察到的社會變化與問題，主要內容涉及1986年冬至1987年春的民主運動，尤其是1987年時方勵之、劉賓雁、王若望三人被開除黨籍的前前後後，一直寫到中共第十三次代表大會趙紫陽正式被選為黨的總書記。

　　舍爾屬於本文所歸納的第三代研究中國問題的美國學者。他的研究重點在於考查中國的政治如何影響中國的社會，中國的社會變化如何反映中國的政治變化。在《迪斯科與民主》一書中，作者不僅從時裝表演和健美操的風行、迪斯科舞和崔健熱、以及美國快餐店的開設等衣著、審美和文化生活上觀察到中國社會在改革、開放以後的重大變化，尤其在民主運動中，人們在政治觀念上的重大變化。另外，中國社會的“代溝”現象非常突出。老一代人仍執著於對毛澤東的敬仰，而新一代則完全不考慮什麽“社會主義的優越性”。在本書最後一章《毛與肯塔基炸雞》中，作者引用香港親大陸的《文匯報》所作的社會調查，發現在中國現在“只有20％的學生知道毛澤東是誰”。（PP. 375） 而作者在參觀毛主席紀念堂時，卻有另一段描寫，說明在老一代人身上，毛的影子還在忽隱忽現，而且已成為反對改革的武器。摘譯如下：

　　“正當我們就要依次步出瞻仰所時，在我前面幾碼遠的一位老農民停下來，回過頭最後又偷偷地看了一眼，象是要弄明白他剛才看到的不是毛澤東的鬼魂，而是他的真身。當這位老農在冥思之中稍一止步時，後面的隊伍就跟上來催他了，直到一名警衛突然大步走上來，說了他幾句，讓他跟上隊列走出所門。就在這位老農看著毛上過蠟的面容那一瞬間，我有種感覺，毛和他領導的那場驚天動地的革命仍然深深地，即或說是潛在地，烙進了中國人民的心中。盡管毛主席當年被稱作中國人民心中“最紅最紅的紅太陽”，如今在他死後，喪失了大部份的號召力，尤其在年輕一代人身上是如此，可是，他對那些在他領導的革命年代里全心投入自己生命的老一代人身上，顯然仍具有吸引力，即使說不一定仍如當年那樣唯命是從的話。正如那幅掛在天安門上取不下來的巨大畫像和剛才我們參觀到的防腐屍體那樣，毛的思想也同樣證明具有驚人的驅趕不走的能力。正當人們總願意認為中國終於把激進的社會主義革命時代棄諸腦後了，可是，毛所留下的東西，卻在黨內持強硬路線的一派人號召回到延安精神和學習雷鋒無私奉獻這種旗號之下，又冒了出來。表面上看上去並不明顯，實際上毛的影響仍在事物的表面之下生存著。正如軍械庫里封存的戰艦那樣，一旦需要，就可立即投入戰鬥。毛的思想正以一種有力的反改革武器，堅守崗位，隨時待命。不論何時，主張現代化的人和改革派，把中國領著往前走，脫離毛的革命基點太遠或太快，不論何時，社會貧富的兩極分化過於明顯，或者中國的青年人過於火紅的西方化或過於激進地要求民主，這時毛的思想就來了，那些黨內奢宿們，入黨多年，長期領導，就會馬上重新啟用毛的思想當作對抗的武器來使。盡管許多中國知識分子已成熟到不受毛澤東思想的影響，但是對大多數普通的中國老百姓來說，毛澤東思想的說教仍舊有其感染力。”（PP. 376-377）

　　（六）美國學者對中國的研究，是從研究中國歷史入手的，這以費正清為代表。費正清自己也一直隨時注意中國現實的變化。本文所介紹的《1800到1985年間偉大的中國革命》一書把這185年中國的變革分四個階段來寫：（a） 1800--1895，從社會變遷到民族危機；（b） 1895--1911，從戊戌改革失敗到清王朝覆滅；（c） 1912--1949，從共和體制的失敗到共產黨的勝利；（d）1949--1985，從毛澤東領導的共產黨政權到鄧小平領導的改革。

　　在最後一章帶結論性的評述中，作者寫到：

　　“在第一章里我們即承認有這種概念：大量應用科學與技術的有效成果，可以與根本性的變革帶來社會價值體系和社會體制的深層變化區分開來。然而，這種隱而不露的說法，也就是表面上看得見的革新掩蓋著同時在發生的社會--文化變化，無疑會產生跟它能解決的同樣多的問題。它會領著我們脫離苦海，卻又下了油鍋......這就意味著，盡管今天中國在現代化方面取得了驚人的成績，然而仍舊面臨社會革命的問題和風險。政治上，共產黨力求躲開人民的反叛。文化上，又要發揮人才的潛力，經濟上則要求最大限度的提高生產......”

　　“中國的長期歷史，其影響在周遭的環境中都能看得見，摸的著，如語言、民俗、政府的工作方法，工商界和人際關系。現在，說來說去就是強調現代化問題如何緊迫，比如，開展對外貿易和吸引國外投資，就要建立法制，包括其核心要有律師，然而共產黨卻又淩駕於法律之上；也承認各類專家在其專業上和作家、藝術家在其創作上，有其自主權。但是，又仍受治於政府的限制。法律、教育、中國式的自由思想，都該有其廣闊前途，可是，幾乎完全不是西方人所認為的那樣。80年代中國人的生命力爆發出巨大的能量。然而，過去的中國人如何抓住今天的中國人不放，最明顯的莫過於人人都必須依靠私人關系來運作。這幾乎是躲避官僚主義扯後腿的唯一辦法。然而靠關系就培養著任人唯親的貪污腐化。這就會使改革半途而廢。”“另外，鄧小平領導下的共產黨還面臨這樣的問題：政治改革難道不該與經濟改革同步進行嗎？......我們西方人，由於自己的自由主義文化傳統，深信民主的概念遲早有一天會實現，使中國人民用他們的新方法參與國家事務，建立他們的政治體制。不過，這條道路可能崎嶇不平，艱難險阻，而且會有許多反覆......”（PP. 361--368）

　　（七）80年代以後對中國進行研究的美國第四代學者，大都著眼於改革、開放以後中國往何處去，著眼於中國的動態研究。本文選介的史萬恩是一位年輕學者，1986年從哈佛大學獲博士學位，現在是美國蘭德公司（Rand Corporation）研究員，專攻中國與日本的政治。他在“六四”事件周年之際，在1990年5─6月號的《共產主義問題》雜志上發表一篇長文，論90年代的中國將會出現何種情況。文章題為《中國面臨的90年代：制度在危機中》，從政治、經濟、軍事三個方面來說明90年代的中國將面臨的困境。文章雖長，好在作者在開頭和收尾兩部份，對90年代中國的問題作了概括，因此，這里就把這兩部份譯出。

　　文章的開頭是這樣寫的：

　　“天安門悲劇一年以後，中華人民共和國的領導繼續在一心建立社會主義國家中央集權的權威。對某些觀察家來說，這種做法標志著要恢覆過去中國的全面極權主義，包括毛澤東時代大多數的強硬措施。這種看法意味著中國正在經歷著又一次的歷史上所表現的大幅度向左擺，擺回到全黨一致的控制，全面鎮壓和中央集權的計劃經濟。這種觀點可以給它起個名字，叫'恢覆極權主義的思路'。”

　　“然而，更多的中國問題分析者認為，現在我們所看見的中華人民共和國，無非是這批反動的老人領袖們在其體制垂死之前作最後的掙紮。這些分析家的觀點是，目前的政治只是在踏步走，就等著鄧小平和他那些七老八十的同夥們離開人間，從而加速政權的垮台，而且很可能隨之而來就是整個共產主義體制的崩潰。這種看法的含義就是，正如東歐所出現的，經濟和政治改革的力量已勢不可擋，從而使中國的發展趨勢一定會以重新來一個更快的步調促使其變化。這種觀點可名之曰：改革勢不可擋的思路。”

　　“盡管這兩種對中國的前途看法有著明顯的不同，可是，他們在一種令人難以同意的設想方面又是一致的，即共產黨中央的領導是決定未來變化的關鍵因素，黨內最高領導層里的改革派和保守派之間的權力鬥爭，最終就導致改革下去或反動下去。這種看法顯然把情況簡單化了，也低估了中國現在所面臨的問題，同時，對中國高層不論是什麽樣的領導，在其有效地制定和執行政策的能力方面，又估計得過高了。”

　　“中國的體制現在處於發展的十字路口。經濟上不論是中國已從事的改革進程或1988年9月以來的緊縮整頓的方案，都沒有真正針對中國體制的根本問題拿出辦法來。問題是由於基本結構的不合理，表現為關鍵資源短缺，包括急需的能源和交通所需要資金、技術、管理及市場機制的投入，而更重要的是，對資源使用的效率越來越差。政治上，十年來有限而點滴的改革，在體制上造成的問題和改革所解決的問題同樣多。天安門事件只不過是由於這種片面的政治改革而造成一系列動蕩之中最為聲勢浩大的一次動蕩而已。而正是由於出了天安門事件，現在的政治危機正大大加劇經濟危機，兩者成為不可分割。”

　　“要擺脫這樣的困境，向前發展，就要求制定和執行那些迄今為止更為革新的經濟和政治政策，而其後果又幾乎肯定會帶來更大的社會動蕩和政治不穩。然而，另一方面，現行體制在應付發展革新政策所帶來的挑戰，其能力從來沒有象現在這樣弱。”

　　“現在我們在中國見到的是，在所有方面，包括政權能力方面，都存在著巨大的問題：最高層領導是分裂的而且沒有遠大目標；城市和鄉村兩個地區的基層黨組織沒有原則立場，而且動搖不定，常常是不能或不願與中央的要求保持一致；中上層的政府和黨的機構在體制上各行其是，相互矛盾，而其領導人的利益和信念已經變得不利於中央的控制；軍隊，這個社會秩序的最後靠山，也卷入了主要是內部危機的旋渦，危機的廣度和深度在新聞媒介上只是模模糊糊地透露了一點點。”

　　“全面的景象顯示出，在今後一段無法確定的時間里，而且不論高層領導的繼承人問題會馬上產生什麽後果，中央要想推進根本性的政治和經濟的改革方案或想重新建立集中控制，都辦不到。反之，我們可能會見到一種第三可能，就是說，一種長期下去的，誰也擋不住的國家機制往下滑，滑向無能為力、混亂不已、無所適從，此時，中央政府僅僅能壓制某些政治、經濟和社會活動，而不能引導和提出方向。”（PP. 20-21）

　　最後，作者在結論中寫到：

　　“主要是通過各項改革而已在中國發生的體制變化，其覆雜過程已經對中央想要發展革新政策來克服巨大問題方面，產生了一種反面的影響，從而使人們對'恢覆極權'和'改革不可抗拒'這兩種思路都產生懷疑。人們也許可以認為，本文前述各項政策的失敗，無非就是反映了具有廣泛基礎讚成繼續進行政治和經濟改革的力量在抗拒中央想要往回倒的措施，而非中央無力推行。然而，正如本文所試圖說的，那些有意無意抵制中央政策的黨和國家機構，在多數情況下其動力和堅持勁頭並非來自誠心誠意要改變現狀，而是來自要維持現狀，其基礎就是中國不徹底的經濟體制改革所帶來的經濟扭曲、低效能、地方主義的體制和態度，以及私相授受交易。對這種現行體制進行重大改革，不論是更為開放或者更為封閉，都會威脅著要維持現狀的這些人的利益。”

　　“那麽，這會讓中國走向何方呢？在鄧小平和那些思想保守的老人們去世以後，我們可能會見到出現一種比中國共產主義制度下所出現過的更為權力下放的體制。這種體制的特點是權力弱化的中央政府，成天陷在連綿不斷的權力鬥爭之中，然而又由於都極其害怕動亂而表面上維系著有個中央政府的局面，尤其明白表示反對動亂的是軍隊；經濟上走向'群雄割據'，各自為政，各地區之間的經濟既有繼續繁榮發展，又有日見貧困的狀況，每個地區主要是在地方政治機構控制之下，關心的是保護和擴大自己地區的經濟發展而非向北京最高政治領導提出挑戰。社會的沮喪和不滿會繼續下去，只是會在一段時期內有限度的經濟增長和北京的意識形態控制有所削弱之下有所緩和而已。”

　　“當然，這種設想的出現，絕非一定如此。許多情況還得看前面討論過的在時間流程之中各項體制變化的程度而定，特別是，正式和非正式的各地區和地方上勢力的出現會怎樣，政府機構本身的分散化以及基層幹部、中央官員和知識階層利益如何變化。這種設想，或者說任何對未來的設想，關鍵將在中國軍隊的行動。如前所述，軍隊是中國制度下有著相當數量有權力也具有進步思想領導人的唯一政權支柱，它可能成為一支真正要求變革的力量。然而，支持現代化和專業化，並不等於支持民主和市場經濟，而且已有一部份軍隊人員深深陷入貪污受賄和非法買賣。與此同時，除了政治化還是專業化這個軍內首要的爭論之外，軍內關於人事和機構之間的裂痕等其他因素，又終於難以使軍方得以成為一支促進改革的力量。唯一可能協調這些軍內分歧的共同點，是軍方認為自己的職責在於維護中國境內的秩序。但是，在目前的局面之下，秩序的含義就是經濟上的停滯。”（PP. 34-35）

　　1991年2月美國“國會研究中心”（CRS）在集征了17位知名的專門研究中國問題的美國學者意見之後，對中國前景的看法得出三條共識：

　　1. 重返共產主義及中央計劃的可能性極低；

　　2. 存在於中央與地方（各省）之間的緊張關系將繼續下去；

　　3. 在可預見的將來，也不太可能出現穩定的代議制民主政體。

　　這三條共同看法與本文摘引何漢理、黎安友、史萬恩的觀點是相似的。

　　這17位美國學者之中，有6位已見本文介紹，即鮑大可、白魯遜、何漢理、黎安友、奧森伯格和李伯瑟爾。他們都是專攻中國政治的專家。其余11位學者中，知名度較高的有亞洲問題專家史伯樂（Robert A. Scalapino），研究文化大革命的專家馬若德（Roderick MacFarquhar）和美籍華人賓州大學教授張旭成（Parris Chang），加州大學伯克利校區的教授地特米爾（Lowell Dittmir），喬治華盛頓大學的辛頓（Harold Hinton）和紐約大學的紮戈里亞（Donald Zagoria）；另有三位是專攻中國軍事及戰略的喬治城大學的魯賓遜（Thomas W. Robinson），邁阿密大學的教授德萊爾（June T. Dreyer）和海軍研究院的金克斯（Harlan Jincks）；兩位是專攻中國經濟的拉迪（Nichilas R. Lardy）和諾頓（Barry Naughton）。

　　這17位學者，除了三點共識，還有不同看法，表現在下列八個問題：

　　1. 掌權的老人們，尤其是鄧小平去世了，會怎樣？

　　2. 政權崩潰的可能性如何估計？

　　3. 軍隊內部的團結問題和軍隊在今後的角色？

　　4. 國家會不會分裂，社會會不會動亂？

　　5. 如果出現政治改革，其幅度及步調如何？

　　6. 繼續維持開放政策的動力何在？

　　7. 不同政見者是否會進入政治舞台？

　　8. 台灣經驗，蘇聯局勢發展的教訓或中國歷史的價值觀如何看？

　　這些問題可能正是今後美國研究中國問題的學者研究中國動向的主要內容。

中國經濟改革中的醫療保健問題

　　陳科文

　　一. 改革以來的醫療保健體制及政策

　　二. 經濟體制改革中醫療保健的主要問題

　　三. 醫療衛生制度問題的根源，以及對未來政策的設想　

　　陳科文，正在哥倫比亞大學攻讀公共衛生學位並任資深研究助理，北京大學社會學碩士，美國賓西法尼亞州立大學（Pennsylvania State University）社會心理學博士。　

　　一九四九年以來，中國在有限的財力、資源和技術基礎上所建立起來的世界上最大的醫療保健體系及其所取得的成就是舉世公認的。 在短短的三十幾年中（1949--1980s），中國在大部份地區完成了西方國家花了上百年才實現的醫療保健模式的轉型，即從防治傳染病急性病為主的傳統醫療轉變為以防治慢性病和保健為主的現代醫療；中國的人均期望壽命和嬰兒死亡率等衡量一個國家醫療健康水平的主要指標都已接近發達國家的平均水準。 這些成就的取得是與有中國特色的三級初級醫療保健網的建立和發展緊密相聯的。 然而，八十年代以來的經濟改革，特別是近年來的經濟體制向多元化，私有化，股份化，分散化的方向轉型，對已具規模、收效良好的三級衛生保健網產生了前所未有的沖擊。廣大農村的初級醫療保健系統──赤腳醫生加合作醫療──在這一改革浪潮中走向崩潰。具有現代醫療特色的縣、市醫院也面臨著市場經濟的挑戰。　　

　　傳統合作醫療體系的解體大概是經濟體制改革所未予期的副產品。盡管中國的衛生保健制度在沒有充份做好向新的更科學的模式轉變的前提下由經濟改革提早催化了這一轉變，但這一轉變是勢在必然。中國醫療保健體制本身在其龐大規模和良好收效的同時漸漸呈現出了它的浪費嚴重、管理混亂、分配不均、供不應求、技術設備落後和加大了城鄉差別等問題。加上中國人口結構老年化，現代社會發展帶給人們生活方式的變化，以及不斷增長的對醫療服務之需求等，都對中國原有的醫療保健體系提出了挑戰。長期由計劃經濟指導的中國醫療保健體制本身缺乏把醫療保健的完善與發展同經濟結構和市場需求的發展相結合的機制。 中國的醫療保健制度只是附屬於計劃經濟和集體經濟的一個部份。經濟體制改革了，集體經濟減弱了，醫療制度帶著它本身的問題必然面臨一場改革。　　

　　本文將簡述經濟改革中醫療保健制度的現狀與發展，討論改革中醫療保健制度面臨的主要問題，並試圖探討其社會根源，順便談談對未來醫療保健政策的幾點看法。　　

　　一. 改革以來的醫療保健體制及政策　　

　　（1） 城市初級衛生保健　

　　長期以來，城市居民的衛生保健基本上是由國家或集體以公費醫療或勞保醫療的形式來實現的。 公費醫療適用於黨政機關和事業單位，經費來源於國家預算撥款。 勞保醫療適用於全民和部份集體所有制企業的職工，經費則由企業自身根據行業性質分別按工資總額的5％至7％提取。 盡管公費醫療和勞保醫療在經費來源、管理體制及開支範圍方面有所不同，但二者沒有實質上的差別，都是通過免費或“少量收費”的原則來對職工實行有效的醫療衛生保障。 截至八十年代末，全國享有公費醫療或勞保醫療的職工人數已達一億多，加上企業職工供養的直系親屬享受半費醫療的人數，共約有一點五億人左右享受公費或勞保醫療。 然而，由於這種傳統的免費醫療基本上是實報實銷，醫藥費花多花少與個人利益無關，倒是藥廠和某些醫院可以從中獲得好處，加上很多並不享有這種免費醫療的人想方設法、尋親訪友地在這個系統中沾光揩油，結果使這種免費醫療浪費驚人。 醫藥費的開支之大，增長之快，早就超過了許多企業的實際承受能力，因而喚起了各級主管人員要求改革的願望。 改革開放以來，許多單位和企業實行承包，獨立核算或自負盈虧，醫療費用高便明顯地成了沈重的負擔。 至此，醫療改革變得必然和迫切。 公費醫療和勞保醫療改革的重點主要是減少浪費，完善管理，讓醫療費用與個人的經濟利益掛鉤，從而達到既減少開支又使職工享有醫療保障的目的。　

　　當前的醫療體制改革是由經濟體制改革所推動的，國家並沒有統一的政策和步署。 各地多是根據中央的有關精神或在現有政策允許的條件下進行的“試探性”改革。 總的來講，企業在經濟上自主權大，改得就比機關單位要多；小型企業集體企業經濟上更講求實效，傳統勞保醫療的壓力大，改得也比大中型企業和國營企業多。 多種多樣的改革方案可以大致概括成以下四種類型：　

　　第一類是鼓勵節約的傳統型。 具體做法是把部份醫療費定額發給個人，節約歸己，超支部份則按傳統的醫療政策和規定報銷。　

　　第二類是醫院承包型。 把按政策撥發的醫療費用交本企業職工醫院或衛生所統一掌握，醫院以承包的形式統一管理有限的資金。 醫院或衛生所還可以將醫藥費進一步有獎承包給醫護人員，既包經費的使用，又包職工的保健醫療，實行評分計獎，醫療服務與個人利益掛鉤。 這種方法調動了醫務人員的積極性，提高了醫療質量，也較合理地使用了資金，避免了浪費。 有的單位衛生所僅改收五分錢的掛號費，門診人數就減少了40％。　

　　第三類是醫療保險型。 其做法是，部份醫療費定額配給個人，節約的大部份歸己所有，超支部份再按不同比例報銷（不是實報實銷）。一般來說，超過基本額的部份個人要支付5％-25％，這一點與西方社會的醫療保險制度相似。　

　　這種帶有保險性質的付費方案，具體形式多種多樣。 各地區各單位的基本定額和報銷的比例相差很大，決定因素包括工齡、年齡、職務、病的性質等等。 個人出錢的部份又分封頂（設上限）和不封頂兩種。也有規定超支的部份按遞減辦法報銷的。 各單位的實施情況參差不齊，但目的都差不多，那就是在有限的經費基礎上盡量滿足人們日益增長的對醫療服務之需求，節約開支，減少浪費。　

　　第四類是“死包幹”型。 這一類是將按政策撥發或留用的醫藥費定額全部發給個人，節約歸己，超支自理。 這種是單位或企業甩醫療費包袱的做法。　

　　醫療改革的原則基本上是保證醫療，克服浪費，有利生產，節約開支，不增加或基本不增加職工的經濟負擔。 從有關調查報告來看，除“死包幹”外，其他三種類型的改革都取得了不同程度的效果。　

　　（2） 農村初級衛生保健　

　　長期以來，中國農村的初級衛生保健是以合作醫療的形式由三級醫療保健網共同擔負的。 所謂三級保健網是指村（大隊）有衛生點，鄉鎮（公社）有衛生院，縣有醫院。 這樣，在大部份地區，農民可以做到小病不出村，大病不出縣。 傳統合作醫療是由農村集體經濟支撐，以赤腳醫生為網點來運作的。 改革初期，這種以赤腳醫生為主體、集體經濟為基礎的合作醫療基本上崩潰了，因為承包責任制使集體經濟解體，合作醫療賴以生存的公積金公益金無法支付費用。赤腳醫生也紛紛改行他就或成為收費服務的個體戶。 村合作醫療最低時保持了僅3％左右。（盡管鄉鎮衛生院和縣級醫院也受到了改革開放的沖擊，但國家多少還有一點合作醫療撥款給他們，基本保證了生存）。　

　　最近一段時期，由於農村鄉鎮企業的蓬勃發展，集體經濟開始覆蘇，各級領導也在不同程度上認識到合作醫療對人民身體和發展生產的重要性，開始著手抓合作醫療，較全面的傳統合作醫療普及率又回升到了10％左右。 由於中央並沒有統一的政策或規定，只是提倡和鼓勵各地根據自己的實情辦好合作醫療，因而，合作醫療在全國各地也是形式多種多樣，水平參差不齊，概括起來有以下幾種：　

　　1） 傳統型的合作醫療。 村或鄉鎮企業設立合作醫療基金（或集資，或從鄉鎮企業中留存）來支付鄉村醫生的工資，並為農民報銷部份或全部醫藥費（這種形式的合作醫療約占7-8％）。 這種形式基本份為兩類： 風險型，保大病不保小病，解決因病致貧的問題； 福利型，保小病不保大病，如在村衛生點看病吃藥全部報銷，去鄉衛生所或縣醫院看病報銷一半。 這種合作醫療一般是量入為出，因為集體經濟並不很強，無法承受太大的醫療費支出。　

　　2） 合醫不合藥。 村衛生點看病免費，但收化驗費和藥費，少數地方四費（門診，出診，化驗，打針）全包，只收藥費。 村里給衛生點或個體醫生一定的補助，作為合作醫療的一種形式。 個體醫生也視行醫為一門技術，不願輕易放棄，或視行醫為一種美德助人為樂得個好人緣。這種“合作醫療”約占40％左右。 這種形式下，農民基本上還是個人承擔醫療服務的經濟風險，因為醫藥是中國醫療費用的重頭。 “合作醫療”主要起到一個預防和盡早發現疾病的作用。　

　　3） 合藥不合醫。 看病要交掛號費，但藥費村里給報銷一部份。 報銷的比例約在10-70％之間，視看病的地方（村、鄉、縣）及合作醫療基金的大小而定（一般量入而出）。看病交錢，解決了鄉村醫生的報酬問題。 報銷的藥費有些完全可以從中西藥品的批零差價中賺回。 所以說，這種“合作醫療”在很大程度上只是鄉村幹部為了解決政績問題應付上級的一種手段。 約有20％左右的地區實行這種形式的“合作醫療”。　

　　4） 集體勞保醫療或醫療保險。 這類約占2％左右。 集體勞保醫療主要在鄉鎮企業的職工中實行。 各企業參照國家勞保醫療的政策和辦法量力而行。 集體醫療保險則在試行階段，主要由廣東和四川的幾個縣做試點，是美國蘭德公司資助的一個研究項目。 深圳也在自己試點醫療保險。　

　　5） 單項保償。 也算是一類合作醫療形式，但主要是針對婦女和兒童的保健，一次付費後期限保償。 如幼兒保償，適用於新生兒，對兒童接種疫苗，防治主要疾病，保今後不發病。 又如母嬰保償，負責母親產前產後的檢查及嬰兒生長發育的監測。 全國約有50％的地區有這種單項保償醫療服務。　

　　總的來說，農村集體經濟解體後，合作醫療受到了極大的沖擊，大部份地區的農民不得不回到靠個人的經濟能力來承擔疾病風險的原始醫療衛生模式。 盡管各級領導仍然提倡和鼓勵興辦合作醫療，但由於經濟來源沒有解決，在新形勢下如何做好醫療保健的問題仍在摸索之中。 合作醫療正以各種新的形式在各地試點試行。　

　　（3） 醫院的改革　

　　隨著承包責任制和市場經濟的發展，兼備多種現代醫療功能的醫院也被卷入了改革的浪潮。 一方面，由於村鄉衛生網點的松懈或解體，原有的逐級推薦、功能分化的形式消失了。 病人大多直接到自己想去的醫院看病。 條件好的大醫院門診和住院都供不應求。 另一方面，國家給醫院的撥款增加極少或根本沒增長，遠遠不能滿足醫院自身的發展；國家只好鼓勵醫院競爭和財政自給作為政策性的調整，給了醫院一定的自主權。 醫院開始向全社會開放。　

　　醫院的改革主要是完善管理和改進服務，試圖與市場經濟接軌。 但醫院仍然是國家補貼的服務性或福利性事業。 一些承包責任制做的較好，經濟來源比較穩定的醫院，由於實行了與個人利益掛鉤的評分計獎，定額承包，調動了醫務人員的積極性，改善了服務態度，提高了醫療質量，也能較好地做到合理治療，合理用藥。 然而，對於大多數醫院來說，由於醫療費用的極不合理（醫療價格仍在國家的嚴格控制之下），仍然是看病人數越多，醫院賠錢越多。醫生於是鼓勵病人消費那些能給醫院或個人帶來盈利的服務或藥品，以此彌補經費的不足，這就在一定程度上忽略了這些服務或藥品的真正醫學效用。　

　　應該說，醫院在改革開放上形式也是多種多樣的。 但由於價格沒有理順，沒有切實的政策來適應新的市場，國家對收費、工資、獎金、經營項目和設備更新都有太多的限制，大部份醫院仍未擺脫“等”的狀況：等上級政策，等國家撥款，等病人上門。 由於沒有實行按質定價，城市大醫院看病和住院變得更難，人滿為患，而縣醫院、鄉衛生院卻有一半以上的床位空著，資源利用率很低。　

　　醫院改革中最具生機的一面是一些社會集資或讚助的醫院。 這些醫院由於資金來源與市場經濟接了軌，管理上大不一樣，其經濟效益也就不是普通醫院所能比擬的。 社會集資的醫院有三種主要形式：一是院內股份制，用從醫院職工手中集來的錢興辦盈利性的現代醫療，更新設備。 二是純股份制醫院，山東省濟寧市的腫瘤醫院就是完全由社會集資興辦的。 三是外資醫院，由外商投資興建，實行現代化管理。這類醫院多在廣東，福建等地。 這些社會集資的醫院有一個共同的特點：針對花錢較多的慢性病而設；管理上限制較少；技術人員全部實行合同制，聘任制； 經濟效益較好。　

　　經濟體制改革使中國的醫療保健系統被有意無意地卷入了改革，其總的特點是： 形式多樣化，質量差距大；掛鉤到個人，浪費大減輕；鄉村暫未管，農民擔風險；價格不合理，發展成問題。 目前，中國正在響應世界衛生組織的號召，策劃實行“2000年人人享有衛生保健”規劃，希望在各種嘗試之後，建立一整套適應新形式，新特點的衛生保健系統。 要做到這一點，中國還面臨著一系列急待解決的問題。　　

　　二. 經濟體制改革中醫療保健的主要問題　

　　改革開放以前，中國的醫療保健系統並非盡善盡美，但這里所討論的問題集中在經濟體制改革過程中特有的一些問題，是一個以計劃為主的衛生事業在市場經濟中所面臨的新課題。 這些問題的存在具有一定的普遍性，因為中國醫療衛生系統的性質問題並沒有真正解決：醫療保健到底是服務性的福利事業，還是以盈利為目地的服務行業或企業？　

　　1. 財政來源問題　

　　經濟體制的改革對衛生保健的財源帶來了兩個重大影響：一是農村集體經濟的解體，使合作醫療失去了經濟根基；二是國家財政部門實行地方自主，而各地對衛生部門的財政撥款並沒有一個法定的比例，完全是政治平衡的結果；給錢不給錢有很大的隨意性，根本沒有法律保障。 這兩個因素使衛生部門的財政來源極為枯竭。　

　　按理說，農村集體經濟解體後，國家應該從稅收中拿出部份來支持村辦合作醫療的存在和發展。 在國家沒有能力負擔的情況下，農民的醫療費用自然是由農民自己來負擔，向農民集資辦合作醫療是少花錢多辦事的好辦法（至少衛生部和農業部的官員是這樣認為的）。 然而，在沒有完善的制度和政策的情況下，這種帶有志願買保險性質的平均集資受到了那些身體健康，經濟貧窮，思想落後群體的抵制； 而那些志願加入者又多半是身患疾病，衛生要求較高的群體。 這就使這種自負盈虧而沒有集體經濟扶持的“保險”事業根本無法辦下去。 另一方面，中央在有關政策上有很大的隨意性，三天兩頭變動。 朱容基主持工作後，把向農民集資每人幾塊錢的合作醫療費視為和其他不合理的集資攤派一樣，統統砍掉。 衛生主管部門的工作人員有苦說不出。 合作醫療在大部份地區仍是一個空架子，受苦受累的還是那些有病又看不起的農民。　　

　　讓我們來看看衛生保健系統的政府財政和個人支出的幾個數據。 從1980年至1988年，政府財政預算的衛生開支（中央加地方），絕對數是有所增長，但相對比例（政府財政占整個衛生保健費的比例）卻大大減少，由1980年的30％降到1988年的19％。 與此相對照，病人的個人支出則從絕對數到相對數都大幅提高，從1980年的14％增長到1988年的36％①。 八十年代初期，衛生事業的撥款占國家財政總支出的3.1％； 1990年這個比例降到2.3％②。 由此可見，各級政府為了抓政績，抓經濟，抓發展速度，確實讓不盈利的衛生事業做了一些犧牲。 與此同時，隨著人們的物質生活水平的提高，對衛生保健的需求卻日益增長，八十年代真正衛生總費用的平均增長速度（11％）還略快於經濟的增長（9％）①。 這種不平衡的發展給衛生保健部門帶來了一系列以財政枯竭為根源的嚴重問題。 既不增加撥款，又不許集資，在一個市場經濟的社會，沒有錢什麽也幹不了。　

　　傳統醫療衛生財政分配的嚴重問題之一──加大了城鄉差別──在改革中不但沒有解決，反而進一步加深。 按世界銀行的統計，1981年中國城市居民的人均醫療費為32.46元，其中個人支付2.76元，占8.5％；而同期農民的人均醫療費僅為9.64元，其中個人支付5.07元，占52.6％③。 考慮到城鄉收入的巨大差別，這種醫療衛生財政分配的不合理性是顯而易見的。 改革的近十年來，病人個人醫療費支出的大幅提高，而農民能得到的醫療補貼越來越少，這種加大了的城鄉差別也顯得更加嚴重。 這一趨勢可能加深社會的矛盾，加大醫療改革的困難。

　　2. 預防與公共衛生事業問題　

　　理論上來說，“預防為主，力爭人人享有衛生保健”仍然是中國衛生和健康政策的主導。 中國在衛生健康方面所取得的巨大成就，很大程度上要歸功於有效的預防和公共衛生事業。 然而，經濟改革以來，整個中國社會都引用了競爭機制，講求經濟效益，衛生部門也不例外。 一味鼓勵衛生行業去講求經濟效益，財政自給，這就相對地轉移開了對“預防為主”政策的關注，因為預防和保健在經濟上是不盈利的，因此出現了整個社會對預防保健和公共衛生事業越來越不重視的傾向，從而給未來的健康和醫療埋下了巨大的隱患。　

　　中國的公共衛生事業主要集中在婦幼健康和兒童免疫方面，或者說人類生命周期的前10％。 而大多數人的大部份生命期間都很少納入公共衛生的範疇，不得不在市場中按經濟實力的強弱來取得所需的衛生保健服務。 經濟改革以來，由於缺少資金和人員，很多地區的預防和公共衛生無人負責，以至出現了打預防針也要收費的情況。 湖南等地幾乎滅絕的血吸蟲病最近又有覆發擡頭的跡象，就是忽視預防和公共衛生事業的惡果之一。　

　　今天，中國人民健康的主要敵人是惡性腫瘤，腦血管病，呼吸系病，心藏病等慢性病⒀。 其實，大多數慢性病的擴散和發展都是人們過多地暴露於危險因素的結果，因而是可以通過公共衛生事業來加以預防和減輕的。 比如，吸煙問題，可以說已成為中國人健康的萬惡之源，它已使呼吸系病成為中國農村第一位的死亡病因；環境污染更是許多慢性病人致病的重要因素。 研究表明，中國人飲食中越來越多的動物蛋白是高血壓和心臟病的一大禍根。 從長遠的觀點來看，過多暴露於危險因素造成的疾病都有其不可逆性，因而更增加了預防和公共衛生的重要性。 相對於患病以後再治療所付出的財力和後果而言，公共衛生以預防為主，以限制和降低各種危險因素的作用為目標，是一項經濟效益，社會效益和健康效益都極高的事業。　

　　3. 醫療服務的價格問題　

　　沿襲計劃經濟的傳統，中國醫療衛生的價格一直在國家的嚴格控制下，據說在短期內也不會放開。 然而，在整個社會經濟都引入市場調節機制的情況下，這種人為確定的不合理價格便成了醫療事業改革和發展的巨大障礙。 突出表現在以下三個方面：　

　　1） 醫療技術勞務的價格遠低於其實際價值。 在醫生供不應求的今天，普通醫生和技術人員的工資仍然遠不如普通工人，這就使衛生行業在勞動市場上無法與其他行業競爭人才。 過低的工資和過低的定價使醫療衛生事業本身也無法管理和發展。 據1988年的一個調查，醫院按規定平均掛號費以0.30元來計算，實際成本為1.02元；注射費0.1元，實際成本為0.52元；住院費平均每天為2.50元，實際成本為7.44元④。 這使許多醫院看病越多虧損越大，收病人越多，賠錢越多。根本談不上正常經營和提高技術水平。 按1990年的國家規定，一級醫院的住院費一床日不得超過3元，四級醫院的住院費為1.50元。 難怪有些地方出現了農民進城後裝病住進醫院的怪現象，因為住醫院比住旅館便宜多了⑤。　

　　2） 規定的價格並沒有體現按質定價的原則。 高級醫院和普通醫院，專家醫師和普通醫師的收費差別不大，加上缺乏有效的功能分化，逐級推薦原則沒能真正落實於合理分散病人的實際情況中，結果出現了城市醫院和大醫院看病難，住院難，而鄉衛生院和縣醫院資源利用率極低的局面，致使有限的衛生保健資源沒有得到充份的發揮。 此外，這種不合理的價格也抑制了提高醫療服務質量的競爭機制。　　

　　3） 統一規定的醫療衛生價格遠不能適應社會商品指數的變化。 除藥品外，其他衛生材料和原輔料等計入收費項目後，一定下來就好幾年不變，根本沒法跟上改革開放後社會商品價格的迅速上漲。這是導致絕大部份醫療收費項目嚴重虧本的主要原因。 加上職工各種必不可少的政策性補助，離退休人員人數不斷增加等原因，使很多醫療機構在經濟效益上處於惡性循環之中④。　

　　4. 醫療系統的結構與管理問題　

　　與醫療價格相關的一個問題是管理，即如何挖掘潛力、提高效益的問題。 不合理的價格使以效益為目的的管理失去了基本動力。 管理是衛生保健系統的重要組成部份，它包括對醫療保健系統的總體規劃、行政管理和規範立法等環節⑥。 中國的醫療保健系統在改革中這三方面都出了些問題。　

　　總體規劃方面，因為傳統的三級初級衛生保健網趨於解體，與其相聯的功能分化原則很難實行。 同時，醫院改革的重要內容之一是面向社會開放。 這就使整個社會出現了有病亂投醫和專家供不應求的局面。 只要交一個略高的掛號費，誰都可以直接去找專家看病。 在中國人民醫學知識非常膚淺，而醫學專家又非常有限的情況下，這種醫療體制結構和局面實際上造成了資源的極大浪費。 即使在醫學高度發達、專家隊伍強大的先進國家，病人請專家看病也要經過初級保健醫生或家庭醫生遵循一定的渠道推薦。 因為一方面，病人本身並不知道哪個專家最適合治自己的病，另一方面，專家的時間非常寶貴，他們需要把時間給那些最需要他們的病人而不是那些最有錢或最方便看的病人。　　

　　行政管理方面，最頭疼的問題要數如何處理好提高服務質量和講究經濟效益、減少浪費的關系。 講求經濟效益但又缺少財政撥款的改革，有意無意地鼓勵醫院設法在不合理的價格中掙出足夠的錢來平衡支出、獎勵職工和更新設備。 這就促成了上面提到的那種情況：醫生們不斷鼓勵病人去消費那些能盈利的服務和藥品；有的醫院甚至直接代銷各種社會商品如金項鏈、保溫杯、化妝品等給病人，讓病人拿著醫院的收據當醫藥費去報銷，根本不管這些服務、藥品或商品是否與治病真正有關。 這無疑加重了國家在醫療費上的支出。　　

　　醫療服務的質量問題也越來越突出。 由於醫院總體上的財政危機，對抓質量、改進設備和提高技術缺乏動力，而很多醫護人員的工作質量與個人利益無關，以致越來越多的病人抱怨醫藥費增長，但服務質量明顯下降。 據最近新華社的報導，全國住院病人中，有9.7％在入院後發展了炎癥。 在醫院病故者中，三分之一是這些發了炎癥的病人。　

　　規範和立法方面，主要問題表現在對藥品的檢驗管理，對醫生的職業道德和對衛生經費來源的立法保證方面。 中國藥品價格大概是衛生保健系統唯一由市場經濟來調節的部份。 據1988年的統計，全國醫院收入構成中，61.6％來自藥費④。 撇下那些生產次藥假藥的犯法行為不談，以合法的藥品生產單位為例，為了推銷藥品，增加銷售額，不少藥廠巧立名目，用旅行袋、皮箱、高級瓷器、茶葉筒、保溫杯等做包裝品，從而大大提高了藥品的價格。國家對此並無嚴格的規定加以管理和處理。　

　　專家醫師的短缺與醫生工資的低少在市場經濟中同時存在的現象，很難用供求關系來解釋。 由於大醫院病床難求，加上傳統的中國老百姓對大夫治病救人的感激之情，給醫生送禮送錢在國內越來越普遍。 住院開刀前給醫生送紅包已不是什麽新鮮事。 慢慢地，禮金已成為許多年輕醫師的主要收入來源。 聽說有這樣一位醫師，問準備開刀的病人家屬是想給病人開一刀還是開兩刀，言下之意，想一刀開好就得給點好處費。 這種怪現象，一方面反映了醫生的勞務報酬確實遠低於社會所願意支付的數目，另一方面也反映出醫生的職業道德和服務質量都缺少相應的措施和政策加以管理。　

　　5. “人人享有醫療保健”的問題　

　　農村合作醫療解體後，大部份農民及城市的個體戶可以說是在現有醫療保健系統之外，完全靠自己的經濟實力和運氣來面對未來可能發生的疾病和危險。 他們中大部份人實際上擔著因病致貧的風險。 不幸的是，中國唯一的人民保險公司到目前為止仍沒有醫療保險這個業務。 在集資辦合作醫療不成功的時期，人們就是想不擔這個風險都不行。（人民保險公司不設醫療保險可能與醫療價格沒有理順有關。更主要的還是一個政策問題，國家目前仍然對私人辦保險業采取限制的政策）。　　

　　其實，即使將來有人賣醫療保險，還是有很多病重的窮人買不起保險。 對於年均收入不到五百元的農民來說，改革後的醫藥費仍是一種奢侈，不到不得已，一般不會去看病。 據對部份農村的調查，貧困戶中70％是因為家中或親戚中有人病重造成的。 貧富差別和城鄉差別在醫療保健方面表現的非常突出。 國家對“人人享有醫療保健”缺少總體規劃和具體措施。 一個以平等和濟貧自稱的社會主義國家，不應該讓大多數農民，特別是窮人，長期冒著因病致窮，因病致命的危險。　

　　總的來說，在經濟改革的浪潮中，黨政各級領導全力抓經濟，抓發展速度，對醫療衛生似乎缺乏應有的重視。 這也是中國的一個特點：在沒有完善的市場和法制的條件下，什麽事都得首先靠領導重視。 當年毛澤東一個“六二六”指示，“把醫療衛生工作的重點放到農村去”，赤腳醫生和合作醫療就在廣大農村開花結果。 中國的三級初級衛生保健網至今仍是聯合國和世界衛生組織在第三世界普及衛生服務提高人口素質的有力武器。 但在中國本土，這個“人人享有醫療保健”的基本網絡卻有點不能自保。　　

　　三. 醫療衛生制度問題的根源，以及對未來政策的設想　

　　可以說，中國醫療體制的改革還沒有能與市場經濟接上軌，特別是財政枯竭和價格不合理的問題，與市場經濟的繁榮發展形成了鮮明的對照。 關鍵問題還是從上至下對醫療衛生服務的性質沒有一個明確的認識。 如果說衛生是服務性的福利事業，就應該在理順價格的基礎上盡量爭取高品質、廣普及的服務； 如果衛生是以盈利為目地的企業或服務行業，價格就應該放開，人員的流動和衛生機構的存亡也該由市場來決定。 中國醫療保健體系轉型中面臨的一系列問題都是與經濟體制的改革相聯系的。　

　　1. 有計劃的體系怎樣去適應市場經濟發展的問題　

　　醫療保健應不應該商品化？ 能不能商品化？ 這個問題還沒有真正解決。 教育、文化和體育也都面臨著類似問題。 如何在市場經濟中辦好這些不盈利的社會事業？ 如何讓以計劃指導為主的醫療保健體系適應市場經濟？ 中國需要找到自己的答案。　

　　從事實來看，國家相對減少對衛生的投資和撥款，又對集資加以限制，鼓勵衛生機構廣開財源，提高效益，采取措施把醫藥費與個人利益掛鉤，這一切都具有促使衛生保健系統進入市場，或使其逐步適應商品化的傾向。 然而，細細讀一讀國內衛生雜志發表的政策理論文章和衛生部的有關政策文件，在理論上並沒有幾個人同意應該把初級衛生保健商品化的。 政策研究部門倒是提出了不少如何把由計劃指導為主的衛生保健與市場經濟相結合的政策方案，有些方案還非常有見地，有特點，有潛力⑦-⑩。 然而，由於各級領導在這個問題上的認識不一致，這些政策並沒有真正貫徹執行。　　

　　在經濟改革時期，國家希望把有限的資源用在最需要的地方，把錢用在刀刃上去發展經濟，這是可以理解的。 然而，世界上沒有哪個國家的醫療保健系統是完全由市場經濟左右或純商品化了的。 特別是初級衛生保健的價格，不能完全由市場來調節。 即使象美國這樣一個非常自由的市場經濟國家，政府也仍然強烈地幹預著衛生保健系統的發展。 衛生保健不能完全由市場經濟來調節的原因非常簡單： 醫療服務有其與其它行業不同的特殊性。 第一，醫療保健的需求彈性非常低，價格的高低對需求的影響極小。 比如說，肝切除手術，你說多少錢做一個最合理？ 五分錢做一個你做不做？ 不做，因為你的肝沒毛病，再便宜，甚至倒找你錢你也不會去做肝切除手術。 但如果肝病到了不做手術生命就會受到威脅時，五千元，甚至五萬元你也會接受的。 正是由於衛生需求的低彈性和服務的隨機性，讓市場需求來確定醫療的價格將會使衛生保健的費用很快超出社會和普通人的承受能力。 第二，很多疾病危害的並不僅僅是病人本身，而可能是整個社會。 比如，HIV陰性反映的人，愛滋病對其本人的威脅遠不如對與他交往的其他人的威脅大。 這就是所謂醫療衛生問題的外在性（externality）。 看不起病或舍不得花錢看病的人，個人受害是一方面，弄不好對整個社會負面影響極大。 為了保證社會上大多數人的健康與安全，衛生保健事業往往須由社會或政府出面來擔負和協調。 此外，醫療服務行業還有專業條件的限制性，一定範圍內提供者的壟斷性，醫生和病人知識的不平衡性，及醫療效果的不確定性等特點，這些都需要一個強大的社會力量（如政府或社會組織）來計劃、幹預、組織和協調。　

　　另一方面，沒有一個社會真正有能力為其所有的成員提供“總統式”的先進而全面的健康服務。 社會資源的有限性又決定了醫療保健服務必須引進一些起碼的市場機制和定量分配原則來充份利用資源，滿足不同層次的需要，特別是對那些二級醫療的慢性病或長期病的治療。 沒有人會反對用市場機制去確定美容手術和長壽補藥的價格。 值得一提的是，許多對自由市場經濟中衛生保健機構的研究表明，即使是由政府或非盈利機構來興辦的衛生保健機構，其經營管理和運作與盈利性的衛生保健機構並無太大差別，因為衛生行業是在與其它行業相同的市場和競爭中求生存，求發展的⑾。 所以說，經濟體制改革中的衛生保健系統一方面需要強有力的政府或政策來支持和協調，另一方面也需要充份利用市場機制來刺激和發展。　

　　縱觀世界各國醫療保健的歷史，特別是發達的資本主義國家，幾乎都有一個由自由市場調節向集中社會統籌的發展過程。 在經濟體制由計劃集中走向多元分散的中國社會，已經集中的衛生保健沒有必要全部都退回到市場經濟中去。 與企業和其它事業相反，衛生保健需要一定的集中來幹預、協調和整合。 同時，在一個市場經濟發達的社會，醫療衛生的價格、管理和發展都必須借助市場的力量。 特別是對非初級醫療市場和外在性很小的慢性病之治療，應該由計劃管理逐步向市場機制調節轉化。 這一改革的關鍵是如何找準適合中國特點的計劃調節與市場調節的結合點。　

　　2. 怎樣處理長期效益與短期投資的關系問題　

　　中國急於把衛生保健推向市場，或者說在經濟改革中不得不節省其它非經濟不　

　　贏利行業的錢來優先發展經濟，這種傾向可以說是抓了眼前忽視了長遠，沒有擺正　

　　輕重緩急的關系。 因為發展經濟的最終目的還是為了提高人民的生活質量，而健康　

　　本身便是生活質量的最重要部份。 發展經濟絕不應該以犧牲健康為代價，無論是眼　

　　前的健康還是長遠的健康。　

　　國際社會和中國學者的研究都表明，中國現階段的醫療衛生投入產出效益非常好，預防上的邊際效益尤其高，投入少而收效高。 江西高安縣合作醫療的調查表明，農民每人每年集資的兩元錢，可獲得5.49元的效益⑿。 政府作為整個社會的投資人，從長遠的效益來說，社會需求大邊際效益高的地方就應該多投資。 醫療衛生方面所能獲得的社會“利潤”遠遠超過國家對其它方面的投資。 不幸的是，眼前國家底子薄，基礎差，需要錢的地方太多，政府似乎還不大情願在衛生保健方面多花錢。 1992年的國民生產總值的支出中衛生方面只占3.4％。 盡管由於病人投入比重的增大，衛生費用的總額增長較快，但衛生事業本身的發展卻趕不上國民經濟的發展速度。　

　　對預防和公共衛生事業的忽視，也體現了這種重眼前而忽視長遠的社會哲學。 今天忽視了對慢性病發生和擴散的主要危險因素的預防，如吸煙，高血壓，食物構成，環境污染等，今後將要為此付出成倍的代價，更何況健康方面的損失具有不可逆性。 世界銀行1992年的一個研究報告預測，按照中國目前的人口、健康及政策狀況發展下去，衛生健康費用在國民生產總值中的比例將由今天的3.4％增長到2030年的24％。 如果是加強預防，提高現有的醫學水平和服務效率，這個比例到2030年則可以保持在10％左右；而僅僅是預防本身就可以把這個比例降到15％①。 可見預防對整個國民經濟是一種效益極高的投資，它對中國未來的健康衛生狀況、人民生活水平和社會經濟發展具有特殊的意義。　

　　不管是從社會效益的角度還是從經濟發展的角度看，國家都應該更加重視醫療保健事業，應該把預防和公共衛生用法律的形式變成國家行政和財政支出固定的一部份，保質保量，嚴格執行。 預防為主，免除後患，社會應該大力倡導公共衛生事業，象辦醫院那樣來辦好公共衛生。 初級衛生保健網和公共衛生網是中國的長處，是中國能在短期內提高人民健康水平的法寶，應該保持和發揚。 應該使公共衛生事業如衛生防疫站、婦幼保健站、環境監測站等制度化、規範化、群眾化。 要知道，中國醫療保健的重點已不再是流行病和急性病，而是預防和治療慢性病；不再僅僅是婦幼保健問題，而是越來越多的中老年人的健康問題；不再僅僅是飲食和水的衛生問題，而是綜合的環境污染和生活方式變遷所帶來的健康問題。　

　　3. 腦力勞動與體力勞動的關系問題　

　　醫療服務的價格沒能理順，主要還是一個輕視知識、輕視腦力勞動的傳統在做怪。 現在中國的知識分子和專業技術人員，除非是在盈利公司或企業的關鍵部門工作，大多數人的收入還趕不上社會職工的平均水平。 這種輕視知識，輕視腦力勞動的傾向在市場經濟的發展中必然降低人們進入衛生保健專業勞動市場的動力，從而人為地加深衛生保健專業人員供不應求的矛盾。　　

　　醫療衛生制度的改革，說到底就是兩個問題。 一是如何讓社會各階層、各部份合理地分擔醫療衛生的費用，用合理的價格來促進衛生保健事業的發展；二是如何迅速提高醫療服務的質量，讓有限的資源更有效地為整個社會服務。 理順醫療衛生的價格應該是這一改革的關鍵，而提高醫務人員的待遇又是其中最重要的一部份。 提高知識分子和腦力勞動者的待遇問題還沒有提到整個經濟改革應有的議事日程。 這似乎與大多數國家的發展進程──經濟的繁榮發展與知識教育的普及和對知識的重視相輔相成──不太一樣。　　

　　提高知識分子和腦力勞動者的待遇問題是醫療衛生價格改革的重要一環，也是提高整個社會醫療健康水平的關鍵。 只有用合理的待遇和適宜的工作環境才能在競爭的勞動市場中保住現有的專業醫療衛生人才，提高醫療質量，並不斷吸引社會上的優秀分子。 同時，國家應該允許私人辦醫，辦衛生教育，辦醫療保健，從而調動各方面的積極性，使更多的社會精英能夠進入這個直接關系到人們生活質量的重要領域，從而最大程度地滿足社會日益增長的醫療保健需要，使衛生經濟與市場經濟有機地結合起來。　

　　4. 如何解決窮人就醫和人人享有衛生保健的問題　

　　綜上所述，目前中國的經濟改革似乎把衛生保健事業推向了一個與“人人享有衛生保健”目標相反的方向： 政府減少投入，減少幹預；窮人看不起病的情況日益嚴重，而且大多數人仍然擔著因病致窮的風險。 那些在公費醫療、勞保醫療和傳統合作醫療以外的人們，仍然受到市場經濟的制約，由其經濟能力來決定他們所獲得的醫療保健服務之多少。 既沒有普及的公共衛生和初級醫療保健，又沒有對窮人的醫療補助。 考慮到中國建設社會主義的基本原則，考慮到衛生和疾病可能帶來的外在社會影響力，這種狀況顯然是不合理的，甚至是危險的。　

　　老實說，各級政府沒有不說衛生保健工作重要的，問題是重要工作太多，在有限的資源和財力條件下，衛生保健就顯得不那麽緊急了（除非來了個傳染病或流行病危脅到大多數人的健康和正常的社會經濟生活）。 然而，從長遠來看，由於健康對人們的生活品質顯得一天比一天重要，人們的衛生保健要求還會不斷增長，所以政府增加對衛生保健事業的投資，人們加大在衛生保健上花費的比重是不可避免的。 為了提高整個民族的衛生健康水平，真正做到“人人享有衛生保健”，在一個市場經濟的社會中，政府不可避免地要出來對社會財富進行再分配。 對窮人實行適當的醫療保健補貼將是不可缺少的一部份。 因此，中國應該利用目前相對集中的經濟實力，開始計劃如何由把醫藥費與個人利益掛鉤的改革逐步向社會統籌的醫療保險系統過度。 只有通過實行全民的醫療保險制度，由國家、集體補貼，加個人投保，使醫療保健成為一種相對穩定的社會和個人支出，才有可能利用市場機制來真正辦好醫療保健事業。　　

　　經濟體制的改革最終是為了通過大力發展生產來提高人民的生活品質，而衛生和健康本身就是人們生活品質的重要組成部份，因此，醫療保健制度的改革不應該與經濟體制的改革相矛盾。 只要我們真正認清衛生保健對人類生存和發展的重要性，理解醫療服務的特殊性，掌握市場機制對醫療保健改革的重要性，又能認識市場機制對醫療保健過程的局限性，我們就能逐步實現醫療衛生體系由計劃調節向市場機制的轉化，找準適合中國國情的結合點，把計劃指導下的醫療保健事業與中國新興的市場經濟有機地結合起來。

80年代以來中國大陸報業的變遷

　　馮媛

　　黨報的升降沈浮

　　商業性報紙在崛起

　　報業發展陷入困境

　　馮媛，中國社會科學院研究生院新聞學碩士，曾任人民日報編輯，現為北京《財政》雜志編輯。

　　1994年2月5日《人民日報》稱，該報今年的“訂數下降比預計要少得多”。這年人民日報的訂數實際下降是20％左右。同時，全國16家主要報紙和5種主要雜志合計期發數比去年減少了18.6％。與此同時，《人民日報》國際部辦的一份消閑性小報《環球文萃》訂數上升了38％。在主要報紙發行量下降的同時，1993年底，中國大陸的報紙種數卻從1991年底的1500多家上升到2039家。許多報紙從4個版擴大到8個版，有的擴大到16個版。

　　這是中國大陸報業變遷的一個主要特徵：黨報的地位在下降，商業性報紙的發行量在增長，報業的結構在變化。本文在粗略地考察八十年代中國大陸報業變遷的時候發現：中國大陸的報紙種數在八十年代前期有過急速的增長，平均不到兩天就有一份報紙創刊，原來一統天下的黨報到1988年時只占報紙種數的25％。八十年代後半期，商業性報紙又有了很大的發展，其年發行量最高時（1988年）占全國報紙年發行量的24.19％。到了八十年代後半期，在報紙種數繼續增加的同時，報業的發展卻在萎縮──報紙的發行量連續幾年呈負增長。舊的政治和經濟體制越來越窒息著中國大陸報業邁向多元化的進程。經過“六.四”後的一度倒退，1991年下半年後，受到日益發展的自由經濟的刺激，大陸報業又開始尋求新的發展空間。其結果，是商業性報紙進一步繁榮，黨報也加快了商業化的趨勢，並出現了資本介入報業的苗頭。黨報官報的商業化使它們和意識形態以及和既有的報業管理體制的也發生了沖突。

　　黨報的升降沈浮　

　　進入八十年代後，人民日報的發行量逐年下降。這份1948年創刊時發行3.1萬份的中共中央機關報，1952年發行19萬份，1956年發行88萬份，1958年發行140萬份，1965年151萬份，1966年220萬份，1976年“文革”結束時期發量為538萬份。1979年最鼎盛時期發600余萬份，年發量占當年全國報紙年發總量的16.74％。1980年，期發540萬份，此後逐年下降，1982年為420萬份，1986年為378萬份；從1989年起，降到了290多萬份，年發量則占全國報紙年發總量的5.71％（關於這一時期人民日報的發行量，《中國新聞年鑒》中的數字是不準確的）。1994年初，期發數又下降了近20％。

　　再來看其他黨報。黨的機關報（這里簡稱黨報）在中國大陸，曾經有過一花獨放的昔日輝煌。那是在“文革”前期（1966-1970），全國八億人口只剩下40余種報紙之時。“文革”結束後，報業緩緩解凍。70年代末開始，科技報、經濟報、農民報、青少年報陸續覆刊、創刊，1981年，黨報在全國451家報紙中約占一半。

　　據1985年3月1日調查，從1980年以來，全國共有1008家報紙創刊，占當時1776家報紙（其中發行局限於企業、大學等單位內部的報紙約有500家，本文下面提到報紙種數和發行量時，將只指公開發行的報紙）的56.8％，平均不到兩天就有一家報紙創刊。這千余家新創刊的報紙中，各級中共黨委機關報只有120余家。

　　報業隨著中國改革開放的發展而勃興的勢頭，到了80年代後半期，越來越受到新聞紙計劃供應的限制，受到缺乏訓練有素的編采人員等基本條件的約束，也受到公費訂閱等舊的報業運行機制的掣肘。1987年，政府為“緩解紙張供應等矛盾，讓報紙布局更合理”，對報業進行了整頓，2059家報紙中，1482家獲準登記公開出版發行，400多家報紙仍為內部發行，近150家報紙壽終正寢（其中有幾家是因為“宣傳資產階級自由化”而被令停刊）。

　　由於1987年上半年“反自由化”的來去匆匆，中共“十三大”的召開使政治環境更加寬松，所以1987年這次報業整頓後，中共中央宣傳部官員甚至還承認“黨的機關報在整個報業結構中所占比例過大，有些可以改為非機關報，突出側重點和個性”（《中國新聞年鑒（1988年版）》第三頁）。在這種情況下，1988年報紙種數又增加許多，達1628家，而黨報則由426家減少到407家，其比重也為十余年間最低的一年──占全國報紙總數的25％。

　　1989年“六.四”之後，報紙種數增加的勢頭戛然而止。1989年10月4日， 中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出了《關於壓縮整頓報刊和出版社的通知》。理由是：報紙發展過熱，速度發展過快，帶來了結構重覆，編采隊伍的培養提高難以在短期內跟上，一部份報紙質量偏低。到1989年底，共壓縮了190家報紙，其中廣播電視報占34％，教學輔導類占33％，文化藝術類占46％，經濟信息類占19％。1989年底，報紙總數減少到為1496種；1990年，這個數字降至1442。黨報比重則回升為28.15％。　

　　80年代中國報業在結構上由單一走向豐富，昔日唯我獨尊的黨報，在全國公開發行的報紙種數中所占比重一度只占四分之一（1988年）。但從各類報紙的發行量來看，黨報的統治地位並未動搖，反而在80年代末期有所鞏固。在報紙種類日益豐富、指令性訂閱對農村和基層黨組織的控制漸漸松弛的情況下，人民日報訂數日益萎縮，但黨報總的發行量1980年以後仍在繼續增加。1984年的郵發報紙中黨報比1980年增加6％以上；中央及省級黨報從1980年起，雖有下降，但地區、市、縣的黨的機關報除1981年下降7.82％外，每年都以20％的速度遞增。1984年比1980年增加74.42％。1985到1989年間，不少大報下降幅度較大，而地市縣黨的機關報的發行總量仍有所上升，期發總數保持在1000萬份以上。1981年，黨報的期發總數約占全國各類報紙期發總數的40％，1984年占21.05％；1987年，進一步降到16.63％，但是，1990年則回升為18.43％。而從年發總數上看，黨的機關報從來都占多數──1988年比重最低時仍占35.33％，1989年上升到40.02％，1990年又進一步升到43.37％。　

　　商業性報紙在崛起　

　　黨的機關報在報業王國中的地位固然依舊顯赫，但它畢竟更多地囿於高樓深院，被置於辦公室中，與市場無緣，與老百姓無緣。對農民而言，刊有致富信息、實用技術的農業科技類報紙頗受歡迎。《湖南科技報》期發量高時（1985年）達170萬份。新聞界曾流傳著這樣的故事：浙江的農民跑到江蘇去，不惜用高出定價5倍的錢買江蘇的《致富報》；有的農民自費訂閱十余種報刊，不僅自己因此受益，還幫助鄰居脫貧。

　　盡管中國最廣大的人口分布在農村，但報紙的主要讀者卻集中在城市。當全國千人日均擁有報紙60份時，北京、上海、天津則分別達289份、251份、183份；貴州、雲南只分別有27份和37份。城市讀者大致分兩個群落，一個主要消費公費訂閱的報紙，這個群落以機關幹部、各級領導和一些專業技術人員為主；另一個群落則是自己花錢買報訂報，他們造就了商業性報紙，造就了報紙市場。城鎮居民樂於購買晚報和其他消閑性報紙，如廣播電視報、周末報、文化藝術報，這些報紙沒有太強的意識形態色彩，通俗而娛樂性強。

　　本文所謂商業性報紙，包括晚報、廣播電視報、文摘報（雖然文摘報有相當一部份是公費訂閱）、以零售和自費訂閱為主的文化藝術報、體育報、健康保健報、家庭社會生活報。

　　雖然目前中國大陸約50家晚報中半數左右本身亦同時兼任當地黨的機關報，但其商業特點仍然十分鮮明：比較有可讀性，比較貼近日常生活；其90％左右的發行量由讀者的自費訂閱和零售支撐。

　　“文革”前，中國大陸只有十余家晚報，總發行量不超過100萬份；“文革”中晚報無一例外地被停刊，1979年11月後，才陸續恢覆和發展。1983年，全國晚報日發行量（期發數）540萬份；1988年底則一度突破了1000萬份。大多數晚報讀者是不看黨的機關報的，相反，黨的機關報的讀者常常兼看晚報。據1986年調查，27.5％的人民日報讀者同時也看晚報。甚至黨和國家領導人有時也棄“喉舌”而不顧，熱衷於“軟而且短”的晚報。遠至毛澤東，曾經宣稱不看《南方日報》（中共廣東省委機關報），而看《羊城晚報》；近至王震，也告訴北京晚報的記者：“中央政治局的同志都是北京晚報的讀者。”

　　1989年初，報業經濟危機迫使中國大陸報紙一夜之間提價一倍、二倍甚至三倍，報紙訂戶平均減少了35％左右。自費訂閱為主的晚報也受到了強烈的沖擊。其中四家歷史最長、影響甚廣、發行量最大的晚報損失尤其慘重，《羊城晚報》下降了94.7％，《北京晚報》下降了41.5％，天津《今晚報》下降了33％，上海《新民晚報》下降了28.6％。但是盡管如此，這四家晚報的發行量仍然領先於它們所在的城市的黨的機關報之上。在其他一些同時出版黨的機關報和晚報的大中城市，也是晚報的發行量較高或其增長速度較高。

　　80年代以前，全國有10家左右廣播電視報，1984年以後，迅速增加到四、五十家。1988年最鼎盛時達74家。其期發總數1985年在全國報紙期發總數中占16.18％，此後基本是持續上升，1990年為19.51％。年發總數也由1985年的5.50％增加到1990年的7.57％。

　　再來看其他以文化藝術、社會生活、婚姻家庭、衛生保健、體育、文摘等方面為各自側重的商業性報紙。這里，我把它稱為消閑類報紙。這些報紙刊期較長，以周報為多。消閑類報紙可以說是80年代的產物。在此之前，僅有1952年8月創辦的山西陽泉報的周末刊，以及70年代末由第二汽車制造廠廠報主辦的《車城周末報》。到了80年代，《中國青年報》於1981年元旦推出《星期刊》，江蘇的《周末》於次年繼之而起。但以後兩三年間幾乎後無來者。1984年底、1985年初，市場上泛起一股“‘小報’沖擊波”，這些小報以通俗文藝故事、偵破、匪警故事、涉及性等禁區的文章大打“擦邊球”，使中央和地方黨委如臨大敵，很快被禁止。1985年下半年後，這些“小報”大多消聲匿跡。

　　在此前後，格調高一些的消閑性報紙開始嶄露頭角。以1984年出版的《南方日報》周末版《南方周末》為先導，消閑報群脫穎而出。如南京的《周末》發行量達46萬份；遼寧的《衛生與生活》期發量66萬份；廣東的《足球報》期發80萬份；人民日報出版的《諷刺與幽默》畫刊這時由100萬份升到119萬份；上海出版的《報刊文摘》期發量高達202。46萬份（文摘類報紙有一部份是公費訂閱）。至於這些消閑報的種數，最保守的估計也不低於37種。1985年，這類報紙增至84種，其比重已在全國各類報紙中占6.97％，超過了農民報、政法報、青少年報等。1987年，消閑報突破了100種；因為報紙整頓，1988年有所下降，但次年又回升到100種。此後，一直到1992年，種數基本穩定。雖然消閑報的比重在報紙總數中只占7％左右，但其期發總數的比重已達11％以上。年發總數為4％左右。

　　1987、1989年幾次壓縮整頓報紙，消閑報的發展出現了波動。就在消閑報發展停滯之際，老年報異軍突起，給商業性報紙增加了一支力量。1985年以後，老年報進入了迅速發展時期。這與中國一些城市已經或正在跨入老齡社會的進程相吻合。1985年以前，大陸只有兩家老年報──黑龍江的《老年報》和廣東的《老人報》，其分別為周刊和半月刊，期發量不過7、8萬份。到1987年，已有11家老年報，期發總數67萬份。1989年，增至16家， 期發總數136萬份，年發5000多萬份。在1988年以後中國報紙發行量走下坡路的大背景下，這樣的發展勢頭，應該說是很猛的。　

　　商業性報紙在向讀者展示社會現實、披露事實真相方面，在觀念更新、開啟民智、掃除蒙昧方面，在樹立公民權利法制觀念方面，在輿論監督、擴大公開性方面，都起了積極的作用──雖然它們也常常表現出嘩眾取寵、迎合低級趣味等商業性報紙的通病。這些報紙對讀者的影響，遠遠勝過板起面孔說教的機關報。　

　　商業性報紙在80年代的崛起，使中國報業發生了微妙而又深刻的變化。它們走進了千家萬戶，成了人們不可或缺的信息和文化消費品，從這個意義上說，這部份報紙真正成了商品。1957年，覆旦大學新聞系──中國最有影響的新聞系系主任王中教授因提出報紙是商品等“大逆不道”的觀點，被認為是和毛澤東關於報紙是階級鬥爭的工具的思想唱反調，被打成右派，蒙冤二十二年。如今，歷史已經使一部份報紙完全成為商品而出現，盡管它們在中國報業結構中的地位和作用還有限，但其影響和意義是不可低估的。它們使報紙上的聲音不再是千篇一律的“喉舌”腔調，報紙不再僅僅是政府的傳聲筒、政治氣候的晴雨表，不再只是公費訂閱的宣傳品。它們使中國大陸報業開始了多元化的進程。　

　　報業發展陷入困境　

　　我們看到，中國大陸的報業雖然在80年代有較大的發展，但又無時不受到政治和經濟兩方面嚴格的制約。這反映出中國的報業正陷於多元化的趨勢和集權化的管理的矛盾之中。

　　報業的變化表明，黨的機關報獨霸天下的時代已經結束，報紙層次漸漸分明、豐富。但是，應該說，上述變化又屬於在黨報體制內的結構性調整。黨的機關報的比重雖然下降，但幾乎所有的行業報、專業報、青少年報、婦女報工人報、農民報、經濟報，乃至許多商業性報紙，又都是黨和政府或它們直接領導的團體的機關報（雖然1993年以來一些報紙抗命發表新聞的事時有所聞，且當局並未像以前那樣嚴加查處）。有時，甚至非機關報也希望躋身於黨報之列，晚報就是明確亮出“黨旗”的一例。1990年全國38家晚報中21家兼為黨的機關報，其余的也不甘落後，強調姓“黨”，並以在1989年的“反革命動亂暴亂”中“立場堅定”、受到黨委的肯定而無比自豪（見《中國新聞年鑒》1990年版）。

　　80年代中國報業一個尚未引起人們注意的矛盾現象是，1988年以前，報紙種數迅猛發展，其速度創歷史記錄；但是報紙發行量的年平均增長率卻在降低，不但低於歷史水平（除“文革”前期，即1966-1970），也低於80年代全國社會經濟發展水平。據中共中央宣傳部80年代中期的一份研究報告，1976年至1985年，我國報紙發行量的年平均增長率為6.7％，而同期社會總產值年平均增長11.7％，居民消費水平年平均增長率為8.4％，城鎮化水平年平均增長率為7.0％。1988年至1990年，報紙發行量年平均增長率竟呈負數（1988年比1987年下降1.01％，1989年比1988年下降19.78％，1990年比1989年下降9.20％）。與此相關，報紙的人均占有量也在波動中下滑。全國千人擁有報紙量1981年為94份，1987年增長到167.5份，此後卻下降到1989年的138份；全國千人擁有日報量1982年為45份，1987年為49份，1990年為35份。（另據中國統計出版社1991出版的《“七五”期間國民經濟和社會發展狀況》，1989年和1990年，全國報紙年發行量倒退到了與1983年相差無幾的水平；1986年至1990年，報紙出版量平均年增長-5.7％，在近60項國民經濟主要指標的發展速度表中，是五項負增長的指標之一；1990年每百人每天擁有報紙量為70年代末80年代初的水平：3.8份，而80年代中期，這個數字為5.2）

　　聯合國教科文組織曾經為發展中國家提出過有關大眾傳播業發展的“最低限度標準”：每百位居民有10份日報，5台收音機，2台電視機和2個影劇院座席。依這個標準，中國的收音機和電視機已經遠遠超過了這個最低限度──在80年代中期，中國每百戶居民擁有83.5台收音機和32.1台電視機，在收音機普及率最低的貴州省，每百戶居民也平均有40.7台，電視機普及率最低的河南省，每百戶居民也有14台。（據1990年人口普查資料，平均每戶人口為3.96人）。

　　相比之下，中國居民的報紙占有量卻不到最低標準的一半。報紙的發行量、人均占有量是一個國家新聞業發達程度的重要標志。在這個標志面前，中國的報業是嚴重滯後，而不是“發展過熱”、“過多過濫”。但是，直到1992年年中，國家新聞出版總署負責人還認為中國報紙是“數量很多，結構龐雜”，說今後一段時期中國報紙發展的政策，仍將是緊縮（見《新聞戰線》1992年第四期王強華文）。

　　社會經濟發展速度加快時，報業發展速度卻明顯減緩、甚至出現負增長，這個反常現象，是中國黨和政府在經濟發展上持開明態度、而在意識形態上固守傳統立場的反映。過去報紙一直被視為階級鬥爭的工具，長期以來報業運轉靠的是中央計劃經濟和行政手段的方式──同級黨委的領導、取舍新聞時政治標準第一、公費訂閱、財政補貼、新聞紙計劃供應、郵發合一；報紙主要不是新聞紙，而是政治宣傳品。經過十多年的改革開放，在新形勢面前，報紙的社會功能、管理方式、經營體制、讀者需求都有了變化，新聞改革的步伐跟不上時代的要求，兩種政策、兩個體制的摩擦導致了報業在80年代中期以後的危機。舊的一套已經越來越不靈了，但還不肯改弦易轍；市場導向的經濟改革已經播下的新機制的種子，卻難以生長。

　　建國之初，1950年2月，全國共有281家報紙中，黨的機關報有100余家，人民團體報紙58家，私營報紙55家。50年代中期，“社會主義改造”完成以後，特別是反右以後，中國的報業結構就是黨報一元化了。而中共的黨報體制，又是比照列寧的俄國黨的黨報體制而形成的。這就是機關報體制──喉舌體制，黨報受黨委的緊密領導，是黨委的傳聲筒。國際共產主義運動史上曾經出現過另外兩種黨報模式，一種是馬克思恩格斯辦的《新萊茵報》，黨報和黨的領導機關合二而一；還有一種是德國黨的模式，即黨的中央委員會和黨報均由黨的代表大會選舉產生，黨中央和黨報沒有領導被領導的關系，黨報可以監督、批評黨中央。相比之下，機關報體制是最少獨立性、最難於實現輿論監督和最缺少新聞自由的一種黨報體制。從40余年間中國報紙種數和各類報紙比重的變化，我們可以看出中國報業從多元到一元再走向多元化的曲折歷程。在各行各業中，新聞界是最早發出改革的呼聲的，也是率先實行改革的；但是到後來，報業的改革、發展卻嚴重滯後於經濟社會的發展和民族進步的要求；“六四”之後，甚至一度成為整個中國改革事業的掣肘因素之一。

　　1990年下半年，大陸報界沈寂了一年多之後，開始出現一種新現象──“官辦、官訂、官看”的黨的機關報和各級政府部門辦的報紙，出版起周末版、月末版來。經過1991年的發展，到1992年初，這類周末版、月末版已達200余種，幾乎各中央級報紙、三分之二的省委機關報、一多半的中央部委機關報都有了自己的周末版月末版。到1992年年中，更是出現了“大報辦小報，小報養大報”的奇景。畢竟隨著行政經費的日益緊張和報紙種類的增多，公費訂閱的市場也出現競爭了，官報黨報也不再是皇帝的女兒了，僅憑“黨性”、“指導性”維持不了局面；為了爭取訂戶（哪怕是公費訂戶），黨報必須塑造一種新形像。黨報和商業性報紙兩相對峙後，又以周末版為契機，出現了兩水合流的跡象。在競爭中，黨報在繼續當“喉舌”的同時，為了增加信息量和可讀性，還競相擴版，一時間，各大報紛紛由對開四版變為對開八版乃至更多。一個耐人尋味的現象是，黨報官報的商業化，使它們和黨的意識形態、既有的報業管理體制之間也發生了沖突。為迎合市民口味，官報黨報辦的“特區”──周末版月末版和小報，往往比一般商業性報紙還有過之。如文化部主辦的《中國文化報》月末版曾在頭版以幾乎整版的篇幅發表《劉曉慶侃裸》，並配上模特兒的裸照，招徠讀者。1993年春，13家報紙的周末版（其中中央級報紙占多數）因此被高層點名批評。周末版和擴版熱表明，中國報業的發展雖然受到外在的壓制，但也受到市場需求的強烈刺激。一旦放松控制，報業將再次勃興。

　　1993年，中國大陸甚至已經出現了民間資本介入報業的現象。一些境內外企業或直接投資與報社組成股份制單位，或與報社合組經營公司，或出資讚助報社以換取在報頭上注明“某某企業協辦”，或承包、收買和租賃版面。盡管有的做法很快被明令禁止，但它們既然在自由經濟已大大發展的形勢下出現，便會設法繼續生長，並將對中國未來的報業性質發生影響。

　　1993年底，中國大陸的報紙種數已從1991年底的1543家增加到2039家；平均每一天半有一家新報紙創刊（1994年1月7日，香港《明報》第9版）；1993年，有十家報紙的廣告收入超億元。而且，進入90年代以來，報紙的總的發行量也在緩慢回升，結束了80年代後期的倒退局面。


中國大陸城市的街道行政管理體制

　　──北京市海澱區的個案調查與分析

　　萬鵬飛

　　一. 中國街道行政管理體制的現狀

　　二. 存在的問題　

　　萬鵬飛，北京大學政治學與行政管理系講師，中國人民大學行政管理學研究所碩士。　　

　　本文是筆者在對北京市海澱區進行實地調查，同時走訪國家民政部、北京市政府辦公廳區政處、北京市民政局、海澱區街道辦公室、集體經濟辦公室、區財政局、編制委員會辦公室、政策研究室、區委組織部的基礎上形成，並從理論上探討中國大陸街道一級行政管理體制的現狀、問題與未來發展。　

　　一. 中國街道行政管理體制的現狀　

　　目前的街道行政管理體制是隨著中國大陸政治、經濟、社會的發展變化，特別是近十年來改革開放的實踐，不斷演變而形成的。

　　（一）法律地位　關於中國大陸街道行政管理體制的法律主要有兩部。一部是1954年12月31日第一屆全國人民代表大會常務委員會通過的《城市街道辦事處組織條例》。條例規定：“為加強城市居民工作，密切政府與居民的聯系，市轄區、不設區的市的人民委員會可以按照工作需要設立街道辦事處，作為它的派出機關。”另一部是1986年12月2日第六次全國人民代表大會常務委員會第十八次全體會議決定第二次修正的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。其中規定：“市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若幹街道辦事處，作為它的派出機關”。由上述規定可知，設立街道辦事處的目的有兩個：一是加強城市居民工作；二是密切政府與居民的聯系。街道辦事處的性質是市轄區政府、不設區的市政府的派出機關。　

　　（二）職責與任務　根據“1954年條例”的規定，城市街道辦事處的任務主要有三：辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項；指導居民委員會的工作；反映居民的意見和要求。1958年以後，街道辦事處的職責和任務擴展到經濟領域。街道辦事處一度改為“人民公社”，成為政社合一的政權組織。“文革”期間，街道辦事處變成“街道革命委員會”，主要以政治任務也就是階級鬥爭為中心，同時負責管理居民生活與生產。1978年以後，街道辦事處恢覆了原有的名稱和職責。在最近十多年來中國政治、經濟和社會的發展中，街道辦事處的職責和任務有了重大變化，已從法律規定的單一民政型的派出機構變成了綜合性、社會性、幾乎涵蓋了一級政府的所有行政管理職能的管理層次，包括居民、民政、司法、治安、交通、防火安全、市容、衛生、綠化、環保、人防、計劃生育、勞動管理、文教、集體經濟、第三產業、市場管理、社區服務等區域性、社會性和綜合性的工作。從海澱區來看，各街道擔負的任務大小加起來200多項，有的接近300多項。據萬壽路街道辦事處1993年統計，其承擔的黨政工作有103大項、274小項。其中黨口42大項，涵蓋91項具體任務；行政口61大項，涵蓋183項具體任務。此外還有街道聯社承擔的大項任務和具體任務。　

　　（三）機構設置　街道辦事處的機構設置隨著其職責和任務的變化而變化。50年代初，海澱區只有三個街道辦事處，各設主任1人，副主任或黨委副書記1人，幹事2-4人。三個街道實有幹部編制16人，平均每個辦事處5人。人民公社時期，實行政社合一，辦事處由黨委建制變成人民公社黨委領導下的總支委員會，設總支書記1人，副書記1人，分設組織委員，宣傳委員，青年委員等5-7人，總支委員會下設組織組、宣傳組，各有工作人員1人。1963年1月，海澱區城市街道人民公社實行政社分離，街道辦事處仍為區人民委員會的派出機構，黨政群的關系由區直接領導。辦事處的建制由總支委員會又恢覆為黨委，設黨委書記1人，副書記1人，行政設主任、副主任各一人，團總支1人，其他都是辦事員，份內勤和外勤兩個組，另設勞動服務站1人，機構總人數20人左右。“文革”開始後，從1968年底起，各街道紛紛成立革命委員會，下設政治組、文教組、辦事組、工業組等，後來又陸續增設了人防辦、居民組、工人民兵指揮部。1971年下半年，各街道重新成立黨委，和革委會一套班子。1976年後，街道的機構設置繼續增加，又設（負責下鄉知識青年返城與就業的）知青組、（負責街道財務管理的）財貿組、治安組、城建組、（管理街道下屬企業的）生產服務合作聯社，街道機構開始形成黨政企三大塊。1978年後，根據新憲法，革命委員會被撤銷，恢覆了街道辦事處名稱。1981年，辦事處下屬的各組改為科室設置。此後，黨政企機構不斷增加，街道機關總人數增加到目前的150人左右。以萬壽路街道為例，黨的機構有：街道黨的工作委員會（簡稱街工委），下設辦公室、老幹部科、紀律檢查委員會、組織部、宣傳部、武裝部、團委、婦聯、工會。行政機構有辦事處主任1人、副主任若幹人，下設行政辦公室、財政科、財務科、民政科、勞動科、老齡科、居民科、勞動服務公司、計劃生育辦公室、文教科、經濟辦、物價計量所、城市管理科、綠化辦、市容檢查所、交通安全辦、綜合治理辦、司法科、市場辦。企業管理機構主要是生產服務合作聯社，下設聯社辦公室、商業服務科、工業科、服務審計科。海澱區街道還設有城建科、天然氣辦、房改辦等，各街道機構稍有不同。從街道機構變遷我們可以得出結論：一是街道的機構設置隨著現代中國政治的變遷和經濟與社會的發展而呈現不斷增加的趨勢，二是現行的街道機構幾乎涵蓋了一級政府所包括的機構，而且和區政府的機構形成了一種對口關系，基本上是區里有什麽機構，街道就有什麽機構。　

　　（四）幹部人事制度　1986年以前，海澱區街道幹部人事制度呈現兩個明顯特點：一是街道幹部管理體制高度集中，區對各街道幹部的編制和管理統得很死，街道幾乎沒有任何主動性和自主權。二是街道幹部素質低下，年齡大多40歲以上，負責人員平均年齡54歲多；多數人只有中小學文化水平，街道被作為安置幹部的場所，用人沒有一定的標準。1987年，北京市決定下放街道幹部人事管理的部份權力，街道辦事處在編制以內可以對科以下幹部在本地區內進行調動，對科以下幹部的自然減員進行調濟和補充，並報區人事局備案。除了執行上述決定外，海澱區政府還對街道幹部人事制度進行了一系列改革：（1）根據地域範圍、人口密度、繁華程度，核定幹部編制；（2）開辟多渠道用人制度，允許組織推薦、個人推薦、群眾選舉科級幹部。對科級幹部實行選聘制，一般幹部實行聘用制；（3）培訓街道幹部。上述措施的實行，使街道在用人上有了一定的自主權，幹部年齡素質結構發生了變化。現在全區2000多名街道幹部中，中青年占三分之二，負責幹部的平均年齡下降到45歲，絕大多數幹部的文化程度已達到大專、中專和高中程度。　

　　（五）在街道建立居民代表會議制度　從1986年開始，北京市先後在各街道試行居民代表會議制度，其出發點是：“發動群眾，參政議政，依法管理，民主監督，互相支持，盡職盡責，多辦實事。”根據海澱區有關規定和各街道的實踐，居民代表會議的任務是：（1）聽取街道辦事處及有關行政管理部門、服務部門工作匯報；（2）商討本地區有關城市建設、城市管理等綜合性的服務性工作；（3）反映群眾的意見和要求，向居民和駐地單位發出倡議和號召。代表由居委會選舉產生及街道黨政企機關和駐地單位選派產生，同時邀請區有關領導、在本地區工作的人民代表和知名人士參加會議。代表的條件是關心街道工作，代表群眾利益，在群眾中有一定威信。其名額的分配與人數由各街道決定。街道居民代表會議三年一屆，每年召開一次，具體組織由會議領導小組負責。領導小組由街道辦事處主要負責人及駐地內與居民生活密切相關的部門負責人組成。在代表會議上，首先由街道辦事處的主要領導作工作報告，然後由職能部門作工作匯報，接著是代表分組討論，提出批評、建議和意見。街道辦事處負責人及區有關領導參加小組討論，根據問題的性質，在一定時間內予以答覆。　

　　（六）區街權力關系　從法律上講，街道辦事處作為區政府的派出機構，其權力是由區政府授予的，街道必須向區政府負責。這種主從關系使街道長期處於被動、從屬的地位，高度集中的行政管理體制更加加劇了這種狀況。　

　　1984年，北京市將街道辦事處的性質、任務和職權概括為三句話：政府的派出機構，完成一級政權的任務，給與相應的職權。這首次提出了改革區街權力關系的問題。在此基礎上，海澱區於1986年在全區街道系統進行綜合體制改革，實行“以塊為主、條條執行、塊塊監督”的新管理體制，並在清河街道進行了試點。1987年初，北京市又召開了各區、街主要負責人會議，作了三條決定：第一，向街道下放財權。要求各區根據本區實際情況，根據市對區“劃分稅種、核定收支、分級包幹”和東城區對朝陽門街道辦事處的“定收定支、結余留用、超收分成”的財政管理體制，劃分街道收支範圍，合理核定收支基數，一定一年或幾年不變。海澱區根據實際情況，提出並實行了“劃分稅種、定收定支、超成份收、結余留用和承包指數每年遞增6％，一定三年不變”的新的財政體制。所謂劃分稅種，是指區將街道的收入從稅收方面分成兩大類：一類是固定收入，包括所得稅、個人收入調節稅、房產稅、車船稅、印花稅、城鎮土地使用稅等。1988-1990年對超基數的部份實行二、八分成，即超基數收入的20％留給街道。1991-1993年區街第二輪承包時，區的固定收入超基數部份分成比例由統一的20％提高到按各街道綜合財力分別實行60％、80％、100％的三檔分成。一般來說，街道財力弱，分成比例高，反之則低。第二類是共享收入，主要包括流通環節的一些稅收：產品稅、增值稅、營業稅、國營企業獎金稅等。1988-1990年超基數的5％留給街道，1991-1993年改為15％。兩輪承包中，兩大類收入的範圍有所調整和變化。所謂定收定支，即定收入基數，如上所述；定支出基數，即按照編制和一定的標準，核定街道行政、撫恤社救、城市維護、計劃生育等支出的包幹基數。街道財政改革的實行，使街道有了生財、聚財、理財的積極性和自主權，給城市管理、社區服務和街道機關本身的建設都注入了新的活力。　

　　第二，下放部份管理與執法權限。1987年後，海澱區陸續向街道下放了市場、市容、工商、稅務、綜合治理、綠化、節水、環保、司法等管理權限，並設置了相應的職能部門。其中除稅務所仍為區稅務局的派出機構、受區稅務局和辦事處雙重領導，以區稅務局分局領導為主外，工商所、物價計量所、市場所、市容所的黨團關系歸街道管理。這樣做的歷史背景主要是：（1）遵循中央有關權力下放的方針；（2）實行黨政分開，讓有關行政管理部門能更好、更有效地行使行政管理權；（3）更好地充實街道幹部隊伍。但是，隨著國家政治、經濟形勢的變化，特別是1989年政治風波以後，從上到下重新強調黨的集中統一領導，不再提黨政分開，有些地方和一些基層單位又開始實行黨政合一。同時，也鑒於黨團關系屬地化過程中，存在著黨政兩條線、工作難以協調、責權利和人財物不能統一的弊端，於是從1990年開始，凡是黨團關系在街道而人財物實行屬地化的單位，黨團關系一律收回原單位。稅務所和工商所也相繼撤回。　

　　第三，下放必要的人事管理權限。　

　　二. 存在的問題　　

　　目前，中國城市街道行政管理體制存在的問題主要有：　

　　（一）街道行政管理體制缺乏明確的法律依據。 現代行政管理的一條基本原則是依法行政，即行政組織本身的機構設置和職責、人員配備、上下級關系都應有明確的法律規定；行政組織及其官員在執行公務時須依法行事。目前城市街道行政管理是中國大陸管理體制中法律制度最不健全的部份，主要表現為法律與現實的脫節。迄今，調整街道行政管理體制的主要法律還是1954年的“條例”。“條例”制定時，一個街道至多轄1-2萬人，有的只有幾千人。街道職能單一，主要是上傳下達的工作，街道幹部較少，沒有科室設置，是名副其實的辦事處。40多年來，城市街道的政治、經濟、社會狀況發生了巨大的變化，表現在：　

　　（1）管轄地域擴大，人口急劇增加。據1992年統計，海澱區各街道的管轄面積和人口如下：　

　　街 道　

　　面　積（平方公里）　

　　人　口（萬）　

　　萬 壽 路　

　　10.9　

　　11.8　

　　羊 坊 店　

　　7.8　

　　10.7　

　　甘 家 口　

　　7.2　

　　9.1　

　　八 里 莊　

　　17.4　

　　5.6　

　　紫 竹 院　

　　11.8　

　　8.9　

　　北 下 關　

　　5.4　

　　8.4　

　　北太平莊　

　　7.2　

　　11.3　

　　雙 榆 樹　

　　2.5　

　　3.6　

　　海　 澱　

　　18.2　

　　8.8　

　　中 關 村　

　　4.2　

　　4.5　

　　學 院 路　

　　22.5　

　　13.1　

　　清　　河　

　　26.5　

　　6.7　

　　青 龍 橋　

　　26.5　

　　6.2　

　　香　　山　

　　16.5　

　　0.7　

　　（注： 1. 海澱區另有三個大院街道：清華園、燕園、永定路，因具有特殊性，此處不列入。2. 表中人口系常住人口。）　

　　可以看出，有些街道無論是面積還是人口，都相當於國外的一個小城市，在國內則相當於中小城市的一個區。　

　　（2）社會問題增多。如城市污染的治理，流動人口的急劇增加，轄區的老弱病殘、無依無靠居民的幫助，釋放勞教犯的安置與教育等等。　

　　（3）行政職能不斷擴大。街道辦事處幾乎涵蓋了一級政府的所有行政職能，從只有單一民政職能的派出機構變成了一個具有綜合性和社會性的城市管理層次。　　

　　上述變化，要求在法律上有所反映。而規範目前街道辦事處的法律仍然是50年代的，與現實嚴重脫節，必然導致一系列問題。　

　　第一，職責不清、任務不明。目前街道的職責是根據“派出機構的性質、一級政權的任務”來確定的。但是，街道作為城市管理的一個特殊層次，究竟應該做那些，不應該做那些，並沒有明確的法律規定。它的職責是根據上級領導人的主觀意志、區政府及其各職能部門布置的任務及街道本身的情況來確定的。　

　　第二，街道本身的機構設置、職責、人員配備缺乏法制化的編制管理。現行各街道機構的設置與規定基本上來源於上級指令和行政控制。上級政府總是力爭使街道機構更簡單一些。但是，街道繁重的行政任務和中國大陸同構性對口行政管理體制卻總是使這種願望變為泡影。據北京市政府辦公廳1992年統計，海澱區各街道黨政企機構設置為7-19個。而實際上沒有一個街道不超過這個數字。例如，海澱街道實際機構總數為32個，萬壽路街道為26個。　

　　第三，街道行政管理工作無法可依。由於對街道本身該做什麽、不該做什麽缺乏法律規定，而使街道難以做到依法行政，導致以行政代替法律、或者越權管理。而行政訴訟法則要求人們依法行政，否則就要承擔其法律後果，這種矛盾極大限制了街道行政管理工作的主動性、創造性和法制性。　

　　（二）街道辦事處的黨政機構設置過多、過雜、過細，各部門之間存在著職能的交叉和重叠。}　造成這種現象的原因很多，首先是由街道行政管理體制缺乏法律依據引起的。街道本身的職能、任務不清，導致行政機構設置的隨意性、主觀性。而街道機構設置缺乏法律規定又加劇了上述弊端。其次，現行的行政體制是過渡性的。新的體制尚未建立，舊的體制又沒有完全打破，因而行政體制經常在新舊之間搖擺。表現在權力關系上，就是收收放放。這種狀況必然會影響到街道機構的設置。同時，在中國大陸的行政管理體制中，條條統治一切、管理一切依然是人們習慣的工作方法，上面成立一個機構，亦要求下面成立對應機構。如1991年，北京市為申辦2000年奧運會而想減輕空氣中的含塵量，要求各街道狠抓綠化。為此，市政府為每個街道增加了3-4名綠化幹部編制名額，並要求各街道盡快配齊，於是從上到下綠化辦公機構就應運而生。第三，街道機構缺乏編制管理。目前海澱區政府編制辦公室對街道的編制管理只限於對人員的限制，至於內部機構的設置則由各街道自行安排。第四，街道本身對各機構的職責劃分缺乏明確的認定。上級讓建立什麽機構，就建立什麽機構；工作中需要完成某項任務時，就建立某個相應機構。結果是機構有增無減，職責交叉重覆。如各街道涉及綠化及環保的就有綠化辦、市容監察所、城市管理所和城市建設科。第五，街道負擔的加重也是導致其機構增加的一個原因。　

　　（三）街道幹部人事管理的制度不規範，人員素質較低。 首先，街道幹部管理缺乏統一的制度。街道幹部人事管理是中國大陸整個幹部管理制度中最為覆雜的。從幹部身分看，有全民、集體和以工代幹；從開支來源看，有國庫開支、區財政開支、街道自身開支；從編制劃分看，有在編人員和不在編人員之分；從幹部來源看，有考試的（比較少）、選聘的、聘任的、分配的、軍隊覆員、轉業和退伍的。造成這種現象的原因很多，但主要是由於國家控編幹部的數目與街道所承擔任務之間的巨大差距造成的。據海澱區政府編制辦統計，1993年，海澱區14個街道的國家全民編控幹部是650人，實有人數是661人。如果僅僅將這661人平均分到各街道，每個街道只能有50人左右的全民幹部編制，顯然不能適應各街道承擔的任務和行政管理的需要。現在每個街道的幹部在編人數都在100-200人之間不等。根據1993年的統計，海澱區各街道實有幹部編制數如下：　

　　街　道　

　　實有編制數　

　　街 道　

　　實有編制數　

　　海 澱　

　　192　

　　八 里 莊　

　　139　

　　中 關 村　

　　150　

　　羊 坊 店　

　　171　

　　北 下 關　

　　148　

　　青 龍 橋　

　　164　

　　北太平莊　

　　199　

　　學 院 路　

　　170　

　　甘 家 口　

　　16　

　　香　　山　

　　74　

　　清　　河　

　　138　

　　紫 竹 院　

　　149　

　　14個街道實有編制總計2140人，超過了同期海澱區政府機關編制總人數2093人。其次，街道幹部管理素質亟待提高。從目前統計看，各街道幹部中，大專文化程度占總人數的30　％左右。但是，表面的統計數字並不能反映街道幹部素質的真實情況。第一，文化程度較高的幹部大多是由於各種原因而調配到街道來的，還有一部份人是軍隊轉業、退伍、覆員下來的，有相當一部份人到街道工作是不得已而為之，因此許多人雖有大專文憑，卻是和街道工作毫無關系的專業。第二，除上述人員外，街道幹部中的大中專文憑大多是通過各種成人教育形式如自學、函授、夜大等而拿到的。雖然確有一些人素質由此而獲得提高，但由於目前成人教育中存在的片面追求經濟效益的現象以及一些學員自身只圖一紙文憑，使文憑的“含金量”降低。第三，自正規大學畢業分配來的很少，甚至幾乎沒有。同時，現行街道幹部的缺乏行政管理培訓，以及流動頻繁，也嚴重影響了街道幹部的總體素質。　

　　（四）區街權力關系呈現模糊性、主觀性，決策權與管理脫節，條塊不順。　第一，區街權力關系的模糊性和主觀性。區街權力關系並沒有明確的法律劃分，街道的地位、權力是靠領導人的講話、上級的行政指示來確定的，而不是靠法律來確定的。後果之一就是街道的地位、權力不穩定，街道的職能、任務和權力往往以上級領導人的主觀臆斷為轉移。街道則處於完全被動的地位，何時放權、收權完全取決於上級，由此又往往造成街道負擔的加重和一些街道一旦得到權力後的短期行為。第二，決策權與管理權脫節。街道擔負著繁重的行政管理任務。完成這些任務，只有管理權力是不夠的，還必須有一定的決策權，使政策的制定和執行得以統一。現在區街關系中存在著一個奇怪現象，這就是“看得見卻管不著”，“看不見的卻要管”。按說，街道轄區的問題，街道最清楚；群眾的呼聲和要求，街道也最了解。這些問題應由街道來解決，群眾的要求也應給予及時的答覆。但是，實際情況是，有些事情不是街道不解決，而是無權解決，沒有能力解決。結果有些問題長期拖而不決，造成群眾不滿，而這種不滿卻又主要是針對街道的。例如，城市垃圾、道路坑凸、泥濘等問題，街道看得見，想管，但經費、人員、車輛都由市區建環衛部門統一管理，街道辦事處無權調配。第三，條塊關系沒有完全理順。盡管市區政府一再規定：街道辦事處是區政府的派出機構，而不是各職能部門的派出機構，各職能部門不能隨便向街道下達任務，除非得到區政府的批準。處理好條塊關系的目標是實行條塊結合、以塊為主的管理體制。但實際上由於長期高度集中的行政管理體制還沒有根本改變，城市綜合管理體制改革才剛剛起步，城市行政管理的方式並沒有多大的變化，長期習慣的條條統治依然是支配城市行政機器運轉的思維方式。結果是，現實生活中，區政府職能部門經常把任務推給街道，但卻不給完成任務的權力、條件，出了問題卻要拿街道是問，因此實際變成了條條指揮塊塊，塊塊監督不了條條。如關於城市建房和違章建築的處理，本來由市區規劃部門負責，批準權和處罰權都由其掌握，單位建房不需經過街道，居民建房則是向街道申請，報規劃部門批準。按理來說，出了問題也應該由規劃部門負責。但是，一旦出現問題，市區規劃部門卻怪罪街道辦事處，因為街道沒有行使好報告權。　

　　（五）街道行政信息管理相當落後。 街道辦事處作為最基層的政權機構，頭緒紛繁覆雜，信息資料的貯存、利用很重要，它是街道行政決策科學化、法制化的前提。而目前的街道行政信息的管理還處在一個相當落後的狀態。一是絕大多數街道的檔案管理人員缺乏專門的業務培訓，不知道如何整理、收集、貯藏、運用有關的信息。信息意識也相當陳舊，只知道消極、機械地貯存檔案資料，而不知道積極、主動地、多方面地去開發、利用。有些街道甚至還沒有專門的檔案管理人員。二是信息管理手段非常落後，基本上沿襲了傳統的手段，如手工繪制圖表，手工抄寫檔案資料。有些街道雖然有了計算機，但是利用率很低，用途有限，僅僅局限於文字的打印。三是街道行政信息缺乏統一的、科學的、標準的管理系統，各街道許多相同性質事項的圖表制作和統計都不盡一樣。　

　　（六）主管街道的政府宏觀管理體制不順。 從法律上講，街道作為區政府的派出機構，直接受區政府的領導。但是，國家從整個行政管理體制中切出一塊，在中央政府機構國家民政部中，設立了基層政權建設司，分管全國城鄉基層政權建設，亦即農村的鄉鎮政權建設。其具體工作是調查研究有關基層政權建設中的問題，制定一些政策性法規，召集有關基層政權建設的會議，溝通信息。在地方各級政府機構中，也層層設立民政部門，任務基本相似。但是，由於中國大陸城市基層政權層級事實上的上下推移，區政府已成為城市管理的中間層次，級別也有了一些變化，而其派出機構則不是法律規定的一級政權的基層政權。就國家民政部基層政權建設司的城市處的職責而言，它只負責全國城市街道工作的有關事項，而不可能管到區政府。北京市民政局雖然也設有基層政權建設處，但是，它不但管不了區政府，也管不了街道，其主要職責是管理居民委員會的工作。在北京市，街道的主管機構是區政府。而街道除直接受區政府領導外，還受市、國家有關部門的領導和指導。因此，街道實際上受“塊”和“條”兩個方面的領導。現代行政管理科學的基本原則是統一性和整體性。如日本中央政府設有地方自治省，分管全國各級地方政權建設。而中國大陸將地方行政體制切出一小塊（如街道）單獨管理的做法，顯然損害了行政管理體制的統一性。　

　　上述問題有的已為人們所逐漸意識並引起重視，但有的還沒有為人們所了解。如何解決上述問題，直接涉及到街道行政管理體制改革的目標與行為選擇。　

　　三. 思考與對策　

　　解決現行街道行政管理體制存在的問題，我認為應從以下幾個方面著手：　

　　（一）加強對街道行政管理的研究。 街道行政管理體制中的上述弊端產生的原因固然很多，但是，理論研究的缺乏卻是一條很重要的原因。人們對街道工作的了解非常有限，許多人將街道等同於居委會，認為是一些老頭、老太太的事情，對街道行政管理的地位、作用、特點幾乎是一無所知。街道有些獨創性的試驗得不到及時的總結升華，影響極其有限。如街道居民代表會議，可以說是街道獨創的人民當家作主的一種行使權力的方式，但由於缺乏總結和研究，一直停留在經驗的自發的狀態。因此，加強對街道的研究，已成為中國大陸城市行政管理體制改革刻不容緩的課題。　

　　（二）加強有關立法工作。 應重新制定一部關於街道辦事處的法律，對街道辦事處的職能、權力、機構、人員配備等作出規定。不過，對街道辦事處究竟作出什麽樣的法律規定，卻是爭論頗多。爭論的焦點是街道是否應成為一級政權。在這個問題上，目前主要有四種看法：　

　　1）城市街道辦事處的性質、地位應保持不變，要做的工作是放權給街道，加強其行政管理職能。　

　　2）主張取消街道辦事處，使區政府直接面向居委會，以減少中間環節。　

　　3）主張全國所有城市街道辦事處都應成為一級政權。　

　　4）主張直轄市、省轄市、計劃單列市、較大城市的街道辦事處成為一級政權，而中小城市的街道辦事處仍維持原狀。　

　　上述四種方案都各有理由。但是，我認為，第一種方案沒有充份考慮到街道目前的狀況，以及滯後的法律制度所帶來的弊端，只是為精簡而精簡。第二種方案更不切合實際。如前所述，現代城市政治、經濟和社會的發展已使區政府上移而不可避免地成為城市管理的中間層次，如果取消街道使區成為事實上的基層政權，明顯脫離現實。同時，居民委員會是群眾性的自治組織，而不是政府的行政管理層次。第三種方案則沒有考慮到全國各城市之間、各街道之間的差異。從實際情況來看，第四種方案具有一定的合理性和可行性，但還需要做一定的補充。從立法的原則來看，法律的制定必須立足實際情況，著眼於社會的整體發展，著眼於未來。現在全國共有城市街道5233個，各地情況千差萬別，各城市情況也不一樣，甚至每個城市內部各街道的情況也存在很大的差異。因此法律制定前的一項基本工作，就是要對中國大陸的城市街道作深入的調查和具體的分析，在此基礎上作出明確的分類。從目前中國的街道的實際情況來看，可分為兩大類：一類是直轄市、省轄市、計劃單列城市、較大城市；一類是中小城市。前者的特點是管轄區域廣、人口多、任務繁重，幾乎行使一級政府的所有行政管理職能；後者的特點是管轄區域小、人口少、任務相對輕，職能也比較簡單。未來的有關街道辦事處的組織法應份別情況作出規定。對第一類城市街道，應規定其是一級政權，並給與相應的責、權、利。第二類街道辦事處的地位性質仍維持原狀，但其職能和管理方式要根據實際情況重新作出規定。　

　　在此，我想重點談談第一類城市街道的立法工作。對於這類城市街道，我的總體設想是，使街道成為一級基層政權，加強其行政管理職能，同時，弱化區政府的直接管理職能，將其轉變為中觀的調控性管理層次，形成兩頭強，中間弱，三級管理的新體制。其理由是：　

　　第一，所謂基層政權，最顯著的特點是基層性、直接性，即處在最低的管理層次，直接面對群眾，也最了解群眾，並及時反映他們的心聲和要求，及時處理其職權範圍內群眾要求解決的問題。從這個角度看，現行法律關於區作為基層政權的規定已不符合現實。就海澱區來說，1949年，全區人口為12.3萬人，面積為420平方公里；到1992年底，全區總人口為144.3萬人，其中城市居民為130萬，這還不包括流動人口人數，面積為420平方公里。這樣的地域範圍和管轄人口已相當於國外一個大城市（如奧地利首都維也納人口為100萬多一點），在國內也相當於一個中等城市。僅僅從這一點來看，區政府已不可能作為城市基層政權而存在，事實上已成為離群眾較遠的城市中層政權。而基層政權的重任則早已轉移到街道辦事處，街道辦事處成為直接面向群眾的基層政權組織。　

　　第二，現行街道行政管理體制基本上具備了一級政府的規模。如海澱區萬壽路街道，現有黨政機構26個科室，上對著區級50多個常設和非常設的部、委、局、辦。（見文後附表）　

　　第三，市區部份人事權和財權的下放，特別是街道財政管理體制的建立，也為街道成為一級政權奠定了基礎。　

　　第四，各街道居民代表會議制度的創立，促進了街道向一級政權的過渡。有人擔心，使街道成為一級政權，會導致管理層次的增加、機構的增加、人員的增多。其實，這種擔心大可不必。首先，目前的城市管理體制實際上早已形成三個層次，法律只是使這種體制制度化、法制化。其次，街道成為一級政權後，要對現行街道機構的職責進行重新劃分與界定，使機構做到精簡高效，同時還要精簡區政府的機構。再次，在人數上，街道的幹部人事管理制度將納入國家統一的人事行政制度中，通過一定的優勝劣汰機制，辭退一部份素質差的幹部，將一部份幹部份流出去。同時，另一方面，將精簡下來的原有的區黨政幹部充實到街道，提高街道的行政管理能力。因此，從整體上看，幹部人數不會大幅度增加。　

　　還有人認為，既然是一級政權，就要立法、行政、司法一應俱全。其實，這種看法帶有一定的片面性。如城市的區政府，盡管是一級政權，但是由於城市本身的特點，它的有些職權無法行使，有些職權則只能部份行使。如區政府不可能擁有完整的財權，在社會治安方面也不可能完全采取單獨的行動。區稅務分局、公安分局也直屬市政府領導。但這並不影響它作為一級政權。從農村鄉鎮看，鄉鎮並沒有法院，而只有人民代表大會（還未設常務委員會）和由它產生的行政部門，但照樣是一級基層政權。　

　　綜上所述，街道作為一級基層政權是完全必要的，也是可行的。因此，必須立即著手制定新的城市街道組織法或組織條例。要從城市管理體制改革的總體角度，從國家穩定和社會穩定的高度，從中國民主政治建設的高度，來認識這項立法的重要性、緊迫性。　

　　（三）健全基層街道居民代表會議制度，加強基層民主建設。 如前所述，1986年以來，北京市各街道先後建立了居民代表會議制度，開創了街道基層居民行使當家作主權力的又一民主形式。街道居民代表會議制度的創立，至少有以下幾點意義：第一，它填補了街道民主政治建設的空白，使街道行政管理體制的運行更趨於科學化和民主化。街道作為區政府的派出機構，只向區政府，而不向周圍的群眾負責，往往導致區街行政管理中的不負責的態度和脫離實際的傾向。而街道居民代表會議制度的創立，使街道不僅要向區政府負責，而且要向轄區內的群眾負責，使街道行政管理工作更加立足於街道實際，更趨於民主化和科學化。第二，居民代表會議制度的創立，為培養基層群眾的民主意識，鍛煉群眾行使民主權利的能力，提供了一個切實可行的場所。它是民主政治的實習基地，是中國民主政治建設發展的新起點。目前應該健全街道居民代表會議的一系列制度，盡快制定有關街道居民代表會議的法律規定，加強居民委員會的建設，提高基層群眾自我教育的群眾自治組織，為街道民主政治建設提供堅實的基礎。　

　　（四）理清職能，改革街道現行的機構設置。徹底改變街道目前各機構之間職責不清，任務不明、相互交叉的弊端，重新劃分各部門的職能，交叉的、重叠的、相近的，都應裁減、合並或分開，做到責任明確、權力到位、機構精幹，將街道的機構編制管理逐步納入法制化的軌道。同時，街道在設置機構時，應立足於自身的現狀，不必拘泥於機構設置的對口性。　

　　（五）改革街道幹部人事制度，提高街道幹部隊伍的素質。 建立優勝劣汰的競爭機制，整頓現行街道幹部隊伍，淘汰一部份素質較低的幹部。加強對現行街道幹部的培訓，不斷提高他們的政治素質、業務素質和工作能力。改變現行不規範的街道幹部人事制度，將其納入公務員制度中，使街道幹部人事制度走上科學化、制度化的軌道。　

　　（六）理順區街關系。 具體來說，第一，明確劃分區街事權。這應遵守四條原則：（1）地區性原則。凡是涉及街道轄區範圍內的事情，一般應由街道負責，而涉及全區範圍內的事情則由區政府負責。（2）協調性原則。凡是街道請求區政府幫助或駐區單位協調配合、幫助或協助的，各方都應通過多種途徑協調加以解決。（3）效率原則。事權的劃分要遵循政策的制定和執行相統一的原則。要充份發揮基層群眾的積極性和創造性，特別要加強健全街道居民代表會議制度。第二，進一步完善街道財政管理體制。　

　　（七）理順主管街道的管理體制。 應根據城市管理體制改革的總體原則和行政管理體制的統一性原則，設置一專門職能部門（類似日本的地方自治省），從整體角度來考慮地方行政管理體制的改革，將街道行政體制的改革納入整個城市管理體制改革甚至於整個國家行政管理體制改革中考慮。　


美國的301程序

　　李亞虹

　　一.　301程序的來源

　　二.　301程序、“特別301”和“超級301”

　　三.　301程序下的實踐

　　李亞虹，美國薩福克大學法學院（Suffolk University Law School）博士，北京大學法學碩士。　

　　克林頓政府最近決定無條件地給予中國大陸最惠國待遇。這使美國政府走出了困境，也使中國官方松了口氣。下一步怎麽走，兩國朝野都在拭目以待。可以預計，在沒有了最惠國待遇這把摩利克斯劍以後，美國政府一定會尋找其它籌碼對中國大陸的政治經濟繼續施加影響。筆者曾聽一美國官員說，“我們完全可以用貿易制裁的威脅來達到我們想要用‘人權’壓力達到的目的，比如，301程序就被證明很有效”。可見，類似301程序的貿易制裁威脅，很可能在未來的一段時間內被美國政府更為頻繁地用來與中國官方討價還價。

　　本文希望通過對301程序及其效力和實踐的介紹，使讀者對這一被美國政府經常用來對付其它國家的武器有一基本了解並給予一定的重視。

　　一.　301程序的來源　

　　301程序可以說是對傳統國際法中“外交保護”原則的修正。在傳統國際法原則下，國家幾乎是國際法的唯一主體。如果個人或公司想對某一外國起訴，他只能請求本國政府代表他在國際外交程序或法庭上提出。在美國，公民和公司控訴外國行為的傳統方法是向美國政府遞交訴狀（通常是向國務院），並爭取讓政府代表自己向外國政府交涉。因此，如果一個外國對從美國公司進口的產品征收超過關貿總協限定的關稅時，該美國公司不能在那個國家的法庭得到任何幫助，也不能直接訴諸關貿總協，它只能請美國政府將此案帶到關貿總協去。

　　美國國會認為這種做法不符合美國公民和公司的利益，於是在1962年貿易拓展法中加入了一條，明確授權美國總統，在外國政府損害了美國公司的貿易利益時，可以不經國際組織直接采取報覆行動。

　　在通過1974年貿易法的301條款時，美國國會進一步強化了總統的這一權威，並設立一個更正規的程序處理此類案件。該程序給予美國公民和公司權力，正式就美國商業利益受到外國政府非法或不公平行為損害的事實向美國政府的一個機構提起訴狀。該機構負責調查事實，為美國公民爭取補償，並最終向總統建議各種合法的報覆行動。著名的301程序就此正式誕生。

　　1979年貿易協定法以及1984年關稅和貿易法對301條款作了一些修改，要求總統在采取報覆行動前要進行調查和與外國政府協商，並要求作出年度貿易預測報告。1988年綜合貿易和競爭法也對301條款進行了如下修改：第一，采取行動的責任由總統轉到美國貿易總署（USTR）。但貿易總署接受總統的指示。將責任由總統轉移到USTR，是因為國會認為USTR比總統較少受到政治因素的影響而更願意采取報覆行動。第二，在某些情況下，301條款的使用是近乎強制性的，如當外國政府有“不合理行為”時，總統必須動用301條款。1988年法案還增加了一個“特別301（Special 301）”程序，專門針對外國的知識產權保護。

　　301程序，特別是1988年的修正案，受到各國普遍批評，因為這樣一來，美國可以不受國際規則和義務的約束而單方面對它國進行制裁，不管該國是否違反了國際規範。

　　二.　301程序、“特別301”和“超級301”　　

　　301程序允許美國政府“自動起訴”，或公民呈交訴狀。公民必須將訴狀交到美國貿易總署（USTR），然後貿易總署必須在四十五天內決定是否進行調查。如果調查，貿易總署必須公布訴狀簡報，提供公開聽證的機會，並與有關外國或機構咨商。如果案子涉及到一個貿易協定，而協定雙方不能達成共識，美國就必須使用該協定的爭端解決程序。最後，貿易總署必須在一定時間內就美國將采取什麽行動作出書面決定。法規授予貿易總署廣泛的權威，包括中止或取消貿易協定減讓，對傷害國的貿易強加稅、費、或其它限制。法規明確規定該程序同時適用於服務性貿易和產品貿易，並允許通過最惠國待遇或歧視性措施對有關國家作出反應。

　　一個301案的提起不需要基於外國違反國際法的行為，它可以基於“不合理”（unreasonableness）這一法律標準，這使美國在給不公平並應受制裁的貿易活動下定義時非常自由。因為“合不合理”一般是沒有絕對標準的，只要符合美國的商業利益，就可以說是合理的；反之，則不合理。

　　301條款沒有具體的“傷害”標準，只是說如果外國的不合理關稅或其他進口限制、歧視性行為或政策、對出口到美國的產品進行政府補貼等行為“給美國商務增加負擔或限制”時，USTR就可以采取相應的行動。

　　總之，301條款的語言相當模糊和不準確，這給總統以極大的自由裁量權。在實踐中，當由國會授權的傳統貿易方法行不通時，總統就可以用301條款賦予的權威來與外國交涉。例如，在一個涉及加拿大木材的反補貼稅案和將所謂“計算機集成電路塊協定”強加於日本的案子中，301條款就曾被用來討價還價。

　　最後，我們來談談容易使人混淆的“特別301”（Special 301）和“超級301”（Super 301）。“特別301”是1988年法案中新增加的程序，旨在通過美國單邊制裁的威脅，來促使其他國家對其落後無效的知識產權保護制度進行改革。它比一般的301程序的調查要快。它要求USTR在公布年度貿易預測報告的30天內，指認出拒絕“對知識產權進行合理有效的保護”和“阻止美國合理地進入其市場”的國家，然後將（1）貿易活動對美國的經濟利益造成損失最多；和（2）在雙邊或多邊貿易談判中最無誠意改善其知識產權制度的國家確定為“優先國家”（Priority foreign countries）。在確定“優先國家”時，USTR必須向版權登記署、專利和商標委員會等部門咨詢。在確定出“優先國家”後的30天內，USTR必須對這些國家的貿易實踐進行調查，然後用6個月時間（如果案情覆雜則可另延3個月）結案並尋求達成雙邊協議。如果被調查國家的行為沒有改變，USTR則有權以增加進口關稅等措施對其制裁。

　　然而，在實踐中，USTR不願用指定“優先國家”的辦法，而發明了一個“優先觀察名單”（Priority watch list）和一個“觀察名單”（watch list），將那些知識產權保護最為松懈的國家或限制市場進入的國家列上這兩種“黑名單”。然後，USTR開始積極地談判，力促這些國家改邪歸正。如果表現良好，則可從“優先觀察名單”降至“觀察名單”，或被從名單上取消。相反，則可能面臨各種貿易制裁。如在1989年11月，沙特阿拉伯、南韓和台灣就被從“優先觀察名單”降至“觀察名單”，因為台灣同意解決與電影有關的版權保護問題，沙特制定了一個新的專利法，南韓也在知識產權保護上有所進展。與此同時，中國大陸卻與巴西、印度、泰國、墨西哥四國一起被留在“優先觀察名單”上。當然，1992年中國大陸制定首部版權法和計算機軟件保護法後，也受到被降級的肯定。但特別301調查是一年一度的。據1994年5月美國貿易代表署的報告，台灣被從去年的“優先觀察名單”降至“觀察名單”。中國大陸則與印度、阿根廷暫被列為“可能的優先國家”，理由是中國大陸雖然履行了1992年雙邊備忘錄中的大部份立法並加入了國際性知識產權保護公約，但並未切實付諸實施，且拒絕給予錄音、電影業的美國商人以公平進入大陸市場的機會。

　　“超級301”，不同於“特別301”，它要求USTR在1989和1990兩年中對更大範圍的不公平貿易實踐進行12--18個月的調查。1989年5月，USTR對以下國家的貿易活動進行了“超級301”調查：（1）日本對購買美國超導計算機和衛星的政府補貼性限制，和在購買木制品上的技術壁壘；（2）巴西的進口限制和許可證的控制；（3）印度對外國投資和保險的壁壘。“超級301”實際上是美國臨時用來為“烏拉圭回合”上的服務性貿易談判增加籌碼的，只適用於1989和1990兩年。1990年5月，USTR宣布將不會再啟用新的“超級301”了。

　　三.　301程序下的實踐　

　　從1974年頒布301條款到1989年四月，美國貿易總署辦公室至少接受了七十個請願。其中，十九個關系到歐共體，四個有關歐共體成員國，十個涉及到服務而非產品貿易，三個與知識產權保護有關。到1989年四月，還有二十一個懸而未決。在剩下的案子中，三十個由雙邊協定或外國的“改邪歸正”而解決。只有十個引發了美國政府的某種形式的報覆性制裁。

　　從以上數字看出，301程序的作用更多的是體現在“威脅”，而不是實際的“制裁”上。一個經常使用301條款的律師解釋到：“實踐中，私人的301請願含有潛在報覆的威脅，以及名譽受損和貿易關系全面停止的威脅。單是這些潛在的後果就可能將外國政府帶到談判桌上。事實上，精明地使用提起301請願的要脅，要比隨便地提起一個訴訟並通過行政渠道解決效果好一些。......與任何其它的美國貿易法比，301條款更多的是通過聲東擊西和威脅利誘，而不是通過正式法律程序起作用。”

　　雖然大多數301案例都涉及外國政府的行為傷害美國出口產品，但也有涉及進口美國的產品。當後一種情況發生時，301條款和其他美國關於不公平貿易的法律相重叠或沖突的問題就出現了。例如，關於歐共體進口面條的請願指稱歐共體的出口補貼是不公平的。但是，301條款並不包括反補貼稅法中美國政府行動的所有標準。301條款沒有明確要求傷害測驗，以傷害測驗為目的的“企業”定義也各不相同。在這種情況下，請願人一般不喜歡使用301程序，因為301條款比主要的不公平貿易法（反補貼稅和反傾銷）給政府的自由裁量權多得多，政府也許會為了顧及與它國的外交關系而犧牲請願人的利益。　　

　　對301程序的評價一直是毀譽參半，大多數國家，特別是經常受到301程序威脅的國家，對之當然是必欲除之而後快。它們認為這是美國霸權主義在國際貿易領域的表現，將有害於世界貿易體系的整體性，因為301程序的使用無視於被調查的貿易活動是否違反了國際規範。但美國政界和商界的許多人則認為301程序對促進國際社會對知識產權的保護和打破國與國間的關稅壁壘起了不可估量的作用。他們認為知識產權保護的不力，不光損害美國的經濟利益，而且遏制對所有國家的經濟和科技增長至關重要的創造、發明和投資。不管怎樣，301程序為保護美國公司在外國的利益、促進美國的貿易出口和打開外國市場上是立下了汗馬功勞的。

　　也許是受到美國301程序的啟發，1984年，歐共體通過了一個“加強反對非法商業實踐的共同商業政策”的法規。該法規授權給歐共體的個人或公司請求歐共體委員會對外國政府損害歐共體貿易的實踐進行調查，並可能采取報覆措施。不過，該法規表面看似美國301條款程序，但它卻有極大的不同。第一，制定該法的動機和主體不同。它是在一個非常不同的政府關系之中，對在歐共體機構中改變力量平衡和分配十分重要。例如，在該法規之前，“盧森堡協議”要求委員會的建議必須經理事會通過，這意味著任何一個成員國政府都可以否決這樣的報覆措施。而在新法規之下，一旦采用了某種程序，委員會的建議就不能被一個成員國在理事會中輕易地否定掉。另外，委員會現在有權在理事會“截止審議表決”（guillotine vote）下動用一個關貿總協爭端解決程序，而過去則要求理事會的全體通過。第二，在該法規下，動用任何報覆措施前，都應啟用和自始至終遵守一條可適用的國際法程序。第三，該法規“不適用於由現存商業領域的其他法規所調整的案子中”。比如，反傾銷和反補貼案可能更適合在其他法規下提起。第四，美國301條款的主要目的之一是促進出口，而該法規則沒有體現這一特點。法規第2641/84條主要是保護共同市場反對外國不公平貿易實踐。然而實踐中，幾個在該法規下提起的案例都與歐共體出口貿易有關。

　　盡管世界正日益走向自由貿易，但要完全消除貿易壁壘達到天下大同，還是一個遙遠的夢想。只要有國家存在，各國間就必然存在各種形式的貿易保護和壁壘。美國、歐共體等西方發達國家紛紛通過立法對本國的商業利益進行保護，而中國現在卻還往往受制於他國，這除了中國參與國際貿易的經驗不夠外，還與中國的外貿立法體制還沒有建立和完善起來有關。不過，今年5月中國官方曾表示，中國將用大約三年的時間基本建立起比較完備的對外經濟貿易法律體系，這對中國的外貿發展和從事外貿的公司和個人都是一個福音。也許在不遠的將來，中國也會出現類似美國301條款的法律。

中、美法制對比淺探

　　胡果威

　　法律教育和律師制度

　　法律程序和司法制度

　　結束語

　　胡果威，哥倫比亞大學國際事務學院商學碩士，美國卡多索法學院(Benjamin N. Cardozo School of Law)博士。　

　　一九九三年夏，筆者獲福特基金會資助，回國在上海華東政法大學暑期班研習中國法　

　　律，結束後在昆明、上海兩地與國內法律界人士交流。本文即是那次學習考察後對　

　　中、美兩國法律制度、司法程序和律師制度的比較思考。　

　　法律教育和律師制度　

　　華東政法大學的前身是教會辦的聖約翰大學，五十年代院系調整時改成華東政法學院，九十年代初改稱華東政法大學。從中華人民共和國建國到文革，中國的法律教育主要是為政治服務。文革期間，高等教育制度遭受嚴重破壞，法律更是首當其沖。文革結束後實行對外開放政策，制定法律和發展法律教育成為當務之急。從八十年代初，華東政法大學開始與國外開展雙向交流，派遣教師到國外進修或留學，招收外國留學生，聘請外國律師和教授為中國教師和律師講授西方法律，並在暑期為外國留學生開辦中國法律學習班。該校的師資陣容很強，許多教師能以流利的英語授課，其中一部份是留學後回國任教的。此外，該校的許多教授、講師和助教在學校附屬的上海第四法律事務所任兼職律師，該事務所還為本校的學生提供實習的機會。

　　中國各政法學院和大學法律系主要招收本科生，學制四年，畢業後即可參加律師資格考試。八十年代末，全國正規法律專業的畢業生每年約四千人。此外，全國每年約有五萬人參加三年制的函授課程學習法律，七萬六千人通過電大或夜大學習法律（《中國日報》，1989年4月27日第3頁）。通過函授和夜大、電大等業余教育的方式固然可以學習書本知識，不足之處是缺乏面對面交流和辯論的機會，動口能力差。美國的法學院主要是培養律師，招收大學本科畢業生，學制三年，無須寫論文，畢業時授予法學博士(J.D.)學位。除此之外，美國的法學院也招收少量學生攻讀法理學，除了完成必修學分之外還須寫論文，畢業時授予法理學博士(S.J.D.)學位。從法學院得到博士學位之後還可以繼續深造，通常是花一年的時間攻讀一門專業性很強的法律，如稅務或環保。然而有趣的是，畢業時授予的卻是法學碩士(L.L.M.)學位。

　　中國歷來是一個尊師重道的民族，課堂是教師的一言堂。此外，中國法律教育的重點是成文法(statutory law)，教授在講台上援引法律條文如數家珍，學生的主要任務是記筆記，背條文，考試題有標準答案。美國的教學方法鼓勵課堂討論和師生對話，不主張死記硬背。法學院則采取更為獨特的蘇格拉底問答教學法(Socratic method)，重點是案例法(case law)。許多一年級必修課的教材僅有一本案例。重點是培養學生掌握律師的思維方式。上課時教授很少講授具體的法律條文，主要是與學生以對話的方式討論案例，並鼓勵學生之間展開辯論。至於誰對誰錯，教授全然不在乎，因為許多假想的案例本無標準答案可言，從正、反兩方面來辯都行。問答教學法的缺點是不夠系統化，下課之後學生不知所從，往往到學期結束覆習時才恍然大悟。其優點是培養學生的獨立思考能力和鍛煉口才，為今後出庭辯論打下基礎。另外，美國的法學院還開設許多實習課(clinic)，如刑法、移民法、貧民住房、民權等。學生可以在教授或有執照的律師的指導下辦理真正的案子，為窮人提供免費的法律服務。這種教育方法很值得中國借鑒。　

　　中美兩國的律師制度有極大的差異。總的來說，中國的傳統文化對打官司有嚴重的偏見。如清初朱柏廬在朱子家訓中告誡家人：“居家戒爭訟，訟則終兇”。此外中國人歷來蔑視律師，稱律師為“訟棍”、“刀筆師爺”。美國人則好打官司，動輒與人對簿公堂，律師多得過剩，以至美國老百姓嘲諷律師為了拉客戶在街上追救護車。然而，人均律師的多少仍不失為衡量一個國家法制健全程度的一個重要參數。舊中國的律師制度在建國初期即被廢除，一九五二年的司法改革運動又徹底清除了舊律師。一九五四年公布的人民律師制度，僅僅實施三年，即以大批律師在一九五七年反右運動中被打成“右派”而告中斷（《律師制度講義》，法律出版社1983年）。文革結束後，律師制度在一九七九年恢覆。當時全國的專業和兼職律師的總數僅一萬四千人，按人口計算平均714,286人才有一名律師（《北京周報》，1984年9月10日，第9頁）。與發達工業國家相比，美國在同期平均513人就有一名律師，居世界首位。與中國文化相似的日本平均9,970人就有一名律師（《法學譯叢》，1980年第二期，第79頁，北京）。　

　　因為律師嚴重短缺，中國的司法系統在很大程度上依靠具有中國特色的糾紛解決辦法和機構來補充，如單位和基層居民組織的調解等。筆者在華東政法大學進修時參觀了一次由居民委員會主持的婆媳糾紛調解。調解人由退休的鄰居擔任，氣氛很隨便，全過程約一小時，雙方即握手言和。調解的好處是方便、及時、免費，無須律師參與，並能減輕法院的負擔，確實是一種解決小型民事糾紛的好方法。然而調解所達成的口頭協議並不具有法律效力，完全是君子協定，其權威性主要來自社會輿論和道德觀念的壓力，如遇拒不執行協議者，最終還需要通過法律途徑來解決。　

　　美國的司法系統雖然遠比中國完善，可是因為美國人好打官司，法庭的負擔過重，一個普通的案子通常得二、三年才能了結。訴訟還需要請律師，律師費有時超過糾紛所涉及的金額。基於時間和經濟等原因，許多案子不了了之。為了解決這一問題，美國的民事法庭下面設有小額法庭(small claims court)。在紐約州，金額不超過兩千美元的案子可以通過小額法庭解決。小額法庭通常在晚上開庭，有法官判決和仲裁兩種方式任選，法官和仲裁員都是受過正規法律訓練的律師或法官。法官判決有法庭記錄，敗訴一方不服可以上訴，上級法庭可以根據法庭記錄重新審理一次。仲裁則比較隨便，沒有法庭記錄，僅有裁決書，所以敗訴一方不可上訴。法官判決和仲裁裁決都具有法律效力，拒不執行者按藐視法庭懲處，輕者罰款，重者可能監禁。小額法庭的好處是雙方都無須破費請律師，法庭僅收幾元成本費，從立案到開庭僅須等候幾個月，審理過程通常僅幾分鐘。小額法庭效率高，費用低，是一種值得中國借鑒的方法。　

　　有關律師的資格，在美國要求具有法律博士學位才能參加資格考試。在外國已經取得法律學位的，通常也需要獲得美國的法學博士才能考律師。而有些國際性強的大州，如紐約、加州，則對外國律師比較寬松，只需修一個美國的法學碩士即可參加律師資格考試。中國對學歷的要求則不如美國嚴格，除了法律專業“科班”出身者外，具有法律從業經驗或同等學力並受過法律專業訓練者亦可參加資格考試（見《中華人民共和國律師暫行條理》第八條）。美國各州有自己的法律，所以律師資格考試由各州分別命題，通過考試的標準由各州自定。從整體上來看，全國平均通過率約為百分之六、七十。中國從一九八六年開始每年兩次的律師資格全國統一考試。據報導，一九九零年第二次律師資格考試共有五萬八千人應試，約有一萬一千至一萬二千人通過，僅占百分之二十左右（《中國日報》，1991年1月16日，第3頁）。低通過率的好處是保證律師的水準，但是卻不利於緩解律師的短缺。律師的質和量難以兼顧，所以中國律師的短缺還將持續。　

　　中、美兩國的法律和律師制度之間有很大的差異，在刑法和刑事訴訟法方面更有許多質的區別，所以迄今為止中國尚無允許外國律師或事務所在中國開業的法規。只有在國際經濟仲裁案中，外國公司可以通過授權書委托外國律師以代理人的身分在仲裁庭出面（見《中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁規則》）。隨著對外經濟開放和國內經濟體制改革的不斷深入，中國面臨嚴重的律師短缺，熟悉對外經濟法規的律師尤為炙手可熱。從八十年代初期開始，就有一些美國的法律事務所派律師到中國發展業務。然而因為中國法律不允許外國律師在中國開業，所以外國律師只能先在外國或香港注冊建立一所咨詢事務所，然後再以咨詢事務所的名義在中國建立辦事處（T. Gelatt, \強調{Lawyers in China: The Past Decade and Beyond}，23 N.Y.U.J. Int'l L. & Pol. 751, Spring 1991）。紐約是世界商業、金融和貿易的中心，為了滿足外國公司在美國經營的需要，紐約州的上訴法院首先在一九七四年通過外國法律顧問執照頒發規定。目前美國已有十五個與外國有密切貿易往來的州允許外國法律顧問開業，這些州是：阿拉斯加、加利福尼亞、康乃狄克、哥倫比亞特區、佛羅里達、喬治亞、夏威夷、伊利諾伊、密西根、新澤西、紐約、俄亥俄、俄勒崗、德克薩斯和華盛頓州（\強調{New York State Bar Journal}, Vol. 66 No. 3, March/April 1994, p. 36.）。中國不是聯邦制，但是也可以通過法規在經濟特區、沿海開放城市先試行向外國法律顧問頒發執照，允許外國律師為在華投資的外資企業和與外國有經濟往來的中國企業提供服務。　

　　去年夏天上海報紙報導，有兩位在美國華盛頓州取得律師執照的中國留學生回國在上海開設了一家叫“段和段”的私人法律事務所，為中外企業服務。此外，筆者的一位美國同學在暑期班結束後留在華東政法學院一學期，攻讀中國法律。這兩件事使人聯想到歸國留學生和在中國學習法律的外國留學生能否在中國開業。在美國，律師資格不受國籍限制，任何國家的公民，只要在美國完成法學院要求的課程，通過律師資格考試，均可在美國開業。而《中華人民共和國律師暫行條例》第八條規定，除了考核之外，要取得律師資格還必須是“熱愛中華人民共和國，擁護社會主義制度，有選舉權和被選舉權的......公民”。問題是：對於已經在美國取得律師執照，但仍持中國護照的歸國留學生，是否允許他們在中國開業，為中外企業提供有關美國法律的咨詢？對於已經加入美國籍的歸國留學生和在中國法學院畢業的外國留學生，如果他們通過中國律師資格考試，是否能夠在中國取得律師資格？近年來，隨著中國改革開放的成功，當年的“出國留學熱”正在轉向“歸國服務熱”，赴中國留學並希望留在中國的外國留學生也開始增加。對於這兩種人，中國政府是否還有必要堅持將中國國籍作為取得律師資格的先決條件？　

　　法律程序和司法制度　

　　刑法

　　學習期間，校方安排我們參觀了上海長寧區中級人民法院審理的一起盜竊案。該案的被告是一家電子工廠的職工，涉嫌從該廠倉庫盜竊兩台立體聲擴大器，價值共五百多元人民幣。下面僅就該案的量刑、取證和辯護等方面作一分析：

　　該案案情簡單，被告在開庭前已經坦白，並且已經退還全部贓物，所以審理過程迅捷，最終判決為監禁三個月。因為被告在開庭之前已被拘留三個月，所以判決後當場釋放。被告固然有上訴的權利，然而判決後已無須服刑，即使上訴成功，免刑或減刑已無任何意義。再者該案涉及的金額非常有限，坦白徹底，又非暴力型犯罪，若采取交納保金後釋放候審，可以減輕收容機構的負擔。審判之後若須服刑，則還可以通過上訴爭取減、免刑期。美國因為犯罪率高，監獄有人滿之虞，所以對較輕的非暴力被告通常采取交保(bail)候審的方法，以減輕監獄的負擔。這種做法很值得中國借鑒。

　　在開庭過程中，被告的妻子被傳出庭作證，將其丈夫攜帶贓物回家並企圖轉移贓物的過程重覆一遍。在場的美國學生對法庭傳被告的妻子作證感到詫異不解。根據中華人民共和國刑事訴訟法第六十八條，證人作偽證、知情不報或隱瞞罪證須負法律責任。在美國，作偽證或拒不作證同樣也有法律責任。可是某些證人在美國法律中屬於例外，如配偶可以拒絕作對被告不利的證據。原來被告夫婦均有權拒絕讓配偶作證，現代的美國法律已經改為由作證的配偶決定是否作證，政府不可強迫配偶作證。從表面上看，這種配偶作證特權(spousal testimonial privilege)有時會阻撓司法程序。但是從立法歷史(legislative history)和立法意圖(legislative intent)的角度來看，配偶作證特權具有其合理性。配偶作證特權起源於共同法，目的在於避免配偶互相指控，影響夫妻關系。此外因為配偶往往與案子的判決有利害關系(interested party)，其證詞的可信性較差，所以配偶不作證並不一定會影響司法的公平。　

　　在該案中，因為被告坦白徹底，認罪態度好，有悔改表現，律師除了要求法庭在量刑時給予寬大處理之外，辯護的作用很不明顯。根據筆者與法律界人士的交談，許多人認為律師的作用在刑事案件中受到很大的限制。首先，中國的司法在很大程度上還是沒有脫離有罪推定，在大多數人心目中，被告既然被捕想必是犯了罪。多年的政治宣傳也總是說政府絕不會冤枉一個好人，所以為被告辯護無異於包庇壞人。其次，司法的程序也極大地限制了律師的作用。中華人民共和國刑事訴訟法第一百一十條規定，法院應在開庭前至少七天向被告遞交起訴書，並通知被告有權聘請辯護律師，或在必要時為被告指定辯護律師。絕大多數律師認為這七天的時間太短，根本無法為開庭審判作充份的準備。無論案情繁簡，律師至少需要花三個半天的時間：第一個半天會見當事人，第二個半天查閱案卷，第三個半天出庭。如果案情覆雜，則七天全部用上也許還不夠。此外，如果律師必須對案情作獨立調查或到外地尋找證人，用七天時間來準備出庭更加緊迫。反之，人民檢察院從立案調查到起訴沒有時間限制，長者可達數年。在此調查期間，被告通常是在押，沒有律師參與。國內許多律師對此提出了異議，希望立法機構修改刑事訴訟法的有關條款，讓律師早一些參與辦案，據說有關部門正在考慮。　

　　在量刑方面，從理論上來說，中美兩國都主要是由法庭決定。可是在具體執行過程中，法律面前人人平等卻仍是一種理想。在中國，量刑的輕重往往取決於政策。比如，八十年代初政府強調打擊暴力性刑事犯罪，殺人、搶劫、強奸等罪犯是重點打擊對象，量刑往往偏重，以殺雞儆猴。近年來政府強調打擊經濟犯罪，因貪污、受賄而判死刑案子增加。另外，司法機構處於黨和政府的領導之下，缺乏獨立性，以黨紀或行政處份代替刑事處份的例子常常見諸報端。黨員或幹部犯罪不與庶民同罪，黨和政府淩駕於法律之上的後果必將是失信於民。美國的政府、司法和立法三權分立，所以政府很難幹預司法機構。此外美國是兩黨輪流執政，朝野雙方互相制約，政治透明度較高，政府官員一旦涉嫌卷入醜聞即會受到新聞媒介的披露。盡管有些指控並不構成犯罪，輿論的壓力往往足以導致政府官員辭職。然而在美國，錢的作用舉足輕重。請得起名律師的富人往往犯了罪可以少受懲罰，請不起名律師的人則往往會因為律師辯護不力而被判重刑。　

　　由中國司法部、財政部和國家物價局頒發的律師業務收費標準規定，刑事案件一審最高收費為一百五十元人民幣，既辦一審又辦二審的案件，最高收費僅為二百元人民幣。許多律師認為，如果案情覆雜一點，二百元人民幣與律師付出的勞動代價實在不成比例。國家對律師業務收費的限制使許多律師不願承辦刑事案件，即使接下來也不全力以赴，後果是被告的權利不能得到充份的保護。中國的律師和法律院校的師生有時也上街作普及法律的宣傳，免費為群眾解答法律方面的問題，但是此類服務多數僅限於民事性質。美國政府對律師收費沒有限制，而是由律師協會確定收費的合理性。美國各級法庭下面均設有公共辯護人機構，為貧窮的刑事被告免費辯護。此外，美國民間亦有許多非贏利組織，為窮人提供各種免費的法律服務。免費法律服務的水準總的來說比較差，然而許多具有歷史意義的與民權和種族有關的案子的勝利恰是由免費律師贏得的。　

　　美國憲法給予刑事案的被告許多權利。被告被捕時，警察必須告訴被告有保持沈默和請律師的權利。如果被告無錢請律師，憲法規定政府有義務為被告免費提供律師。被告在押時，審訊必須有律師在場，否則供詞不能在開庭時作為證據使用。除非被告拒絕由律師為其辯護，整個案件自始至終都有律師參與。美國的司法制度采取無罪推定，在被證明有罪之前，被告仍被認為是清白的。美國憲法第五修正案規定被告有權拒絕提供對自己不利的證詞，檢方必須全部承擔舉證的責任。尊重被告的權利固然能避免不少冤案，其弊端是讓許多確實有罪的不法之徒逍遙法外。另外，美國的新聞媒介為了迎合低級趣味，常常不惜以重金購買獨家報導名人或臭名昭著的罪犯的新聞的權利。例如美國女子花樣滑冰冠軍塔尼婭.哈定涉嫌雇打手打傷競爭對手南希.凱芮根，哈定因為卷入這一醜聞居然還發了一筆小財。這就是美國過份尊重罪犯權利所造成的社會病態。　

　　但是，從宏觀的角度出發，美國法律之所以寬宏大量，是為了通過保護個人的基本權利達到抑制極少數個人或政府極權的目的。例如，美國政府對幾個公開焚燒美國國旗的人起訴，最高法院判決他們無罪。美國大多數老百姓出於愛國，對此判決無法理解，因為國旗是國家主權的象征，具有至高無上的尊嚴。然而世界上還有許多其他神聖不可侵犯的事物，如基督教的聖經、伊斯蘭教的可蘭經，以及各種宗教的神靈和上帝等。依此類推，國家領導人、領導人的指示和著作等也在此列。基於危險滑坡理論(dangerous slippery slope theory)，今天禁止焚燒國旗，明天就可能禁止批評總統，最後總有一天，基本人權會蕩然無存。文革時因不慎損壞毛主席語錄、畫像而鑄成無數冤案的例子就是最好的教訓。　

　　民法　

　　從七十年代末改革開放以來，中國的民法，尤其是涉外經濟法規，從無到有，發展速度相當可觀。如對外經濟合同法、三資企業法和管理條例、稅法、海關法、經濟特區法、外匯管理法等，經過十多年的使用和修改，已經漸趨完善。然而與改革的速度相比，國內經濟法規仍處於落後狀況。特別是證券交易和金融管理方面的法規不夠健全，給經濟犯罪造成可乘之機。例如發行股票認購證，企業管理人員利用內部信息炒股票，以及各單位名目繁多的集資方式，往往都是先實驗，在實驗過程中出了問題後再總結經驗教訓，與美國二、三十年代的情形有相似之處。此外，國營企業股份化方面法制建設的任務還十分艱巨。因為大規模的國營企業股份化是中國和東歐社會主義國家所面臨的特殊問題，沒有前人的經驗可循。　

　　中國自八十年代以來公布的許多經濟法規已經達到國際水準，原因是有前人的經驗可供借鑒，既不必用完全沿襲，又能取舍各國之長短。可是有了健全的法規僅是第一步，在具體執行過程中仍然存在許多問題。如政府有關部門在執行過程中消極、被動，在基層某些國營企業拒不執行，甚至積極參與違法行為。例如，中華人民共和國商標法基本符合國際慣例，然而從一九八八年初公布至今已有六年，國內外市場上到處仍可以見到中國制造的偽劣商品，如冒牌的羅來克斯手表、鱷魚衫等。據報導，一家中國公司非法使用迪斯尼的米老鼠商標，被抓住後僅罰款九十一美元（《洛杉磯時報》，1994年4月1日）。筆者在上海參觀法庭審判時，一位法庭工作人員穿的竟是印有花花公子兔頭標記的襪子，在場的許多美國同學不約而同地攝下了這一鏡頭。在知識產權方面，中國制造的盜版書籍、電腦軟件、音樂磁帶和激光唱片等充斥國內外市場。據國際音響協會估計，中國國內盜版音響制品的年銷售額約為三億八千萬美元，而合法音響制品的年銷售額僅為七千萬美元（《渥太華公民報》，1993年11月20日）。上述違法行為嚴重地損害了中國法律的尊嚴和國際形像，成了改革開放和國際經濟來往的障礙。　

　　與刑事案件相比，中國律師在民事案件中起的作用大得多。首先，律師可以在民事案件的任何階段介入，不受刑事案件的七天限制。其次，在民事案件中，律師的對手也是律師，雙方是在平等的條件下競爭。最重要的是，因為民事和經濟糾紛的性質是私事，所以律師的工作很少受到政治性幹預。　

　　除了代表個人繼承、婚姻、侵權等案件之外，許多律師被企業聘請擔任常年法律顧問。然而因為個人、單位和企業還缺乏法制觀念，認為律師的作用是打官司，所以常常要等到非訴訟不可時才找律師。即使有了常年法律顧問，許多企業主管人員對律師的的作用不了解，不能充份利用律師。例如在商業談判過程中，通常沒有律師參加，直到雙方已經拍板成交，企業主管才叫律師出面，在最後合同簽署儀式上作個擺設，有的合同甚至不經律師審核就簽署。因為合同本身有很多漏洞，所以在執行過程中容易產生糾紛。有了問題再去找律師，往往已經不可收拾。為了更好地保護客戶的利益，國內許多律師不得不多管閑事，不經邀請，定期為客戶上門服務。許多律師還與客戶約法三章，未經律師審核不得簽署任何重大合同。美國的大公司內部都設有法律部(in-house counsel)，處理企業的日常法律工作，如合同、稅務、勞資、專利等，如遇重大法律問題再聘請外面的法律事務所處理。律師參與企業日常運作的全過程，好處是未雨綢謬，防患於未然，使律師起到最大的作用。　

　　中國律師的主要收入來源是民事和經濟糾紛案件。民事和經濟糾紛案件遠比刑事案件多，且絕大多數民事案件牽涉財產關系。除了每件二百元人民幣的辦案手續費之外，無論訴訟勝負律師均可以根據爭議標的數額按一定的比例抽成。改革開放以後，國內萬元戶大有人在，私人財產糾紛涉及上萬元的案子相當普通，所以抽成費通常超過辦案手續費。經濟糾紛案件的手續費每件五百元人民幣，無論勝負均可抽成。如果爭議標的數額大，抽成費相當可觀。企業的常年法律顧問根據企業的規模和工作量的大小每月固定收費五十至二千人民幣。另外起草、審閱、修改經濟合同和企業章程、參加項目談判等均可按實際工作量或合同標的的數額抽成（見《律師業務收費標準》）。這種無論訴訟勝負，根據爭議標的數額抽成的收費方式未免欠妥。首先，律師旱澇保收，對勝負無所謂。其次，爭議標的數額大小與案件的覆雜程度和工作量的大小並無一定關系，違反按勞取酬的原則。目前國內許多公有律師事務所實行獨立經濟核算，律師每月領取二、三百元基本工資，另加法律服務費收入的百分之二、三十，這樣對調動律師的積極性很有好處。除此之外，近年來國內還出現了少量的私人開業律師或事務所，大專院校的法律教員課余在法律事務所兼職的也大有人在。因為律師短缺嚴重，供過於求，所以公、私開業的收入均屬不菲。中國政府若能放寬對律師收費的限制，讓市場機制來決定收費標準，將有利於人才流動，在較短的時間內解決律師的短缺。　

　　在美國各行各業都有律師，許多總統和政府官員是先學法律後從政。在企業、政府、法庭等部門工作的律師領取工資，在社會上開業的主要分個人(solo practice)和事務所(firm)兩種形式。個人開業的律師除了支付輔助人員的工資之外，剩余的收入歸自己。在事務所中則分律師(associate)和合夥人(partner)，律師領固定工資，合夥人相當於老板，根據各人資歷和拉生意的多少分紅利。通常律師在事務所里工作八年以上才有可能當合夥人，大約百分之二十的律師最終能當上合夥人，當不上合夥人的則轉入公司或政府部門工作。美國律師收費主要有三種方式：一. 按案子固定收費，如簡單遺囑每份二百元、無爭議離婚每件三百元等；二. 按時間收費，從每小時一百元至幾百元；三. 勝訴抽成收費(contingent fee)。　

　　勝訴抽成收費通常僅限於車禍、醫療事故、人身傷害等案子。作為原告的當事人無須付費，如果勝訴，律師通常收賠償數額的三分之一左右，如果敗訴則律師分文不收。勝訴抽成的好處是律師必須打贏官司才能得到報酬，窮人受到傷害沒錢也能打官司。缺點是一旦勝訴，賠償費中相當可觀的一部份歸律師，補償了律師在敗訴的案子中付出的無償勞動，相當於由勝訴的原告為敗訴的原告支付訴訟費。另外賠償數額的多少與律師付出的勞動之間並無固定的比例關系，同樣違反按勞取酬的原則。美國律師協會基於職業道德的原因，規定刑事、離婚、子女扶養等案子不得采取勝訴抽成收費。　

　　結束語　

　　中國的立法機構在過去的十多年內做了許多國家花幾十年甚至上百年才完成的工作。尤其是在對外經濟開放方面，建立法制的努力為引進外資起了決定性的作用。隨著經濟的增長和人民教育水準的提高，中國國民的政治參與將會更為普遍，逐漸向民主政治過渡。只有通過民主選舉產生的立法機構才能在立法過程中順應民意，反映並代表選民(constituency)的利益，使政權具有統治的合法性和權威性(legitimacy and mandate)。在一黨執政的制度下，權力集中在極少數人手中，法律仍須屈從於領導意旨，形成權威的人格化。從長遠來看，只有健全法制，以法律和程序為最高準則，才能使新、老兩代領導人之間的權力交替更為順利和穩定，為領導層內部改革派和保守派提供通過法律程序解決權力之爭的選擇和可能，避免以暴力奪取政權，逐漸以法治取代人治，保證國家內政、外交的持續性和連貫性。　

　　在司法制度方面，中國法庭的運作和訴訟的程序已經開始走上正軌。然而法律政治化的現象仍很嚴重，比如南京一法庭在審理盜竊案時，大部份時間用於挖被告的思想根源及被告作自我批判上。這種強調主觀因素的做法繼承了儒家傳統。可是，司法的尊嚴和正義(justice)不能僅靠覺悟來維持。除了發揚人性善，還應該充份認識到社會上某些人的潛在犯罪傾向(criminal instinct)，並針對人性惡的一面設計一套完善的制度和程序。應以制度和程序的威懾作用來阻嚇犯罪、懲罰犯罪，以法律制度和程序的內部運作機制和自潔作用來清除政權內部的貪污腐敗。　

評《市場經濟學普及叢書》

　　文貫中

　　文貫中，美國紐約市立大學勃魯克學院（Baruch College/CUNY）經濟系助理教授，芝加哥大學（The University of Chicago）博士。

　　《市場經濟學普及叢書》，田國強主編，上海人民出版社、智慧出版有限公司，1993:

　　田國強、張帆，《大眾市場經濟學》

　　歐陽明，《簡明宏觀經濟學》

　　蕭經建，《現代家庭經濟學》

　　史正富，《現代企業的結構與管理》

　　易綱、貝多廣，《貨幣淺說》

　　楊海明、王海燕，《現代證券，期貨市場》

　　海聞，《國際貿易: 理論·政策·實踐》

　　尹尊聲，《國際技術轉讓價格》

　　畢克茜，《外匯·風險·保值》

　　段先勝、楊秋梅，《外國直接投資》

　　陸丁，《看的見的手──市場經濟中的政府職能》

　　汪翔、錢南，《公共選擇理論導論》

　　林少宮、李楚霖，《簡明經濟統計與計量經濟》

　　茅於軾，《生活中的經濟學──對美國市場的考察》

　　記得留美經濟學會和當代中國研究中心在田國強教授和易綱教授組織下編輯《市場經濟學普及叢書》（以下簡稱叢書）還是不久前的事。在我設想中，這套書的工程很大，出版的周期恐怕會很長。不料現在我卻看到書桌上整齊地放著剛寄到的洋洋三百萬字、14冊一套的叢書。當時我真難以相信這個計劃竟已大功告成。這厚厚一套裝潢精美、內容豐富而趣味橫生的書立即深深地吸引了我。　

　　首先一個感想是，這套叢書是一座豐富的礦藏。一般國內的經濟學書籍，不是陳舊乏味，便是過於艱深。這套叢書卻以生動的語言既對經濟學傳統體系作了深入淺出的介紹，又盡量反映了經濟學八十年代的最新成果。這當然是與叢書作者們的特殊條件分不開的。美國是當代經濟學最發達的國度。叢書作者們都是於八十年代後來美，在多年的寒窗生活中不知啃了多少書，考了多少試，請教了多少教授，對很多問題不知苦苦思索了多少遍，才對現代經濟學達到今天的認識。也只有對艱深的問題有大徹大悟之後，才可能以通俗的語言遊刃有余地娓娓道出深奧的道理來。眾所周知，現代經濟學以頻繁使用覆雜的數學而聞名，也因此嚇退不少有心人。這套叢書卻盡量不用或少用數學公式。讀者只需具有高中或高中以上文化程度，不需具備任何高等數學知識便可讀懂。這對各級政府官員，特別是主管經濟工作的官員，以及研究人員、大中型企業廠長經理、鄉鎮企業家、私營企業家、大專院校師生、中等學校師生和各行各業對經濟有興趣的人士，都是個好消息。相信這本叢書作為大專院校經濟學公共課的教科書、經濟系本科生的教學參考書和電視普及教育的教材，也是十分合適的。

　　第二個感想是這套叢書的出版時機千載難逢。中國經濟改革的進度表明，今後五到十年時間內，市場經濟會如洶湧澎湃的大潮沖激到中國的每一個角落，影響到每一個中國人的物質生活和精神世界。這不僅意味著生活方式的改變，而且意味著思維方式的改變。轉型過程中出現的大量問題需要用經濟學理論去解釋; 市場經濟的日益規範化，也要求人們用更科學、更理性的態度從事市場交易、管理市場經濟。總之，從指令性計劃經濟向市場經濟的迅速轉向把社會各個階層突然拋進了一個陌生的世界。在計劃經濟下生活了幾十年的人們在新的形勢之下，會產生了解市場經濟的規律和知識的強烈願望。這套叢書的及時出版，為大眾提供了一條通往市場經濟的知識寶庫的捷徑。

　　第三個感想是這套叢書字里行間充滿莘莘學子的真摯的報國之心。如果不是為這種渴望祖國繁榮富強的強烈願望所驅使，為自己的學業、教學或研究忙得不亦樂乎的叢書作者們，是不可能在如此短的時間里寫出質量如此上乘的著作的。對市場經濟的選擇是中國人民經過一百五十年的左右上下求索之後所達成的共識。幾十年來中國長於學習國外的技術，例如，六十年代，世界曾被中國爆炸原子彈的消息震撼。可是，中國人雖然在制造洋槍洋炮上的技術突飛猛進，並使世界的舊政治平衡被打破，但是所采納的經濟機制和所信奉的經濟思想，卻仍然十分落伍。現代經濟思想的落伍使得中國墨守成規，先驗地排斥市場制度。其惡果是，中國的人均收入直到七十年代仍列於世界各國的最後幾位。這既是經濟學的學子們在國外學習時最為之痛苦的事，也成為時時鞭策他們刻苦學習以便盡快掌握西方至富達強的經濟學秘密的強大動力。八十年代以來，中國開始走上市場經濟這條富民強國之路。這是一個意義十分深遠的選擇。世界遲早會認識到: 中國毅然決然走上這條道路，其實是比爆炸原子彈更厲害的抉擇。早則本世紀末，晚則下世紀初，世界的舊的經濟平衡將被打破，中國將變成一個經濟超級大國。市場經濟能使中國富強起來，這已為事實所證明。中國自改革開放以來，隨著市場機制的不斷引入，國民經濟以驚人的速度發展，1979年到1992年國民生產總值年平均遞增9％。 但是在市場經濟的王國中還有許多未知領域。叢書的作者們正是看到了這一點，才會在百忙中擠出時間將自己對現代經濟學的心得體會貢獻給國人。

　　第四個感想是，各位作者們，特別是兩位主編，在選題上獨具慧眼。這套叢書的選題都是很精彩的，這自然是和叢書作者均在中國出生、成長，又在國外受過或正在接受系統的經濟學訓練分不開的。其中一些人已經成為一流專家、學者、教授，在學術研究中取得了公認的成就。例如，主編田國強在經濟機制設計理論等方面的研究中取得了引人注目的成果，其博士論文獲全美斯隆博士論文獎。他在國際一流學術雜志上已發表了數十篇論文，是70年代末以來第一個在美國取得終生任期經濟學教授的中國大陸學者，曾任中國留美經濟學會會長。 副主編易綱不但有中國貨幣經濟方面的英文專著，而且在國內外經濟刊物上已發表了十 數篇學術論文，亦曾任中國留美經濟學會會長。其他作者也都是對經濟學有很多建樹和獨到見解的。由於作者在國內外的雙重經歷，他們既熟練掌握了現代經濟學理論，又對中國的國情有相當的了解，因而叢書能夠把現代經濟學理論和中國國情比較好地結合起來。這是叢書區別於其他經濟學書籍的一大特色。

　　現代經濟學研究都與"資源的稀缺性"和"人的自利心"這兩大前提有關。世界上的資源是有限的，而人類的欲望卻是無止境的。如何利用這有限的資源最大限度地滿足人們現在和將來的需要，是經濟學研究的第一大問題。 經濟學要研究的第二大問題是如何調動人的積極性，即如何通過某種制度安排來促使人們努力工作。一種經濟制度若不能激發其成員的積極性，反而壓抑其創造力，制造出一批批的懶人、閑人，則這種制度就不應長期存在下去。不同的經濟制度用不同的方式來回答上述兩個問題，有成功的，也有失敗的，但任何制度都不能回避這兩個問題。　

　　"市場經濟"是人類社會的主要經濟制度之一，也是叢書的主要介紹對象。市場經濟是一種通過商品交換實行分散決策的經濟制度。由於市場經濟從未有機會得以在中國發展壯大，加上近三四十年來大力推行計劃經濟，中國人對市場經濟的理解往往帶著自然經濟、計劃經濟的烙印。提起市場經濟，人們自然地會根據自己的知識或經歷而產生種種聯想。年長的人或許會因四十年代末物價飛漲、民不聊生的記憶而對市場經濟的再次來臨感到不寒而栗，年輕一代則可能會因有關西方社會豐裕的物質生活的種種傳聞而對市場經濟憧憬不已。然而這些想法或反應只是基於對市場經濟的某些側面的和感性的，而不是全面的和理性的了解之上。

　　叢書的作者顯然意識到現代中國人對市場經濟制度可能有的疑慮和誤解，在選題時照顧到了現代市場經濟學的主要領域，不同題材之間既有一定的聯系和呼應，又相對獨立。《大眾市場經濟學》和《簡明宏觀經濟學》組成本叢書的基礎部份。前者是叢書微觀經濟學部份的概論，也是叢書的總論。該書以市場為主線把現代微觀經濟學的主要內容貫穿起來，在市場經濟同計劃經濟的對比中展開論述，這種嘗試在中國、在西方都不多見。該書以通俗的形式，結合中國的現實，生動地向讀者介紹了市場經濟學的基本原理。在這個基礎上，作者還詳細討論了現代經濟學關於機制設計的最新理論以及計劃經濟向市場經濟轉型的策略和方法。該書系統全面，涵蓋了微觀經濟學的主要領域，並介紹了某些前沿論題，並運用了大量中國的實例來說明經濟學原理，具有相當的可讀性和趣味性。

　　《簡明宏觀經濟學》是叢書的宏觀經濟學概論。該書在介紹凱恩斯理論、貨幣主義理論和新古典理論的基礎上，結合中國經濟體制轉型的實際情況，分析了在市場經濟中產生通貨膨脹、失業和經濟衰退的原因，並著重討論了政府使用各種經濟政策的理論依據、效果和得失比較。作者重點討論了政府在市場經濟中所起的作用，然後介紹貨幣主義和新古典主義在失業和通貨膨脹問題上與凱恩斯主義的分歧，並用實例加以說明。最後介紹增長理論及相關政策。作者用通俗的語言，由淺入深，把覆雜的宏觀經濟學理論"翻譯"成白話，使該書成為一個體系嚴密的整體。該書也有相當的趣味性，在理論中穿插了不少古今中外妙趣橫生的實例。

　　在市場體系中，決策是由消費者和生產者兩個經濟實體單獨作出的。《現代家庭經濟學簡介》一書先敘述了傳統微觀經濟學關於消費需求和儲蓄的理論，然後逐漸過渡到對非傳統的"新家庭經濟學"理論的介紹，例如，從分析商品和服務的使用到分析時間的使用；從對一般的儲蓄和投資行為的分析到對人力資本的儲蓄和投資的分析；從對傳統商品需求的分析到對非傳統商品需求的分析；從對傳統商品市場的分析到對非傳統商品市場例如婚姻市場的分析。本書用經濟學的方法研究家庭、社會問題，具有溝通經濟學與社會學的橋梁作用。

　　《現代企業的結構與管理》則論述了現代市場經濟中大型企業的結構、功能和管理。在過去一百五十年間，發達市場經濟國家的企業經歷了由單功能的小規模家庭企業向多功能、多單位的現代化集團企業的歷史性變化，引致市場組織由自由競爭向寡占性結構轉化。這一轉化反映了現代生產力技術經濟特徵的變化，也向大企業的組織和管理提出了挑戰。該書敘述了這一歷史變化過程，介紹了一百多年來美國企業界為回應這一挑戰所作出的努力。該書由淺入深，敘述全面，分析清晰，主題很有現實意義。

　　金融市場是發達的市場體系的重要組成部份。金融市場的建設是中國市場體系建設的關鍵，也是目前全國關注的熱點。《貨幣淺說》以現代經濟學為工具，聯系中國向市場經濟過渡的實際背景，介紹了貨幣理論和貨幣政策的基本知識。該書分上中下三篇。上篇從人們在日常生活中接觸到的貨幣入手，對貨幣的定義和貨幣的功能進行了分析，進而在更為廣闊的金融市場範圍內考察貨幣與其他金融資產的關系，並討論了利息的概念以及與金融投資有關的一系列基礎概念，如風險、收益和資產選擇等。中篇主要介紹貨幣理論的幾個方面，包括貨幣需求理論、通貨膨脹理論、經濟發展與貨幣化的關系和貨幣供應機制理論等。下篇集中討論與貨幣政策有關的一系列問題，其中包括貨幣管理體制、貨幣政策工具、貨幣政策的效果以及中央銀行體制等問題。最後，該書對貨幣政策的發展前景作了預測。該書對培養讀者的投資意識，理解金融信息，判斷利率走向等大有幫助。

　　《現代證券、期貨市場》介紹了現代金融市場的構造和運行、各種融資工具的特徵、股票和期貨市場的作用、參與人的行為規範和政府的有關法律制度等。該書首先討論了金融市場的功能、參與人、融資工具，以及國家對金融市場的管理；然後考察了股票與債券市場的種類、功能、市場交易機制及行為規範，介紹了期貨市場的功能、演變、交易機制和行為規範；接著討論了分析市場動向的幾種方法，其中基本份析運用經濟理論來預測長期內價格的變動，技術分析運用圖形來預測短期內價格的變動；最後，討論了中國金融市場發展過程中存在的和可能出現的問題，並提出了若幹政策建議。作者強調了政府管理和幹預的必要性和制定證券交易法、股份公司法的迫切性。此書條理清楚、論點準確、語言流暢，選題具有現實意義，是政府官員、金融界人士和百萬股民的有價值的參考書。

　　市場經濟的發展不受國界的限制，交換關系已經把整個世界連成一個大市場。經過十幾年的改革開放，中國經濟正在迅速地進入國際分工交換體系，這對中國和世界的未來都有著不可估量的影響。《國際貿易：理論·政策·實踐》和《國際技術轉讓價格談判》分別討論了國際貿易和國際技術交流。前書分為三個部份。第一部份集中分析了貿易產生的原因和後果。作者從供給和需求的不同角度闡述了貿易產生的原因，介紹了古典經濟學、新古典學派等關於貿易基礎的各種論述。對貿易後果的分析集中於貿易對生產、消費、市場價格的影響和對生產要素價格、各集團利益及整個社會利益的影響。第二部份著重介紹各種貿易政策，包括傳統的進口保護和出口鼓勵政策，包括貿易制裁、區域性自由貿易、戰略性貿易保護等政策。第三部份介紹了當前國際貿易中的一些重要問題，包括歐洲共同體、北美自由貿易區、發達國家的農產品保護、亞太地區的貿易增長等。這一部份還介紹了國際關稅貿易總協定等機構，分析了中國貿易發展前景、恢覆關貿協定地位對中國的影響等。該書結構嚴謹，條理清楚，概念準確，通俗易懂。

　　《國際技術轉讓價格談判》一書對國際技術轉讓價格理論和實務作了系統全面的介紹。冷戰結束後，國際技術交流和轉讓活動更加頻繁，國際技術市場空前活躍。國際技術轉讓的一個重要問題是如何確定技術的價格。與有形商品的交換不同，技術轉讓是無形的知識產權的使用權的轉讓，在技術貿易完成後，賣方仍占有該技術，買方只取得了技術的使用權。由於技術轉讓與商品交易有著不同的市場特徵，技術價格的確定成為技術轉讓談判中最棘手的問題。作者介紹了國際技術轉讓概況、技術轉讓的基本概念、買賣雙方對技術價格的分析和價格談判模式、影響價格的因素、價格的支付和清算方式、國際競爭性招標等。全書結構嚴謹，行文流暢，深入淺出，令人開闊眼界。

　　世界市場不僅包括國與國之間商品的交易，而且包括國與國之間資金的流動。國際金融知識的普及對於中國進入世界資金市場、更有效地利用外資是必不可少的。《外匯·風險·保值》和《外國直接投資淺談》介紹了這方面的基礎知識。其中，《外匯·風險·保值》結合中國情況，深入淺出地介紹了什麽是外匯，匯率是如何決定的，當前國際上通用的匯率的各種不同的標價方法，什麽是外匯的現貨及期貨市場，為什麽說國際收支平衡表是一個國家的總帳單，本國儲蓄、國內投資、國外投資有著什麽樣的關系，什麽是現代外匯的五個基本理論，什麽是離岸金融市場，歐洲貨幣市場和亞洲美元市場是如何發展的，等等。該書介紹了有關外匯風險及保值的方法，比較了利用外匯期貨、外匯期權及貨幣市場保值等方法的不同，並介紹了實際匯率及其與國際競爭力的關系。此外，作者還介紹了國際上常用的一些外匯管理策略，如外匯風險均擔法、互惠外匯信貸法等。

　　《外國直接投資》一書則在收集和整理大量資料的基礎上，用通俗易懂的語言分析和介紹了外國直接投資的基本理論和實踐。書的第一部份介紹了外國直接投資的基本理論和基本模式。第二部份介紹了外國直接投資的發展趨勢，包括全球性和地區性發展趨勢、地區化問題和跨國公司活動的相對重要性。第三部份介紹了外國直接投資在中國的發展狀況和特點，外國直接投資對中國經濟的影響，外國直接投資在中國發展所面臨的問題，並對外國在中國的直接投資的發展趨勢作出了評述。該書的案例分析部份介紹了中外合資企業中比較成功的北京吉普車公司和天津奧提斯電梯公司的情況。

　　市場體系用自願交換和分散決策的方式協調了社會經濟活動，但市場不是萬能的。在市場機制發生故障的情況下，需要政府有限度的幹預。《看得見的手》和《公共選擇理論導論》分析的就是這一主題。《看得見的手──市場經濟中的政府職能》通俗地介紹了現代經濟學中有關政府職能的基本理論和方法。作者首先從市場運作的效率缺陷著手，引出政府幹預經濟活動的基本理論依據；接著探討了政府在現代經濟中應當發揮的作用及其限度。這些作用包括：界定和維護產權、防止市場壟斷、維持可操作競爭、管制自然壟斷的企業、提供公共貨品和基礎設施、保護消費者權益和生態環境、開發人力資源、保障基本社會福利、維護宏觀經濟穩定。作者還討論了產業政策等爭議性課題。作者解釋了什麽是政府的失敗，並解釋了造成政府失敗的原因。該書的結論是：有形之手只有順應無形之手運行的規律才能駕馭市場；有形之手只有謹慎使用才能有效地發揮作用；有形之手只有知道哪里應當"無為"才能有所作為。該書結構簡明，脈絡清晰，立論上注意避免了片面性、絕對性。

　　《公共選擇理論導論》一書介紹了公共選擇理論。所謂公共選擇理論，就是以現代經濟學的基本假設（即所有個人都追求自身利益的最大化）為前提，依據自由的市場交換能使交換雙方都獲利的經濟學原理，分析政府決策行為、民眾的公共選擇行為及兩者的關系。公共選擇理論的任務就是要找出政治家作為利己主義者的行為特徵、政府失敗的根源、最佳的選舉制度與最有效地制約政治家行為的法規，從而建立這樣一個政治體系：在最充份地尊重個人自由的前提下，通過有效的憲章制約，使政治家的利己行為導致相對有效的政治經濟政策。該書對這一理論作了比較全面、深入的評價。此書對於關心中國的政治經濟體制改革的讀者及各級政府官員是一本有價值的參考書。

　　就象物理學假說需要經過實驗才能證明一樣，經濟理論需要經過實證研究的檢驗才能確立。叢書以兩本高質量的實證研究著作為結尾：《簡明經濟統計與計量經濟》講述的是實證研究的方法，《生活中的經濟學──對美國市場的考察》則對經濟生活中的大量案例進行了分析。《簡明經濟統計與計量經濟》系統地介紹了經濟統計學和計量經濟學的知識。國內以往的經濟統計著作往往論述到回歸為止，而計量經濟著作又往往從回歸開始。《簡明經濟統計與計量經濟》則以回歸分析為樞紐，把經濟統計和計量經濟融合起來，一方面通過對數據的收集與利用、頻率以至概率分布的數字特徵、方程擬合和模型估計的最小二乘法、相關等內容的介紹，為回歸模型的建立和估算打下基礎；另一方面，通過對分布滯後、自回歸模型用於預測、聯立方程模型用於結構分析、經濟模型的特殊誤差等問題的介紹，為回歸模型的推廣和應用提供了手段。全書著力於實際應用，使讀者通過應用而掌握概念。書中的應用例解包括收入分配、供求與價格、工資與待業、證券投資與風險等，大多具有較強的市場經濟背景，意在增加讀者的閱讀興趣。此外，作者還刻意講述了一些歷史上著名的應用研究成果供讀者鑒賞、尋味。該書的作者林少宮教授，是中國應用概率統計學會名譽理事長，當代中國數理統計界知名學者，美國依利諾大學經濟學哲學博士，最早從事計量經濟學研究的中國學者之一；李楚霖為國內知名數量經濟學家，曾為美國麻省理工學院訪問學者，現任華中理工大學數量經濟系教授。

　　《生活中的經濟學──對美國市場的考察》通過在美國這個高度發達的市場經濟國家中生活的點滴經驗，以通俗、生動的筆調說明市場經濟是如何運作的，把經濟學還原為事理常規，用每個人都可能有的經驗來說明國民經濟核算、總量均衡、通貨膨脹、價格與資源配置、外部效應、國際貿易等方面的基本原理。作者著重介紹了市場經濟的文化、法律、道德背景，認為這些是市場規則得以保持的基礎。該書內容豐富，形式新穎，引人入勝，可讀性、趣味性很強。本書用如此大量的實際事例來說明經濟學原理，是一種新的嘗試。作者茅於軾教授是中國社會科學院美國研究所研究員，在1993年被美國馬奎斯出版社選為世界名人，他長期以來擔任中國留美經濟學會國內聯絡員。

　　由以上的介紹可以看出，叢書的內容十分豐富，而且都是密切結合當前國內各社會階層的迫切需要的。當然，考慮到中國是一個以農立國的國家，又是世界上最大的發展中國家，並且急需引進各項經濟法，如果能有專著介紹農業經濟學、發展經濟學和有關法律經濟學在八十年代的一些最新成果，會使叢書的體系更為全面。這也許是叢書唯一美中不足的地方。最後，上海人民出版社在出版此套叢書時所表現的效率之高、質量之好、規格之嚴，也是值得稱道的。

革命乎? 組合主義乎?

　　──工人及工會在後毛澤東時期　

　　陳佩華（Anita Chan）

　　國家組合主義（state corporatism）與全國總工會

　　經濟改革，工人以及全國總工會29

　　民間社會（civil society），社會言說（socialdiscourse）和界別利益的形成

　　來自上面的改革：全總在逐步明晰組合主義利益

　　基層利益的凝聚

　　"黨化國家"對全總組合主義利益的讓步

　　理論含意與未來圖景

　　

　　陳佩華（Anita Chan），斯坦福大學經濟系助理教授，1981年北京清華大學應用數學系畢業，哥倫比亞大學統計學碩士，耶魯大學管理學碩士，哈佛大學經濟學博士，曾任中國留美經濟學會會長。　

　　在1989年北京民眾抗議運動期間，中國工人向當局傳達的信息響亮而清楚，那就是： 工人不滿自己的命運。當時在社會動蕩中占居舞台中心的學生和知識分子也對他們"自己的"運動居然引起了工人的廣泛反響而驚訝不已1。然而這一信息對當局則是一場惡夢成真。中國當局近年已警覺到工人的頹喪。在統治了四十年之後，從維護其既得利益出發，他們對中國工人終有一日會轉來反對其"先鋒隊"的恐懼與日俱增2。

　　1980─81年，鄧小平和他的同僚獲得權力後不久，一股罷工和鼓動成立自治工會的浪潮便席卷了中國3。無論僅僅是時間巧合，或是歷史發展的必然趨同，甚或是因互相感染，這一動蕩是與波蘭的團結工會運動一起出現的。團結工會可說是在工人國家中第一次成功的工人革命。它在社會主義陣營中很自然地引起了巨大驚恐。自此中國的黨領導們不斷尋求方法，以防止此類運動在中國土地上重現4。事實上，團結工會象是後來如多米諾骨牌崩倒的東歐共產主義的第一聲喪鐘。也正如中國共產黨所恐懼的那樣，1989年獨立工會在中國出現了。

　　除此之外，還有一個理由亦可說明為什麽中國共產黨精英對工人的潛在威脅如此的警惕著。大多數中國人，特別是年青的一代都以為1989年是中國工人第一次抗議共產黨。反之，共產黨精英則痛苦地知道：這已是中國工人階級第五次（而有時是在官方工會領導下）起來維護他們的政治權利。這種普遍缺乏關於早期抗議運動的知識表明共產黨在控制中國人民了解現代歷史方面的成功5。可以說他們巧妙地貶低，甚至抹去了民眾對工人早期抗爭的集體記憶。

　　中國工人的第一次鬥爭發生於解放初期。當時共產黨工會仍想成為真正代表工人利益與資本家和新生的共產黨管理人相抗衡的組織。這一向黨爭取獨立的鬥爭，以工會失敗而告終。 全國總工會主席李立三6下台是這次鬥爭失敗的標志。但此事留給普通民眾的印象不過是黨內高層領導的一次權力之爭而已。第二次鬥爭爆發於1956─57年的"百花齊放"時期。其結果是一些工人和工會積極分子被監禁7， 全國總工會的在任主席賴若愚下台。賴當時支持工會爭取更多獨立性。但這一曇花一現的自由化期間，工人發動的反抗行動在大眾的記憶中被知識分子的反叛所遮掩8。第三次鬥爭出現於文革時期（1966─69），而這些鬥爭是以群眾性的暴行出現。就其卷入人數規模，鬥爭持續時間和工人被抓被殺人數之眾來看，它遠遠超過了1989年工人的運動。出現於1967年的工人組織作為表達階級利益的載體，已發展到堪稱精細的程度，而其獨立的程度則相當於"準政黨"的水平9。 然而在通常描繪中，工人的角色已完全被聯系於紅衛兵危言聳聽的暴行所掩蓋。第四次政治抗爭是發生於一些工人到天安門廣場哀悼周恩來的1976年，這些工人積極分子因而得以記錄在官方的歷史里。但事件本身則被解釋成群眾反叛"四人幫"統治，而不提這是有任何工人階級內容的運動。第五輪抗爭自然是伴隨於1989年的民眾抗議運動出現的。但與前幾次一樣，工人的角色（以及工會的角色），在公眾意識中不過是學生高大形像的陪襯。這次當局則將"社會閑雜人員"和"流氓"的罪名加在工人參與者頭上10。

　　對於中國工人階級運動歷史這種不定期的爆發和他們周而覆始的與官方工會的結盟，懷疑論者當然會提出這樣的問題：工人與官方工會曾否有一致的目標? 或工會曾否維護過工人的權利並與黨相抗衡過? 當然，工會和它的幹部經常幹傷害工人利益的事。如：腐敗，無能，無效; 其職責僅僅是企業管理人的助手等等。但即使如此，中國和東歐11的一黨制共產國家政治結構也不是完全一元化的。因而就象在多元化的結構里一樣，某一個官僚組織有時會尋求其獨立的認同。它的行為可以按其組織的集體利益或其成員的個人利益為出發點。簡而言之，官僚政治經常在起作用。

　　如果我們承認這種"黨化國家"（party-state）是具有官僚利益覆雜性的，那麽便容易理解上述五次中國工人階級的鬥爭中，有時工會也卷入進去的潛在邏輯了。此外，這五次動蕩的每一回都發生於這樣的時機：由於種種理由，"黨化國家"體制或軟弱，或退卻，或內部份裂。第一次動蕩便是發生在黨還未完全鞏固其權力之時; 第二次（1956─57）則是黨處在由毛推動下，實行自上而下的政治自由化的時期。這些時候都沒有出現大規模街頭行動（ 雖然第二次，在企業層次的活動不少） 。在這兩次事件中，全國總工會正好做了工人代表。全總雖然軟弱，但在企圖為其利益爭奪權力和維護工人利益免遭"黨化國家"侵犯時，扮演了領導角色。可惜1957─58年它一經被共產黨壓垮，便直到20多年後才又作為官僚利益體再現出來。在時時事事被幹預的年代里，全總被安排在完全不起眼的地位。70年代前半期，它甚至不再作為一個組織存在。因而1966─69年和1976年工人的動蕩中，官方工會的卷入僅是邊緣性的。但象50年代的兩次動亂一樣，它們也是發生於中央控制軟弱之時：文革中是因為毛澤東砸碎了黨的權力; 1976年則是因為作為權威源泉的毛將死和寡頭統治集團因內部鬥爭而分裂。　

　　80年代，全總被允許重新組建。"黨化國家"甚至給予工會一定的權力，以維護工人利益免遭"黨化國家"本身的蹂躪（其理由將在以後討論）。與以前四次動亂不同的是，1989年工人運動是由兩部份組成：來自上層的工會有組織地鼓動和來自下面的獨立、自發的抗議12。這兩種力量是否聯合行動或是否它們的行動不謀而合，正是本文要作的經驗性探討。這一探討將包含對90年代中國社會可能走向的關鍵答案。在提出經驗性證據之前，我先要對我的理論框架作一分析。

　　國家組合主義（state corporatism）與全國總工會　

　　第二次大戰後的一段時期，由於與法西斯主義相聯系，國家組合主義這個概念在西方學術界可說已喪失了名譽。Philippe C.

　　Schmitter13 試圖將這一概念覆活，以它作為一個可以更廣泛理解二十世紀國家結構的理論框架。他使組合主義的定義多樣化了：　

　　組合主義可以定義為一種利益代表系統。在此系統中的　

　　實體被組成一些數目有限的，單獨的，強制性的，非競爭的，　

　　等級秩序化的和功能性的不同類型。　這些類型被國家認可　

　　（如果不是國家設立的話），並被授予專門的壟斷代表權來換　

　　取它們在選擇領導人，表達需求和讚同時，遵守國家的一定　

　　控制14。

　　基於這一定義，Schmitter 企圖說明在20世紀，即使是多元化社會中也有組合主義結構在形成。　

　　Daniel Chirot 以羅馬尼亞為個案的研究15，更進而發展了組合主義的概念。他論證共產主義一黨制度是組合主義國家的變異。為了表現其先占有橫向結合的階級利益的目的，共產黨國家創立了垂直式功能組織，並置之於中央控制之下16。工人在共產黨國家不允許自由建立橫向聯系，他們的功能利益是以官方工會為管道溝通。在這種體制下，在每一聯合體內的個別利益得不到國家的承認; 而企業管理人和工人的利益被視為一致。這種規範是以社會主義使命為前提的。為了完成這一使命，所有個別利益都要追隨、歸依於黨的意識形態化首領。　

　　即是說國家組合主義的意識形態其實隱晦地承認存在互相沖突的社會利益。因為要建立起組合主義體制的本身意義就是為了要控制著各利益的崛起。按此邏輯推論無論何時，只要中央的"黨化國家"控制一經松馳，組合組織便會為擴張其利益而爭鬥起來，以至搞亂它們未來的社會功能。更糟的是從占優勢的黨領導的角度看，被壓制著的階級性利益，在自由化時期將可能重新浮現，並占據優勢。由此可見，以上簡述的中國工人和工會的歷史，便不過是國家組合主義結構下的三種勢力 （"黨化國家"， 工會和工人 ） 的經常拔河賽式的典型表現17。 事實上我們已看出毛主義式領導正明白和憎厭這種潛在著的三權鬥爭，以至在50年代的事件後， 逐步廢棄列寧主義的國家組合主義觀點正是基於此，全國總工會在毛澤東統治的最後時期被解散了。　

　　在50年代和鄧統治下的80和90年代，工會象其他共產黨"黨化國家"體制下的官方工會一樣，是功能性組合代表組織中之一。按列寧主義描繪的"傳送帶"（transmission belt）圖景，在其運作正常的理想狀態，工會發揮連接黨的中心和工人的雙重管道作用。工會被賦予的雙重功能是：自上而下代表國家的集體利益，傳達指示，動員工人進行生產勞動; 自下而上則傳遞工人要求，保護工人權利和利益。 這種被 Pravda 和 Ruble 稱為"古典雙重主義" （classic dualism）18 的雙重性格是有內在矛盾的。"黨化國家"假裝這個模式行得通是基於一種虛假的邏輯。按這種邏輯，上層和底層的組合組織間不存在固有的沖突。　

　　事實上，在"真正社會主義" （real socialism 是東歐社會主義批判性知識分子用來形容共產獨裁政權的慣用詞） 下，其內在的等級式沖突潛伏在表層之下。但由於國家權力強大，自上而下的黨的指令傳達經常壓制了自下而上的有關工人利益的傳遞。其結果是這種潛在爆發的局面隨時可能周期性地導致突變。　

　　工會作為傳送帶在此結構中能夠起轉換角色，某些時候更能起軸心作用。從歷史的眼光來看，工會亦能按其公開的使命去行動。也就是說除動員勞動生產力外，它亦能成為代表工人的倡導者，雖任何此類嘗試都會導致不可避免地被當局鎮壓的局面。這種周而覆始出現（有時是被部份工會唆使）的共產主義的組合主義動態平衡是與東歐社會主義國家，特別是波蘭的模式相似的。　

　　但這個共產國家組合主義模式與史實不符，因為它的規律是靜態的，動力只呈封閉的圓圈狀。而從經驗觀察動態實際是一螺旋狀。外部條件和內部社會發展導致三種主要角色："黨化國家"，官方工會和工人的關系變化。如 Pravda和 Ruble 指出的那樣：在所有共產黨國家：　

　　"過去二十多年，特別是過去10年，工會運作環境發生的　

　　變化，已使古典雙重主義日顯力不從心。勞動力構成的變化　

　　導致成員的需求增多，也改變了勞動關系並使經濟環境惡化19。"　

　　日益擴大和教育程度提升了的城市勞動力，無可避免地導致工人階級力量增強。來自底層的壓力更驅使工會兌現其雙重功能。在東歐，"黨化國家"為換取內部穩定，不得不逐漸授於工會和其他組合主義代表更多的權力。在此局面下，"黨化國家"便自相矛盾地削弱了自身在組合主義大架構中的統治地位，因而又再次導致不同組合利益的權力擴張，並致使工會和工人的行為不時顯現工團主義痕跡20。在企業層次，工會不得不變得更多地參與; 在國家層次，工會則更真實地扮演其組合主義的角色21。然而在所有上上下下的層次，工人和工會的活動余地都很有限，沖突局面也從未得到完全解決。這些社會主義國家頒布的"工會改革"從未超出"雙重功能"模式。1989─90年蘇聯陣營最後塌陷時，工會僅扮演了一個不大突出的角色。 雖然那時官方、波蘭工會22

　　及其蘇聯同行23都曾掙紮著脫離其"傳送帶"職責，在最後的關鍵時刻竭力變成真正的對抗性的工會。

　　自然地中國也分享了1989年工人的動蕩，全總的自由化一翼試圖在強硬派領導和造反的工人之間扮演斡旋角色24，一些全總幹部甚至去鼓動和幫助組織工人進行抗議行動25。但是大多數運動分析者都漠視1989年工人是一股有力的社會力量; 少數僅有的學者，雖然特別指出運動期間工人的角色，也沒有注意全總當時活動的意義26。可以說，只有 Jeanne Wilson 是西方學者中的一個例外。她幾年前便根據其對全總的研究意識到：　

　　"無論雙重功能任務的概念如何具有內在矛盾，只要這種　

　　雙重功能概念被運用於實踐或升高至理論水平，它便能提供　

　　給中國工會運動比毛澤東時代更多的自治性27。"

　　Wilson 采用比較方法， 從而觀察出全總在80年代前期開始扮演更獨立角色。其表現與其蘇聯和東歐同行很相似。遺憾的是，她沒有將全總的變化與其對1989年運動的分析結合起來28。在本文的後半部份，我將論證：作為組合主義組織的全總所扮演角色的意義，實際上比 Wilson 認識到的更大。基於此論證，我將假設全總的未來發展; 它與中國工人階級的關系; 以及其對於中國社會主義制度的反彈作用。　

　　經濟改革，工人以及全國總工會29　　

　　正如以上所指出的那樣，在蘇聯和東歐，官方工會自50年代始，在雙重功能模式下，間歇出現維護工人利益的傾向。於是在這些國家，非斯大林化和半心半意的改革以及被毛詆毀為"修正主義"的措施的實行亦成為可能。鄧小平上台之後，中國的"修正主義"在經濟領域（但非政治領域）迅速超越了蘇聯式 "修正主義" 。沒有任何社會主義國家，甚至連南斯拉夫或匈牙利也趕不上中國80年代在市場化和經濟決策權力下放企業經理層次方面所及的程度。　

　　這些新政策對工人產生了非常具體的影響：80年代前半期，生活水平急劇改善，並導致期望值上升; 80年代後半期開始後，由於兩位數通貨膨脹，使工人收入和非薪金待遇受到侵蝕，職業保障降低。被挫傷的上升期望形成普遍不滿並成為1989年抗議運動的原因之一。這方面以前已有人研究過30。這里不再詳述。需要提出來的是那些中國經濟改革中特有的，而在蘇聯和東歐國家找不到的現象。其中包括：1） 收入兩極分化迅速出現在不同社會界別和企業內部; 2） 生產過程合理化和泰羅制管理法（Taloyristic management practices） 的實行導致的工人與管理者關系惡化。　

　　在89年之前被工廠工人怒視為"不公平"的收入分配差別，已在制造業引起嚴重後果31。廠長經理階層、高技術部門的私營企業家、個體戶、腐敗官員和城郊區富裕農民，簡而言之，那些收入迅速提高到比普通藍領或白領工人收入高數倍以上的集團都成了被嫉妒的對象。只要收入分配結構被視為 "不公平"，即使收入差別僅僅在比普通工人高50% 或一倍的邊際水平，也能夠引起極大不滿。於是乎這樣一些對子，如：知識分子/工人，國營企業工人/外資企業工人，大城市工人/縣鎮工人，固定工/合同工， 同一企業內賺錢部門工人/賠錢部門工人......（名單還可繼續列下去），總之，這些人都互相指責對方，抱怨對方得到不公正的大筆收入32。正是這種不和和抱怨給了當局，特別是專家改革派（technocratic reform faction） 指責的機會。他們將與收入分配聯系的抱怨，不論是正當的還是站不住腳的，都指責為毛時代"大鍋飯"殘余心態，過份"平均主義"和"紅眼病"傳染。這類充斥傳媒的批評，在國家財富基本重新配置的非常時期，逐使任何想為平等和社會公正呼籲的聲音都不能自辯。直到1989年運動後，隨著江澤民稱"實現社會公正"是現代化的一個目標33，"分配不公"才被官方視為一個應被"正確認識"的問題。因而，與東歐和蘇聯的革命源於草根民眾要求經濟和政治自由化相反，1989年中國的動蕩很大程度上是由於經濟迅速市場化所造成; 而在一定程度上，動蕩也是政治領域自由化的結果。這些變化的格局導致的界別利益（sectoral interests）的新發展，以及全總在這一變化格局中姿態的轉變正是本文將要討論的。　

　　如前所述，經濟自由化對工人的第二個重大沖擊，是推行較具泰羅制色彩的管理方法。泰羅制運用於企業管理的目的在於"合理化"，即所謂"科學化"管理，從而加強對勞動過程的監督，提高勞動生產率。它意味著生產過程的非技巧化（deskilling）：即精細分工及工人的機械式活動受控於機器。泰羅制被視為非民主的和榨取式的管理，其結果是工人與管理者形成對立關系34。Howand 和

　　Howand35 在描述80年代中國學者和決策圈內興起"科學管理"爭論時說：泰羅制是與"民主管理"36正相反對的。中國政府已通過減少黨的書記下達行政命令和促使國營企業廠長經理承包來使企業得到經營自主權。在管理者一方則顯出了極其傾向於使用泰羅制管理的跡象。這些方式包括加強勞動紀律，加重過失處罰，增加生產指標和重建報酬系統。如管理者不民主，粗暴，待人不公導致企業重組時官僚化和非理性化，工人的處境便惡化起來。假使工廠領導明顯地替自己斂取利益37，情況便更糟。80年代後期，企業管理者與工人關系的惡化和惡劣工作條件正是罷工次數增加的主要原因之一38。

　　在迅速變化的社會和企業條件下，工人感到新管理體制對他們的冷遇。與此同時，人們發現意在使用低技巧勞動集約型企業的泰羅制管理技術十分容易進入中國的更為勞動集約的工業。換句話說，在中國，絕大多數剝削式管理實踐更一般地被采用於集體的或私營的中小型企業，以及一些香港、台灣或其他外國資本家擁有的三資企業中39。雨後春筍般出現在整個中國鄉鎮地區的血汗工廠（sweat-shops） ，在1989年已雇傭著3250萬工人40，占了整個工業勞動大軍的三分之一。這些工廠很像是狄更斯（Dickensian）筆下十九世紀工業革命時情景的再現41。許多工人正是昔日的農民（包括孩子）; 他們一般是臨時工或季節工。盡管勞動條件惡劣，這些絕大多數屬於第一代工人者可不會形成一種反叛的社會力量。因為能夠得到任何非農業職務已是他們人生地位的一大提高42。

　　對於就業於城市國營企業或大集體企業的工人來說情景大不一樣。他們多是第二或第三代工人。他們的收入和福利待遇比農民工要好，與此同時，他們的受教育程度和信息靈通程度也都較高。在繼續危及他們職業飯碗和福利供應的改革中，比農民工們更感受到被"相對剝奪"。大型國營企業的工作條件要好得多; 那里的官僚結構組織得較嚴緊，經營管理由於貫徹國家的法規而較有約束力43。但正是在這類企業，工人卻更加懷有不滿之心。

　　應該指出的是，雖然中國的經濟發展水平仍然很低，產業工人在整個人口中所占比例仍很小。但就絕對數而言，城市勞動大軍在1986年比較1949年已急劇膨脹18倍，達到7000萬人44。城市產業工人已組成一股大規模的社會力量。

　　運作較有效的職工代表大會較多建立在國營和大型集體制企業中。這些企業內，基層工會有較好的幹部和較好的組織; 它們亦有較多資源去搞職工福利，因而它們也許甚至會鼓勵工人爭取自己的權利45。換句話說，正是在國營企業， 工會的雙重功能可能會最具發展。在政治控制嚴緊和生產動員運動時期，他們會站在國家和管理者一邊，推助落實自上而下的政策。政治松動和經濟自由時期，他們得到向上層轉送基層不滿的機會（如果他們選擇這樣做的話）。他們甚至能在一定程度內扮演與管理階層相對立的角色。如果氣候合適 （這種氣候80年代已具備），在組合主義結構中，工會能扮演更關鍵的角色。在那時候，它們的忠誠會轉向一方甚或左右逢源。　

　　民間社會（civil society），社會言說（socialdiscourse）和界別利益的形成　

　　隨著始於70年代末的經濟自由化和有限的政治自由化，隨著中央權力的下放和垂直控制的松動，一個新的經濟結構已經出現了。與此相隨，新社會集團上升，新集團利益也在擴張，那些自感有共同利益的社會集團 （從個人和工作單位到官僚機構） 逐漸建立起橫向的自治和自己組織自己的關系。這便是一些學者描繪過的中國"民間社會"的出現46。雖然另有一些學者或對市民社會的存在持猶豫態度47，或覺得1989年 6.4事件已掐斷了這種萌芽48。我不願介入有關民間社會是否在當代中國已經存在的爭論，而只想說：剛剛出現的民間社會可以被視為一種國家和社會在玩的遊戲，相持不下，仍未知誰是勝利者的一種局面。

　　國家和社會的關系亦可以從另一角度來架構。橫向的社會──經濟利益集團聯合體已出現在中國，且仍在繼續出現。但他們的自我表現能力，自我認同，組織凝聚力和發展等都充滿困難。每一次當局因發動諸如鎮壓民主墻 （80─81年），反精神污染（83─84）等運動和因89年天安門事件而收緊政治時，橫向關系便被迫地削弱或自動解散。只有等高壓減退，氣候適宜時，才又再度出現。在此環境下，建立完全的民間社會，將是十分艱難的鬥爭，而且往往導致流血。因而選擇走"社會組合主義"（societal corporatism）的道路，便成了另一條道路。　

　　象國家組合主義（它是由國家自上而下的建立和國家控制的官僚系統內的組織） 一樣，"社會組合主義"也是界別結構式的。但與國家組合主義相異的是：它的功能呈現一種代表基層利益的姿態49。簡而言之，社會組合主義包含一種利益集團政治。因而在通過組合主義結構爭取和擴張其利益以及其所在地區利益時，自願聯合體，半官方組織甚至官方組織能聚集和再聚集。然而從大範圍來看，現存的組合主義結構則阻礙橫向階級利益的成熟。正如Chirot指出的那樣：國家組合主義制度正是為了"先發制人"（preampt）防止階級利益的凝聚而設計的50。

　　在80年代的中國社會，圍繞著工業化和現代化問題，我們可以分辨出三種寬泛的界別利益51。

　　1."技術──管理社會工程師"（The Technocratic-managerial SocialEngineers）： 這個集團一般地說對應於熱衷經濟的"改革派"，包括：企業廠長，支持改革的官僚（nomenclatura）52經濟學者，著名知識分子，" 高級"知識分子，作家，新聞記者等。他們聲稱已找到使中國現代化的一個或多個的藥方。他們斥責工人懶惰，被非功能化的"平均主義"慣壞。他們的社會工程計劃在企業改革方面是要以犧牲黨的官僚為代價，加強廠長經理的權力，至於怎樣對付工人，他們主張采用"科學管理"技術53。他們設計出的形像普遍被接受：他們為之辯護的經濟改革是"自由"、"民主"的，他們自己是對僵化、保守、自肥和阻礙變革的黨官僚挑戰的主力軍。

　　最近有一篇由Li Cheng 和 Lynn White 寫的精彩文章有力地論證了："改革派"集團只是"技術專家（technocrats）" 而不是"民主派（democrats）"。他們的興趣更多地在於發出"民主""嘈音"，而非民主"價值"54。事實上，他們的倡導的終結正是"反民主"。他們中的一些人公開論爭"新權威主義"和與 "民主政治"相反對的"精英政治"，或是倡導"知識精英"與權力精英的結合55。由於這個集團在80年代已蔚然成氣候，且具進攻性和影響力，因而 Li 和 White 將之稱為"技術專家運動"（technocratic movement）56。

　　作為官僚體制內外的技術專家，這些社會工程師擁有知識和技術，從而能利用現存組織結構，使政治和官僚制度服務於他們的目標。在政治氣候允許的幅度下，他們得以利用印刷傳媒和電視有力地傳播其觀點。如《世界經濟導報》便是宣揚他們觀點的最著名報刊; 而《河殤》播出則是他們利用電視的最大成功。此外他們還以非官方或官方讚助的形式，組織了不少報告會和專題大會57。為了避免"私營"組織的烙印，當設立私營實體 （如四通公司或非官方研究機構）時，他們便尋求來自官僚組織的"保護"。 例如：中國社會調查所便是"掛靠"於趙紫陽的智囊機構──經濟體制改革研究所。他們也善於借用其在官方組織中的成員和他們的私人關系。例如，他們已試圖通過中國作協這樣的"群眾組織"或通過所謂"民主黨派"來宣揚他們的思想。民主黨派實際已成了相當於職業工會/職業聯合會/政治利益集團等結合為一體的東西58。在所有這些之上，他們更利用人民代表大會和有聲望的中國人民政治協商會議。這兩個機構中，知識分子代表占有與人數不相稱的高百分比59。與他們並列的一個較新的團體是全國工商聯。這個組織事實上是官方主持的資本家聯盟，它有50萬會員，並在1986年得到允許獲得全國政協的正式集體會員資格60。 由於工商管理局和私營企業家發現他們彼此利益相投合， 於是他們也逐漸聯合起來對付國家政府61。一個由"改革派"精英（有權力者）、新生的資產者（有錢者）和技術專家、知識分子（有知識技能者）組成的但仍未名正言順的聯盟正在出現。通過現存的組合主義功能性代表結構，這些集團便能夠在權力結構中發揮明顯的影響。在社會上，社會組合主義已在幫助界別利益找到凝聚的渠道。

　　2.黨官內的保守的社會工程師（The Conservature Social Engineers of the Party Nomenclatura）：這個集團（group）在80年代已嚴重受損。部份原因是他們使用的"改革"語言比起改革派來遠不夠激進和有效; 因而他們被稱為 "保守派"。 他們中很多人是毛澤東打擊"修正主義者"的犧牲品， 但他們的 "修正主義" 比較溫和。在80年代，他們可被視為"老當權派"精英。這個集團也經受了內在壓力：那就是"腐敗"和激進"修正主義"的感染。那些分裂出去的 "激進修正主義者" 便成了"改革派"。此外，其集團凝聚力也受到個別的官僚利益的威肋。最明顯的事例是：中央政府與地方勢力（省級）的沖突。這個集團不得不面臨三種選擇：1）恢覆毛澤東式的暴政; 2）通過給予組合主義代表更多權力而使社會得到更多自由，但以不危及權力結構為界限; 3）放棄保存權力的努力，在任職期內攫取盡可能多的利益62。在80年代，對那些選擇不變動者來說，第二條道路似乎是最可行的。也就是說，為了保全自己，這個集團想保持國家組合主義。但即使他們意識到這樣做是為了避免動亂，他們必須讓組合主義渠道真正成為雙路溝通。（老人寡頭彭真對這條路線作了重要闡述）。1989年底橫掃東歐的革命對這個集團造成一種額外的外在沖擊。

　　3.勞動階級──社會中被治理者──以及他們的盟友（The Laboring Classes ─ the Socially Engineered ─ and their Allies）：這個集團包括產業工人和大多數白領工人。自然地他們的教育程度比專家和黨官們要低;他們所能接觸到的政治知識也相當有限。因而，在現存政治結構中，他們的影響力最低。全國總工會事實上是他們僅有的"合法性"功能代表。在第七屆全國人大的2970名代表中，"工人和農民" 代表加在一起才有23%。值得注意的是，正當全國人大這類政治機構正開始在政權上行使一點影響力的時候，工農的代表卻那麽小，對他們極為不利63。更糟的是，"工人和農民代表"經常還是那些被頌揚為"企業家"的成功的廠長、經理、農村幹部或"萬元戶"64。在國家組合主義結構中，他們可以宣稱代表工人和農民。但明顯的是，他們利益卻正好是與大多數工人和農民相反對的。在上述三分模式中，這最後一個集團是服從於前二種社會工程師的。

　　於是乎工人只剩下全總可供依靠。按正統意識形態定義，全總至少是官方扶持起來部份地為工人利益而運作的。在以後會談到全總亦曾代表其分派得的界別行動的。但由於工人不承認全總可以成為他們的真正組合利益的代表，因此，在整個80年代，全總最多也僅是自許為工人同盟者而已。

　　1991年在北京作實地調查時，我意識到工人也有其他支持者和自許的同盟者。這是一些在職業上與工會和工人有關的知識分子。他們包括《工人日報》或是《時代》雜志（全總80年代的刊物）的記者、編輯65; 從事工人研究的學者;工運學院的教師和學生（該院是訓練工會幹部的學校）66。另外還有一些人雖然工作與工人無關，但他們自己曾在70年代作過數年工人67。在這些人中卻沒有出現知識分子明星級的人。以工運學院提供的理論底子為依據，他們的作品喊出為工人利益辯護的聲音。工運學院、全總和不同層次的工會都作過大量有關工人態度的調查來支持他們的論題。正如技術專家社會工程師們急切地從西方引進管理技術一樣，工人辯護者們也急切地學習資本主義國家和蘇聯、東歐的工會的組織和管理經驗。就象企業廠長、經理在經濟改革中迅速改變態度和行為模式一樣，他們在組合主義結構中的職業地位影響了他們的態度和行為。

　　隨之而來的問題是：為什麽這些支持工人利益者沒有成功地獲得他們被指派代表的人的信任? 一個事實是因為日常社會聯系隔膜和教育水平差別鴻溝的存在。一般工人不會看到那些有關他們的文章和調查報告，而這些文字的語言堆砌著那麽多毫無意義的術語。又如他們也看不出工會現在重新闡述解放初期李立三倒台案的微妙之處。這里亦牽連到中國的社會言說（Discourse） 這個重要問題; 這種言說妨礙工人辯護者創造一種容易被工人們接受的獨立語言和表達自己的意識形態。　

　　80年代，社會言說是被"改革"的語言，即改革派社會工程師的語言所壟斷著。這種語言能夠以進攻及"道德正確"之勢出現，是由於馬克思主義、毛主義言說已經被厭棄。城市社會對毛主義經濟和政治專橫的強烈拒絕，將馬克思主義──毛主義倫理精神驅逐到無法存身之地步，為許多城市中國人所唾棄。雖然保守的社會工程師們想保留部份馬克思主義──毛主義言說的語言，例如："群眾"，或"黨是無產階級先鋒隊"，或"工人階級是最先進的階級"等，因為這類語言是維持他們政治合法化的基礎。但最終他們發現依靠這類修辭，僅能夠得到反效果。保守社會工程師們仍在抵制拋棄馬克思主義概念學的專門術語。至少為防止其他意識形態語言的攻擊而設置最後防線，上述語匯如"社會主義"、 "馬克思主義"、"共產黨"等詞還是必須保留的。在他們與改革派社會工程師鬥爭時，一些語匯如："私有化"、"資本主義"或"人權"等仍被稱為"資產階級自由化"，雖然在他們的實際行動中，某些調整的內容已在改變，（如：私人產權和資本主義），一些資產階級的言說也已被悄悄接受（如在中國政府發布的人權報告中）。　

　　很不幸的是，對工人來說，80年代如此喪失名譽的馬克思主義──毛主義卻正是於他們的階級利益有利的。在"真正社會主義"背景下，"剝削"等馬克思主義概念一向無由談及。現在隨著經濟改革的引入，這類概念卻突然顯得言之有物了。可惜的是， 當工人的辯護士最終可以用這種語言表達真實的內容時，這類專有名詞已被改革派社會工程師詆毀得名譽殆盡了。這類語言雖為保守派社會工程師所樂於使用，但他們也不得不有選擇地偶而使一使。面對這些詞語，普通人（西方學者亦然）不時難以將工人辯護士與保守派理論家區分開來。　

　　一些專用語匯如："群眾"、"社會主義"、"民主集中制"等對普通人來說已成了無意義的修辭。這些詞匯也是被改革派社會工程師嘲笑並回避使用的毛時代語言。現在請看看以下幾段文字。它們是從一本題為《社會主義民主與工會參政議政》68的書中摘引的。作者是工運學院的兩名教師，書是由工人出版社出版的。這些文字出現在該書的最後一章的最後兩頁：

　　關於工會基層幹部的委派制，是目前影響工會內部民主原則的另一個重大問題。在50年代初，我國工會的基層工會主席，絕大部份是由會員群眾民主選舉出來的。這些工會幹部受到群眾的信任和擁護，他們也能代表和傾聽群眾的意見，為職工群眾說話辦事。 因而，當時的工會在職工心目中威信很高。但是，由於以後我們對民主建設的忽視，基層工會的選舉制逐漸代之以實際上的"委派制"。這種"委派制"，有的是由黨委直接宣布任命的，有的是上級工會或黨委決定後，再到會員當中"通過"一下， 走走形式。不僅是基層工會主席，工會的其它各級機關的幹部，也在相當程度上存在著這種"委派制"。....　

　　......　

　　改變了工會幹部的"委派制"，切實實行"選舉制"，在理論上，並不是什麽創新，在實踐上，也不屬什麽改革，而只不過是恢覆工會章程所規定的民主集中制的組織原則。....."委派制"是對於這些原則規定的一種嚴重違犯。......　

　　許多工會組織已經充份認識到，聯系職工群眾，代表和維護職工群眾的利益，是工會工作的基本要求和基本任務。要做到這一點，就必須在工會內部實行民主的原則。廢除工會幹部"委派制"也成為了工會組織建設的一個重要內容。一些省、市工會已發出通報，不承認委派的工會主席或其它工會幹部。一些黨政機關也發出文件，決定不再委派工會幹部，工會幹部由工會組織實行民主選舉。 但是，要看到，這還只是一個開始。工會組織上的民主建設問題，還只是剛剛提出，與社會主義民主的建設是一個長期、艱巨的任務一樣，工會內部的民主化建設，也是一個長期、艱巨的任務。　

　　這些在西方人耳里聽來也很合適的聲音，對許多中國人來說則無異於過去十多年充斥中國書本的標語口號和意識形態廢話。然而，細讀一下，便會從表面詞句下識別出以下幾個關鍵的論題：暗示即使退回到50年代也不夠好; 真正的民主有賴於工會民主化，黨應該從工會的背後撤去; 如這樣做可能會引至沖突，但一些勝利已經取得; 一些與工會有關的人（至少包括兩位作者和與之相投者） 想使工會變成自下而上單向"傳遞帶"， 而不是組合主義代表式的雙向 "交通道" 。如同改革派社會工程師一樣，工人辯護士也知道社會組合主義有利於他們的政治事業。但他們面臨的困難是：如何使工人和普通人民相信他們心中存有工人的利益。　

　　簡而言之，工人辯護士面對著兩重難題：其一，他們的言說被置於被圍攻的地位。即使其自稱代表的界別有時也難以看穿他們的辭藻下的真正內容。其次，更糟的是，他們不時被誤認為是代表保守派社會工程師的意識形態。然而，如果改革派社會工程師在推進市場化和私有化過程中成為政治主宰的話，工人辯護士和保守派社會工程師成為同床異夢者也是可能的。雖然這一情景也許顯得很為離奇。　

　　來自上面的改革：全總在逐步明晰組合主義利益　　

　　作為國家組合主義機構的全總和保守派工程師（有別於那些支持社會組合主義的較激進的工會成員） 都認識到：除非全總得允改革自身 （哪怕僅在有限程度），成為代表工人利益的機構，否則中國工人的團結工會運動肯定會發生。為了防止獨立工會運動而搶先一步，全總為此已作了一系列組織改革。要討論這類細節，需要寫另一篇單獨的文章69。在這里可指出的是全總首次主動地要求在行政管理事務決策方面與其他官僚機構分享權力以及在制訂關於工人利益的新法案時，分享決定權。

　　1985年，根據全總建議，國務院下令：從此以後，包括國務院在內的所有行政機構將允許工會參加所有內容涉及工人利益的會議70。1987年全總向國務院提出一整套建議。這些建議是為保護工人權利，包括特別立法以保護惡劣條件下的勞動福利而設計的71。為抵消由於通貸膨脹而使生活標準所受的侵蝕，全總在80年代也幾次建議，收入應與通貸膨脹指數一致。但是按一個全總執行委員會的人說，這些建議被"一些經濟學家"拒絕了72。在企業層次，工會主席的官僚地位至少在紙面上已有上升，職工代表大會已獲得宣言模糊的"監督"管理權。所有這些措施雖然目前僅停留在紙上，但將來在組合主義結構內和企業內新的權利及權力構造中可能會有反響。

　　全總和工人辯護士花了不少精力爭取在立法過程中充任參與角色。八十年代已公布整個一系列新的適用於新經濟形勢的法律。如果工人和工會不想在權力和資源再分配中吃虧的話，在此轉變時期幹預立法過程應該說是至關重要的。

　　目前有四部法律特別牽涉到工人的前途。 它們是：《企業法》、 《破產法》、《工會法》和《勞動法》。在這四部法律的爭論醞釀、起草和修改草案期間，全總試圖盡全力提出自己的觀點。迄今《企業法》（1988）和《工會法》（1992）73已被通過。 《破產法》 已經在試點采用， 但其全面執行被不斷推遲74。《工會法》草案和《勞動法》草案曾被激烈辯論了幾年，而全總不斷強調這些法律的盡快出台至關重要和指出它們沒有被及早通過是何等的遺憾，同時也反映出對通過這兩個法案有激烈的反對遊說集團（lobby） 存在75。有關通過這些法案的激烈鬥爭狀況，可以透過《工人日報》有關全總在1989年開的一個討論《工會法》議案的大會的報導而看到76：

　　據悉，《工會法》很早已著手修訂。由於種種原因，這部法律未能出台。全總法律顧問委員會主任陳宇介紹說，前一時期，由於資產階級自由化思想泛濫，工人階級地位被淡化了，《工會法》的修改工作也受到了影響。黨的十三屆四中全會後，黨中央、國務院一再強調必須全心全意地依靠工人階級，充份發揮工人階級在社會主義建設中的作用。在全總十一屆三次主席團擴大會議上，中央領導同志就全心全意依靠工人階級，充份發揮工會組織作用問題發表了重要講話。因此，現在修訂《工會法》的時機十分有利，一定要抓緊進行。

　　其言語是密碼式的，看上去非常象官方的辭藻，但由字里行間不難看出在改革派社會工程師和工人辯護士之間的激烈沖突。此外，相當明顯的是：1989年以前工人辯護士和全總是處於難以反擊的劣勢地位。

　　全總在《企業法》通過過程中作得成功些。這一法案經過十年辯論和各方面遊說、疏通後， 終於在1988年正式立法。 而史無前例地沒有一個法案，如《企業法》通過的過程那樣被報章如此詳細和生動地報導77。爭論焦點是企業黨的書記、經理廠長、職工代表大會，三者誰是最終的權威。法律草案授予企業廠長經理大部份權力，但經過多次遊說後，全總得以在草案中加入以下實質性修正內容：企業職工在字面上為國家的主人翁地位得到了保證; 職工的法權受到保護; 工人有權利對管理幹部提出批評; 女工享有特殊勞動保護; 企業職工代表大會擁有保護職工福利的權利和獨立履行其職責的權利78。

　　全總的許多幹部的觀點也開始變得尖銳甚至激烈起來了。按北京市政府調研室1988年的一份內部文件透露79：在由市政府和市級工會組織的30個討論會中，工會幹部建議他們不應該再負擔代表企業管理者監督職工福利等的庸碌職責，而應該擺脫它們，集中注意力保護工人利益。一些人建議工會成員應自願，工會應終止雙重功能，以便變成為真正以對立立場運作的工會（adversarial unious）。一些工會幹部甚至想將他們自己從國家行政結構中脫離出來。在企業黨領導權威被迅速侵蝕的時候，這意味著一個依靠自願參加者的獨立的新的全總的誕生。全總內部出現這類聲音預示著有人要求將真正的社會組合主義取代國家組合主義。　

　　基層利益的凝聚　

　　很不幸的是全總的這些費勁的鬥爭和躲在門背後作出的激進建議未為普通工人所知。全總作為官僚體被慣性所束縛著，基層工會幹部如果采取對立態度，又經常遭到企業管理者的敵視。工人一般地說只剩下三種選擇： 1）怠工和曠工; 2）尋求現存組織渠道，如：職工代表大會和工會的幫助; 3）建立獨立工會，但這條道路意味著與當局暴力對抗和被監禁。 幻滅和被動之下，在企業內選擇第一條路是最普遍的。第二條路對四分之一企業的工人是可行的。這種選擇多出現於在有較強大的工會和職代會的大型國營企業。這些企業設有一個發泄不滿的渠道。換句話說，運作良好的國家組合主義組織能夠緩和增長著的社會緊張，但此多存在於大型國營企業之中。　

　　至於第三種選擇，在1989年的兩個月動亂中已隨遍及中國的"工自聯"誕生而出現了。其中組織最好，最有名的北京工自聯曾吸引較大規模的支持者。但在被鎮壓之前，它沒有足夠時間去擴張並有效地組織起來80。在那期間工運學院的一些教職工和學生以富於戰鬥的姿態參加了活動。現在不清楚的是如果沒有鎮壓發生的話，是否大批工人和激進工會幹部會視這條路為最可行選擇。但至少一些人已冒著自身危險選擇了第三條路。雖然廣大工人隊伍是否想過加入工自聯行列仍存在疑問。但當時的運動積極分子確實痛惜過首鋼和其他大型企業工人不願出來支持工自聯。但與通常的看法有異，我則認為這些企業工人無論怎麽抱怨工會無效，其實他們比較願意選擇第二條道路。

　　全總在動亂期間扮演黨內的角色與其此前十年的立場一致。它傾向於抗議運動一方，試圖尋求在社會和當局之間作中介的任務。試圖利用國家組合主義渠道的工人亦呼籲全總代表他們去與李鵬和趙紫陽談判81。全總則呼籲抗議者和政府通過憲法過程解決爭端。它組織"中央領導人"和"首都工人"參加會議，並呼籲政府考慮"群眾"的要求82。這樣做時，全總能以界別利益代表提高自身的地位。

　　例如：在上海， 5月10日市長和副市長"冒著暴雨"去到市總工會會見工會主席（在官僚禮儀中此屬不尋常之舉：不是下級去上司的辦公室，而是相反）。後者向市長介紹了"工人的狀況，並告訴他，在一些企業，工人沒有達到國家主人的地位; 工人參與管理的狀況也不令人滿意"。工會主席提出一堆禱告式的要求。會議以市長"讚成從現在起，由工會提出的議題都要給予認真考慮。"現在他們"應該多講管理者依靠工人和群眾管理企業; 多講工人階級在企業發展中的重要性"。會議定下了一份"八點協定"。它相當於整體接受市總工會提出的要求83。工會領導握有了一張王牌，他們知道如何打出去。不象那些激進同行，工會選擇了國家組合主義的道路; 他們言稱代表一個躁動的社會力量去擴張他們的組合主義權力。　

　　工人中的激進成份和工會中拒絕依靠現存國家組合主義組織的激進分子尋求建立自治工會84。就因他們中絕少人要求建立獨立政黨或多黨制度，表現出了組合主義國家的現存政治結構。事實上，他們只有唯一可行的選擇。但新的自治工會要求成為代表利益的自願組織，其目標是社會組合主義的形式85。這對"黨化國家"的當局來說還是過於激烈的挑戰。天安門事件後，這一運動隨之被殘酷鎮壓，而學生和知識分子則得到當局的寬恕。

　　"黨化國家"對全總組合主義利益的讓步　

　　如上所述的上海市工會的勝利可以看到，"黨化國家"急切地對全總利益給予讓步。保守派社會工程師在嚴厲懲罰那些偏離道路太遠者和擊敗專家改革社會工程師後，開始撫慰工人們。他們考慮到繼續允許全總改革並使之民主化要比采取毛澤東二十年前將之消滅的方式更好。馬克思主義──毛主義語言得到覆活（其中有荒唐可笑之處，即如：學習雷鋒運動），但又除去了那種叫囂排除非工人階級的教條詞句。此外，"能人治廠"或"讓一部份人先富起來"之類與趙紫陽及其智囊機構相聯系的口號則被批為詆毀工人階級。 取而代之的標語如： "工人是國家主人"、"社會公正"、"民主管理"等則經常出現在傳媒上。這是保守派想向工人獻媚，以求異己的工人回心轉意。 80年代末使工人很為難的 "優化組合政策"已被視為行不通86，並且個人承包也已逐漸減少87。

　　雖然沒有明文規定廠長經理不再擁有指揮企業的最高權力，但一個再調整企業內部權力關系的新模式已在落實：所謂"企業利益共同體"。新模式至少在詞章上是為取代泰羅制科學管理技術而實施的。因此，以前的"個人承包"，即承包給廠長經理，也被"全員承包"政策取代。"企業利益共同體"的口號涵蓋了這種"責任制"88，意將企業總體變成為一個自治經濟體，自負盈虧，在其內部，廠長經理與工人一樣，責、權、利平等89。這一模式的目的是化解工人們不滿，從而刺激生產。為了給於工人較多工資談判的權力並減緩廠長經理成為事實上"老板"的局勢，當局推行集體談判政策。這種讓步似乎成了共產黨當局用於平息工人不滿的普遍行為。但有政策是一回事，執行又是另一回事。由於80年代權力已成功地下放到工廠管理者手中，因而要想勸說他們向雇員分權是不易的一件事90。

　　1989年以後，保守派社會工程師的想法和所使用的思想和語言更加與工人辯護士的相似。既然1989年運動中全總扮演黨內的對手角色沒有給普通工人留下印象，隨著那以後全總地位的加強，普通人更難區別開這兩種界別集團了。我對此局勢的理解是，當人們認識到兩個集團實際上僅是陰錯陽差地結合在一起後，形勢便可能會迅速朝新方向發展。

　　理論含意與未來圖景　

　　保守的社會工程師猶如被一個循環圈子制住一樣。他們不僅繼續做很像似改革派倡導的那種經濟改革，而且他們還允許全總繼續擴張，鞏固其官僚權力和呼籲工人利益。但這一自由化過程的動態將達到一個關鍵點。那是在全總的工作和工人辯護士得到他們的領域（cinstituency）承認之時。當全總結構的已存垂直性和新生的橫性關系成功進入基層時，這個關鍵點便可稱具體化了。類似情形還包括：出現保護性法規的雛形; 寫於字面上的法律劃出工人的權利;而更多的立法已在將成之狀。具備了此等條件之後就要看工人是否能利用這些條件去爭取自身的利益。換句話說，就象專家──經理改革社會工程師們曾經強化官僚渠道一樣，現在，關鍵點是工人們能否主動地去改變現存的國家組合主義結構。　

　　假使90年代出現這一局面，那麽本文曾經定義過的國家組合主義特性就已經有所改變。在國家組合主義的這一新發展中，界別利益已將最高層與工廠車間基層直線的聯系起來; 其理想狀態將類似社會組合主義。不同之處在於其源起之處：國家組合主義是自上而下的演化，社會組合主義則是橫向利益結合而成，是自下而上的。　

　　另一方面， 如果中國未來十年民主化的國家組合主義制度不能成為事實，那麽另一次社會動亂可能會發生。一種可能性是中央權力完全垮掉，國家陷入混亂，無數小集團冒出來，並訴諸暴力91。另一種可能性是保守勢力在陷入動亂之前控制住局勢，但處在一種比1989年還弱的位置上。在此形勢下，保守派為了自保而采取必需的變通之策，以至於改變他們一向高居社會之上的強烈願望，轉而與工人和工人辯護士結成同盟，反抗專家改革派們。於是乎，自治工會得到承認，真正的社會組合主義將出現。但是這種社會組合主義會在非常不同於schimitter描述的民主社會為基礎的組合主義（新組合主義）的條件下演進。因此，從社會組合主義的起源來看，可能會有兩種變種出現：資本主義社會組合主義和社會主義組合主義。社會主義的社會組合主義存在過的唯一前例是80年代末期波蘭雅魯澤爾斯基政權（Jaruzelski regime） 承認團結工會合法地位的短時期92; 這一新形式的社會主義結構很快的隨著團結工會競爭議會選舉，以至變成一個政黨而崩潰93。

　　其它未來景象是：中國的改革勢力在與保守派的權力鬥爭中贏得勝利。改革勢力本身是兩種改革派專家即新權威主義者和自由主義者的聯合。 前者把"四小龍"奉為中國工業化學習的模式，不會支持社會組合主義，最多他們也不過在國家組合主義結構中，給予工人邊緣性的象征代表。這個集團的一些倡導者現正流亡在國外。在其理想的"多元"政治結構中，他們對工人代表問題的緘默意味著他們不願將工人和農民包括進其"民主俱樂部"94。

　　如果自由派贏得勝利，將可能出現一個更開放的制度。階級利益可能被允許集中（articulated） 。或許經此道中國走上資本主義組合主義道路? 工人由一個勞工黨來代表。又或許走的是印度的道路：上層精英腐敗和裙帶關系牢固，而中國仍是在第三世界這個階段，這後一種景象很可能出現。　

　　最後的問題是關於不論哪一派社會工程師獲勝，中國政治發展會向那個方向走：即朝向國家組合主義還是社會組合主義? 最近前蘇聯和東歐的發展提供了一個可能的基準。無論中國的精英還是老百姓都不想看到中國陷入正以不同形式折磨後共產主義國家的經濟和政治危機。根據這一理由，中國的保守派可能繼續采取更新政策，逐步自由化的方式，以防止社會崩潰。全總也正從蘇聯和東歐官方工會的命運中汲取經驗。蘇聯和東歐工會直到太遲才意識到：如果他們站在工人一邊，並從共產黨中及早脫離的話，他們可能會取得更大優勢。與此同時，全總能看見的一線希望是：這些後社會主義國家為革命喚醒後，唯一屬於原共產黨體制而能免於其官僚產業被沒收的，並甚而獲得一些草根階層支持的，只有前官方工會95。因而如全總朝自己領域努力足夠的話，它也可能幸免。全總領導人的希望，甚至保守派領導人的希望還在於：工人在可能範圍內不作激烈性的行動而能意識到最有效的推進自己階級利益的手段是利用現存的官僚結構。如果這樣的話，國家組合主義結構將有可能轉變成工人代表制度，並且是觀察視野內較少危險、較為平穩的一條道路。

　　坎培拉

　　1992.1.


中國農民與中國改革

　　周曉

　　一. 傳統中國社會和傳統中國農民

　　二. 歷史返祖現象──農奴化

　　三. 反抗與反應

　　四. 第二次土改

　　五. “盲流熱”與改革開放

　　六. 結論

　　周曉（Kate Xiao Zhou），夏威夷大學政治系助教授，普林斯頓大學博士。

　　前言

　　1979年以來，中國經濟一直保持著兩位數字的增長。中國的漸進主義經濟改革的成就，與蘇聯的激進主義政治改革的失誤以及俄國經濟改革“電震療法 ”的失敗，形成了非常明顯的對照。以致不少人從中得出了這樣一個結論：共產主義國家轉型的成敗取決於領導人對政治和經濟改革的先後順序的選擇。在中國，鄧小平被稱為“改革的總設計師”。在西方，他被說成是農村經濟改革的發動者和家庭生產責任制的倡導者。⑴

　　此外，中蘇改革的成敗對比使關於民主與發展之間關系的討論更加深入了。首先，它給新權威主義理論提供了新的論據。Gautao Dalma在《民主的代價》一文中指出，創造經濟奇跡的“中國仍然是一黨專政的共產主義國家。與此相反，亞洲的頭號民主國家──印度，雖然有八億人口市場，在國際貿易方面事實上不能算是一個實體。而在86年恢覆了民主的菲律賓卻成為該地區經濟增長率最低的國家”。“先政治自由化就會增加經濟發展的困難。李光耀是對的，戈爾巴喬夫錯了：政治改革必須放在經濟改革之後。”⑵

　　亨亭頓（Samuel Huntington）把中國的發展情況作為他提出的文化決定論的一個例子，斷言中國不會產生民主。中國的經濟發展只能促使列寧的集權主義過渡到儒家的權威主義。未來的世界沖突的根源，主要地不是國家之間的意識形態的沖突或政治經濟利益的沖突，而是幾個大的文化板塊的沖突。非民主的中國的儒家文明正同伊斯蘭文明結盟以反對西方。⑶

　　認為民主有利於經濟發展的哥倫比亞大學教授 Jagdish Bhagwati 把中蘇的不同選擇所產生的不同的改革結果看成一個謎：“在不民主的社會主義今後十年的轉型期間，戈爾巴喬夫和鄧小平的截然不同的選擇及其不同命運，對研究資本主義、社會主義和民主的學者來說將繼續是一個迷人的、考驗智力的謎”。⑷

　　以上評論和理論有一個共同弱點──那就是在討論改革涉及的民主與發展關系問題時，只重視政治與經濟的一般關系，只看到領導人個人的政治智慧及其在進行選擇時的決定性作用，而忽略了處於轉型期的共產主義國家中各種政治力量對政治經濟改革的態度以及這種態度對領導人的影響力。在中國問題上，這些理論忽視了九億中國農民的心理和政治行為，看不到他們對中國共產黨從支持到反對的態度轉變。這種忽視有技術上的原因。中國是一個11億人口的國家，看得見的只是大中城市和領導階層，而九億多農民都住在看不見的農村。這就是說，只注意到看得見的小中國，沒注意到看不見的大中國。何況，農民的心理和動向是不能納入形式主義的數據中去的。

　　另一個原因、也是更重要的原因是，受到了馬克思的影響。馬克思把農民比作“一袋土豆”（a sack of potatoes），沒有組織性。“他們不能自己代表自己，要由別人來代表。”⑸ 他們“保守”甚至“反動”。有些當代學者（如亨亭頓）也認為農民不能對現代化作出貢獻。有的學者甚至認為農民需要的只是鞭子。這些理論把農民定型化，把他們的弱點絕對化。

　　這是否符合中國農民的實際情況呢？本文對農民作了縱向和橫向的對比研究，對比了共產主義制度下的中國農民與其前身的傳統農民以及同時代的城市工人在社會、經濟、政治地位的上的差別，也考慮了他們與中世紀以及法國革命後西歐的耕者以及與同時代的蘇聯集體農民的差別，分析了由這些差別所產生的中國農民特有的心理及政治行為，以及這些行為與國家對策的互動模式。我的結論是：中國農民是中國改革的原動力，是沖擊共產黨全權主義政權並迫使其逐步轉型的主要力量。本文將著重討論為什麽農民會成為這樣的力量？為什麽無組織的個人活動會逐步戰勝了強大的全權主義國家？

　　一. 傳統中國社會和傳統中國農民　

　　中國共產黨一直把鴉片戰爭前的中國社會稱之為封建社會，把鴉片戰爭後至1949年的中國社會叫做“半封建半殖民地社會”，把農村的政治經濟制度叫做封建制度。之所以是“半封建”，是因為上海、廣州等城市已逐步產生了資本主義，中國已不是“完全的封建社會”了。可是馬克思的歷史發展階段論或唯物史觀是建立在對歐洲社會歷史發展的概括基礎上的。馬克思本人並沒有用歐洲社會歷史發展模式套用在中國社會身上，他已經發現“亞細亞生產方式”的一些特殊性完全不同於中世紀的歐洲封建社會。

　　中國傳統社會不是由世襲的封建貴族統治，而是由效忠皇朝的“仕”（知識分子─官僚）階級統治的。這個階級成員不是分封的、世襲的，而是通過嚴格的分級考試制度挑選出來的。朝廷賜給他們的不是土地和附屬其上的農奴，而是按照級別分等的“俸銀”。中國傳統農民絕大多數都是擁有一部份土地的自耕農和靠租地耕種的佃農。完全沒有土地全靠長工或短工過活的人是很少的。另一方面，占有大量土地、全靠收租或雇工耕種的地主以及離鄉地主也很少。⑹ 土地出租者地主、富農與承租者佃農的關系是契約關系，而不是農奴對貴族效忠和人身依附的封建關系。土地是可以自由買賣、在農民中流動的。這是一種自給自足的自然經濟，或稱小農經濟。其特點之一是科學技術水平很低，“靠天吃飯”。即使豐年，大部份農民也過著“半年糠菜半年糧”的生活。若遇上天災人禍，如旱、澇、水、蟲、瘟疫、火、主要勞動力死亡、兵災、匪災等，有的農民就可能破產，賣田賣地甚至賣兒賣女。土地集中、兩極分化這一歷史現象循環出現。

　　歷史上的農民起義都反映了農民對土地的渴望。 但在一般情況下，傳統農民是安於“半年糠菜半年糧”的生活的。因為：

　　1. 在一個封閉的技術落後的農村社會里，到處都一樣，沒有一個較高級的社會進行對比。從而，個人的不幸被歸之於命運，而沒有同社會制度聯系起來。

　　2. 自古以來，中國具有重農輕商的傳統。 在傳統的仕農工商四個等級中，農僅次於仕。歷代帝王都在每年春耕前“扶犁”（假裝當農民）祭天，祈禱“風調雨順，國泰民安”。傳統中國社會不許商人做官和坐車，甚至限制他們的服飾及顏色。而農民卻不受這些限制。“暮為田舍郎，朝登天子堂”，“漁樵耕讀”是人生四大樂趣等等說法，都對農民有欺騙性的安撫。

　　3. 傳統農民有一定的自治權利。廣大農村基本上是由農戶聚居的村落組成。這些農戶大都是由血緣關系或婚姻關系聯在一起的。⑺ 農民之間的糾紛由族長或有名望的仕紳解決，或者以“打冤家”和“吃命案”的方式解決，⑻ 而不願去縣城打官司。所以，可以說，傳統農民對國家權力一直是敬而遠之的。2000多年前就流傳一首康濯老人歌：“日出而出，日入而息，鑿井而飲，耕田而食，帝力於我何有哉？”1949年以前的國家權力，只能直接達到縣一級為止。⑼ 農民自治權是以擁有一點土地為基礎的，即農民有支配自己土地及產品的權利。種什麽？如何種？消費多少？賣出多少？賣價多高？這一切都由農民自己決定。此外，這種自治權還包括其他一些基本權利或自由，例如擇業自由。在分工不發達的情況下，農民可以兼操其他行業，以補充自給的不足部份，例如，狩獵、捕魚、賣柴、賣炭、加工食品、縫紉、制鞋、木工、石工、竹工、長短途販運等等。擇業自由和流動自由加上農村集市，這三者是傳統農民生活中非常重要的組成部份。

　　4. 技術落後的中國農業社會，為了克服經常遇到的天災人禍，形成了一種“四海之內皆兄弟也”的人際關系。這種關系是以家庭為核心的中國傳統倫理文化的延伸。它構成了農業社會的安全網：患難與共，守望相助。它也培育了“遲遲吾行”和落葉歸根的鄉土情。西方的道德經濟學派把這種小農經濟叫做“道德經濟”是有點道理的，但筆者不同意該學派把農業社會的安全網說成是由“良性的地主─佃農關系”（benign patron--client tie）提供的。

　　上述幾個方面也可能是中國傳統社會及其專制主義結構延長了2000多年的主要原因。雖然農民在歷史上舉行過無數次起義，其結果只造成改朝換代，而沒有創造出一個非專制的政權。

　　二. 歷史返祖現象──農奴化　

　　為了給工業化積累資金、提供糧食和原料，為了消滅私有制以便迅速進入共產主義，毛澤東把分散的個體農戶組織成為世界上最大的社會群體──由他統帥的農業大軍。1952年的土地改革，強制剝奪了地主、富農的土地和耕牛等，並分給無地或少地的農民，然而，此後不過三年，毛就領導完成了所謂的社會主義改造，即對所有農民的土地耕牛進行剝奪。與此同時，也剝奪了農民原有的一切權利和自由，例如：

　　1. 生產、分配、消費的決定權，如種什麽？如何種？每人消費多少？國家制定的分配原則是“國家拿大頭，集體（公社、大隊、小隊）拿中頭，個人拿小頭”，具體分配數字也由國家決定。

　　2. 糧食和麻、棉、油只能按國家指定價格賣給國家，由國家統一銷售，不許農民在市場出售。這叫統購統銷。理由是為了切斷城鄉資本主義聯系。

　　3. 過去是“半年辛苦半年閑”，集體化後是“一年到頭沒有閑”。不僅沒有星期天，連探親訪友都很難得到幹部批準。農閑季節要為國家或集體無償修築公路、水庫等等。這事實上同中世紀農奴擔負的徭役是一樣的。

　　4. 過去農民從事一些狩獵、林、牧、副、漁等活動，在集市交換一些自己需要而又不能生產的東西，以彌補生活之不足。集體化後個人從事這些活動被稱為走資本主義道路而一律禁止。

　　5. 自留地不斷減少。如湖北的某些地區，每人只有二厘地，所生產的菜，根本不夠吃。每戶只準養公雞一只，母雞若幹只。許多地方，雞蛋是農民現金的唯一來源。農民稱之為“雞屁股銀行”。可是就連這一點個人收入也被叫做資本主義尾巴，要割掉。

　　6. 以階級成份和黨齡、工齡、級別為基礎的等級制來代替舊的財產為基礎的等級制。這是中國歷史上最覆雜的等級制。從金字塔頂到塔基有好幾十級。工人、農民是這個金字塔等級的基礎，而農民又在工人之下。國家給與工人以下福利和權利，但不給農民。例如：對城市居民的各種物價（食品、副食和燃料）和住房補貼；城市居民擁有的一般配給證和其他票證；對國營企業的虧損補貼；公費醫療和其他社會安全保險；教育、文化、娛樂設施。⑽

　　這種歧視農民的政策加上禁止農民進城的隔離政策，把農民緊緊地綁在國家的土地上，置於公社的大小幹部的牢牢控制中。農民經常受到“扣你的口糧，扣你的工分”的威脅。大隊書記就是土霸王，掌握著誰參軍、誰挨鬥、誰可領救濟和返銷糧的權力。他還掌握著監督執行上級的命令──種什麽、如何種等權力。農民完全喪失了對自己生活控制的權力。“種田人不當家，當家人不種田”。這是農民對“農民當家作主人”這個說法的諷刺。

　　具有這種強加的新地位的中國農民，不同於蘇聯的集體農民。後者在個人產權上還留有相當大的空間：自留地占總的耕地面積的3％，但青菜、肉類、牛奶、雞蛋占農業總產量的三分之一，土豆占三分之二。⑾ 蘇聯集體農民在流動、居住遷移問題上也比中國農民享有較大較多的自由。中國城鄉人口的比例同1949年以前比沒有多大差別，一直保持在20：80左右。⑿ 在中國，農村婦女嫁給城里人也不能在城市上戶口，不能成為城市居民。生下孩子也是“鄉下人”，不能享受城市居民的待遇，包括上重點中小學的權利。蘇聯集體農民享有一定養老金、定期休假、醫療保險等，而中國農民沒有。

　　中共統治下的農民也不同於19世紀西歐的農民，因為後者按馬克思的說法是“中產階級”或“下中產階級”。他們是“保守的”甚至是“反動的”，因為他們想保持現狀，即中產階級地位。⒀

　　超斯大林模式下的中國集體化農民，其政治經濟地位，更象西歐中世紀的農奴或1861年前的俄羅斯農奴。這是驚人的歷史返祖現象：自由農民變成新的農奴。當然，任何歷史的重覆都不可能完全與過去一模一樣。新的農奴有兩點與舊農奴完全不同。　

　　第一，他們被劃為六個等級：地主、富農、上中農、中農、下中農和貧農。其中，地主和富農以及反、壞、右，通稱“五類分子”，為階級敵人和專政對象。他們是共產主義金字塔式的等級制度的最底層。貧農對中農、中農對地富，地富中表現“好”的對表現“不好”的，可能產生一種優越感。它使一些貧下中農及其子女對自己的不幸地位產生一種虛幻的滿足。

　　第二, 黨和國家的各級幹部不提供貴族對農奴提供的那種保護性義務，即提供最低的基本生活需要。

　　三. 反抗與反應　

　　農民對毛澤東的超斯大林模式的集體化政策的抵制和反抗，是與1952年土改後的合作化運動同時開始的。當鄧小平在1982年不得不接受農民創造的包產到戶，即家庭生產責任制後，農民的抗爭進入了一個新的階段。

　　農民反抗的主要形式有兩種：a. 從普通消極怠工來抵制超斯大林模式的集體化，到60年代農民自己創造並逐步擴大的包產到組，包產到勞，包產到戶的非集體化運動。b. 盲流──向歧視農民的隔離政策挑戰。

　　上述反抗都采取無組織的、非政治的方式。因為有組織的政治活動甚至言論，馬上就會遭到鎮壓。例如湖北省溪水巴河地區農民造反，拒交公糧、拒賣余糧，實行武裝自衛、自治，並號召各地農民起義。頭頭王仁舟於1968年被誘捕入獄。60年代末，許多農民因為組織“反革命集團”或與國民黨取得聯系或因反共言論而被處決。所以，無組織的、非政治的方式就成了農民擺脫農奴地位的主要鬥爭方式。這種“弱者的武器”是馬克思和許多學者所輕視的或忽視的，⒁ 可是它在50年代中期起到現在一直起著有組織的反抗所起不到的作用。

　　毛澤東對農民挑戰的反應是：一系列的限制、歧視農民的命令、規章制度和隔離政策，以及持續不斷的政治運動。

　　而在鄧小平時代，國家對農民的任何創新精神也總是首先反對，然後在農民的堅持下則作一些讓步或更強有力地反對。農民繼續堅持，最後國家接受下來。現在就以包產到戶和“盲流”為例來說明這一挑戰──應戰形式。

　　利用農民反對學大寨是鄧小平擊敗華國鋒的原因之一。但農民創造的包產到戶開始並沒有得到鄧的支持。1978年的十一屆三中全會就不許“包產到戶”。到1980年，鄧小平才說，包產到戶可以在貧窮落後的山區試行。而實際上這時許多地區（河南、甘肅、安徽、四川、貴州）都已實行了包產到戶。許多地方的農民把集體的（實際上是國有的，但讓集體使用的）土地、河流、森林等資源和大中型農具都分別承包和賣給農民家庭。面對這個事實，鄧小平仍然拖了兩年，到81年才正式承認，但把它改了個名字，叫做家庭生產責任制，以掩蓋其非集體化的實質。

　　關於盲流，中央下了許多命令阻止。流入城市尋找生活出路的人叫做“盲流人員”或“盲流犯”。起初由警察收容勞動教養，遣送回鄉；後來盲流越來越多，勞動教養就改為一個月、兩個月，甚至更長。後來農民繼續大量流向城市，政府失去了控制，只好任其自由了，但沒有明文正式解除過去的禁令。82年至現在，農民不僅可以在城市上臨時戶口（三個月至半年），而且可以買“藍卡”。這種卡有點象美國的綠卡，持卡人可以在城市長期居留，但不能享受城市居民福利。有些地方，農民可以用錢買城市戶口，或以購置房地產取得城市戶口。

　　盲流有兩個主要目的。一是開辟大量集貿市場進行自由貿易。開始國家只準農民把完成征購任務後剩余的糧、油、棉、麻等在集市上出售，不許做二道販子。農民反抗，於是國家讓步，允許短途販運。但長途販運被認為非法，要坐牢。最後又因失控而任其自然了。二為自由擇業。82年中國還沒有勞動力市場。城市工作基本上是由城市戶口持有者壟斷的，農民不能在城市就業。而城市勞動力也因“三鐵”──鐵工資、鐵飯碗、鐵交椅──而職定終身，不能自由流動。首先闖出一個勞動力市場的是農村婦女。城市幹部，特別是高級幹部需要保姆，一些企事業單位需要一些臨時工做那些城里人不願意做的臟活、累活，例如清潔工、紡織工等等。而農村婦女願意幹這些活，於是就在城里紮下了根。慢慢地城市出現了傭工介紹所。接之而來的是農民的廉價運輸隊、工程隊。然後出現了農民自己開設或承包的旅館業、飲食業等服務業。此外，農民在小城鎮或村子里開辦各種企業，把大中城市的一些技術人員和工人聘請到農村來傳授技術。一個初級的自由勞動市場就這樣逐步形成了。

　　以上是改革時代農民與中共政權之間的互動模型。人們通常僅僅把這一形式的接受部份叫做改革，而看不到或不願看到農民的歷史主動性和創新精神。所謂改革的成就，在很大程度上應當是農民的歷史主動性和創新精神所取得的成就，或農民的反抗所取得的成就。

　　四. 第二次土改　

　　農民在長達約30年（1953─1982）的擺脫農奴地位的鬥爭中取得的第一個成就，就是自己創造的包產到戶，即家庭生產責任制。這就是把原來公社制下由小隊集體使用的土地“承包”給個體農民（或農戶）耕種，在保證按規定交足國家征購任務和集體提留任務後，農民可以自由處理余下的產品。即所謂“交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”。⒂

　　包產到戶或家庭生產責任制是在非集體化方面跨出的極其重要的一步。有些農民把它叫做“第二次土改”，這是有道理的。它的重大意義包括：

　　1. 農民在一定程度上收回了土改後被剝奪的個人土地使用權。承包使用年限達到15年以上。土地國有，但使用權長期屬於個人； 不許轉賣，但現在可以請長工耕種或出租。這至少可以說是半私有制了。除了不許轉賣這一點外，它與香港的現行土地所有制，以及外資購買土地的規章制度基本相似。所以，包產到戶是土地制度的一次靜靜的革命。

　　2. 包產到戶恢覆了傳統的家庭耕作制，從而也部份恢覆了傳統農民的自主權利，而擺脫了國家對生產分配、交換、消費和生活娛樂的全面控制，直接導致了公社制的崩潰。所以它也是一次政治制度的革命。

　　3. 這場經濟和政治體制的變革提高了農民的生產積極性和勞動生產率。⒃ 糧食總量迅速上升。1984年達到了歷史最高年產量。農民的個人平均收入普遍提高。農民在衣食住行和文化娛樂方面也比過去有了顯著的改善。我在文革期間插隊落戶的一個自然村的9戶人家，1986年都蓋了磚瓦新房取代舊的泥土草房，3戶有了黑白電視機，1戶有了一台手扶拖拉機，5戶有了供跑運輸的馬匹，家家戶戶有自行車，6戶有收錄機。

　　4. 由於家庭農業的天然合理分工，農民有時間和精力從事林、牧、副、漁、鄉鎮企業、建築業、運輸業、商業和各種服務性行業，或者建立農業和非農業專業戶及合辦企業等等。總之，農民已經開始不是主要為了填飽肚子而生產，而是為了市場需要而進行商品生產了。在廣大農村，農民這種多方面發展商品生產的可能性已隨著包產到戶而變成了現實性。然而在城市，卻仍然存在著國家設置的、阻止農民進城發展的重重障礙。因此“盲流熱”就很自然地成了農民為徹底消滅強加在自己身上的生存方式而鬥爭的主要方式。

　　1986年我重訪插隊落戶的湖北省京山縣同興村時，詢問農民對責任制的看法，使我感到十分驚奇和意外的是，他們的普遍反應不是“感謝鄧主席和共產黨”，而是“現在比過去自由了些”。農民除了要求填飽肚子外，還要求自由。

　　五. “盲流熱”與改革開放　

　　中央國務院早在1955年就發出第一個關於不讓農民流入城市的通知，接著又發出第二、第三個類似的通告。⒄ 統購統銷政策以及後來的戶口制，城市居民才有的糧票、副食品和燃料票等，也都是為了把農民固定在土地上，只能作為糧食供應者，而禁止他們流入城市，成為糧食消費者。有了這些措施，即使農民不聽命令進了城，有錢也買不到飯或米。即使自帶米、油，也沒有燃料進行加工。盡管如此，盲流仍然禁而不止。因為盲流的社會根源沒有消除。82年以前盲流的原因主要是幹部的好大喜功和浮誇風造成農民餓飯，例如58年大躍進、人民公社和大辦鋼鐵運動帶來的三年饑荒以及70年代四川、貴州、甘肅、安徽等地的饑荒迫使農民流入城市求生。

　　82年包產到戶後，盲流進入了一個新階段，我把它叫做“盲流熱”。因為它的目的、性質、規模，以及對中國發展進程和改革的影響，都不是82年以前的盲流能相提並論的。它是在農民贏得了包產到戶的勝利基礎上，去城市開拓更廣闊的自由空間：自由流動和居留，自由擇業，自由貿易。就是說，它的目的和意義不僅在於從國家那里奪回公民應有的旅行居留的權利，而且在於為自己打開一切生活道路，即創造一個勞動力自由流動的局面和一個自由貿易的市場。

　　“盲流熱”包括兩種流動：地理流動（geographical mobility）和社會流動（social mobility）。這兩種流動是互為條件的。但在中國城鄉隔離的情況下，前者更重要，發展的速度很快，1992年就達到了一億。⒅ 同時“盲流熱”創造了四種已被官方認可的地理和社會流動相結合的流動模式：a）離鄉不離土。自己在城里做工，土地由家里老人或配偶耕種，或請人代耕、代種分成，或租給他縣或他省農民耕種。b）離土不離鄉。從事本地鄉鎮企業，土地由老人或配偶耕種，或退回包產的田地。c）離土又離鄉。有三種情況：一是在農村無土地，在城里無戶口，但在城里做工或經商；二是用現金買了或用別的方式上了城市戶口的；三是鄉土沙漠化了而進城謀生的農民。d）農閑離鄉，農忙回鄉。

　　隨著這四種模式半合法化，即被官方無明文規定的接受，農奴地位的兩個重要標志──土地依附和徭役──已經靜悄悄地廢除了。市民對農民和農村的看法也改變了。1994年出現了好幾起反向流動的報導。如廣州就有幾個遷往農村的例子，以逃避擁擠、臟、亂、空氣污染和刑事犯罪的城市。至於短期流往鄉村參加工業工作的技術工作人員，早已隨著鄉鎮企業的發展日益增多了。

　　“盲流熱”對形成市場、發展經濟、促進改革開放起到了重大作用。

　　第一，盲流熱創造了勞動力市場。自從1956年完成了對城市工商業和手工業的社會主義改造以後，一直到80年代初，城市的服務網點不僅沒有增加，反而減少了。日用消費品和食品生產供應不足，即使定量配給的商品有時也難兌現，到處都可看到排長隊的現象。此外，經歷了文化革命端著“鐵飯碗”的工人認為自己是領導階級，不願意做服待人的工作，不願意幹臟活、累活。所有這些情況，都是農民可以解決的；所有這些需要，都是農民可以滿足的。但在舊體制下，城鄉之間和供需之間有一個國家設置的屏障。

　　最先突破這一屏障的是農村來的小保姆。其次在城市站住腳的是做臨時工的農民。他們做市民不願意做的臟活、累活，如打掃廁所、街道等或當礦工、紡紗工等等。再就是在城市賣農產品或加工食品的農民。他們開始只能賣自己生產的東西，而且要有文件證明他們已經“交足了國家的，留夠了集體的”糧食。但後來，慢慢地連長途販運、甚至當三倒、四倒、五倒販子也不算犯法了。幫助城里人制作家具、補鞋、補鍋、補衣服等也沒人幹涉了。後來就是農民基建隊、運輸隊在城市承包基建工程和運輸任務。更多的農民承包或開設旅館、餐館等，或者自己當小攤販，辦飲食店等。上述幾個方面都是市民不願做或不敢做的，也有不讓一般市民做的。例如，賣茶雞蛋要有執照，在職人員當然得不到執照，即使退休的人，如果工資達到50元，也不發給執照。更重要的是，市民之所以循規蹈距，不象農民那樣有闖勁，是因為被單位制卡住了。每個市民都屬於一個單位（機關、學校、工廠等），生老病死和一切福利待遇都由單位負責。因而城市幹部、工人對國家依賴性很強。待業青年也盼國家把自己分到一個單位，而不敢妄動。只有刑滿釋放沒有單位的人，也和盲流人員一樣敢冒險做共產黨不允許做的事情。

　　由於盲流熱，城市生活必需品的供應不足狀況緩解了，城市人民的生活改善了，排隊現象消失了。因而，市民對盲流熱是歡迎的。不過具有優越感的市民看到農民賺錢而自己不能，心里有點酸溜溜的，同時也對國家所設的限制，對自己的低工資不滿。武漢流行的順口溜就反映了市民的這種矛盾心情：“老二（指農民）手里有了錢，不三不四賺大錢，老大老九發怨言。”

　　城市知識分子大談特談所謂“腦體倒掛論”。但是農民和那些“不三不四”的城里人的行為，很快就在全國引起了連鎖示範效應。火車、輪船和長途汽車擠滿了從事商業和其他行業的農民和許多跑單幫的市民。國家也開始放松了對人才流動的禁令，開始允許工人以停薪留職的方式從事別的職業；在職幹部、工人也可以在完成自己工作後或下班後的業余時間從事第二職業；節假日還可以受聘到農村集鎮為鄉鎮企業傳授技術。“上班磨洋工，下班打沖鋒。”一個初級的勞動力市場就形成了。

　　第二，盲流熱開辟了新市場。從1953年的統購統銷，糧、棉及油料作物就從集市上消失了。在文化革命和農業學大寨高潮期間，統購統銷事實上擴大到除蔬菜以外的一切農產品，連雞蛋和竹子也包括在內。農村集市名存實亡。1982年包產到戶取得合法地位後興起的盲流熱在創造一個自由勞動力市場的同時，迅速開辟著新的市場或集市。1983年新開辟的市場達到48003個。1991年達到6390200個集貿市場。⒆ 這些是指有一定設施，駐有國家稅務人員、工商管理人員的集貿市場。而且這些市場漸漸發展成為包括手工業產品、輕工業、電子工業等商品的綜合市場了。所以，這些新市場已不是彌補農民生活不足的交換場所，而是農民進行生產活動的主要目的了，也是農民為擺脫國家控制以便能按市場法則進行平等競爭的手段。國家之所以能容忍農民的這些市場沖擊，其主要原因是國家的大部份精力都放在城市工業建設上了。再說，國家也從集市中得到大量稅收。從1980年到1989年，集市商人交稅達200多億元。

　　在開辟新市場的熱潮中，一個新的價值觀“一切商品化，一切向錢看”出現了，它猛烈地沖擊著重農輕商的古老傳統。有趣的是，作為這一古老傳統的載體的農民卻成了這一傳統價值觀的反對者，和新價值觀──商品意識的灌輸者和培育者。正是在這種新價值觀的影響下，80年代初城市出現了不怕被人輕視的個體戶，而在90年代他們當中不少已成為被人羨慕的倒爺、款爺、老板和富商。全國掀起了“十億人民九億商”或“全民皆商”的熱潮。

　　第三，鄉鎮企業的迅速發展。自1958年起，依靠農民集體提留集資辦起來的鄉鎮企業，經過20年的發展，到1978年才占國民生產總值的7％。然而，在1993年，它猛增為近50％。這樣迅猛發展的原因是什麽呢？a）鄉鎮企業不靠國家，是獨立的經濟實體，自負盈虧，面向市場。b）鄉鎮企業繞過國家的限制與幹預，利用回扣和賄金收買幹部和國家工作人員。所謂“沒有不正之風，就沒有鄉鎮企業”。c）不少盲流農民在沿海地區學到了一些信息和生產方式回鄉辦企業。由於這些原因，連鄧小平都在1987年說鄉鎮企業是“異軍突起”。

　　以上主要是從經濟角度來看盲流熱與城市經濟改革的關系，以及對改革開放和經濟起飛的貢獻。盲流熱的社會政治意義也同它對經濟影響一樣，是正面的，而且是極其重大的。其負面意義則是次要的。

　　（1）盲流熱是減震器或均衡器。它一方面緩解沿海與內地、東南與西北由於發展不平衡所造成的貧富兩極化帶來的不安和動蕩，把沿海、東南城市的一部份財富帶到內地和西北廣大農村。另一方面，它又以自己創造的利潤和所交的稅支持國家對物價和虧損企業的補貼（1994年仍然高達200多個億），這就買來了城市的穩定。

　　（2）盲流熱大大減輕了一億多剩余勞動力對農村的壓力，特別是對農村治安可能造成的巨大問題。雖然盲流熱對城市治安帶來很大問題。

　　（3）打開了所有生活道路。這不僅給農民而且也給市民帶來各種各樣的機會。盲流者不是西方那樣的失業大軍、無家可歸者或感到絕望的城市青年。他們是滿懷希望和夢想、敢於闖天下的人。他們掀起的熱潮和顯示的精神可以同美國開發西部時的熱潮和精神相比擬。失業對他們並不象對西方失業工人那樣是一場災難。“大不了回去種田”，這是在外面闖天下的農民的口頭禪。在中國，盲流熱有可能使市場經濟（資本主義）避免熊彼特（Schumpeter）所說的“創造性的毀滅”（creative destruction）。

　　六. 結論　

　　1. 中國農民是中國改革的原動力

　　毛澤東的超斯大林模式的集體化政策，剝奪了中國農民原有的產權和其他權利，造成了“農奴化”這罕見的歷史返祖現象。這就使農民對共產黨的態度發生了180度的轉變：從支持和擁護到抵制和反對。他們渴望能恢覆傳統的耕作制度。他們偷偷地創造了“包產到戶”這個非集體化的農耕制來代替禁錮自己的公社制。他們默默地暗地里這樣做了，但他們沒有組織起來向共產黨和國家公開提出這個要求。這個無組織的反抗活動在70年代末和80年代初發展得非常快，使反對它的鄧小平也不得不在1982年承認農民造成的既成事實。

　　包產到戶的合法化，使農民的另一反抗形式──盲流，發生了質的變化並飛躍到一個新的階段。包產到戶後盲流已不是過去的那樣主要是為了求生，而是為了開辟新的生活道路，徹底擺脫農奴地位。與此同時，盲流熱也反過來改變了個體農戶的生產性質和方向，使農民從傳統的為填飽肚子而生產改變成為主要為市場而生產，為商品而生產。

　　盲流熱闖出四種人身自由流動模式，創造了勞動力市場，開辟了大量的集市，使鄉鎮企業“異軍突起”。它不僅改變了輕商的古老傳統，推動了城市經濟改革，而且吸引了外資，為發展三資企業創造了必要條件，為中國經濟起飛打下基礎。

　　此外，盲流的農民又是使中國穩定的力量。他們緩解了並繼續緩解著東南沿海地區與西北內陸地區兩極分化的緊張局面，把財富源源不斷地從前一地區轉移到後一地區，把商品意識和現代生產技術帶到落後地區。盲流熱並不構成對中共政權的直接威脅。然而，農民在擺脫強加於他們身上的生存方式的過程中，也不斷改變著中共政體的性質。

　　2. 農民是主要的民主力量

　　如果把民主理解為過程，把民主內涵理解為公民權利、政治權利和經濟權利的話，那麽，中國的例子只能說明農民是主要的民主力量。因為農民在為擺脫自身的農奴地位而與集權主義國家進行鬥爭的過程中，每個勝利都是在公民權利和經濟權利方面的勝利，也就是在民主化過程中跨進了一步。包產到戶基本上恢覆了個體對土地的使用權，或部份恢覆了對土地的所有權。而包產到戶導致的公社制瓦解則收回了一些人身自由。盲流熱帶來的勞動力市場、集市、鄉鎮企業的高速發展等，無一不是與民主內涵有著密切的聯系。

　　3. 未來的展望

　　包產到戶和盲流熱不僅使農民逐步擺脫自己的農奴地位，而且也一步一步地改變著共產主義制度。這個事實意味著中共政權有和平轉型的可能性和現實性。在中國社會迅速分化的情況下，窮人反抗將會很快轉變為富人革命。也就是說，農民、普通市民和幹部中有很大一部份人正變成中產階級，他們將向中共政權提出在民主基礎上進行整合的要求。而新的時代潮流即實用主義潮流，也是有利於和平轉型的條件。中國已亂了近150年，現在是人心不思亂。此外，綿延2000多年的大一統民族意識，特別是知識分子的傳統憂患意識，也是可以利用的進行民主整合的資源。中國沒有、而且也絕不會回到象亨亭頓所說的那種儒家權威主義。因為儒家文化的載體──中國農民，已經開辟了自由市場，走上了不歸路，並且是中國第一個享受草根民主滋味的群體。


市民政治文化的生長點

　　──中國私營勞動者的思想形態與政治行為方式分析

　　李寶梁

　　一. 引　言

　　二. 中國15年來個體私營經濟的發展

　　三. 私營勞動者階層的構成及社會經濟特徵

　　四. 私營勞動者階層的思想觀念與政治行為方式

　　五. 結　論

　　李寶梁，中國天津社會科學院社會學研究所。

　　一. 引　言　

　　自1978年中共十一屆三中全會確定改革開放的戰略，至今已15年過去了。從中共十二大（1982年）提出“計劃經濟為主，市場調節為輔”，到中共十三大（1987年）提出“有計劃的商品經濟”，再到中共十四大（1992年）確定“社會主義市場經濟”，傳統社會主義模式在不斷被突破。中共總書記江澤民在十四大報告中認為：市場經濟的形成和建立，“就其引起的社會變革的廣度和深度來說，是開始了一場新的革命”。⑴

　　按照市場經濟的一般規律和要求，市場經濟體制的最終建立，必將在中國導致一個新型市民社會的崛起。同時，與之相伴的市民政治文化，也必定會在市場經濟的建立過程中顯現並發展成熟起來。

　　事實上，在中國，這樣一個新興的市民社會正在悄然出現。在不斷推進和深化的經濟體制改革中，中國社會原有的、僵化的社會結構和和社會關系正在發生著劇烈的變化。多種經濟成份、多種經營形式和多種分配方式的存在和相互作用，造就著滿足人們多方面利益需求的機制。價值取向的多樣性和不同生活方式與各種發展機會的共同交織，孕育著不同社會成員間的階層關系和階層結構的分化調整。社會各階層人們在利益獲取與分配、行為方式、心理認知等方面日益表現出的差異與歸附，正可謂未來市民社會形成和發展的基礎。尤其是近年來中國私營經濟及私營勞動者階層的迅速出現，已經成為社會力量變化中最引人注目的事情。他們的廣泛存在和社會行為不僅帶動影響著國家與社會的經濟生活，而且也使人們的政治生活、文化生活、思想觀念和價值取向發生著變化。

　　從歷史上看，中國的個體、私營經濟伴隨著中國社會政治形態的更替，在不同階段有著不同的發展命運。改革開放以來，個體、私營經濟重新登上歷史舞台，作為率先走向市場經濟的一部份，已成為社會發展中最為活躍、最有生命力的經濟增長點。與此同時，作為一個市民階層，私營勞動者的政治、經濟利益已經開始形成並逐漸顯現出來。那麽，這一階層在未來市民社會中將會是怎樣的呢？它將扮演何種角色、發揮什麽作用呢？近年來發表的有關私營經積極勞動者階層的研究著述，側重其經濟行為、生活方式領域者居多，而從思想形態、政治行為方式等方面及其對於社會發展的影響和著眼者少；從解釋現行政策和現實行為方面研究的居多，從整體對其作為一個階層來認識研究的不夠。為了彌補這個缺陷，本文將集中在私營勞動者階層的政治、經濟利益、社會經濟特徵、政治行為方式等方面進行研究，以求對中國現階段私營勞動者階層的思想政治形態及其市民政治文化做出分析。

　　二. 中國15年來個體私營經濟的發展　

　　中國現階段個體私營經濟產生於70年代末80年代初，與中共提出的改革開放政策相伴生。十五年來，個體私營經濟的存在和發展過程中，有著兩個不容忽視的基本現實。其一，中國私營經濟的產生、存在和發展，是與一定的社會生產力和社會狀況相適應，從有利於國計民生、繁榮市場和社會生活中確立發展起來的，它有一定的經濟根源和社會基礎。其二，中國私營經濟的形成和發展具有明顯的階段性，這種階段性與同時期中共所推行的一系列方針、政策和規定相關聯。後者在認識和實踐上影響著私營經濟的發展，也影響著人們對私營經濟的客觀認識分析和深入研究。這兩個基本事實，對於理解和把握當今中國私營勞動者階層的形成和發展、社會地位、歷史作用、思想政治形態以及未來發展趨勢等，是極其重要的因素。因此，考察中國15年來個體私營經濟的發展，不僅要從時間上對其歷史發展沿革過程進行一般客觀描述，而且要通過這種考察對其各個發展階段上所呈現出的不同發展方式和特徵、有關政策規定與這種發展之間的影響作用、民眾生活對私營經濟的依賴程度以及社會輿論對它的理解和認識等進行系統的分析。圍繞這一主線，以下將將中國私營經濟十五年來的發展劃分為五個階段。

　　1. 恢覆發展階段（1979年─1981年）

　　1978年12月中共召開的十一屆三中全會，標志著以經濟建設為中心、推行改革開放政策的開始。在當時百業待興的形勢下，發展個體私營經濟基本上是在“摸著石頭過河”，沒有統一的認識和完整的設想。一些原則性的建議雖在中共十一屆三中全會公報和鄧小平在中央工作會議上的講話中有所體現，⑵ 但具體的發展規劃並未形成。當時，為了減輕城鎮大批待業青年的就業壓力，緩解城鄉之間的供需矛盾，解決人們購物難、修補難、行路難等生活不便，政府提出了對內搞活，允許一部份有勞動能力但又無固定職業的城鎮待業人員從事一些個體服務、修理性行業和手工業加工。同時，開辦集市貿易，作為搞活流通的必要補充。於是，個體經濟應運而生，一些傳統的服務項目和民族工藝重新被挖掘利用。這一時期從事個體經營的人員大多是城鎮待業青年和原從事個體經營的老工商業者。他們的經營活動以小、多、散、雜見長，雖在當時僅作為國營經濟的拾遺補缺，但發展勢頭很大。短短幾年，全國城鎮個體經營者就由1978年的14萬人，發展到1981年的105.6萬人，年均增長速度達到196％。⑶ 在經過兩三年“看一看”（中央當時對個體經濟發展的一項方針）的基礎上，1981年3月中共中央和國務院轉發了國家農委《關於發展農村多種經營的報告》，指出“開展多種經營要發揮集體和個人兩個積極性。”個人主要是個體工商業。同年6月，中共十一屆六中全會通過的《關於建國以來黨內若幹歷史問題的決議》中再次指出，“國營經濟和集體經濟是我國基本的經濟形式，一定範圍的勞動者個體經濟是公有制經濟的必要補充。”在此基礎上，同年7月7日國務院頒布了《關於城鎮非農業個體經濟若幹政策性規定》，對個體經濟進行了規範。10月，國務院再次頒布《關於廣開門路，搞活經濟，解決城鎮就業問題的若幹決定》，明確提出了“在社會主義公有制經濟占優勢的根本前提下，實行多種經濟形式和多種經營方式長期並存的方針。”⑷ 這一系列方針政策為個體經濟今後的發展提供了保證。

　　2. 高速發展階段（1982─1985年）

　　1982年，中共十二大報告指出：“在農村和城市都要鼓勵勞動者個體經濟在國家規定的範圍內和工商行政管理下適當發展，作為公有制經濟必要的、有益的補充。”同年12月，全國人大五次會議通過的《中華人民共和國憲法》，則以根本大法的形式肯定了城鄉個體經濟在國民經濟中的合法地位。⑸ 此後幾年間，國家又先後頒布了一系列鼓勵扶植個體經濟發展的政策、法規。在這一階段，個體經濟開始迅速發展，以搞活流通為主線，商業零售網點遍布城鄉各處，個體從業人員大量增加。據統計，到1985年底，全國城鄉個體工商戶發展到1171.4萬戶，從業人員達到1766.2萬人，年均增長分別達到64％和77％。⑹ 這一階段，國家除繼續鼓勵城鎮個體經濟發展外，在政策上也開始允許農民從事個體工商業經營，允許農民進城務工經商。同時，對個體工商戶雇工經營和行業拓展方面也作了一些相應的規定。

　　與這一發展相對應，這一時期有關個體經濟的新聞報導和研究開始見諸報端。但就其研究的範圍和深度來講，還只是剛剛開始。據統計，這一時期在全國各主要報刊和各省市主要刊物上出現的有關報導和研究文章，不過百余篇。⑺ 幾位新聞工作者的長篇報導《多色調的中國個體經營者》一書（北京經濟學院出版社），較為全面地報導並分析了當時中國個體勞動者的形成和發展，並探討了一些比較敏感的問題，如消費膨脹、雇工勞動、官倒私倒等。

　　3. 穩定發展階段（1986年─1988年）

　　在經歷了恢覆發展和快速增長兩個階段之後，中國的個體經濟開始進入穩定發展時期。一方面國家從宏觀調控領域加強了引導、管理，出台了一些必要的法規、政策。如，國務院1986年頒布了《中華人民共和國城鄉個體工商業戶所得稅暫行條例》，1987年頒布了《城鄉個體工商戶管理暫行條例》，1988年又頒布了《中華人民共和國私營企業暫行條例》，在規範發展、嚴格管理方面起到了一定的作用。另一方面，在市場機制的調節和政策的引導下，個體工商業的行業結構、經營規模、人員結構也發生了一定變化。到1988年底，全國城鄉個體工商戶發展到1454.9萬戶，從業人員達到2304.9萬人，年均增長速度分別為9.5％和11.7％。同時，為了擴大生產經營規模，實現生產要素的最佳組合以取得更大的經濟效益，一些具有一定規模和效益的個體工商戶開始雇工經營，開始形成私營企業。

　　這一時期理論界對於個體私營經濟的研究也活躍起來，一些較有規模的調查研究開始出現。如，1987年北京市政府在北京地區進行了私人雇工研究，歷時將近一年，分別對雇工在勞動合同、勞動時間、勞動報酬、就業渠道、勞動保護與保險、勞動生活條件等方面進行了調查，取得了近百萬個數據。有關個體、私營經濟的理論著述已開始突破對一般表象的簡單描述，而試圖運用有關學說或理論，從發展動力和機制方面入手，探索適合中國國情的私營經濟發展模式。較有代表性的有《中國現階段個體經濟研究》、《中國現階段私營經濟探索》、《利益群體論》等著作。

　　4. 徘徊發展階段（1989年─1991年）

　　1989年受“六四”政治風波和中央關於治理經濟環境、整頓經濟秩序的政策影響，個體、私營經濟的發展出現了徘徊局面。一方面，從業人員和經營規模增長緩慢。以私營企業為例，1991年，全國登記注冊的私營企業僅12萬戶，就業人員近200萬人，戶均注冊資金只有11.4萬元，戶均從業人員為17萬人。⑻ 另一方面，私營勞動者所投入的擴大再生產資本明顯不足，生產經營中所獲利潤有相當一部份用於高消費或存入銀行。這種由於時局的變化而產生的經濟震顫，表明中國私營經濟受到舊有體制的影響和制約。

　　5. 穩步快速增長階段（1992年─目前）

　　1992年，全國性治理整頓結束，經濟形勢好轉。尤其是鄧小平南巡講話和1992年底中共十四大的召開，提出了建立社會主義市場經濟。在這一系列方針和政策的推動下，中國經濟開始走出低谷，個體私營經濟又出現了快速增長的勢頭。不同於改革開放之初的是，這一次增長的背景是國民經濟不斷發展，個體私營經濟普遍有所積累，市場體系得到建立和培育。在適應社會轉型的過程中，私營勞動者開始向著一定規模的私營企業或集團發展，他們的經濟活動已伸向社會各個領域，並且正在走出國門，與世界經濟接軌，參與國際市場的競爭。中國的個體私營經濟已經成為中國社會發展中最為活躍、最有生命力的經濟增長點。

　　三. 私營勞動者階層的構成及社會經濟特徵　

　　社會階層通常是指某一社會結構中在利益獲取與分配、價值取向、社會地位、權力占有與使用、生活方式、以及發展機會等方面具有同質同構性的群體。⑼ 一個社會階層中可能包含多個社會群體，其數量和特徵取決於該階層內部結構的分化程度。私營勞動者階層作為中國社會經濟結構、社會關系不斷變化和重新組合的產物，在演變過程中形成個體勞動者和私營企業主等兩大群體，已經基本形成了不同於其他階層和群體的社會經濟特徵。

　　中國現階段私營經濟包括兩種經濟形式，一是城鄉個體工商業，二是私營企業。前者以勞動者個人及家庭勞動為基礎，從事個體工商業生產加工經營，規模較小，生產工具簡單。後者通常以雇工經營為基礎，生產規模較大，有相當數量和規模的資金、設備和生產經營場地。（按現行規定，私營企業系指資產屬於私人所有，雇工8人以上的營利性經濟組織。）⑽ 從生產關系上看，個體勞動者在生產經營過程中，既作為生產資料的所有者，具有充份的占有、使用和支配生產資料的權力，同時也作為一個勞動者，實現著與生產資料的最直接結合。而私營企業主則把全部或主要精力用於企業生產經營過程中的管理和經營活動，不需要從事直接的生產勞動。就是說，企業規模和效益已能夠提供足夠的利潤，使企業主可以遊離於直接的生產勞動之外。從人員構成來看，個體勞動者中成員比較覆雜，有工人、農民、知識分子、社會閑散人員和待業青年，有國家機關離職、退職或退休的幹部、退伍軍人，也有原個體工商業者、勞改勞教獲釋人員等。其中，農業剩余勞力、社會上的閑散人員和無業青年占絕大多數，是個體勞動者的主體成份。他們的文化構成相對較低，大專以上文化程度的不足1％，中專文化程度的占2％，高中文化程度的占13.6％，初中文化程度的占37.7％，小學文化程度的占40％以上。⑾ 個體工商業的發展與地區經濟發展水平密切相關。一般地講，城市個體勞動者多於鄉鎮農村，大城市多於中小城市，沿海發達地區多於內地欠發達地區。

　　私營企業主是隨著城鄉經濟體制改革和市場經濟的發展，伴隨著中國社會原有的經濟結構和利益結構的分化調整而出現的一種新型的社會群體。1979年，中國農村拉開了第一步經濟體制改革的序幕，聯產承包責任制的全面推廣和生產要素的重新組合，使家庭和個體工商業得到了迅速發展。剩余資金的積累，農村剩余勞動力市場的存在，使一些先行發展起來的農村專業戶、個體工商戶開始突破家庭和個體經營的範圍，擴大生產規模，實行雇工經營。稍後，城市個體工商業者隨著生產經營和積累的不斷擴大，也發展分化出了一部份私營企業主。到1987年，存在雇傭勞動關系的私營企業在全國城鄉普遍出現，私營企業主群體逐漸形成並在以後幾年的發展中，一直保持著比較快的增長速度，而成為私營勞動者階層中最具代表性、最有實力的一部份。

　　根據私營企業的資金組合方式和經營形式不同，現階段的私營企業主大致有六種類型：第一，靠承包或租賃原民辦集體或社隊企業發展起來的私營企業主。這類承包人憑借經營管理經驗、技術，自有或自籌資金，利用原集體所有的固定資產、流動資金及供銷渠道，實行雇工經營。除向集體交納定額的積累、折舊或管理費外，其余利潤全部歸承包者所有。他們雖然名義上仍以集體企業管理者的身份活動，但實際上已成為私營企業主。第二，個人或家庭獨資經營的私營企業主。他們的前身絕大多數是城鎮個體工商業者，靠已有的發展積累，逐步擴大經營規模，實行雇傭勞動，同時自己在勞動生產中處於支配、管理、監督地位，從中獲取高額利潤，逐步成為私營企業主。第三，合夥經營的私營企業主。一般由兩人以上共同籌集資金，共同經營，共擔風險。第四，集股經營的私營企業主。他們或是用自有資金參股，或是由 社會上集股，親朋好友出資入股，由董事會推舉經營人員或若幹大股東負責經營，經營規模較大。據統計，這種類型的私營企業主全國約有10萬人左右，主要分布於沿海比較發達的省份和地區，如福建省的晉江縣，浙江省的溫州市。⑿ 第五，掛集體招牌的私營企業主。這類企業一般以鄉鎮村或區街的名義辦理營業執照，從而享受國家對集體企業的優惠政策和待遇。但實屬個人投資經營，只上繳一部份管理費。第六，中外合資、合作經營的私營企業，由國外或港澳台資本與國內親友或個體合資興辦。這類企業主一般素質較高，資金雄厚，在一定程度上壟斷著某個行業或產品。他們雖在私營企業中所占比例較小，但對市場影響很大。

　　私營勞動者階層對生產資料的私人所有，相應的生產經營活動以及由此決定的其他利益要求，構成了他們與其他階層和群體不同的社會經濟特徵。

　　（1） 生產資料的私人所有和實際占有與支配，是私營勞動者階層的最本質特徵，同時也是他們最深厚的利益基礎。}私營勞動者作為私營經濟這種生產關系的承擔者，以私有制形式參與社會勞動和分配，本身具有著與其他經濟形式不同的追求和發展。首先，生產資料的私人所有和支配，成為他們謀取利益和發展的手段。其次，由於生產資料的私人所有和支配，私營勞動者就具有著私人資本人格化的特徵。強烈的私人資本增殖的願望，促使他們為個人利益的最大獲取而從事生產經營活動。而且，他們所擁有的生產資料越多，則占有和獲取利潤的能量越大。因此，這構成私營勞動者最廣泛的利益基礎和發展動力。

　　（2） 以個人勞動為基礎向著占有他人的剩余勞動發展，從而達到通過雇傭勞動實現生產要素的組合，這是私營勞動者謀取利益的基本行為方式。}個體勞動者通常是把自己的生產資料同自我的勞動力相結合，靠自己從事生產或提供勞務以取得物質利益和精神利益。私營企業主則是通過雇傭勞動的形式實現生產要素組合，從而獲取經濟利益。但是，作為生產資料的私人擁有者，無論是個體勞動者還是私營企業主，他們在生產中都具有著完整的支配權和獨立的經營職能，有著為了個人利益的最大獲取而不斷發展的強烈願望和自發傾向。因此，以自己勞動為基礎，向占有他人的剩余勞動發展，以己有的生產資料與他人的勞動力相結合，最終實現剩余價值的占有，這是私營勞動者階層實現和獲取利益的基本方式。

　　（3）私營勞動者的個人財產和收入明顯高於社會其他成員，但其經濟地位和社會地位具有明顯的不對稱性。}私營勞動者憑借已有的生產資料和資金，最有效地把資金、技術、勞動力和管理等生產要素結合成新的生產力，而成為私營經濟的主人。在這種經濟成份中，他們具有多重身份，承擔著不同的角色和功能。因而，也以多元形式占有和分享生產經營中的各項利益。作為生產資料和資金的投入者和所有者，他們分享著資金收益，取得食利收入；作為對企業資產具有私有權和分配權的行為主體，他們占有一定的剩余價值而取得剝削收入；作為生產經營中的決策者和管理者，他們還取得勞動管理報酬和風險收入。這種“三位一體”的收入方式，構成了私營勞動者實現和分享利益的基本途徑。因此，個人財產和收入明顯高於其他社會成員，成為私營勞動者階層的一個顯著特徵。據統計，目前個體勞動者的年收入大致平均為16000元左右，比其他勞動者階層高出4─5倍；私營企業主一般擁有資產在10萬元以上，有的高達上百萬元、上千萬元，其年收入通常高於雇工收入的10倍以上，有的高達30倍。⒀

　　盡管私營勞動者的收入水平較高，但是他們的經濟地位和社會地位卻具有明顯的不對稱性。從身份上看，私營勞動者作為中國改革開放以來社會結構與經濟結構分化調整的產物，絕大部份是從社會原有各階層和群體中遊離出來的。他們是從事小商品生產和經營，具有自發性和變異性相結合，以謀利性和投機性為主要特徵的松散的社會勞動者。他們既不像其他勞動者階層那樣是現行經濟運行中的主體，同時也不像工人、農民或其他社會階層那樣，被作為可信賴的依靠力量。現行的經濟政策和運行機制仍是以公有制經濟為基礎，私營經濟的存在的發展尚缺乏完整獨立的原形空間和相應的規劃原則。在銀行信貸、土地使用、能源及原材料供應等方面，他們還不能真正與其他經濟成份同在一條起跑線上競爭發展。他們的一些合法權益也常常因各種原因而受到侵害。同時，由於重農重工而輕商的傳統觀念的影響，人們對這種小商小販式的職業也抱有各種看法。當這些自食其力的勞動者擺脫依賴，自己掏錢看病，面對各種風險時，端慣了鐵飯碗的人們反而得到了某種寬慰和滿足。從文化教育上看，私營勞動者一般受教育程度較低，缺乏必要的知識儲備，對從事商品經濟活動沒有足夠的理解，因而心理上和行為上常常處於矛盾不安狀態。文化因素的制約，限制了他們勇於開拓、敢於作為的特點。

　　私營勞動者階層的經濟地位與社會地位的不平衡性，反映了中國現階段私營經濟的發展規模和水平，反映了中國現行政治、經濟體制與這種發展之間的不相適應。它對於私營勞動者階層的思想觀念形態及政治行為方式的形成和發展產生著重要的影響。

　　四. 私營勞動者階層的思想觀念與政治行為方式　

　　私營勞動者作為市場經濟條件下私營經濟的代表，由於其特有的社會經濟關系、經濟利益結構和社會地位，也在思想觀念形態和政治、經濟利益的表達及實現等方面，形成了自己的方式和特徵。

　　（1）以利益交往為中心的思想意識　 嚴格地說，今天的私營勞動者的社會地位和作用尚不穩定，因此還沒有形成規範的經濟活動方式和利益實現機制。來自不同階層或群體的從業人員遠未完全脫離各自原有的特徵素性，尚未形成一種成熟的、統一的階層意識和利益表達方式。他們作為一個階層或群體而存在和發展的基礎是原始的物質動因。為了尋求和維護一定的經濟利益，私營勞動者之間依靠某些共同的情感、共同的認識，特別是依靠對經濟利益所具有的共識，通過相互交往而產生比較一致的行為，最終形成具有一定自在性的意識。如，對社會的理解認識，對人生觀、價值觀的認識，對時局變化的承受能力以及對於社會交往和人際關系的處理方式等。這種自在意識體現在私營勞動者之間的相互交往和作用方面。他們之間缺乏明確的、規範的責任、權利和義務，較一般的同事、同學關系稍進一步；他們是以私人感情為基礎的朋友關系，這種朋友關系根源於全體成員之間的直接物質利益。一旦這種直接的物質的重要性降低了，其社會關系和思想感情的親密程度也就會隨之淡薄下來。因此，以往重血緣、姻緣、地緣的感情交往，已被重業緣、財緣的利益交往所取代。根據需要決定交往，這已成為他們交往中的普遍現象。其群體成員間心理上和行為上的互動更多的是以個人所得利益為原則，在各自所能施展的領域，以其特有的表達方式而實現著追逐的目標。

　　私營勞動者的觀念形態表現出明顯的二元特徵。在價值觀上，他們崇尚金錢的力量，把獲取最大限度的利潤作為第一追求；同時，對現實和自我缺乏理解和把握，缺乏更高層次的精神追求。特別是當自己所在的階層或群體遭到不公正待遇時，他們更希冀社會能對他們多一份關心和重視。因而，對於社會公益事業和活動，他們也會時常表現出極高的熱情，不惜出資捐款，試圖通過金錢買到一個較好的社會形像。在處理個人利益與社會利益的關系上，他們有著強烈的取向自我的一面。但同時在政策的約束和社會輿論的壓力下，他們也會表現出某些不徹底的指向社會和民眾的一面。

　　在經營觀念上，他們一方面具有強烈的商品經濟意識，渴望成為一個完全自主、獨立的生產經營者；靠自立精神和發奮創業，他們也塑造了一個高效益、高收入的鮮明形像。但是另一方面，他們又有陳舊的小生產觀念和狹隘的個人利益，受保守封閉的小生產思想束縛。他們的生產經營活動，因此表現出一定的盲目性和掠奪性，具有短期行為的特點。在對待現實政策上，他們擁護改革開放的方針，承認是開放搞活政策給了他們生長和發展的機會。但同時他們對進一步深化改革也心存疑懼，擔心有朝一日改革會改到自己頭上，失去現有的一切。就目前清除腐敗的廉政建設來看，他們作為吃、拿、卡、要的直接受害者，是痛恨這些腐敗現象並希望在法律的保護下從事經營活動的。但是他們對某些能用來換取到好處的腐敗現象，也常常留戀，並千方百計地鉆執法和監督不嚴的空子。因為這些非正當合理的途徑，可以使他們在許多方面“合法化”地發展起來。

　　（2）政治要求及參政議政的主要方式　政治利益是經濟利益的具體表現，私營勞動者階層的經濟地位也就決定了他們必然產生的政治要求。從目前情況看，私營勞動者還只獨立於社會政權組織和權力分配之外的自由經濟成份的代表，既不像國家工作人員那樣具有明確的政治屬性，而他們的政治利益和要求也只有通過政權組織中具有幹部身份的人員來代表和反映。他們對一般政治問題並不十分關心。他們感興趣的是那些涉及到他們前途和發展的政治動向和政策規定。他們希望改革開放政策能夠長期不變；要求有一個穩定的政治形勢和社會環境。為維護自身權益，私營勞動者越來越集中地要求憲法和法律的保護，要求行使國家法律和政策所賦予的權利，即政治上平等，有獨立的發言權；經濟上私人財產依法受到保護等。

　　為了實現上述要求，私營勞動者一般通過兩種方式來參政議政並維護自己的利益。一是加入各種黨派和組織，如工商聯、個體勞協、私營企業家協會、民主建國會等，通過這些渠道反映其具體要求，並利用這些“橋梁和紐帶作用”⒁ 最終以人大代表和政協委員的身份，確立起自己的地位，達到參政議政的目的。但是，在中國，即使是最普通的民間社團，往往也帶有某些官方色彩。它們選擇接納的只是部份民眾，而不是由民眾選擇能代表自己利益的組織。官方或半官方的社團組織，在不具有真正意義上的利益代表性的情況下，則必然影響到其成員經濟利益和政治要求的充份表達和有效操作。於是，第二種方式便產生出來，即通過與政府官員的私下接觸來尋找事業上的靠山，尋求政治代言人。即所謂“小的靠三所（工商、稅務、派出所），大的靠三局（工商、稅務、公安局），小有小靠山，大有大靠山。”⒂ 他們通過參加各種社會事務，提供社會讚助，擴大自己的影響，實現並維護自己各項利益，以經濟手段達到政治目的。

　　總之，在參政議政方面，私營勞動者提出了比較清晰和迫切的政治要求。他們認為自己現在有經濟實力，為國家和人民提供了積累和服務，應該有相應的社會地位和政治權力，自己的事情應該自己來管，決不應放低一等，處於被別人管的地位。推選人大代表、政協委員不是裝門面的事，要讓那些真正有參政議政能力的人，代表他們的利益出來擔任，直接參預國家政治生活。1988年，福建省石獅市公開競選市長中，20多位私營企業主代表送出蓋滿二十幾個圖章的舉薦市長候選人的信件，推薦能代表他們利益的政界人物參加競選。這一舉動充份表明了他們的政治要求。⒃ 除此之外，私營勞動者也提出了建立行業組織、公開辦報等設想。作為一種新生的社會力量，私營勞動者在政治方面的要求將隨著其不斷發展壯大，會越來越多地表現出來。

　　五. 結　論　

　　透過上述對於中國私營勞動者階層的分析，結合中國社會多元化發展的客觀要求和政治民主化發展的必然趨勢，可以得到以下幾點結論：

　　1. 中國現階段個體私營經濟的發展，始於中共所推行的改革開放政策，依一定的社會生產力和社會發展要求所產生，是中國現實社會發展的必然產物。中國的私營經濟發展到今天，已不再為某個政黨或組織、或是某些領導人個人意志為轉移。私營勞動者階層的崛起，預示著中國社會在轉型過程中將打破過去某一社會成員長期依附於某一階層或群體的僵化結構，進行社會關系與利益結構的重新調整，有助於社會各階層、各群體間的接觸、了解與流動。人們在調整自己心理和行為坐標的同時，將享有充份發展的機會，面對競爭，跨越階層與群體的界限，從而使人們的交往、流動更具有廣泛的社會性。在多種利益集團不斷分化組合中，以相互競爭、發展為機制。

　　2. 中國的私營經濟作為率先走向市場經濟的一部份，已經獲得成功，業已產生並發展著的思想政治文化和政治、經濟利益，也將成為市民政治文化的生長點，成為市民政治文化中最具代表性的一部份。據中國國家信息中心預測，到本世紀末，中國的所有制結構還將形成三分天下的基本格局。集體、私營經濟的比重仍將顯著上升，其中工業總產值中，全民占四分之一，集體占二分之一，私營占四分之一；在社會商品零售額中全民占三分之一，集體占六分之一，而私營占二分之一。全國城鎮大約五千萬人要就業，農村有三億多剩余勞動力要轉移，這其中相當一部份要加入到個體、私營經濟的行列。可以說，中國的私營經濟具有旺盛的生命力，它必將成為市場經濟建立過程中最為活躍、最有實力的經濟增長點。而同時作為私營經濟的運作者，隨著這一階層的不斷擴大，對於國家政治生活的熱切關注和參預，私營勞動者必將成為未來市民社會中的主體。

　　3. 中國民主政治的建立，不僅需要精英政治和文化的推動，同時更需要民眾的覺醒和參預，需要培養和發展市民政治文化與之相呼應。私營經濟及其勞動者階層思想政治文化的形成和發展，不僅為實踐這種政治文化提供了基礎和可能，而且也將影響著民主政治的形成和建立，推動著中國政治民主化的進程。

當代中國有無公民社會與公共空間？

　　──評西方學者有關論述

　　顧昕

　　公民社會正形成於八十年代的中國嗎？

　　中國的過去是否存在“公民社會”？

　　私有化和城市企業家的作用

　　知識分子生活的變化及其影響

　　結論

　　　

　　顧昕，荷蘭萊頓大學（Leiden University）漢學研究院研究助理，博士候選人。　

　　中國是否正在出現（或重新出現）一個“公民社會”，是近期西方中國問題專家熱衷討論的一個話題。這同1989年以來出現的一系列政治事件有關，首先是北京的民眾運動，接著是共產主義政權在東歐的崩潰，進而是蘇聯的分崩離析。東歐與俄國的持不同政見力量在七八十年代的活動，力圖建立一個真正的公民社會。人們廣泛認為，這些國家的革命性轉變乃是這些活動的結果。因此，共產主義在東歐與俄國的失敗，至少部份地，被歸因於公民社會的成功。　

　　八十年代的中國同樣出現了巨變，正是這種巨變構成了八九民眾運動的歷史背景。不少西方學者運用“公民社會”和“公共空間”這兩個概念，來描述當代中國出現的獨立於國家的自主性的社會領域，並視之為社會政治改革的一個重要方面。然而，對這種正在出現的自主性社會領域的強度和性質，出現了越來越多的爭辯。本文旨在對這場所謂“公民社會與公共空間爭論”[1] 中出現的有關論點進行評述。　

　　“公民社會”的概念在西方社會和政治思想史上已經有了很長的歷史。在不同的思想傳統中，這一概念有著不同的內涵。近年來，這一概念主要在一些西方左派的政治和社會論述中重新興起，並且有望在一個新的政治和社會潮流中占據中心位置。然而，這一思想努力迄今為止還沒有取得眾所公認的成果。對此，本文因題旨所限，無法詳述。在這里，我們僅簡單地引征加拿大政治思想家、著名的社區主義者（communiatarian）泰勒（Charles Taylor）的定義。他區分了“公民社會”的強定義和弱定義。在弱的定義中，公民社會是指那些不受國家力量支配的民間團體的存在; 在強的意義下，當透過不受國家支配的民間團體，社會可以自我建設及協調起來時，這才是公民社會。泰勒同時提出了一個更強的定義，作為上述強定義的替代或補充，即當這群民間團體能夠有效地影響國家政策的方向時，這才是公民社會。[2]

　　“公共空間”這個概念是德國思想家哈貝馬斯（Jurgen Habermas）發展起來的，他的定義如下：　

　　“公共空間”首先意指我們社會生活中能夠形成輿論的一個領域。“公共空間”.原則上對所有公民開放。它的一部份是在日常對話中建構起來的，其中“私”人們走到一起組成一個“公”。之後，他們不再作為商人或專業人員從事他們的私務，也不像法律專業人員那樣受制於國家官僚機器的法律管理並且被迫服從。當公民有了保障，能夠自由地集會，自由地組織起來，自由地表達其意見並使之公開化時，他們的行動才是在一個“公共空間”里的行動。[3]

　　依照哈貝馬斯的解釋，這種自由的、資產階級式的公共空間，乃是在十七和十八世紀的西方伴隨著公民社會的興起而發展起來的，而公民社會則是在資本主義的市場經濟的基礎上得到發展的。早期的資產階級公共空間僅有一小部份受過教育的、富有的人組成。哈貝馬斯認為，公共空間不僅使一系列特殊的利益以及國家與社會之間的對立制度化，而且還使一種對政治事務進行公開、理性和批判性討論的實踐制度化，後來他在一種更為寬泛的意義上稱這種討論為“溝通行動”。在他看來，公共空間的重要性就在於它作為一種社會整合模式的潛在功能。[4]

　　公民社會正形成於八十年代的中國嗎？

　　第一個引入“公民社會”的概念來解釋中國八九民眾運動的，是丹麥學者奧斯特咖德（Clemens Stubbe Ostergaard）。六四事件後僅四五個月，他在一篇文章中反對把學生示威僅僅放在中共權力鬥爭的背景中來理解，強調應該把更多的注意力放在社會的重要變化上。在他看來，“我們正在民眾中目睹著一個獨立的政治化過程，一個新興組織的萌芽”。他聲稱： 作為經濟改革的結果，國家的影響力已經受到削弱，公民社會已經得到發展。公民社會的興起，部份地反映了創建一個新市場體系的需要，部份地反映了新興的、獨立社會群體的力量。奧斯特咖德認為，公民社會在中國的出現是八九民眾運動社會背景的重要因素。[5]

　　同時，卡爾洪（Craig Calhoun）首次把八九民眾運動作為一次建立“公共空間”的努力加以討論。卡爾洪把“公共空間”的興起追溯到1978年的“北京之春”運動，並區分了其中的三個層面： 第一，人們通過朋友之間的小群體對廣泛的政治議題進行討論。第二是國際性媒體在建構這一公共空間中所扮演的重要角色。第三是文化的國際化過程，知識分子和大學生們努力追趕著西方社會理論和文學批評的最新潮流，而中國傳統的思想和符號象征受到抨擊。卡爾洪指出，中國的“公共空間”仍然只是初生的。在他看來，要進一步發展“公共空間”，關鍵在於要創建一系列在國家控制之外的制度和組織，以支持一種有生氣的批判性文化，從而使那些具有政治重要意義的論題能夠得到討論。換言之，制度化是發展一個羽翼豐滿的公共空間的關鍵。[6]

　　高棣民（Thomas B. Gold）以不同的方式提出了一個類似的觀點。他認為，我們所目睹的不只是公民社會在中國的興起，而且是其覆活。在中華人民共和國剛剛建立的隨後幾年中，中國共產黨“以一系列摧毀所有的自主性活動領域並消除其再生之可能性的努力”重建了中國的社會。在毛澤東時代極權主義統治下，“收”與“放”的辯證雖然為公民社會提供了一個喘息的機會，但是卻沒有導致公民社會的再生。然而，自1978年的改革開始以來，黨與國家放松了控制，並且實質性地促進了制度變革，特別是城市私有部門的合法化。鄧小平的“放”也為知識分子的獨立活動創造了空間。結果，一種同黨和國家相對立的氣氛開始濃厚起來，從而引致了1989年的抗議。在高棣民看來，一方面，“1989年四五月間的奇異事件揭示了公民社會在中國再生的深度”，另一方面，六四的流血亦揭示了中國共產黨依然不願並不能接受公民社會正在再生這個現實。[7]

　　史特蘭（David Strand）走得更遠。他提出： 在中國的城市中，一個強定義下的公民社會正在出現，其中民間社團與組織使一個“公共空間”的出現成為可能，社會自主性正在經濟、政治和知識領域中成為現實。作為證據，他指出1989年初的人權請願簽名運動，大學生們建立的各種“沙龍”，各種激進政治觀點（包括“民主”的要求）的公開表達，知識分子精英充當國家與示威學生之間的調解者或作為“理性的聲音”的代表，以及像四通公司這樣的準私有企業卷入到學生示威中去。　

　　在八九民眾運動中，許多人，包括工人、教師、公務人員、知識分子，甚至黨的幹部，舉著標示其單位的標語，乘著汽車遊行到天安門廣場。史特蘭特別強調這個事實，並由此得出結論： “如今，原屬國家的一些要素，即一些國家控制的機構，包括大學、新聞機關、工廠等等，已經發展出一種獨立的社會認同。通過一種中國版的東歐式“社會自我捍衛”的戰略，這些機構能夠對國家進行攻擊。在過去，國家與社會之間的這種模糊性有助於政權進行政治和社會控制。但現在，國家在控制自身方面所碰到的越來越多的困難，一下子觸發了社會的突然擴大。正如國家媒體的記者、國家企業中的工人以及國家機構中的研究人員和工作人員在1989年的背叛所顯示的那樣，國家，或其部份機構，或許會構成針對政權本身的抗議的社會基礎。”[8]

　　另一位得出同樣結論的是美國學者蘇立萬（Lawrence R.　Sullivan）。他相信公民社會的出現在八九年春天的中國是一件顯而易見的事情。其中的兩個引人注目的特徵給他留下深刻印象，即來自各種職業的民眾的廣泛參與，以及一百多萬示威者所表現出來的異乎尋常的自律。這些因素對他來說證明了“中國城市中的社會，特別是在北京，已經從一盤散沙轉變成一個有凝聚力的公民社會，它有能力維護社會秩序，甚至在沒有“中央”控制之下維系政府的日常功能。”[9] 在蘇立萬看來，另一個具有重要意義的現象是學生、工人以及其他城市居民之間階級緊張的打破。這導致了他所謂的“社會一體”或“民眾一體”的出現，這一點被他認為是公民社會自主性和團結性的證明。此外，他亦強調，公民社會的其他基本要素在1989年的中國民眾運動也是存在的： 如個人與國家命運的認同、對社會的成員有一種父親式的關懷以及“廣泛地運用理性”。[10] 他顯然沒有注意到這一事實，即在八九民眾運動中，學生竭力維護其純潔性，避免同知識分子之外的社會群體，尤其是工人，有實質性的接觸。　

　　懷特（Martin K. Whyte）也同意公民社會正在中國出現的觀點，並把其發展追溯到毛時代的結束期。他提出，首先，這一時期的反官僚主義沖動以及對黨的官員濫用權力和腐敗的暴露，對民眾產生了極大的影響，促使新一代年輕人敢於“反潮流”、“懷疑一切”。第二，這種意識形態上的變化同中國社會組織上的變化相伴隨，尤其是除軍隊以外的大多數官方機構的非動員化。人們比以前有更大的空間進行自主性的活動，例如紅衛兵到全國自由旅行，組織各種群體和派系，同敵對派系打派仗。第三，許多人在文化大革命中所經歷的審訊之苦，導致他們拋棄了自己以前對政府的信任，希望有獨立於國家控制的新形式的社團。對毛統治的反應是如此強烈，以致許多不滿的跡象，甚至是表達各種不滿的組織行動，也在毛統治的最後幾年中變得清晰可見了。所有這些，促使了公民社會的再生。[11] 依照懷特的見解，公民社會的再生因鄧小平的改革而加強。鄧的改革最初旨在放松毛主義時期的緊張狀態，並解決權威危機的問題，但是它卻有利於公民社會的因素在城市中國進一步產生和鞏固。　

　　政治精英之間的不斷增長的沖突是另一個關鍵性的因素。1978年以後覆蘇的許多自主性的社團活動，多采取了一種非政治甚至反政治的形式。在這些活動中，人們提出了一些具有高度批判性的、激進的、多元化的觀點，包括提倡經濟的私有化、取消黨對知識生活的控制，甚至開始討論允許利益群體存在的好處。另一個顯著的主題是主張法治和司法獨立，以保護個人及新出現的自主性社團。懷特進一步提出，到八十年代末，官方對多元觀點的接受，再加上各種形式的草根性自主社會活動的大量湧現，為一種健全的輿論的發展提供了基礎。他斷言：一個初生的公民社會已經出現，並且正處在發展和鞏固自身的過程之中。[12]

　　懷特承認這個正在興起的公民社會依然是脆弱的，因為它嚴重依賴當局的容忍，其制度化的程度很低，缺乏法律以及來自國家的其他保障。過份關注道德和政治一致性的中國文化傳統對公民社會也有負面的影響。雖然如此，他依然堅持認為，在八十年代後期城市中國正在出現的公民社會，可以同出現在東歐（至少在捷克）的自主性社團活動的水平相媲美。[13]

　　相反，也有不少人，例如沃德（Andrew Walder），認為八九民眾運動並不一定是公民社會出現的證據。沃德的觀點基於他的所謂“共產主義的新傳統主義”理論。該理論強調那些在某種程度上獨立於黨的控制的社會網絡的存在，而遠非獨立的社會群體的存在。[14] 沃德懷疑中國的普通公民（尤其是工人）會有意把自己組織起來，以便在政治生活中發揮某種作用。在他看來，他們只不過利用了最先由學生創造、隨後有知識分子卷入、接著有某些重要的政府機構和媒體參與而提供的機會，來表達他們的不滿。沃德認為，以公民社會與國家之間的對抗來刻畫北京抗議的特徵，是“有誘惑力的，但卻是誤導的”。[15]

　　中國的過去是否存在“公民社會”？

　　那些談論八十年代的中國公民社會之“再生”或“覆活”的學者，例如高棣民、史特蘭和懷特，認為公民社會存在於過去的中國。很長一段時間以來，近代中國史家們都在關注著晚清及民國初年國家與社會之關系的變遷。其中，羅（William T.　Roew）、蘭京（Mary Backus Rankin）和史特蘭三人認為，在近代中國的確出現過公民社會和公共空間。　

　　羅的結論基於他對十八和十九世紀漢口的經驗性研究。[16] 他的目的是提出一個非韋伯式和非費正清式的模式，強調中國社會在受到西方影響之前的動態性（而非停滯性）特徵，以及中國現代化的內部動力。他認為，在漢口，某種實質性程度的自主性已經得到發展。那里，政府對市政事務很少甚至沒有幹預，大量的城市行政掌握在士紳的手中。由於這種走向社會和經濟多元化的總趨勢，太平天國之後的漢口商業界看起來非常像西方工業化之前的城市商業資本主義社會。[17] 這些相似之處主要體現在：有組織的、合作型的市民行動的穩步發展，範圍廣泛的慈善和公共服務機構的激增，以解決處在現代化早期階段城市所面臨的特殊的社會問題。[18]

　　羅在近期的文章中重申了這些看法，強調中華帝國晚期社會變遷的六個方面。第一，作為一個擁有龐大的、具有自我意識的城市商人階級的高度商業化社會，清朝的中國具有近代歐洲早期的某些顯著的社會經濟特徵。雖然羅不同意把這些新出現的特徵稱為“資本主義萌芽”，但他卻認為它們至少在某些方面同歐洲模式“公民社會”的出現的前提條件相吻和。第二，羅認為，一個制度化的公共管理已經得到了發展。十八世紀二十年代引入的財政改革，是這一發展中的一個重要事件，為地方的基礎設施建設提供了“公共”預算。第三，在很大程度上，當時的中國具有一種獨特的“民法”傳統。同時，受到法律保障的“硬”財產權也初具雛形。第四，出版業及其日益增長的消費市場的出現，對晚清城市精英分子有著越來越大的影響。在二十世紀初，出版界對於政治事務更多地發表爭論性的意見。第五，一種特殊的市民文化出現並得到擴展。第六，各種自願性組織開始獲得能夠同歐洲近代早期同類組織相媲美的自主性。[19] 羅進一步認為，公民社會的智識和文化要素，例如，社會契約和自然權利的觀念、所有權的理論、個人主義、公民的觀念、輿論，在近代中國也並不是“完全闕如”。[20]

　　蘭京1986年出版的《中國的精英行動主義與政治轉變》一書，是關於十九世紀中國的公共空間的先驅性研究。她使用“中國的公共空間”這一說法來描述太平天國之後由於地方精英在控制和管理地方事務發揮重要、有時甚至是支配性的作用而引致的國家與地方精英之平衡的重大變化。這種地方士紳作為管理者而興起的現象，被她稱為“精英行動主義”。[21] 在後來發表的三篇論文中，蘭京把這種所謂的“中國公共空間”的起源追溯到十六世紀末和十七世紀初。[22] 她的目的是從公共空間興衰的角度對中國近代史進行一番新的解釋。這一興衰過程被劃分為三個階段。第一個階段始自十六世紀末，亦即中國馬克思主義史學家稱之為“資本主義萌芽”的那個時期。蘭京認為，正在興起的公共空間的中心在於地方性事務的諸方面由官僚體系之外的地方精英來管理。這種類型的公共管理在晚明只是在一些區域得到發展，尤其是長江下遊和珠江三角洲。雖然大清王朝控制中國之後官方的管制增加了，但是，在十八世紀後半葉，精英管理的組織和活動在質量和範圍兩方面都有所擴展。這些變化的積累，足以使我們談論“公共空間”的出現。[23]

　　然而，正如蘭京自己指出的那樣，這種具有中國特色的所謂“管理型公共空間”同哈貝馬斯的模式並不相同，它僅僅停留在地方層面，對國家政策的影響很小。中國的公共空間只是同一種商業經濟，而不是像在西方那樣同資本主義聯系起來：“管理，而不是（對政治問題的）公開討論，是其核心特徵。官員和那些在地方性事務上活躍的精英保持著總體來說是和諧而非對抗性的關系，精英並不試圖定出他們同國家對抗的權利，也沒有對國家的權力進行正式的限制。”[24]

　　但是，隨著大背景的變化，中國公共空間的潛在政治重要性在十九世紀中葉發生了改變。這是蘭京第二階段的起點。太平天國極大地震撼了國家與社會之間已存的平衡關系。地方精英突然有了更大的自主性，開始行使以前由政府行使的職能。中國的公共空間還保留著地方化和管理型的特徵，但是對全國性事務的輿論開始具有雛形。自甲午戰爭以還，尤其是義和團運動之後，新政的實行導致了一系列基本的結構性變革，使公共空間極大地拓寬。[25]

　　蘭京的第三個階段為民國時期，其特徵是出現了弱的公民社會，其政治意義在辛亥革命之夜得到了展現。公民社會之所以弱，主要是由於缺乏一個全國性的政府，因而使得民間機構發展所必須的環境條件十分貧乏。1927年南京政府的建立，並未有助於民間組織的發展;相反，它挖空了在江蘇由地方精英主掌的政府，並把在上海的地方自治政府置於中央的控制之下。而且，民國時期不斷增加的大眾示威對公民社會的發展也有負面影響，因為大眾政治不能產生持久性的制度變革。[26]

　　史特蘭1989年出版的《人力車北京》一書，也涉及到民國時期的公民社會和公共空間問題。他相信，在二十年代公共空間有很大的擴展，顯示在各種市場生活領域（如戲院、茶館、飯店）中發生的公共活動。他強調，天安門廣場已經不再僅有建築的意義，而是一個可進行各種公共活動（甚至像五四運動那樣的反政府活動）的場所。隨著一個活躍的公共空間的日益發展，至少自1903年以降，一個初生的公民社會開始在北京出現，其中包括知識分子的社團、同鄉會以及更為重要的職業性法團，例如商會、律師協會和銀行家社團。[27]

　　然而，這些群體究竟有多大獨立性和自主性呢？ 史特蘭承認，“北京的商人傾向於同官方勢力結合，甚至向官方諂媚。……在近十年的時光中，北京商會對政治權威一直保持著一種被動的、依附的關系。……商會和其他法團所能做的只是聽命於新老政治掮客”。[28] 他指出，“公共空間在歐洲的存在，假定國家與社會在公共和私人領域之外的極端兩極化”，而西方式的“社會”概念，即獨立於國家的個人的組合，在傳統中國思想中也是缺乏的。雖然如此，他依然堅持說，他所描繪的“公共活動”支持了他的命題，即一個有限的、軟的公共空間的確存在於民國時期。[29] 史特蘭還作了一番初步的嘗試，把這一分析擴展到八十年代。　

　　這些關於中國近代歷史的看法具有很大的爭議性。黃宗智認為，用“公民社會”和“公共空間”這樣一些術語來刻畫明清和民國初年的社會發展，而不對中國和歐洲的差別嚴加注意，就意味著同樣的發展既在歐洲也在中國發生。[30] 在他看來，這樣的研究路子，會導致化約主義和目的論： 即沿著中國馬克思主義史學家的“資本主義萌芽”話語，研究所謂“民主萌芽”。這種操練的意義在於認為在西方發生的事件的因果序列，會或應該在中國出現。其根基是認為只有一種可能的模式，即十八世紀的英法民主化模式。[31] 同時，黃宗智還認為，許多學者誇大了市場性活動和民間社團在八十年代的擴大所具有的民主意義，也擴大了一九八九之春天安門廣場示威者所擁有的民間性權力基礎。　

　　黃宗智主要從理論和方法的角度提出批評，而魏裴德的批評則是從經驗研究的角度提出。他從羅的書中發現，被羅認定為代表了中國城市自主性和民間性認同的漢口的兩大工商協會，有一個實際上是由在上海督辦監管下的商人發起的，這些商人只是漢口的暫居者。由此，他諷刺羅的所謂“自主性”像一只風箏。[32] 魏裴德指出，羅的書中有許多自相矛盾的陳述。例如，羅一方面堅持認為漢口擁有“早期'城市自主性'”，另一方面他又提到“在十九世紀初，一個阻止這一自主性成為現實的重要因素在於，官僚組織關注的是把漢口置於它的控制之下。在這個城市，政府官員的數量多得異乎尋常”。而且，“只要清政府打算獨占漢口的政治權威，它總是能夠做到這一點”。[33] 這不啻在說： 漢口的自主性實際上是虛的。至於輿論的問題，魏裴德認為，羅的結論也是誤導性的。羅把《申報》在漢口發行同一個正在建構中國新公共空間的城市改革派精英的崛起扯在一起。但這份報紙是由一位英國人在上海而不是漢口創辦並出版的。[34]

　　私有化和城市企業家的作用　

　　前述史特蘭關於八十年代中國經濟改革中出現所謂“經濟自主性”的議論，主要是依據楊美惠（Mayfair Mei-hui Yang）對北京的一家小型集體所有制印刷廠進行的案例研究。楊的論文提出，隨著經濟改革的進行，一個公民社會正在中國重新出現; 它同波蘭的團結工會有所不同，是建立在非國營的集體合作組織中。在中國，國家與社會都依靠單位來行使其社會功能。這造成了集體合作組織的內在緊張，以發展其自身的利益，即使這種利益同國家的利益並不一致。當它們從國家那里獲得更多的自主性時，集體合作組織之間的經濟交流愈來愈傾向於發生在官僚等級體系管道的縱向介入之外。“因此，公民社會的橫向一體化在經濟領域中得到加強，公民社會開始超脫於國家之外”。[35]

　　楊的論證具有很大的跳躍性。中國社會主義的工廠單位在聽命於國家之外還有自己的利益，這種利益常常與國家的利益相沖突，因而這些單位會顯示楊所描述的雙重性格。也就是中國人常常說的“上有政策、下有對策”。但是，問題在於這是否構成公民社會在中國重新出現的證據。實際上，楊美惠描述的不過是一個常識。不僅是中國的集體性小型企業，而且所有的單位，甚至包括官僚機構部門，都具有她所謂的“雙重性格”。這一現象用比較共產主義研究中的“制度內多元論”來刻畫更為貼切。這理論依據政治社會學中關於官僚組織的理論，把共產主義國家中龐大的官僚等級體系，包括各級國營和集體企業以及各種事業單位，看成是由具有多元化利益沖突的各種利益單元所組成的體系，進而分析制度內利益沖突的模式。[36]

　　我們看到，人們廣泛認為經濟改革、尤其是私有部門的興起，為公民社會的發展創造了社會和經濟的基礎。然而，索琳格並不同意這一點。她認為：“中國的城市經濟改革並沒有在商業領域導致現在人們熱衷於談論的'公民社會'。在這一特定領域，國家與社會之間也沒有任何清楚的劃分”。[37] 相應地，城市經濟改革已經產生了一個商人企業家階層。然而，這並不是一個具有個人主義色彩的資產階級，能夠在推動一場資產階級民主革命中扮演歷史性的領導角色。正如索琳格所指出的，“舊的黨與國家體系對經濟資源的基本上獨占，在今天既造就了官員也造就了商人;兩者形成了相互依附、相互滲透的準階級，他們甚至共同具有一種新形式的對國家的依附”。[38] 索琳格根據自己的經驗性研究指出，在官僚商人的關系上，一項有趣的發展是所謂“戴紅帽”的活動，即那些實際上私有的企業，在某些官員的支持下，總是把自己注冊為“集體的”甚至是同國家有關系的企業。經濟成長現在已經變成了中國共產黨統治的一個主要的合法性來源，官方高度評價商人-企業家，讚揚他們生產資本的能力，並且設法保護他們免受那些反對私有部門的意識形態舉措的損害。[39]

　　與此同時，在八十年代中國出現的一些新機構也鼓勵官僚與企業家的各種形式的共生。這種機構有各種類型。第一類是各種旨在管理和控制私人部門的機構，包括私營企業家協會及各種新的商業協會。第二類機構由商人自己建立，但受到國家支持，包括各種掛上民辦頭銜的技術發展公司或中心。其中最著名的一例是四通公司。第三種則是直接由官僚設立的各種經貿“公司”。依照索琳格的觀點，所有這些機構的功能，是“把官僚和商人們同時拉進向市場經濟的轉型之中，並創造出新的既得利益，從而延長這一轉型”。新的機構為官僚們創造了大量的機會運用他們對國家資源的控制和獲取的權力（關系、信息、信用、資助等等）來為自己建立經濟實力。[40] 因此，索琳格對中國經濟改革的政治意涵有著不同的認識。她認為，在改革時期，正在出現的並不是如公民社會論者想象的那種國家與社會的分開，而是合並。“新鮮的事物是官僚與商人之間出現了緊密的相互依賴關系，他們競相競取國家的資金和補貼以及市場，但他們之間有時也出現交易和串通在一起。”[41]

　　索琳格的分析得到了羅森邦（Arthue Lewis Rosenbaum）的支持。就中國的經濟改革而言，羅森邦中肯地指出：“雖然在中國，國家的權力在組織上和運作上都發生了一些基本性的變化，而且有助於更大的社會自主性的產生，但是這並不必定意味著公民社會的被接受及制度化”。[42]

　　知識分子生活的變化及其影響　

　　那些相信公民社會正在中國出現或重新出現的學者，都認為知識分子在這一過程中扮演了主要的角色。他們建立沙龍、研究所、編輯委員會、出版機構及其他商業或研究設施，以從事自主性的活動。

　　澳洲學者戴凱利和何包鋼（David Kelly and Baogang He）認為，在中國的改革過程中，實際上存在一個“事實上的自主性社會組織”的領域。這一領域作為經濟改革的一種後果有了極大的擴展。各種民辦的研究機構誕生，有些機構甚至出版立場獨立的報紙，有些機構同準私營機構掛鉤。[43] 法國學者包凝和熱維利葉（Michel Bonnin and Yves Chevier）則強調知識分子自主性已經在中國出現。他們把這一過程追溯到1976年以前。當時，許多知識青年基於他們在上山下鄉中建立起來的私人關系組織了不少沙龍，而八十年代的大多數知識分子組織都是圍繞著這些沙龍建立起來的。開始這些沙龍具有很強的私人性，但越來越關心公共事務。它們的重要性在1978年的民主運動中有所顯示。　

　　包凝和熱維利葉把八十年代出現的知識分子組織分為三個類型。第一種由非官方的、但需要在官方機構“掛靠”的各種協會組成。第二種是那些同行政機構、研究組織、國營或大的集體性企業有組織聯系的機構，但並不直接受到政治的監管。第三類是一些行使咨詢顧問功能的研究小組或研究所，他們是在黨或高級政府官員的關懷下建立起來的。這些組織的自主性不僅依賴於大的政治氣候，而且依賴於其支持者和保護者的政治命運。盡管如此，包凝和熱維利葉確信，這些知識分子組織的自主性有了顯著的增加。首先，大多數知識分子都采取同樣的戰略，使自己對國家的忠誠轉變為對社會的忠誠，並且以社會的名義發言。第二，也是更為重要的，他們近乎擁有財政的獨立，這些財政收入主要來自他們從事的商業性活動，如出版書籍、從事職業培訓、或從各種政府機構或企業獲得合同資助。第三，一小部份知識分子走得更遠，他們在非國家部門尋找工作，因而開辟了“社會個人化”的道路。[44]

　　在八九民眾運動中出現的自治組織被廣泛認為是公民社會在中國得到發展的一個重大標志。戴凱利和何包鋼稱之為“一個不可否認的分水嶺”。[45] 依照包凝和熱維利葉的看法，創建一個公共空間以自由地表達政治意見，是知識分子自主性發展的一個邏輯結果。知識分子群體與其他社會群體（尤其是企業家）的日益增多的接觸，也是關鍵的因素。在八九年的危機中，知識分子的沙龍和團體變成了實際上的政治群體，在這場運動中扮演了積極的角色。他們把天安門廣場上出現自治性組織的時刻，稱為“走向公民社會的制度化”。[46]

　　然而，了解一些天安門廣場情況的人都知道，當時的一些所謂自治性組織，有的陷入內部的嚴重混亂，有的極其短命，有的毫無影響力。所有這些在在都是中國的公民社會（如果有的話）缺乏制度化的表現。這些為包凝和熱維利葉所忽略的事實在戴凱利和何包鋼的論文中得到承認。戴和何強調指出，1989年北京的情形同波蘭的團結工會是大不相同的。北京的自治性組織過於強調其自主性，在確認彼此的合法性上做得甚少，因而沒有聯接起來形成一個強定義下的公民社會。[47] 雖然這些學者都認為公民社會的出現已經是一個事實，但戴凱利和何包鋼對此有一定的保留。“這一空間的擴展”，他們寫道，“發生在脆弱的社會基礎上。支撐著這一空間的公民社會僅具雛形，而且對本身已成為公民社會缺乏一種自我意識”。最關鍵的問題在於中國的公民社會在建立長久的機構和組織方面十分薄弱。[48]

　　在此，應該補充一點，八十年代的中國知識分子對“公民社會”的理念還很不熟悉。幾乎沒有援引這方面的思想作為推進中國民主化的意識形態策略。人們對東歐知識分子關於公民社會的論述也近乎完全不知曉。這一事實不能以難以接觸西方論著來解釋。事實上，黑格爾、葛蘭西、托克維爾等人的著作在中國已有譯本，而八十年代西方關於公民社會的論著在中國的公共圖書館中也能找到。此外，中國改革派的東歐問題專家也不少。戴凱利和何說，他們不清楚在1989年以前“波蘭民主運動中關於公民社會的意識形態是否為中國知識分子所注意”。[49] 事實上，這種意識形態沒有獲得應有的注意。哈維爾的思想是在1991年之後經《二十一世紀》中有關文章才為大陸知識分子所知，而當時他們感到十分新鮮。　

　　這其中的問題在於，中國的民主精英們始終持一種國家主義的進路，他們的關注點近乎壓倒一切地在國家制度、機構和組織的改革上，例如關於修憲問題的討論就是如此，而並不關注社會的變化。這一國家主義的思想進路本身並沒有什麽可質疑之處，但對國家與社會關系的不平衡關注至少顯示一點，社會在精英的心目中幾乎不占地位，社會的變化對民主化的影響也未引起他們的注意。　

　　史特蘭和懷特都援引曲指可數的使用了“公民社會”一詞的中文文獻來支持他們所謂中國已存在公民社會之因素的論點。最常引用的是王志光和劉素莉在《政治學研究》上發表的“從群眾社會到公民社會”一文。[50] 然而，這篇文章的主題是在盧梭“人民主權論”的框架下，力圖使中國官方的“群眾”概念公民化。這涉及到當時人們廣泛討論的實現中國政治文化從“群眾意識”到“公民意識”之轉變的問題。顯然，這種建立“公民社會”的方案同我們現在討論的“公民社會”不是一回事。[51]

　　對“公共空間”這個概念的使用也是如此。首先，中國知識分子從來沒有使用過“公”這個字眼來描述他們在所謂“公共空間”中的活動。他們寧願認為他們的活動是屬於“私”的。其次，這個所謂的“事實上存在的中國公共空間”同哈貝馬斯描述的“公共空間”有著近乎本質性的差別，因為前者並沒有向全體知識分子開放，惶論向全體公民開放。事實上，在這一領域，知識分子的活動一直是相互分裂的、小圈子的活動。如果稱之為“擴大的私人空間”更為貼切。至於這一“擴大的私人空間”能否發展為“公共空間”，那又是另一個問題了。

　　結論　

　　幾乎所有宣稱在中國目睹了公民社會的出現或再生的學者，都是在一個弱的定義下來使用“公民社會”一詞，即指那些不在國家管轄之下的社會群體的活動領域。這甚至比泰勒的最小定義，即不在國家管轄之下的自由的公民社團的存在，還要寬泛。泰勒傾向於認為他的最小定義與我們的討論不相幹，因為在這種弱的定義下，“公民社會”可說存在於許多地方，似乎只有納粹德國和史達林的蘇聯例外。[52] 如果是這樣，使用比泰勒的弱定義還要寬泛的“公民社會”概念，也就更沒有解釋力了。　

　　許多中國問題專家對“公民社會”一詞的濫用正說明了這一點。他們，如懷特，甚至把文化大革命時期的無政府狀態也同公民社會扯在一起。這種濫用導致了循環論證： 他們一方面把所有國家放松控制後出現的事物都稱之為“公民社會的要素”，然後又用其存在來解釋社會和政治的變化。每當發現經驗的證據不足以支持他們的論點的話，他們就使用各種各樣的形容詞，例如“脆弱的”、“初生的”、“軟的”、“萌芽狀態中的”等等，來修飾其“公民社會”的概念。史特蘭和懷特關於公民社會在八十年代的中國再生的說法，同樣基於那種對公民社會（或民間社會）的疏松理解以及由此而進行的對中國近代社會史的漏洞百出的研究。　

　　最後，必須指出，現有的各種“公民社會”理論是一種規範性、而不是經驗性的理論。它們旨在為全世界的民主化指出新的出路。在西方，這些理論尤其為那些對西方民主持有不滿的左派知識分子所津津樂道，從而具有強烈的批判性。不加改造地把這種“應該怎樣”的理論用於談論“是什麽”的問題，是社會科學方法論上的大忌，這樣的討論難免意識形態化。這一問題在蘇東研究甚至西方領域中也同樣存在。近來，西方有些學者開始懷疑近來熱門的“公民社會”概念是否可以成為一個社會科學的分析範疇，懷疑“公民社會”這一概念是否可以用來指稱某種現實。如果僅僅用它來指公民社團（civil associations）的集合，那麽是否有必要使用這樣一個含義不清的辭藻。因此，有人認為，只能把“公民社會”看成一個意識形態的話語體系，其中亦有許多不相一致的地方，對它只能進行闡釋學的研究，即看各家各派如何利用這一概念的含混性發展各自的意識形態。[53]

　　究竟如何從“公民社會”和“公共空間”的角度來看待中國近代和當代社會與政治的變化，至今尚沒有比較令人滿意的解答。這一點，正如黃宗智所評論的，乃是“中國研究領域當前存在的'範式危機'的一種反映”。[54]


中國加入關貿總協定的策略研究

　　徐滇慶

　　一. 國際貿易理論中的爭論

　　二. 外貿政策的成本、效益分析

　　三. CGE 模型及國際貿易定量分析

　　四. 幾點啟示

　　徐滇慶，加拿大西安大略大學休倫學院（Huron College，University of Western Ontario）經濟系助教授，中國東北大學和西安交通大學兼職教授，中國留美經濟學會會長。華中理工大學經濟管理學碩士，美國匹茲堡大學經濟學博士。

　　自19世紀初李嘉圖闡明了自由貿易最優性以來，大量的經濟模型，如Hecksher-Ohllin，Stalper-Samulson等都證明了：由於各國勞動生產率和要素稟賦的差異，國際貿易可以互通有無，相輔相成，使各國都能有效地充份利用本國的生產要素，如勞動力、資金、土地等等，從而改善國際社會的資源配置，使整體經濟效益得到提高。中國在1986年正式提出要求恢覆其關貿總協定（GATT）成員國地位。1989年，中國對225種進口產品減、免關稅，1992年12月又宣布單方面調低3371種進口商品的關稅，取消進口調節稅，放松了外匯管理制度，並宣布在兩年內取消三分之二的進口許可證。⑴ 近年來，中國進出口貿易迅速上升，非常活躍。中國的這些努力是符合國際貿易理論的，受到了世界各國的讚許和歡迎。

　　但是，現實比理論模型要覆雜多了。既然理論上自由貿易最優化是不可動搖的，為什麽近年來西方貿易保護主義又有所擡頭？為什麽關貿總協定的談判一談就是幾十年？當中國走向世界時，面對著許多新的研究課題，我們需要借鑒現代國際貿易理論和國際貿易談判實踐，認真地探討中國加入關貿總協定的策略。

　　一. 國際貿易理論中的爭論　

　　1.1 自由貿易最優性的應用條件

　　國際貿易理論揭示了自由貿易可以達到最佳整體效益。但是，正如王鍵業所指出：自由貿易最優性的成立是有條件的，這一規範結論的成立依賴以下幾點假定：（1）該國在國際市場上是“小國”，即該國在國際市場上的買賣行為不影響該國進出口商品的國際市場價格。換句話說，該國在國際市場上不具有壟斷地位。（2）生產函數呈現常數規模經濟，沒有動態規模收益及其他動態效應。（3）完全競爭的國內（商品和生產要素）市場。市場機制完善，沒有人為的對國內經濟機制的扭曲。（4）一國對外貿易的機會不受其貿易政策的影響。也就是說，關稅不作為敲開他國市場大門的談判籌碼。⑵

　　也許在10年前，從國際貿易的角度來看，中國是一個“貿易小國”。但是改革、開放之後的中國已不再是通常所說的“貿易小國”。中國的進出口貿易總額從1970年的46億美元迅速上升，到1992年已超過了1500億美元。在世界市場上，中國是許多商品（如小麥、鋼鐵）的大宗買主。同時，中國廣大的消費市場已成為世界商界的矚目之地。中國的貿易行為對世界市場的影響逐年增長。其次，在前一階段，許多中國產品的生產呈現出明顯的生產規模遞增。特別是紡織、輕工業品，在國際市場上表現出了很強的競爭能力。但是，中國國內市場機制很不完善，存在著嚴重的價格扭曲。許多中國產品還在國際市場上受到歧視。顯而易見，自由貿易最優性的應用條件並不完全適用於當前中國的情況。

　　當中國從封閉走向世界時，大幅度地削減關稅壁壘是必要的，也是合理的。但是這並不意味著中國有可能在近期內全部削減掉關稅，實行自由貿易。很清楚，連美、英這樣的老牌市場經濟國家尚且做不到完全的自由貿易，何況中國？

　　整體經濟效益並不一定是貿易政策的目標。當討論一項貿易政策時，無可非議，人們通常關心的目標是本國的國民收入和福利。當整體經濟效益提高時，是不是每個參加貿易的國家都可以改善自己的處境？如果參加者都得到了改善，是不是各方都得到相同的改善？如果改善程度不同，誰得到了大頭？會不會使貿易雙方的差距越來越大？正是這些問題使得國際貿易談判無休無止，錯綜覆雜。

　　1.2 最優關稅和新生產業保護

　　當前，在全面降低關稅之後，外國先進技術、設備、原料以及一般消費品將大規模進入中國市場。生產者不僅要面對國內市場競爭，還要面對強大的國際競爭者。如果外國的產品質量高，價格低，消費者自然會選擇外國產品，而把國貨打入“冷宮”，對於消費者來說，有了比較多的選擇機會，花較少的錢，得到更好的產品。不言而喻，消費者的效益被大大提高了。對於生產者來說，外國競爭者的出現是一個提高自我的機會，但也可能是一場災難。產品賣不出去，只有兩條路可走：一條，三十六計，走為上計，另找適合自己特長的行業去發展；另一條，臥薪嘗膽，艱苦奮鬥，提高產品質量，降低成本，把失去的市場奪回來。在競爭過程中，企業往往施加壓力，要求政府幹預，用提高關稅的辦法提高外國產品的價格，降低外國產品的競爭能力，保護民族工業。

　　哥倫比亞大學的芬德利教授（Fendley）證明了對發展中國家來說，適當的保護性關稅和出口稅有助於改善貿易條件，加快經濟發展速度。⑶ 最優關稅通常指的是，在最優關稅下無論是削減或增加一國的關稅都將導致該國的國民收入或福利下降。芬德利明確指出：最優關稅並不是零。由於最優關稅取決於本國與外國的經濟結構以及貿易政策，因此，最優關稅並不是固定的。它在生產和貿易的過程中隨時都在變化。眾所周知，在國際市場上收集信息不僅成本很高，還存在不同程度的時間滯後。各種信息充斥著不確定性，真偽難辨。任何人都不可能擁有完全的信息集。因此，最優關稅只在理論討論中有意義。在現實中，如果能夠把關稅設定在接近最優關稅的一個區間之內，就已經是非常理想的了。

　　關稅保護，和其他一切政府對經濟的幹預一樣，將對社會資源分配造成扭曲，出現靜態效益損失。如果對一個工業產品采取關稅保護，其近期效益損失小於這一產業成熟以後創造的社會效益（包括在技術進步上對社會的貢獻），那麽，這個工業是值得保護的。約翰.穆勒（Jihn Mill）認為，值得用關稅壁壘保護的“新生產業”必須是那些具有動態規模經濟的部門。換言之，這些部門在關稅保護期間有可能迅速提高技術，降低成本，以至有朝一日取消了關稅保護以後，這些企業具有足夠的競爭能力自立於世界市場。關稅保護的出發點應當是培養、提高國內企業的競爭能力，而不是為落後工業提供避風港。關稅保護只能是一種短期的戰術手段。如果保護期過長，國內企業缺乏競爭的壓力，固步自封，安於落後，反倒成為經濟發展的包袱和障礙.

　　關稅保護是幾乎所有國家都使用過的一項貿易政策。不過用得好與不好，差別懸殊。在二次世界大戰之後，許多發展中國家和社會主義國家都采用進口替代的發展戰略。用政府津貼和關稅保護的辦法力圖實現工業化。成功的例子是有的。例如，韓國政府對一些目標企業進行了重點幫助。在關稅壁壘的保護下，電子產品，汽車工業迅速成長起來，並且打入了世界市場。⑷ 在台灣，墨西哥也都可以舉出成功的例子。但實踐證明，大多數國家並沒有達到預期的目標。問題在於使用關稅來保護什麽。如果關稅保護的不是新生產業，而是保護落後，當然，關稅保護無異於作繭自縛。

　　1.3 擴大出口的利弊

　　長時間以來出口換匯在中國的經濟政策中占有優先地位，促成了近年來出口量的大幅度上升。但是，是不是出口得越多越好？什麽樣的產品出口對國家長期發展有利？

　　和一切經濟政策一樣，擴大出口也有利弊。著名經濟學家阿羅（Arrow）曾經指出：如果在一個國家中（1）出口商品為勞動密集型生活必需品；（2）勞動力供給對實際工資的變化十分敏感；（3）人民的收入絕大部份用於生活必須消費品，那麽，擴大出口可能會導致該國實際工資下降，出口產品相對價格下降。在這種情況下，擴大出口將弊大於利。在阿羅之後，許多經濟學家，如齊齊涅斯基（Chichilniski），萊西（F. Lysy）等，用不同的經濟模型論證了如果發展中國家大量出口基本消費品，將最終導致貿易條件惡化，出口收入下降，結果是得不償失。⑸

　　綜上所述，從國際貿易理論的爭議中可見，在擴大對外貿易過程中，不存在一個非此即彼的簡單答案。正確的政策取決於對整個經濟形勢的把握能力。為了在外貿中立於不敗之地，這就要求我們對外貿政策有一個比較準確的定量分析。

　　二. 外貿政策的成本、效益分析　

　　中國人素以商業談判精明而著稱於世。如果我們知道某一產品的價格和成本（包括生產成本、稅收、運輸等等），不難求出其貿易效益。一般來說，人們比較熟悉具體的某一項貿易的成本、效益分析，卻往往忽略了對貿易政策的成本、效益分析。加入關貿總協定是一個貿易政策談判過程。貿易政策的改變所產生的沖擊將通過各種渠道而波及到整個國民經濟系統。其產生的經濟效益和成本都不能以簡單的方法來計算。

　　舉例說，如果在入關談判中要求中方把鋼材進口關稅降低50％（或減少50％的進口許可證），會有什麽影響呢？顯然，進口鋼材將大量湧入國內市場，使得鋼材價格大幅度下降。在這種情況下，國內許多鋼廠就會出現虧損，一部份鋼鐵企業可能會倒閉。國內鋼鐵企業生產下降，壓低了國民生產總值。國家不僅損失了一部份從鋼鐵部門征收的稅收，還要花費許多錢來保障工人的基本生活、提供職業訓練、提供投資貸款、並幫助他們在別的領域（如輕工業、服務業）就業。這可以稱為這一政策的成本。

　　另一方面，當大批進口鋼材出現於國內市場之後，大大緩解了鋼材供應短缺的情況。鋼材價格下降使得許多生產部門的成本下降。這些部門的生產有可能得到較快發展，從而創造許多新的就業機會。

　　更為覆雜的是，進口鋼材關稅減低之後，鋼材價格下降影響到直接使用鋼材的部門（如機械、輕工）的產品價格。這些部門的價格波動變化又會進一步被傳遞到間接的部門，以至於使整個價格系統發生變化。與之相應，資金、勞動力將跨部門流動，重新組合。使得各部門的勞動力需求量，工資收入水平都發生了變化。

　　貿易政策改變，牽一發而動全身。

　　評價一筆外貿生意的成敗，通常只要看看是否盈利。評價一項外貿政策的利弊，不僅要注意到這項政策直接影響到哪些部門，更要注意到對整個國民經濟的影響。正確的政策應當能夠使整個國民收入有所增加。如果一項政策在短期內對一個部門產生不利的影響，但是能在長期內使整個國民收入增加，那麽這種政策仍然可取。但是一定要注意到短期內的沖擊強度不能超過國力和人民的承受範圍。

　　決定外貿政策取舍之前，一定要大致估計一下這一政策對經濟系統的沖擊程度。一般來說，可能導致經濟出現危機的有三大威脅：惡性通貨膨脹，政府債務危機以及大規模失業。其中，大規模失業可能是導致社會動蕩最危險的因素。除了通貨膨脹和財政危機之外，必須預測可能出現的失業率。從宏觀經濟角度來看，國民經濟各部門的勞動力需求量取決於經濟結構，而經濟結構是由生產關系，分配關系，相對價格以及行政、管理、外貿等一系列條件決定的。政府大幅度削減關稅將使國民經濟結構發生重大改變。一些部門的勞動力需求量驟然下降，在很短的時間內出現大批企業倒閉，大批工人被解雇。當然，在這個過程中也必然會湧現一批新的企業，創造一些新的工作機會。十分清楚，要興辦一個新的企業，並且使之具有一定的吸納工人的能力，要經過市場研究、籌集資金、訓練人員、安裝調試等程序，必然要耗費相當長的時間。一個企業關門容易開門難。如果大規模失業來得很猛，就難免出現很高的失業率。

　　為了維持社會安定，政府應當向失業工人提供福利救濟，進行再就業的職業訓練，提供貸款以創建新的企業來吸納失業人口。顯然，所有這一切都得花上大筆的錢。問題在於正在進行經濟改革的國家有沒有這筆錢。如果政府財政困難，赤字連年，處境窘迫，哪里有錢來應付突如其來的失業大軍？這必然對社會安定形成嚴重的威脅。

　　在商業談判中必然有得有失。在中國入關的談判過程之中，中國不可避免地要在許多方面作出讓步。但是，我們必須要對這些讓步的成本作出大致的估計。如果政策變化的成本很高，超出了國力承受範圍，當然應當據理力爭，少讓一點，或晚讓一點。

　　三. CGE 模型及國際貿易定量分析　

　　要定量地把握外貿活動的全局，至少存在兩個方面的困難：（1）外貿政策屬於宏觀經濟決策，涉及到了大量的信息。其信息量之大，遠遠超出了任何個人頭腦的負擔能力。只有現代計算機技術才能有效地收集、組織、儲存、分析這些信息。（2）貿易政策變化對經濟系統產生的沖擊將沿著一定的渠道傳遞。傳遞渠道和傳遞過程之覆雜，絕非日常語言可以描述，而必須借助一套可運行的數學模型。另外，一項政策的改變往往產生正反兩方面的效果。例如，降低鋼材進口關稅使得部份鋼鐵工人失業，卻又可能在其他行業中增加工作機會。當研究這一政策變化對失業率的影響時，就必須要綜合考慮這正反兩方面的影響。顯而易見，沒有定量分析就不可能得出任何有意義的結論。

　　可計算一般均衡模型（CGE）在國際貿易中的應用是現代國際經濟理論的一個重要的新發展。CGE模型從系統工程的角度出發，綜合、全面地探討外貿政策變化對經濟系統的沖擊影響，從而為合理地制定外貿政策和進行貿易談判提供了定量分析基礎。

　　按照研究對象來分，常見的CGE模型有一國模型和多國模型。一國模型常用來研究某一貿易政策對國內生產結構和各部門、各要素間收入分配的影響。兩國和多國模型常用來研究貿易談判策略以及全球貿易關系。在CGE模型中，通常在投入產出表的基礎上把國民經濟劃分為若幹部門，如工業、農業和服務業。再按照所研究問題的重點進一步細分，如再把工業劃分為鋼鐵、汽車、電力部門等等。

　　CGE貿易模型所包括的方程動輒幾百、上千，看起來十分覆雜。也許，為了能夠比較確切地描述覆雜的現實經濟系統，CGE模型不得不如此覆雜。實際上，無論模型中有多少方程，都可以把CGE模型大致上分為三大塊：供給、需求和供求均衡關系。

　　在供給方面，每一個部門的生產都使用多種生產要素，如資金、勞動力等等。CGE方程通常被用來描述各生產要素之間存在著彈性替代關系。各部門產品，一部份出口，投入國際市場；另一部份投入國內市場。國內這部份產品與進口的外國商品綜合在一起，形成國內的供給。CGE方程通常被用來描述在出口和國內需求之間存在著的彈性分配關系。而Armington方程則被用於描述進口與國內產品的彈性替代關系。關稅、匯率和財政補貼在這些反映進出口關系的方程中都起著重要的作用。

　　需求方面也劃分為與供給相對應的若幹部門。每個部門的總需求被分解為消費需求、政府需求、生產中間需求和投資等等。在現代經濟學中已經有許多理論從不同的角度解釋了消費、投資、儲蓄與收入的關系。因而，有可能按照一定的原則選擇出一組方程來描述需求關系。各國的不同要素稟賦和生產特點都可以被反映到CGE模型的方程中。方程的參數可以從歷年經濟數據的回歸分析和其他運算中得到。

　　描寫供求關系的均衡方程建立了連接供求雙方的橋梁。

　　在一定的假設下，生產者必然會按照價格的變化來選擇使用不同的生產要素，消費者也將按照價格的變化來選擇不同的商品組合。當某一產品供過於求時，其價格就下降；供不應求時，其價格就上升。在理想的均衡狀態下，供求雙方的運動將導致一組均衡價格。

　　誠然，現實經濟系統永遠處於不均衡狀態。但是，不均衡狀態可以用多種均衡狀態來描述。我們關心的是由一個均衡狀態向另一個均衡狀態運動的規律。CGE模型的基本思路是：在一組特定的假設下我們把基年的經濟系統描述為一個均衡狀態。當某一個控制變量（例如鋼材進口關稅）變化時，原有的均衡狀態被破壞了。模型運算的結果把我們導向一個新的均衡狀態──參照均衡態。新舊兩個均衡態之間的差距為我們提供了很重要的信息。它可以被用來評估各種政策變化的沖擊程度。

　　八十年代初以來，世界各國經濟學家建立了大量的CGE模型來討論國際貿易問題。

　　J. Shoven和J. Whalley在1982年發表了兩個多國貿易的CGE模型。討論世界上主要貿易大國之間的貿易關系。在第一個模型中，他把歐洲共同體（EEC）、美國、日本單獨列出，把其余世界各國歸為一組。在模型中商品被劃為33種，消費者被劃為41組。他的第二個模型包括有7個貿易單位：美國、歐洲共同體、日本、其他發達工業國、石油輸出國、新興工業國和發展中國家。他使用了在GATT東京回合中發表的數據，模擬了當歐洲共同體、美國和日本降低關稅、 非關稅壁壘和進口稅時對貿易各方的影響。⑹　J. Gunning和他的同事們把發展中國家作為研究的重點。他們把發展中國家劃分為11組，把其余國家劃分為另一組，討論了貿易政策的變化對發展中國家的國民經濟增長率、收入分配、進出口和資金流向的影響。⑺

　　Alan Deardorff 的 CGE模型包括了34個國家（其中18個工業國和16個主要的發展中國家）和世界其余部份。每一個國家的經濟都被相應地劃分為22個貿易部門和7個非貿易部門。他們具體地模擬了GATT東京回合中的關稅談判。重點集中在農產品關稅談判上。⑻

　　還有許多經濟學家致力於一國模型的研究。例如，Boadway建立了加拿大模型。⑼　Dervis，de Melo和Robinson建立了土耳其模型、喀麥隆模型。⑽ Dixon等人建立了澳大利亞模型⑾......他們根據GATT談判中出現的不同課題，分別模擬了貿易政策改變對這些國家經濟結構、國民收入的沖擊影響。

　　進入九十年代，隨著模型技術、計算機技術的提高，CGE研究迅速向深度和廣度發展。雙邊貿易中關稅和非關稅壁壘的談判成為大量CGE模型研究的熱點。例如，de Melo研究了美日汽車工業自願出口限制（VER）對雙方經濟的影響。從CGE的分析可以看出，非關稅壁壘對整個經濟系統產生了廣泛的影響，在許多工業部門或非工業部門造成了扭曲，偏離了資源的優化分配。VER使外國資本以另外的形態進入美國。因此，VER造成的代價大大高於一般經濟分析的估計。⑿

　　Hiro Lee構築的美日兩國農產品貿易模型非常生動地描述了美國和日本農業保護政策所帶來的後果。無論是美國還是日本，為了保護本國的農民利益都設定了很高的關稅壁壘和非關稅壁壘。但是，由於對財政影響和對資源分配的扭曲，這些保護政策反倒傷害了國民福利。高壁壘的直接的價格影響和間接影響（如城鄉轉移支付）使得國內市場和國際市場都不能正常地運行。Lee模型包括三個大塊：美國、日本和世界各國。他模擬了不同的方案。例如，在固定的匯率或開放匯率的情況下雙方全免關稅或減免部份關稅，或僅一方減免關稅。Lee模型證明了減少日本農業貿易保護程度，在短期內日本的農業產出確實會下降。但與此同時，由於日元貶值導致出口上升，國內資源分配將趨於合理。綜合效益將使整個國民收入有顯著的提高。失之於農業而得之於各部門。只要有一個合適的政策來調節國內各組居民的收入，全民的福利都有可能提高。Lee模型不僅證實了許多眾所周知的國際貿易理論，更重要的是能夠定量地分析出來各種調整方案對整體福利和各居民組收入的影響。從而為實現減少關稅壁壘，整合區域經濟提供了數據。⒀

　　Jean Mercenier模型接受了難度更高的挑戰。歐洲共同體打算於1992年在共同體內全面取消關稅壁壘，並且取消各成員國之間的價格差，使共同體各國逐步融合為一個經濟體。這許多經濟學家對這一計劃很感興趣，撰寫了大量的論文。在Mercenier的CGE模型中，他把英、德、法、意單列，把其余歐洲共同體國家當做一家，把東歐經互會當做一家，總共6個單位。每個單位有9個部門，其中有4個部門是完全競爭的，另外5個具有規模經濟遞增的特點。CGE分析指出：由於局部均衡模型忽視了因中間產品價格變動而帶來的生產可變成本的變化，因此不能準確地反映出各組居民的真實收入的變化。他還模擬了允許生產要素（資本、勞動力）在各國之間流動會部份限制要素流動的情況。他使用的方法以及得出的結論為目前“大中華經濟圈”和亞洲經濟整合的研究提供了重要的啟示。⒁

　　Rutstrom的CGE模型則從另一個角度大大開闊了人們的視野。他把美國、西歐當做一場貿易戰的假想對手。雙方都有可能采用農產品補貼、進口關稅和幹預價格等政策為工具，力求擴大各自農產品在世界市場上的份額。以農產品生產者補貼為例，美國方面可以維持目前的補貼狀況不變，也可以把這種補貼增加到目前狀況的125％、175％、200％；還可以把這種補貼減少為目前狀況的75％、50％、25％或全部取消這種補貼。同樣，歐洲共同體也可以采取同樣的對策。這樣，貿易戰就有了9/9=81種不同的組合。在這個矩陣中並不是每一個網點都可以使雙方得益（很可能是兩敗俱傷）。我們可以尋求一個鈉什均衡（Nash Equilibrium）。在鈉什均衡下，雙方都不能再改善自己的收益。進而，發現一個貿易的主導策略（Dominant Strategy）。顯然，矩陣的每一個網點都相應有一個CGE的解。要解這個貿易戰的對策問題，就得求解81個CGE模型。好在現代計算機可以幫助我們完成這一計算量浩大的工程。Rutstrom的分析得出了很有趣的結論：鈉什均衡的主導策略在很大程度上取決於雙方對於社會福利的評估。如果把多種指標（如國民所得、人均收入、就業機會等等）進行加權求和當做社會福利，那麽，改變權數就會改變主導策略。⒂

　　四. 幾點啟示　

　　自60年代初問世以來，CGE模型迅速成為一個經濟學界的熱門課題。目前，世界各國經濟學家已經建立了不同國家和地區的幾百個CGE模型。由於各國的經濟結構、經濟政策、所處經濟環境以及所研究的問題不同，這些模型形形色色，千變萬化。我們不僅可以從這些前驅研究中學到許多建模方法和求解技術，而且，許多CGE研究成果也提供給我們一些有益的啟示。

　　總的來說，削減關稅對宏觀經濟量，如國民收入，總就業人口和沖擊強度並不象一些局部均衡分析研究中估計的那麽大。值得注意的是，削減不同產品的關稅對國民收入和經濟結構的影響是不一樣的。因此，在GATT談判中應當先削減那些對國民經濟負作用不大的那些產品的關稅。

　　幾乎所有的CGE模型都驗證了國際貿易理論的基本要點：削減關稅可以提高整體的經濟效益。進而，CGE模型又揭示了這一經濟效益在參與貿易的各方之間的分配。在削減關稅的過程中，可以使各方利益得到公平、合理的安排。例如，假如中國削減鋼材進口關稅50％，很可能日本鋼材出口量將大幅度上升，給日本鋼鐵企業帶來很大利潤。與此同時，中國鋼鐵工業卻不得不付出相當高的調整成本。如果能通過CGE模擬，大致確定貿易的整體經濟效益和中方的調整成本，那麽為了使方案可行，就有充足的理由要求獲利方轉移一定的利潤來補償調整成本，使得貿易雙方的經濟效益都得到提高。

　　J. Shoven和J. Whalley在研究了主要貿易大國的貿易關系之後得出了許多有趣的結論：（1）當前，世界主要貿易大國的關稅水平都低於最優關稅或在最優關稅附近。單方面削減關稅將導致自身的損失。（2）確定最優關稅是可能的。也就是說，向最優關稅移動可以提高該國的福利。（3）提高關稅，極可能遭到對方的抱覆，而對方的抱覆將改變關稅的最優點。（4）在貿易戰中，進口彈性高的一方比較有利。（5）貿易戰的結果使雙方關稅都大大升高，整體經濟效益下降，在大多數情況下貿易雙方兩敗俱傷。⒃

　　必須指出，CGE模型的目的並不是提供一個具體的談判方案，而是為定量分析提供了基礎。目前，CGE模型仍然不夠成熟，其應用還有許多局限。因此，不存在一個普遍適用的模型，更不能照搬外國模型中已經得出的結論。

　　中國正在走向世界，面臨著機會也面臨著挑戰。貿易政策往往事關全局，差之毫厘，失之千里。例如，在削減關稅時，百分之一的差別，將可能導致截然不同的效果，絕不可等閑視之。孫子曰：“多謀者勝”。商業談判中不存在著一成不變的策略，在GATT談判中的所謀都離不開定量分析，因此，我們必須了解世界各國在GATT中應用的CGE模型，並且下大力氣建立反映中國經濟特點的CGE模型，並不斷完善之，為中國加入GATT及其漫長的談判做好準備。


中國“社會主義市場經濟體制”的形成與實質問題

　　楊叔進

　　（一） 引言

　　（二）中國社會主義市場經濟體制的三要素

　　（三）計劃經濟的市場化

　　（四）公有企業制度的轉換

　　（五）按勞分配如何實現

　　（六） 總結

　　（七）伸論──社會主義的真諦何在？

　　

　　楊叔進，現任世界銀行顧問、南開大學國際經濟研究所所長及教授等職，曾任聯合國遠東經濟委員會高級經濟專家、泰國和菲律賓等國政府經濟顧問。

　　（一） 引言　

　　中國的經濟改革開放已進行了十五年。在這十五年中一直是走向市場經濟。可是，直到1992年中共十四大才正式確定和明顯的指出建立社會主義市場經濟體制。1993年人大將此納入新憲法。最近（1994年9月）國家體制改革委員會又組織專家擬就直到2000年的市場經濟發育戰略──《建立社會主義市場經濟體制總體規劃實施方案》，準備在未來七年中分三個階段達到三個目標：（1）建立現代企業制度；（2）培育生產要素市場和發展統一開放競爭和有序的市場體系；及（3）建立有效的宏觀調控制度和政策。

　　中國這樣一個社會主義市場經濟體制的建立，是否如一些人（尤其是西方的新聞報導者）從表面上來看，說中國已走向資本主義？是否是如另一些人（尤其是經濟學者）的看法，說中國是越來越遵循一般以私有制為主體的混合經濟體制國家的經濟發展形式，淡化意識形態的色彩，使所謂的社會主義意義日益變得模糊？還是象官方所說的：中國是走有中國特色的社會主義的道路，雖然這特色並不十分明確？所有這些問題都牽涉到社會主義市場經濟體制的形成和它的實質問題。本文對此試作探討。

　　（二）中國社會主義市場經濟體制的三要素　

　　中國大陸走向市場經濟體制方向的確可謂是“識時務”。（對中國實行蘇聯式計劃經濟的缺陷和經濟改革的主導思想和路線演進，我已另文分析過。[1]） 然而，即使這樣，斷言中國是走資本主義道路或已經走上了資本主義道路尚為時過早。從理論上說，確實可以認為市場經濟是中性的，資本主義與社會主義都可以實行市場經濟。[2] 但在“市場經濟”前冠以“社會主義”，明顯的是要示以區別於資本主義。資本主義市場經濟是長期人類經濟社會發展出來的。它的機制和運行早已建立起來了，而且不斷的在演進。它是歷史的產物也是現實的存在。社會主義市場經濟則不同，應該說它還是一個需要假以時日，以待實踐來證明的東西。[3] 所以光說市場經濟是中性的還是不夠，而必須問社會主義市場經濟的實質是什麽、市場經濟與社會主義有無矛盾之處、如何協調結合、在協調過程中會把經濟體制引向何方等問題。　

　　我們首先要問的是，什麽是“社會主義”，其內涵究竟是什麽？中共十四大的報告中將社會主義的特徵概括為“三要素”，即計劃經濟、公有制與按勞分配。這就有了一個“三要素”與市場經濟協調不協調、改革要進行到什麽程度才能減輕甚至消除不協調的成份的問題。現在分別討論如下。　

　　（三）計劃經濟的市場化　　

　　計劃經濟要看它的內容。微觀的計劃也由國家制定或者國家去幹預個別產品或商品的市場價格以及生產量、交易量，是絕對與市場經濟矛盾的。倘要繼續實行這種計劃，那就不要談什麽“市場經濟”了。宏觀計劃──或叫宏觀調控更為合適──以及部門（如電力發展）的計劃當然還是需要的；但這已不是斯大林式的強制執行的指令性的計劃經濟，而是經濟計劃。這與作為體制的計劃經濟完全是兩碼事。經濟計劃不過是手段而已。第二次世界大戰後，蘇聯和東歐共產主義國家外的經濟學家研究如何計劃經濟發展，也有很多國家制定了經濟計劃，但他們均與中國大陸在改革開放前所奉行的“國有國營”，“統產統購統銷”，“統收統支”，“按指標生產”等行政命令式的的計劃經濟不可相提並論。即使如印度五、六十年代的“混合經濟”中計劃經濟成份較大的發展中國家的經濟計劃，法國的多層次協商式的經濟計劃[4]和日本的以產業政策和宏觀經濟平衡為中心的經濟計劃[5]， 也都基本上是指導性的；為私營企業提供政府已協調好的投資總量導向和各種財、經、貿及金融政策的信息，以減少私營企業的風險，以協調公私投資，亦非斯大林式的“無微不至”的國有計劃經濟。　

　　歷史的發展證明斯大林式的計劃經濟已經走頭無路，必須改革，而向市場經濟轉變。[6] 中國目前采取的轉變或改革的策略是“漸進式”的。漸進的方法比較鍵穩。因為計劃經濟的一切機構都是這一體制的組成部份，彼此盤根錯節的聯系在一起，不可能一下子全打碎。例如可以一下子將價格、工資、利率、匯率等全開放，但不能一下子就有完備的商品服務和技術市場，更不可能一下子就有完備的資本和勞動力市場，對這些市場信號作出靈敏的反應，發生迅速的供需調節作用。所以舊計劃體制的消除和新市場體制的建立也不會是一蹴而就的，而是一個極其覆雜的、難以預測的、需要時間培育起來的過程。　

　　中國減少計劃經濟成份的改革是漸進的，先在邊際上試行的。其過程可簡列如下：　

　　（1）從1979年開始施行的“農村經濟改革”[7]：取消人民公社制，建立家庭聯產承包制。農民除了以低價賣給政府一定數量的糧食（變相的地租）和農業稅外，其余可自由選擇生產作物在市場上銷售。這就基本上打破了斯大林式的農業集體化的計劃經濟模式。農業生產的作物的種類、數量和價格至少部份的（邊際上的）不再由計劃當局決定，而由生產者根據市場決定。近年來這一邊際逐漸擴大，就是糧價也逐漸提高。1992年4月1日收購價又提高了15％，出售價提高了45％；到了1993年5月全國四分之一的縣已全部開放糧價。農業生產基本上已市場化，只是市場組織尚待改進完善。

　　（2）從1984年開始的所謂“城市改革”[8]，可說是由於第一階段的農村經濟改革而牽動的。因農民收入增加了，要擴大生產，原有計劃經濟下的以公有公營為主的農產供銷社體制、信貸體制、稅收體制和價格體制都不能適應，需要改革配合。要求工商企業有經營自主權。因此開始“企業改革”，企業開始改向財政當局上繳利潤為上繳公司所得稅。企業的投資由財政撥款改為由銀行貸款。價格體系開始調整放開。卒至擴大推行企業承包責任制，企業向政府主管部門保證實現上繳利稅的指標；但在產銷方面則逐漸從照計劃作而走到面向市場。同時在經濟行政方面權力下放到地方政府，給省及地方政府較寬大的稅收分成、投資權和外貿權。因而增加了省與省之間的經濟競爭，部份地打破了中央條條式的壟斷。但後來也出現地方保護主義和“諸侯經濟割據”的局面。

　　（3）鄉鎮企業的興起：為了滿足農民對生產資料和消費品的需求（計劃部份不能滿足的），鄉鎮企業應運而生。同時因農村施行承包制後，積累了資本，又向城市里征集退休的技術職工，便使組成企業添補市場成為可能，尤其是在江蘇江南和浙江沿海地區。這都不是國營企業，也都不在計劃之內。鄉鎮企業的快速增長，到了1990年已是大陸的工業總產值的22.7％。[9] 這當然增加了整個經濟中的非計劃部份。　

　　（4）價格改革的起伏：自1984年開始的放權（給地方）讓利（給企業）的改革後，又放寬了銀行信貸以鼓勵地方和企業投資，同時施行了局部的價格改革，造成了雙軌制。結果一方面導致了通貨膨脹，另一方面也造成了舞弊的機會。在這種情況下，1988年又一定要繼續價格改革（即所謂“物價闖關”），於是通貨膨脹勢不可擋。只好緊急剎車、減少投資、提高利率、緊縮信貸，這就是1988年底至1991年的治理整頓。在這時期的經濟增長率降低（1989年，4.6％；1990年，5.7％）；市場疲軟；但物價相當平穩，這又為下一步的價格改革造成了良好的機會。於是，在1990、1991年間調整了許多商品的管制價格，使之更接近於市場價格。調整的範圍很廣，包括農業品（糧食）、工礦物資（鋼鐵、石油等）、工業消費品、運價、房租等，[10] 但都平穩的渡過了。這一價格機制的運用，反映出計劃作用的縮小。此後，經過繼續的逐漸的價格改革，與1978年比，1992年在零售方面，政府定價已從97％減至10％；在農副產品零售方面，從99.4％減至15％；在生產資料銷售方面，從99.7％減至20％。1992年中又提高了食糧的收購和出售價格。現在全大陸有四分之一的縣食糧的價格都已放開。煤和石油的價格也都逐漸調整。1992年零售物價指數的上漲中有三分之二以上是由於物價改革。[11] 但是，因為市場不發達，即使改革了物價，物價對供求的影響尚不能充份發揮。還需要進一步取消市場的障礙，撫育市場，鼓勵競爭，減少管制與壟斷，和增強銷售設備、信息和全國性的流通。　

　　（5）外貿體制的改革：從初期的擴大外貿的經營權，到中期（1988年起）擴大出口承包制，外貿方面的各別商品的數量性的進出口計劃算大體上已取消了，取而代之的是對外貿公司的出口金額創匯和上繳外匯金額以及補貼金額的指標。1989年和1990年兩次的人民幣貶值，使出口補貼大為減少。1991年起，就取消了出口補貼。外貿公司的出口計劃指標等於是只剩了一個，即外匯收入和相聯的上繳外匯額。在進口方面，由於代理制的推行和擴大，計劃進口也大大地減少了。為了覆返關貿總協，進口許可證限制已決定逐漸減少和最終廢除；關稅亦在逐漸減低，匯率也已於1994年初統一，取消外匯留成制；因此，現在匯率價格對進出口的影響較從前計劃貿易體制下，已可發揮更大的作用了。也就是可以用為經濟調控的杠桿使用了。[12]

　　（6）三資企業、經濟特區和開發區的興起：這都是新興的、意在免受舊計劃體制的約束。企業購買生產資料、用退工人、銷售和使用外匯等都較自由；也沒有歷史性的包袱（如退休工人養老金、職工保健、托兒等社會福利）。同時他們又享受減免稅和其他優惠待遇。這些三資企業（外獨資、中外合資和合作經營）和在經濟特區與開發區中的內資企業可說是更接近於在市場經濟內運行。1992年6月公布開放城市在延長江區增至二十八個，在邊疆地區增至十三個。同時，又對外貿開放了新的部門，如運輸、零售和房地產。又批準了十一個旅遊點給外資發展。結果1992年外貿的流入，增至八十億美元的高峰，等於1979年到1991年的總流入的三分之一。至1992年底為止，批準的三資企業項目已達84,000多個，其中有34,200個已開始營業，雇用四百八十萬職工。[13] 最近外資企業已擴充到內地。但有些外人投資據說是從大陸流向港澳，再流回大陸以享受外資企業的優惠待遇的。　

　　（7）財稅金融改革：過去的改革主要是以“企業改革”為中心，如政企分開，和調整中央、地方和企業的關系，價格的調整，企業經營自主，承包制以及最近的股份制的推行等。未顧到財稅金融等方面的改革和協調使用這方面的政策，來維持宏觀經濟的穩定與平衡。1988年到1989年的通貨膨脹中，已充份表現出來中國缺乏宏觀調控的機制。雖然有時利用了利率政策，但都是為時過晚或影響不夠（如不能影響政策性的貸款）。財稅政策更是受地方財政包幹，和以收入為主（而不顧到經濟影響）的落後稅制的限制，無法用以發揮杠桿作用。1992年和1993年信貸擴張和通貨膨脹又重演，痛定思痛，去年決定注重財政金融兩方面的改革：建立中央銀行體系，規劃貸幣供給和信貸，促進競爭性的商業銀行，改革稅制，中央與地方分稅，等等。　

　　從上所述，很明顯的，十五年的改革已減少了許多原來的計劃經濟成份，而每次改革都發現需要在密切相連的其他方面進行改革。這種壓力是漸進式改革的特點。它指向下一步須要改革的優先方向。但另一方面也可能走回頭路。到現在為止，計劃經濟成份的轉變仍然不可以說是已經大體完成；在1989─1991年的治理整頓期間，已遇到了體制覆舊的危險；在最近的金融整頓、加強宏觀調控的行動中，也明顯地看到了行政力量的加強。這可以說是漸進改革方式的一個最大缺點，即不夠徹底，易於反覆，從而造成新舊體制不斷摩擦的痛苦。　

　　今天中國的改革在減少計劃成份增加市場機制方面，可說已取得相當成果。主要是計劃指標由數量性的改為價值性的：如投資規模、財政收支、信貸規模、進出口總額等。但經過地方政府分層下包到企業，這仍是含有一定程度的微觀性的計劃。不過在超過達到承包指標的部份，則可進入市場（邊際市場經濟），而這部份市場在日漸擴大。總的來說，盡管改革至今市場經濟的成份是擴大了許多，但殘存的承包指標仍有與市場經濟相悖的地方。而且經濟行為的管制仍是鋪天蓋地。行政條律繁多，凡事必須審批，雖有市場經濟，卻不能圓滑運行，甚至引起貪污。再有，如眾所周知，斯大林式的計劃經濟是以公有企業為基礎的，計劃經濟成份的轉變的一個重要表現無疑的便是公有企業的轉變。　

　　（四）公有企業制度的轉換　

　　公有企業是社會主義的關鍵，因為根據馬克思的理論私有企業是資本家用以產生剩余價值和剝削工人階級的工具。有幾個國營企業不能算作公有制，英國、法國等都有國營企業，但它們的經濟都不是公有制。台灣鐵路是公有的，其經濟也不能叫公有制。只有公有經濟占了整個國民經濟的主導地位，特別是包括工業企業，才能算是公有制。如果公營企業不受政府的支配與直接幹預而按照商業原則經營，它就與私營企業沒有多大分別，可以與市場經濟協調。但問題是公有企業真的能夠完全不受政府的直接幹預嗎？實際上公有企業就是能夠“自主經營、自負盈虧”，但廠長和經理的任命能夠免於政府和政黨的影響嗎？董事長、總經理怎樣產生，其用人和營業能夠完全自主嗎？他們對誰負責？他們能不考慮其他因素而完全地對市場信號作出反應嗎？事實證明，這無論是在發達的英、法等國，或是在一些欠發達國家都沒有實現過，因此效率很低。這些國家最近也都在進行私有化。　

　　中國大陸的國營企業目前如眾所周知，約有三分之一是賬面上虧損，另外三分之一是潛在虧損。它們都靠政府的補貼生存（1992年國營企業的財政補貼為四百四十六億元人民幣，是當年GDP的1.86％，或財政總支出的9.8％）。[14] 這連年的虧損和補貼，等於是從人民所交納的其他利稅來彌補的。生產效率低，投資生產浪費大，可與設想中私有制下的資本家的剝削相比。　

　　就國營企業來講，“社會主義”與“市場經濟”顯然並不很協調，因而也就不可能自然而然地聯結在一起，這就需要通過改革來實現某種轉變。既然計劃經濟必須轉變，公有制經濟也必須轉變。這就牽涉到公有制經濟成份與性質變化的問題。　

　　首先看一下公有制在整個經濟中的成份的變化。一般認為改革以來，由於鄉鎮企業、外資企業及個體企業的迅速發展，國營企業的成份必然下降。因此認為國營企業成份的減低只是時間問題而已。隨著這個減低，社會主義的成份就會跟著減少，市場經濟成份就會增加。這或許在表面上是對的，因為從工業生產總額來看確是如此：在1985年國營工業企業在全大陸工業生產總值當中占64.9％，到了1992年（以七年的時間）減至48.4％。可是我們要從就業和固定資產投資來看，減低的速度就不甚明顯了。每年固定資產的投資中，國營企業的份額從1981年的69.5％只減到1992年的67.3％（十一年期間）。而且長期徘徊在三分之二左右。從非農就業人數來看，其份額只從1980年的76.3％減至1991年的69.8％（十一年期間）。（見下頁表）工業產值份額的大大減低，而投資和就業份額卻輕微地減低，就意味著國營企業是更加資本密集化，但勞動生產率卻下降。這種矛盾的現象只能用閑員太多或資本浪費，或兩者都有來解釋。單靠增加非國營部門的成份即需要很長的時間，同時也不能解決國營經濟的虧損和浪費資源的問題。這是質的問題，也就是國營企業這個堅硬的核桃該如何打開的問題。　

　　中國大陸：工業總產值、職工及固定資產投資按所有權的分配（％）　

　　國　營

　　集　體

　　個　人

　　其　他

　　工業總產值

　　1985

　　64.9

　　32.1

　　1.8

　　1.2

　　1990

　　54.6

　　35.6

　　5.4

　　4.4

　　1992

　　48.4

　　38.2

　　6.7

　　6.6

　　非農職工

　　1980

　　76.3

　　23.0

　　0.7

　　0

　　1985

　　70.0

　　26.0

　　3.5

　　0.5

　　1990

　　70.0

　　24.2

　　4.6

　　1.2

　　1991

　　69.8

　　23.7

　　5.0

　　1.5

　　固定資產投資

　　1981

　　69.5

　　12.0

　　18.5

　　1985

　　66.1

　　12.9

　　21.0

　　1990

　　65.6

　　11.9

　　22.5

　　1992

　　67.3

　　16.3

　　16.4

　　資料來源：根據《中國統計摘要》，1992版編算而成

　　當然，假以時日，國營企業在國民經濟中的份額會下降到非主導地位。但照現在的速度來看，所需的時間還會很長。同時這也要政策上許可。對於私營企業的發展，中央十四大已經認可，一些省市也開始制定規章鼓勵私營企業的發展，特別是在出口、技術工業和第三產業方面。有的市的新開發區也歡迎私營企業並給予開發區的優惠。至1992年底中國大陸已有十三萬九千家私營企業，大多數從事建築、商業及其他服務業。1993年初，國家工商管理局公布將繼續放松對私人工商業的經商範圍和審批登記的限制。不過私營企業能擴展到一個有份量的地位，還會需要一個很長的時間。因為在1992年私營企業的工業總產值還只占全大陸工業總產值的6.7％。

　　集體企業介於國營與私營之間，多是地方企業；近年來增長較速（見上頁表）。其經營較國有企業更有機動性。最近大陸學者似乎同意將集體企業也包括在公有企業中。[15] 這樣便可以一方面滿足公有制是社會主義的基礎，另一方面也引進了更多的市場經濟的成份。可是這樣仍未解決國營企業的改革問題。　

　　同時，在政策方面，最近中共十四屆三中全會（1993年11月14日）通過了《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》，似乎又重新強調“社會主義基本制度”，認為“社會主義市場經濟體制是同社會主義基本制度結合在一起的”，“必須堅持以公有制為主，多種經濟成份共同發展的方針。”言外之意，就是其他經濟成份盡可發展，但不能發展到一個使公有制不成為主體的程度，也就是基本上不搞“私有化”（如前蘇聯及東歐現在的作法）。改革的重點，是在“進一步轉換國有企業經營機制”。　

　　由於目前國有企業仍在經濟總體中占有相當的比重和地位，而政策上也不允許動搖公有制作為主體的原則，則積極的尋求國營企業自身內部變革的方式是理所當然地應得到重視。國營企業變革的方式出現了承（承包制）、租（租賃）、賣（出賣）、股（股份制），以及新近出現並被議論紛紛的一種所謂“國有民營、公有私營”等諸種形式。　

　　“賣”的方式，也可以說是“私有化”。這是在1986年由沈陽市開始的。此後擴展到了其它地區。但政府對國營企業的出賣只限於虧損的小工商企業。中共十四大確認了出售和租賃小型國營企業給私營和集體企業是合法的。大中型、骨幹的國營企業（生產主要生產資料和服務的，如化工、能源、交通、運輸、電力等）仍注重在企業內部的改革。“賣”是所有權（產權）的轉變，“租”等於是“公有私營”，不影響產權。但它證明了所有權和經營權在一定程度上是可以分開的。這兩種形式的轉變是一個很好的開端，實際上小賣店、餐館、理發店、自行車修理店等小型的商業和服務業也實在沒有國營的必要。他們的營業競爭性很強，不可能壟斷市場，而產生剝削（exploitation）[16]， 與社會主義的原則並不沖突。不過現在“賣”和“租”兩種形式的轉變範圍尚不很大，也是邊際性的，沒有決定性的作用。而且，“租賃制”有一缺點，即承租者會盡量使用資產（如機器），而不注意資產的保養，縮短資產有效使用的壽命。為了補救這一缺點，並作更徹底的解決，可采取“租賃可轉換為出售”的辦法，即承租者如發現這企業有利可圖，且已積累了資金，而願意購買下來自有自營（當然亦可以公司方式），可在租賃期間或期滿後商談和實現購買。這種選擇可規定在原租賃合同中，有這樣一個購買自有的選擇，承租者就不會在租賃期中濫用資產，忽略保養。而最終改為私有，全部面向市場，自主經營。　

　　大中型骨幹的國營企業經營機制如何轉變是個關鍵問題，它仍在演進中。自從1984年以來國營大中型企業改革的原則是“政企分開”、“企業經營自主”、“自負盈虧”。起步的改革是承包制。承包制的用意是在轉化指令性的“數量計劃”為“價值計劃”；同時超承包指標完成的部份，亦即邊際增加的部份允許全部進入市場。它沒有涉及產權問題，不是“私有化”，而只是“市場化”；沒完全“市場化”，而只是“邊際的市場化”。但由於類似計劃的承包額的限制，和權力下放給地方政府，地方政府為了完成承包指標和得到承包外的利稅，不一定貫徹中央的原則；地方多仍沿用原有計劃經濟的辦法來管制企業，“政企分開”和“企業自主”就難以實現。而承包制本身也有缺陷：如企業只追求短期的收益，忽略了資產（廠房、機器等）的維修，不注重長期新投資、新技術、新產品等。而實際上投資權、用人權等仍受上級主管部門（如地方的工業局、勞動局等）的管理。許多國營企業仍習於舊生產線，繼續生產市場已飽和的商品（如自行車、電視機等），以致積壓存貨，無法償債（產生“三角債”問題）。在緊縮期內只好讓一部份工人放假，領取70％的工資。同時，政府財政繼續地填補虧損的無底洞。　

　　這些不能令人滿意的情況，激起經濟學家的熱烈討論：一般認為在公司制度下，所有權應該可以與經營權分開。如果這樣，那麽“公有制”就沒有改變（“私有化”）的必要，可以“國有民營”或“公有私營”。這樣既可得到私營高效益的好處（市場經濟），又可以保持社會主義的公有制，而構成了“社會主義的市場經濟的體制”。誠如此就必須再進一步真正的實現“政企分開”和“企業自主”。於是，1992年7月國務院發布了一個轉換國營企業營運機制的規定，給予國營企業十四種自主權。中央各部門及地方政府則根據這一規定，制定實施細則。這是以行政命令來保護企業自主權。可是因為政府的職能並未改革，行政部門對企業管理的幹預仍成問題，特別是在投資、進出口、人事和各種稅捐攤派等方面。1993年3月的人大要求於1993年底完全實現這十四種企業自主權。但因涉及一些行政部門的既得利益，能否實現尚在不可知之數。又既使是全部實現了，可能也不會是完全“民營”或“私營”，更不是“私有”。　

　　另一個改善企業的路子，就是談了很久的“關、停、並、轉”。把有虧損的企業關閉了，或停止生產，或與其他企業合並，或轉變業務。這就需要有“破產法”。破產法於1988年生效，但直至1991年並沒有一個案例，1992年也只有在少數地區有少數案例。政府並不鼓勵國營企業破產，主要是失業工人無法再安排工作，擔心這造成社會甚至政治問題。政府認為“並、轉”是較好的辦法。據初步統計，1992年有四千個企業合並，涉及八千個國營和集體企業，但均是政府主動。[17]

　　另一部份學者認為，單是以行政命令賦於國營企業自主權是不夠的，它不能貫徹“所有權”與“經營權”分開的原則，行政幹預還是不能完全避免。更徹底的辦法，應該是使國營企業實行“股份制”或“公司化”，由股東大會或董事會來監督和指導企業的經營，取代政府的行政部門的官僚式的指揮。這就完全可以實現“政企分開”、“企業自主”和“自負盈虧”。

　　這個建議在趙紫陽時期被接受了，且開始試行。可是它的實行也是在邊際上，即國營企業的加資部份（流量資本）可以以發行股票的方式行之，因此它變成了籌集資金的方式，並不影響國家對已有資產（存量資本）的所有權、控股權及對企業的控制。因此也就沒有產生改善國營企業經營和提高效率的作用。其次，購買股票多是本企業的職工、其他國營企業、事業及政府行政單位等法人，個人股份購買並不多。同時，股票上市還是在一個試驗階段，真正上市的也不多。1992年鄧小平南巡講話後，才興盛起來。到1992年底已有了三千七百家股份制公司。但其中有86％是只向職工發股的，只有20％（五十四家）在上海和深圳股票市場上上市的。上市的股票都是個人股，國家股和法人股不能自由交易。[18] 到現在為止，股份制的範圍很小，而且基本上對國營企業的所有權與經營權的分開，並未起作用，對國營企業的經營效率和虧損並無影響。最近北京又在討論將國營企業原有的資產（存量資產）股份化，並可將任一國營企業中的任一組成部份開放與外資合營。如果付諸實行，這將是另一進展。但不知為何只限於外資，而不對內資開放。　

　　更基本的是虧損的國營企業既使實行股份制，它們的股票也無法上市，上市也無人購買。所以股份制對虧損企業並不起解救改善的作用。　

　　最近，朱熔基表示在產權清晰化問題上，可以搞些股份制企業，但也不能完全靠這條路子把企業搞活，國外大量的企業也不是股份制，中國大部份是中小企業，不是把牌子一換就活了，只靠選個董事長，辦個董事會就解決了。股份制要搞，但難於解決全部問題，技術改造和科學管理更重要。[19]

　　另一個改善國有企業管理的建議，是建立一個相當獨立的掌管國有企業資產和投資的業務機構體系（中央、地方和按行業分的），將現有的行政計劃管理機制（中央的如各工業局部、地方如工業廳局）的所有權和投資權轉移到這一新體系。這一體系可包括資產管理機構（各級政府的），持股公司和投資公司等。他們注重在資產和投資等財務方面的管理，並可派代表參加持股的國營企業公司（如任董事）；產銷和短期融資等業務行為則由企業自主。但這一辦法如能辦成，必須首先實行行政改革，重新界定有關政府部門的職責。既使如此，可能事實上也難免不受到政府各部門的行政幹預。如施行不好，也可能造成又一套龐大的官僚機構體系，在決策和實施上幹預企業的業務行為。

　　總的來說，對於國營企業的改革，中國大陸似乎雖仍在“摸著石頭過河”，但基本上仍堅持以公有制為主體。但如果河那邊指的是市場經濟，則如何使國營企業與市場經濟相協調，還需要在理論上尋求一個解答。

　　如果出發點是國營企業是用以取代私營壟斷企業的，它會使剩余價值“公有化”；那麽能完全競爭的企業就不一定要公有，因為依照微觀經濟理論在這種情況下私營企業只能獲得正常的利潤（也負擔一些風險）並無“剝削”。據此原則可以檢查一下，哪些企業富有強大的競爭性，而開始無限制地把它們私有化（“賣”）或完全股份制化。比如小工、商、運輸企業，直至大型商業企業。（實際上從前這類企業的國有化，造成了壟斷情勢，低質服務，反而使人民生活不方便。）事實上，商業部門的私有化在1982年即開始，到1985年已有75％的國營商業及服務公司“賣”給或“租賃”給私人；又任何新成立的單位都可很容易地得到許可。因此，這些部門得以迅速發展，使得市場活躍和增加就業。現在應該進一步一個行業一個行業地仔細考查。特別是大型國營商業（如批發商）和服務業，以及中型國營工業企業等，一定會發現有很多是競爭性很強的，可以私營化，獲得市場經濟下較優資源配置的效益，而不影響“社會主義”的“反剝削”。

　　至於基礎設施及天然具有獨占性的，如長途鐵路和長途公路建造與營運、遠洋海運、大型水力、大型發電、電訊、郵政，以及資源性的（石油、大煤田、大礦產開發等）企業；或涉及公共安全部門與行業（如國防工業），仍可實行公有公營制，私營部門也沒有足夠的資金和能力來辦。

　　其次，需要大量研究和開發費用的高科技企業，在大陸今天的收入水平較低和個人資本積累不大的情況下，私人部門也不見得有能力做，更不願負擔風險。公營仍是必要的。再有，需要大量生產，經濟規模較大，和外部經濟影響大的，如鋼鐵、造船、石化等，也可以公有公營。但在任何情況下，中小規模的私營企業也能競爭生存的，也不應該阻止它們從事投資生產。它們的競爭對維持國營企業的效率是有好處的。

　　中國原是個農業國，十九世紀末葉，才被外來勢力迫使開始工業化，最初現代工業的建立（如鋼鐵廠、紡織廠等）也是由政府出資，政府經營的；後來改為“官督民辦”（有如今天所說的“國有民營”）。到了國民革命時期，孫中山先生也提倡過部份的國營企業；而在抗戰前的一段經濟建設時期，資源委員會屬下的工礦企業都是國營的。那時，“國營事業的範圍”是一個熱烈討論的課題。抗戰末期，在重慶為了準備戰後建設，成立了一個中央計劃局，負責編制戰後經濟建設的第一個五年計劃。該計劃在何廉先先生主持下，由各方面高級主管及學者廣泛參加，完成了一個《戰後覆興期間經濟事業總原則草案》，於1944年底經當時的最高國防會議批準，規定采用“混合經濟體制”。內中規定企業國家獨占的種類不應太多，包括郵政、電訊、軍工、造幣、主要鐵路、大規模水力發電廠。[20] 雖然今天是時過境遷，似乎仍有參考的價值。　

　　今天中國國營企業的社會主義意義，除了“反剝削”外，還有負擔社會保障和福利的內涵。這有兩方面：一是負擔本企業職工的全部社會保障和福利的費用，即所謂“企業辦社會”。二是為國家承擔就業的任務，即是雖非本企業所必需，也要接受政府人事部門派來的員工，為社會解決一部份失業問題。這兩項費用的負擔，使企業效率有多高，是否真正虧損，是否確實無力積累資本作再投資之用，無法判清。如果不是因為宏觀經濟的原因（如通貨膨脹），或政策原因（如價格政策），而是因為上述兩項的社會責任，企業有虧損需財政補貼；那倒不如直接了當的由財政（最後是全民）公開地來負擔這類社會成本，讓企業完全按照市場原則運行，那就真能幫助做到企業自主，自負盈虧了。同時也減輕了高級經理人員花在管理分房和各種福利的精力和時間，而可集中精神在業務方面。因此，國營企業改革的另一重要方面，就是社會保障制度的社會化。由全國統一或各省市統一制定社會保障及福利制度，當然企業及職工個人也要負責其應負擔的一部份。這樣不僅減輕了國營企業的社會包袱，也使職工易於流動到最合適或生產力最優的位置。（下節將討論）　

　　最難解決的是就業問題。國營企業的人浮於事，已是眾所周知，但如裁減人員，失業的職工如何安排，這問題基本上是因為中國一向就是人口（相對於可用土地與自然資源）過多。再加上五十年代錯誤的人口政策，更使得中國的人口與就業問題變得嚴重。人口隨後迅速增加，勞動力的供過於求加大。這也就是為什麽要維持高經濟增加率的基本原因，但就業問題解決的前景仍是不樂觀，這是國營企業改革的一個大障礙。　

　　（五）按勞分配如何實現　

　　按勞分配在理論上是與市場經濟相協調的；而且市場經濟若能充份發揮它的作用的話，還能使勞動力的使用得到最佳配置。但條件是勞動者必須能自由流動，流動到個人能發揮其最佳勞動效率的崗位上去。在完全競爭的市場經濟中，工資趨向於邊際勞動生產率，這就是按勞分配。社會主義的按勞分配是“各盡所能，各取所值”。各取所值也就是工人的報酬等於他的邊際勞動生產值。可是，這在斯大林式的計劃經濟體制下，卻難以實現，因為是由計劃給人們分配工作。中國大陸在過去一個很長的時期中，基本上人們並沒有“各盡所能”，知識分子要下放到農村向農民學習，工人要管理大學教務等。人人既不能在他最適合的崗位上工作，當然談不到最優勞動力的配置；他的勞動力的所值低過他真正能發揮生產潛力的貢獻；即使是各取所值，也不能達到最大可能的社會生產。更和況勞動力照計劃分配，分配錯了，也不能流動，那怎能實現勞動力的最優配置。

　　下面先論述勞動力流動問題，再討論勞動制度、工資與“按勞分配”問題。

　　（1）勞動力流動問題

　　勞動力缺乏流動性有兩方面：一方面是地區間人口流動的限制，另一方面是企業間勞動力流動的缺乏。不知是為了管制的方便，還是為了怕過份的城市化（城市無負擔就業的能力），大陸一直限制人口在地區間的流動，用戶口及糧票和旅行路條為主要的控制工具。但城市土地稅和地價並未提高，以此間接手段不鼓勵人口向城市流動。改革以來，糧食生產供應已大改進，糧票制也無存在的必要而取消了，糧食可在市場上自由購買，農民已可自由出售副產品，隨著市場的形成進入城市。同時，自八十年代以來，農村的戶口管制亦逐漸放松。許多農民在農閑時節湧入城市尋找臨時工作，家庭聯產承包制施行後，有的農戶索性讓出土地，經營副產品和商業運輸等專業。農業的剩余勞動力更有湧向城市的趨勢。近年來因為通貨膨脹，農業的投入品（如化肥、農藥、薄膜、灌溉水等）和制成消費品的漲價，物價交換比又有剪刀差出現，農民的實際收入有緩增甚至降低的現象。同時，城市的工作收入因市場擴充和生產多樣化，就業機會增加，即或是最粗的工作收入也比一般農村為好。因此有大量的農村人口流向城市，即所謂“盲流”。他們在大城市的邊緣建立了“小村”，從事他們以往熟悉的手工業或服務（如保姆、家庭清潔工作等）。據估計，這盲流總數約有一億，到本世紀末將接近二億。[21] 這是一個很驚人的數字。有人認為這是一個社會不穩定的現象。中國歷史上也有過這類現象，是改朝換代的預兆。這里有些相同之處，也有些不同。過去的所謂“流民圖”，多半是因為苛捐雜稅，農村雕敝或天然災害而起。現在的人口大移動，也有農村苛捐雜稅、攤派、發白條等一面，另一面也可說是工業化的必然現象。工業化過程中會自然出現因為工業的發展而吸收農村的過剩勞動力。農業過剩的勞動力的減少，也有利於提高農民的生產力和收入。據估計，經過十五年的改革和工業化的演進，中國依靠土地生存的人口占總人口的百分比，已從80％減至65％。這是工業化的必然現象。此外，現在農村人口大幅度轉移向城市的一部份原因，也是過去限制過嚴，移動太少，一旦放開則大量湧出。尤其是在鄉鎮企業不發達的地區，更是如此。對於“盲流”侵入城市所引起的一些問題，如基礎設施、衛生、治安等問題，應以建設來解決，因勢利導。可以考慮依照工業區位布局的原理和實際情況，多建新的中小城市或大都市的衛星鎮，[22] 以便利勞動力移轉到生產力較高的地區和行業，而不是硬性限制流動。　

　　企業間勞動力的流動性，最近經濟改革後，由於集體和個體經濟的發展，有所好轉。但在占非農職工70％的國營企業中，勞動者的勞動性仍不高，子女填補（封建式的“繼承”）退休的父母的工作崗位，仍然屢見不鮮。企業間勞動力缺乏流動性的主要原因是職工終身依附在他（或她）的工作單位，住房、醫藥、托兒、甚至小學教育及其他福利（如養老金）都靠這個單位供應和補貼，即所謂“企業辦社會”。一旦離去，幾乎無法生活。而這部份的福利支出是企業的一個大負擔。社會保障制度一定要全國化和市場化（如保險），才能解除國營企業的過份負擔，和方便勞動力的流通，而且保證平等待遇（到處都可以享受同樣的社會保障）。　

　　住房改革亦是一個相關的大問題。在住房改革之前，中國城市居民所付月租只相當於工資的百分之一。而市場國家（如美國）的房租約占收入的四分之一。在中國住房成本遠超過房租，其差須津貼。大量房租貼補和其他生活必需品的補貼和低價政策，使收入者有相應多余的購買力，用以購買進口成份多的較奢侈的消費品（如電子產品），因此扭曲了消費格局，與人均收入水平不相稱，影響生產結構，擴大了住房和生活必需品的短缺。在中國大陸城市很少有私有的住房，這些補貼的數字龐大，最後都歸政府財政。這是無法長期承擔的。而且多年來很少興建新房，但人口卻不斷增加，造成嚴重的住房短缺。工作人員就是有更好的機會能發揮更高的生產效率，也無法轉移，因為新單位沒有住房供應。有了這些問題，住房制度就必須改革不可。1991年6月國務院公布了住房改革方案，分期進行。在第一階段（1990─1995年）集中精力解決住房短缺問題，以興建新房為主。在房租方面只做初步的改革，提高租金只能支付管理、維修及折舊為止。第二階段（1996─2000年）將房租提高至再能支付利息和稅金的程度。第三階段房租才能達到市場水平和實行住房服務商業化。大部份城市現正進行第一階段的改革。[23] 近來到處可看到興建高樓大廈的住房，租金的增加則由企業工資基金中撥出增加附加工資的方式由住戶支付。可是興建公寓需大量資金，於是這又增加了企業的負擔，而並未因此而減少工作人員在住房方面對“單位”的依賴。一個更好的辦法是成立住房管理公司，為各企業統一購買或租下公寓，並負責維修、管理和收租等事。各企業只須投資和付管理公司經營費即可，不需自己興建經營和管理，住戶轉業只要企業過個住戶戶頭而已。企業對住房的投資可由建立的新的金融公司來資助，該公司可發行以房產為抵押的債券動員資金。這樣建立和管理的公寓亦可逐漸出售，由房產金融公司貸給租戶低押借款。　

　　社會保障制度的改革是促進勞動力流動和改革國營企業的又一個大問題。中國的社會保障制度雖由中央政府規劃，但是由個別企業負擔執行。這就產生一些缺點：一、增加了企業負擔，有的必須靠政府補貼；二、工人依附於個別企業，減少了勞動力的流動，也使企業難調解勞動力以增加生產效率；三、社會福利的不平等，全民所有企業的福利最全面最好，集體企業其次，私有企業和一些其它類型的企業又其次，甚至有的沒有福利保障。　

　　中共十四屆三中全會針對現行社會保障制度存在的問題，明確提出了籌集資金和保險方式的改革方向，這就是“城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人帳戶相結合”。在養老保險的改革，1991年國務院發布了《關於企業養老保險制度改革的決定》，隨著推行了企業職工養老金社會統籌。至1993年底，實行退休費由省級統籌的，已有十三個省、自治區和直轄市。國有企業已在全國市縣實行統籌。此外，還有1927個市縣城鎮集體企業實行退休費用社會統籌。[24] 中國人口眾多，由省縣級統籌養勞保險，不由企業自辦，可能是一個比較現實的過渡辦法。但最後仍應走向全國統籌，以保證養老金可以在全國轉移，以便充份發揮勞動力在企業間流動的作用。同時，養老保險應該獨立受政府保護，與政府預算分開，其運行應遵循全國一致的指導方針，決策和執行機構也應簡化。

　　中央對於醫藥保險制度改革起步較晚，1992年方成立一高級領導小組協調改革方案的起草工作。要點是建立一個包括所有城市工人的健康保險制度，采取壓低成本的措施和改革對醫院付費的制度。但對九億農村人口的醫藥保險則須進一步的改革。　

　　失業保險自1986年來，其合格標準和覆蓋率已有所增加。但因虧損國營企業很少辭退工人，而只將多余工人下派至附屬公司，或只付部份工資，故要求失業保險的不多。失業保險金因此多移作訓練和維持過剩工人之用。1993年4月國務院公布了《失業保險制度的規定》，效果如何當須時間證明。　

　　由上可知，住房和社會保險制度的改革，還需要相當長的時間才能實現。在這期間，企業的負擔仍重，工人對單位的依附性仍高，勞動力的流動性仍弱。　

　　（2）勞動制度、工資與“按權分配”　

　　按勞分配除了需要增加勞動力的流動性之外，就是要改革現有的“終身制”勞動制度，給企業以用人權、解雇權和工資決定權。但直至1993年3月人大才將這方面的改革列入日程，主要是擴大勞動者合同制。起初這只限於新用的工人（又是“邊際”主義），即所謂合同工。最近才開始延伸到了已有的“永久工”。到1992年底，城市中的工人中有16％是按合同工作的。勞動力市場化還正在起步。這個市場──交換就業信息、調濟勞動力的供需等──的發展，還待努力。　

　　至於工資，傳統的社會主義計劃經濟與制度，表面是平等的，但實際上則差別很大，也就是說貨幣工資平均化，實物工資（包括住房、交通、醫療以及高級副食品的供應）則差別很大。這個差距是按官階來決定的。這種實物工資應該逐漸的貨幣化，這樣就可使工資的差異透明化，減少政府一套管理實物供應的繁覆機構和貪污機會，讓工資收入者自由選擇到市場上去購買（市場化）。　

　　由上面所述可以看出中國大陸並沒有做到“按勞分配”，雖然這被認為是社會主義的三大要素之一，而且與市場經濟並不矛盾。不但如此，更令人擔憂的是一般人所說的“按權分配”。在計劃經濟下，要完成計劃，必須有管制；計劃經濟的成份隨著改革而減少了，可是管制依然存在，同時，因為市場開放又需要新的管制。多一分行政管制，就多一分用權舞弊的機會，按勞分配就少一分。就是完全沒有舞弊，管制也增加市場上的交易費用，增加生產和銷售的成本，減低效率；如果減少管制，如取消進口許可證，而代以市場價格手段（如關稅），則這項“租金”就不會進個人的腰包，而進入了國庫。再如，不過份限制醫生的收入，則不需紅包，紅包便成為醫生正當的收入的一部份，而公開的實現了按勞分配的原則。醫生的高收入也會增加學醫的人，增加醫生的供給，解決醫療短缺的問題。　

　　用權舞弊致富有許多方式，有的因職權與“關系”的方便，較早知道政府政策將有何改變，就較別人先下手，如在即將公布的開發區有外資投入的地方炒房地產。此外，如組織公司或開設旅遊旅館而暗中得到別人所得不到的優惠，如從雙軌價格中獲取額外收入，又如收受賄金而批準大宗銀行貸款，如假出口真退稅，如走私汽車，等。至於審批發放許可證，蓋章及發條子等，更是普遍的創造了營私舞的環境。如果不是貪污舞弊的事太多、太大膽、太普遍，也不會現在雷厲風行地“反貪污”。從大陸報紙上報導的貪污案件之多之嚴重，可知這並不是有人故意作渲染。　

　　“靠權增收”（“增加收入”之意）是一種“尋租”（rentseeking）行為。這與地主不勞而獲是一樣的，地主依靠其土地權的獨占來收取租金，而特權者依靠其手中的特權來收取租金，特權就是尋租者手中的“土地”，兩者並無本質不同。而權力越大的，收租越多，因此有“按權分配”之說。這與“按勞分配”的社會主義原則完全是背道而馳，造成了“社會的不公平”，這是當前中國大陸人民最不滿意之處。在由計劃經濟轉變為市場經濟過程中，應該盡量減少行政管理，加強法制，用法律手段來保證和規範市場的運行。這才能減少貪污的機會。同時嚴懲貪污，才能安定人心。　

　　（六） 總結　

　　從上面對中國大陸社會主義三個方面的客觀事實發展的分析，我們大致可以看出它與市場經濟的協調與矛盾之處，和社會主義市場經濟體制形成過程中的一些問題，現總括如下：

　　（1）數量型的指令性的微觀經濟計劃與市場經濟是沖突的，無法協調。宏觀的指導性的經濟計劃，甚至於部門的指導性經濟計劃，主要地通過價格機制而發揮調控和協調經濟各部門平衡發展的作用，是可以與市場經濟相協調的。中國大陸的經濟改革雖然是“漸進式”的，邊際性的，及試驗性的（相對於由經濟理論指導的），但已在逐漸實現市場化。可是由計劃經濟轉向市場經濟的過程中，不單各種繁覆的經濟管制仍存在，而新的管制也出現了。除非是為了保障和規範市場的正常運行，很多這些管制是妨礙市場運行的，也造成貪污的機會。這些管制必須認真檢查，如現已無此必要，應盡早解除。

　　（2）現有的國營企業，經過價格和企業內部管理等方面的改革已較前更接近市場經濟；但他們當中的虧損不是一個簡單的管理經營問題。經營權不可能與所有權完全脫離關系。“政企分開、企業自主”和“企業公司化”可能在邊際上改善一些國營企業的經營，但不能解決虧損的基本問題。可能國有國營企業的範圍需要重新認真的考慮，是否有許多有競爭性的企業可以“私有化”或“集體化”，開放競爭經營，這才不致與市場經濟發生過大的磨擦和矛盾。國營企業即使“公司化”，也需要由政府來解決它們的社會保障和就業的負擔問題。

　　（3）按勞分配與市場經濟本來就是協調的，只是因為計劃性的就業分配制度，對勞動力流動的限制，“鐵飯碗”“鐵交椅”制度造成的職工對企業的依附性，以及政治對任用人員的影響，及“按權分配”不能達到“各盡所能、各取所值”。這不是理論問題，而是體制、政策和實施的問題。

　　上面所討論的主要是社會主義三要素和市場經濟協調與矛盾的問題，但到底中國的社會主義市場經濟體制的實質是什麽？很顯然的中國的改革開放和經濟市場化會很容易給人（尤其是西方傳媒者）一個印象，即中國是在走資本主義的道路；也很容易給一些學者一個印象，即中國所采取的發展戰略（如外向型、匯率市場化等）與一般以私有制為主的發展中國家的並無二致，社會主義的意識形態不關重要。可是中國的堅持以公有經濟為主體，就與以私有制為基礎的資本主義經濟體制基本上不同。但這就是社會主義的全面嗎？社會主義的實質和真諦就完全在產業的公有嗎？

　　（七）伸論──社會主義的真諦何在？　

　　未來的改革中仍會有“社會主義”要素和市場經濟矛盾和磨擦的地方。不過，有一個基本問題還沒有得到滿意的解答。計劃經濟也罷，市場經濟也罷，都是促進經濟發展的手段。國營企業即使解決了資本主義的剝削問題，那麽“虧損與浪費”又是什麽呢？按勞分配是對的，但沒有做到。那麽實行社會主義，即使是社會主義市場經濟體制，是為了什麽呢？是想造成一個什麽樣的社會呢？

　　其實，社會主義的根本特點是公正──公平正義。它的核心的內容則是機會均等，至少包括企業機會均等，就業機會均等，教育機會均等，社會公正是一個“道德標準”（Moral Standard），這個標準才是最為根本的。現在大陸已不凡事問姓“資”，還是姓“社”，這很好。但卻不可因此又走入另一個極端，陷於功利主義，道德虛無主義，什麽行為標準也不講了。　

　　這觀點並非是主觀臆斷，空穴來風。而是既可以從馬克思主義的經典著作以及馬克思主義的前驅空想社會主義那里找到根據；也可以從中國民主主義革命中找到根據的。所有的社會主義者都是從對資本主義社會的種種不公平現象進行批判開始的。不過馬克思只注意到資本家和工人的階級間的不公正的現象。法國的大革命和美國的獨立運動的民主運動則注意人民在政治上的平等。孫中山先生的三民主義則著重民權和“真平等”，也可以解釋為“社會公正”。他說：“......起點的地位平等，後來各人根據天賦的聰明才智自己去造成......造就既是不同，自然不能有平等......才是真正平等的道理”，也就是他所說的平腳的平等，而不是平頭的平等。平頭的平等相當於大陸的實行多年的“平均主義”，幹好幹壞，多幹少幹，一樣領工資和配給。也許因為平均主義的不得人心及其實際造成的危害，使得人們矯枉過正，以至連機會均等涵意的公平也不談了。其實，平均主義與我們所說的公平社會是兩回事。公平的社會是能創造和保證人民的機會均等，大家在起點上是一樣的，然後保證公平競爭，成就高的就多得，成就低得就少得。所得不靠黨政的權勢，全靠本領，人民就無怨言。這才是“真平等”。否則社會就不能充份的發揮它的發展進步的潛力。誠如孫中山所說：“如果不管各人天賦的聰明才力，就是以後有造就高的地位，也要把他們壓下去，一律要平等，世界就沒有進步，人類便要退化。”[25]

　　有一個說法，即：“允許一部份人先富起來，讓部份地區先富起來。”這個口號給人一種感覺，好像一些人的致富可由另外一些人的恩準和給予，並不是靠自己的才能。同時讓一部份人或一個地區先富起來的客觀標準是什麽？這都成問題，而不會是公平的，也不符合市場經濟。今天的事實是那些人先富起來了，已是有目共睹，不言而喻。合理的做法應是待遇一致，優惠相同，機會均等，哪些人、哪些地區有本領就先富起來，而且先富的要多交稅，作全國發展之用。

　　也許有人會問在經濟發展過程中，在經濟起飛後一段資本積累持續增長的時間中，可能出現收入分配更不均，而到經濟發展到成熟階段大眾消費普遍，收入又會變得平均（即所謂Kuynets Curve）[26]。那麽那段收入分配更不平均的階段，是否違背了“社會公正”的原則。不然，這里所說的“公平”（equity）是指狹義的收入分配差距。我們所說的“公正”是指廣義的社會機會均等，如果個人營業、就業、教育等機會都均等，努力結果是怎樣就怎樣。收入差距大與公平程度並不是一碼事，也不一定象有人所說構成反比或互為消長的關系。關鍵是人們所獲得的收入，在市場競爭、秩序機會均等的情況下，與其邊際貢獻相等就行了。　

　　總之，正真的社會主義市場經濟體制，必須是公正的社會主義市場經濟體制。這樣的體制才能保證社會穩定和經濟發展。


憲法權威的源泉

　　郭羅基

　　一. 政治民主化是憲法的前提

　　二. 憲法是否有權威取決於權利和權力的關系

　　三.　

　　中國如何樹立憲法的權威？

　　

　　郭羅基，哥倫比亞大學東亞研究所高級研究員。原北京大學、南京大學教授。

　　沒有憲法無從實行憲政；但有了憲法不一定能實行憲政，要看憲法有無權威。這就可以提出兩方面的問題：什麽樣的社會才能提供實行憲政的有權威的憲法？什麽樣的憲法才能對社會具有實行憲政的權威？研究的目的是在中國樹立憲法的權威，實行憲政。

　　一. 政治民主化是憲法的前提　

　　世界歷史進入近代，一些先進國家在實現生產工業化的同時走向政治民主化。在政治民主化的過程中產生了憲法。十七世紀，資本主義的私有財產制度和契約自由已經確立，資產階級要求民主自治，但時時受到君主專制的威脅，於是發生了立憲運動。當事實上出現了民主政治或至少具備出現民主政治的可能之時，才需要憲法；有了憲法，又進一步促進和鞏固民主政治。憲法不能產生民主，但它能保障和發展民主。民主的制度化、法律化，以憲法確認的民主就是憲政。憲政的實施不是從紙上設計、構思憲法開始，相反，憲法的產生必須以現實中的一定程度的民主為前提。

　　憲政國家的憲法，多數是成文憲法，也有不成文憲法(例如英國)，總之必須有憲法，沒有憲法就沒有憲政。但不是所有的憲法都能實行憲政。當代世界上有一百五十多個國家有憲法。據亨廷頓的估計只有三分之一的國家走上了不同程度的政治民主化的道路。[1] 另有一種統計：第二次世界大戰以後，有二十一個國家實行了民主制度，三十個左右國家維系著不太穩定的民主制度。[2] 說法與亨廷頓差不多。相當多的國家有憲法而沒有憲政。研究憲法和憲政的關系特別是有了憲法如何過渡到憲政的問題，是當代政治學中的重大課題。

　　先進國家從政治民主化到立憲，從立憲到實行憲政，是自然歷史過程。後來的國家往往只是接受結果，沒有創造前提。在缺乏民主的條件下，競相仿效立憲，從外部引進了憲法並寄希望於一部憲法帶來一國憲政，都是不成功的。因為憲法雖有了，卻沒有發生作用的土壤。國民黨在大陸頒布的一九四六年憲法並沒有能夠改變一黨專權，未幾又制定了《動員戡亂時期臨時條款》凍結憲法。四十多年後，國民黨在台灣開放報禁、黨禁，事實上走向民主，才又回歸憲法。

　　民主是憲法產生的歷史前提，也是憲法存在的現實前提。立足於民主社會的憲法才有實行憲政的效力。

　　民主的三個層次

　　民主表現在三個層次：提出原則，建立制度，形成程序。

　　凡是有人群的地方，就需要協調彼此的意志和利益。少數強制多數是不合理的，只有少數服從多數才是合理的。民主的原則就是多數決定，在政治上的運用就是多數人的統治。原則總是最一般、最抽象的，原則的實現還要加上諸多的條件。牛頓力學提出“動者恒動，靜者恒靜”，實際上沒有一件事情直接符合這一原則。民主政治也是這樣，原則上是多數決定，實際上組成政府的總是少數人，多數人必須把權力交給少數人。但少數人組成的政府必須體現多數人的意志和利益。為了按民主的原則處理權力所有者和權力持有者的關系，又要建立一系列的制度，例如：代議制度、選舉制度、監督制度、彈劾制度等等。制度執行的結果，可以很不相同。為了保證制度的正常運轉，還要形成適當的操作程序。美國的民主不是體現在什麽人當總統，而是體現在按什麽原則、制度、程序產生總統。

　　中國大陸有憲法而沒有憲政，當然也是因為立憲的過程缺乏相應的政治民主化。毛澤東在批評國民黨的時候說：“世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國，或者是蘇聯，都是在革命成功有了民主事實之後，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法。中國則不然。……尚無民主政治的事實。”[3] 共產黨革命成功以後，還是在“尚無民主政治的事實”的條件下忙於立憲，憲法頒布了四部之多，依然沒有憲政。之所以說“尚無民主政治的事實”，表現在原則、制度、程序脫節。程序和制度脫節：制度是全國人民代表大會制，但行使權力的程序、國家決策的程序、領導人更叠的程序等，體現不出全國人民代表大會是最高權力機關。制度和原則脫節：原則是“高度民主”，但全國人民代表大會體現不出民主。一九七五年憲法竟規定“全國人民代表大會是在中國共產黨領導下的最高國家權力機關”，“最高”之上還有“領導”，根本不通。全國人民代表大會不能自主，談何民主？黎安友教授研究了中國近代史上的民主試驗，不同時期建立的一些民主制度都失敗了。原因何在？這些制度不是按民主的原則設計出來的，而是從外國搬來的，在中國還往往包含著與民主的原則相反的原則。他說：“在中國近代史上出現的每一個政治運動幾乎都毫無例外地要給自己披上一件用民主的神話織成的外衣。但在這些運動的駕馭者的內心深處卻把民主理解為‘國家與平民百姓這兩者奇妙地合為一體’；實際上這是把民主等同於專制主義。”[4] 這里提出了一個深刻的問題：怎麽會“把民主等同於專制主義”？民主怎麽會變成相反的東西？在中國還要從最基本的地方做起，首先在原則上弄清究竟什麽是民主，然後理順原則、制度、程序的關系，才能造成民主政治的事實，從而求得憲法的實施。

　　中國人怎樣理解民主？　

　　中國傳統思想中的“民主”是“民之主”。“民主”一詞最早見於《書·多方》(約成書於公元前1020年)，其一曰：“天惟時求民主，乃大降顯休命於成湯”，又曰：“乃惟成湯，克以爾多方，簡代夏作民主”。這里的“民主”，具體所指就是成湯。暴君夏桀不配作“民主”，推翻了夏桀統治的成湯才是“民主”。在後來的春秋時代，詞意更為明確：“能用善人，民之主也。”近代的“民主”是“人民主權”，不是“民之主”而是“民為主”。“民之主”是為民作主，“民為主”是人民自己作主；“民之主”是“主宰人民”，“民為主”是“人民主宰”。近代的民主思想是十九世紀中葉從西方傳入中國的。中國古代也有接受近代民主的思想基礎，但在“民主”的概念之外，那就是“民為重，君為輕”、“仁政”、“愛民”、“載舟覆舟”等等。漢語中“民主”一詞，可以表達兩個完全不同的概念、蘊含兩種根本對立的內涵。因此，雖然運用相同的“民主”的詞匯，很容易用為民作主的“民主”來偷換人民自己作主的民主。中國人追求人民自己作主的近代民主一百多年，竟出現了返祖現象，“民為主”又變成“民之主”。中國共產黨強調必須在“黨的絕對領導”下，中國人民才能享受民主，這不就是“民之主”嗎?

　　將西方的民主思想化為政治主張，最早提出民主共和國方案的是孫中山。一八九四年十一月，孫中山在檀香山創立了第一個革命組織興中會，興中會的入會誓詞是：“驅除韃虜，恢覆中華，創立合眾政府。”“合眾政府”就是以美國為模式的民主政府。為爭民主而倡革命，章太炎的《駁康有為論革命書》斷言：“事成之後，必為民主”。一九一一年，辛亥革命推翻了封建王朝，人們以為必是民主代替專制、共和代替帝國。到了一九一九年前後的五四時期，陳獨秀發現，所謂“民國”，“只是換了一塊招牌”。所以他又重新強調民主，再加科學，“民主和科學”成為進行啟蒙運動的戰鬥旗幟。五四運動的“總司令”陳獨秀後來當了中國共產黨的總書記。“民主和科學”的旗手在共產黨內卻成了“老頭子”，實行的是家長制。一九二七年的北伐戰爭推翻了軍閥獨裁政府。但新軍閥的獨裁又代替了舊軍閥的獨裁，而後是國民黨的一黨專權。中國共產黨雖然是共產主義政黨，在中國所進行的是民主主義革命，還加上一個“新”字，叫做“新民主主義革命”，區別於既往，以示徹底。毛澤東說過：“歷史給予我們的革命任務，中心的本質的東西是爭取民主。”[5] 一九四五年黃炎培在延安談到歷史上朝代興亡的周期率，“其興也勃焉”，“其亡也忽焉”，問：“共產黨能否跳出這個周期率？”毛回答：“我們已經找到了一條新路，我們能夠跳出這個‘周期率’。這條新路就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息。”[6] 但一九四九年共產黨取得政權以後並沒有走上這條新路，還是走了一條老路。反對國民黨一黨專權，結果建立了更加嚴密的共產黨一黨專權。毛澤東自稱是“秦始皇加馬克思”。秦始皇和馬克思怎麽能相加？不過是披上了馬克思外衣的秦始皇。毛澤東走的還是一條中國歷史上幾千年來農民起義的老路，反對秦始皇的陳勝、吳廣取得政權以後自己又轉變為秦始皇。

　　一百多年的中國民主奮鬥史，有兩條重要的教訓：第一，反對不民主，不等於民主。推翻了專制獨裁，還可以出現新的專制獨裁。第二，談論民主，不一定理解民主。民主的宣言，也可以導致不民主、反民主的實踐。這兩條教訓，還值得當今新一輪的反對不民主、追求民主的人們反思、深思、三思。

　　在民主的旗號下實行不民主以至反民主，具有極大的迷惑力。但這不是一個倫理學問題，如果僅僅以“虛偽”、“欺騙”等等來進行譴責，是極其膚淺的。在反對國民黨時，共產黨的民主理念不可謂不真誠。一批又一批的知識分子，沖破封鎖線，奔向解放區，冒著犧牲生命的危險，忍受物質生活的艱苦，所為者何? 無非是為共產黨鼓吹的民主所吸引。特別是“文化大革命”之後，吃夠了苦頭的鄧小平總結教訓時，也不可謂不真誠。一九七八年，他說：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”[7] 可謂語重心長矣！人民對民主的制度化、法律化寄予莫大的希望。曾幾何時，民主和法制換成了坦克加步槍。鄧小平還講過一段很精辟的話：“斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由於沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。”[8] 不是說資產階級民主是虛偽的嗎？不是說社會主義社會有高度的民主嗎？人們有理由向鄧小平提出：為了防止象斯大林那樣嚴重破壞社會主義法制的事件，為了避免象毛澤東那樣導致“文化大革命”的十年浩劫，請你們先實行英、法、美等西方國家的虛偽的民主、低度的民主。鄧小平的這些話把斯大林、毛澤東和他自己的關系也說得很清楚。斯大林破壞社會主義法制，毛澤東認識到了，但他發動和領導的“文化大革命”比斯大林的問題嚴重得多。毛澤東的教訓，鄧小平認識到了，但他制造的“六四”流血事件又比毛澤東導演的天安門事件嚴重得多。他們的所作所為還自以為是民主的。這就要從政治學上進行分析，民主的原則怎樣發生變異，引出現反民主的結果。

　　不同時代、不同國家有不同類型的民主。中國確實不能照搬西方的民主。但只要是民主，必定反對專制、獨裁；因此，不同類型的民主又有共同點。中國官方的理論總是強調社會主義民主和資產階級民主的對立，只講民主的特殊性不講民主的一般性。幾十年中起勁地反對資產階級民主，結果是沒有任何民主。專制、獨裁都是少數人或一個人的專橫。與專制、獨裁對立的原則是多數決定，少數服從多數。這就是不同類型民主的共同點。研究就從這個簡單明了的原則開始。

　　民主原則的變異之一：少數服從多數成了多數任意處置少數。

　　民主反對少數人的專橫不是代之以多數人的專橫，少數人的專橫和多數人的專橫都是專橫。民主原則不是僅僅把少數和多數的數量關系顛倒過來，更重要的是反對、否定、取消人與人之間的任何專橫。

　　從蘇聯到中國流行一種理論，認為少數壓迫多數是不合理的，而多數壓迫少數就是合理的了。毛澤東在回答“你們獨裁”的責難時說：“可愛的先生們，你們講對了，我們正是這樣。中國人民在幾十年中積累起來的一切經驗，都叫我們實行人民民主專政，或曰人民民主獨裁”。[9] 這就是理直氣壯地主張多數人的獨裁。毛澤東的驚人之語是一個矛盾概念，什麽叫“民主的獨裁”？當今的新權威主義者又發明了“獨裁的民主”，異曲同工。“民主的獨裁”和“獨裁的民主”雖然都想和民主非法偷情，終究是獨裁。他們所注意的只是區別多數人獨裁還是少數人獨裁、好人獨裁還是壞人獨裁；而且，毛澤東認為多數人獨裁就是民主，新權威主義者認為好人獨裁就會產生民主。其實，凡是獨裁必定反民主。

　　斯大林濫殺無辜，人所共憤。毛澤東總結了教訓，提出兩類矛盾的理論，即區分人民內部矛盾和敵我矛盾，認為不能用處理敵我矛盾的辦法去處理人民內部矛盾。這一點，被說成是一個巨大的貢獻。“固然，斯大林不承認人民內部矛盾，毛澤東承認了，這是比斯大林高明之處。但是，承認了又怎麽樣？毛說，專政的手段不適用於人民內部。這並沒有阻止他濫用專政的手段。如果要對一個人實行‘專政’，只要先把他定為‘敵人’就行了。這不是一樣嗎？”[10] 問題在於：沒有適用的法律，只要多數人同意就可以把一個人或少數人定為“敵人”；一旦成為“敵人”，也不需經法庭，又可以由多數人執行制裁。正是直接運用毛的這種理論，一九五七年在每個單位都宣布少數人是“敵人”，戴上“右派分子”的帽子，進行處理。被稱為“少數”的“右派分子”，在全國來說竟有五十五萬之多。“文化大革命”中的“群眾專政”，就是多數人獨裁，也可以算是好人獨裁。“群眾”判定某人為“叛徒”、“特務”、“反革命”，就可以進行抄家、勞改、打入“牛棚”。當時稱之為“大民主”，其實是大不民主。這種多數人獨裁、好人獨裁比之少數人獨裁、壞人獨裁所制造的冤、假、錯案有過之無不及。在中國，經常抓“一小撮”。“一小撮”並不是一個法律概念，但落入“一小撮”就成了“敵我矛盾”，免不了遭受打擊、迫害的命運。今天抓“一小撮”，明天抓“一小撮”，久而久之就成了一大片。

　　只要容忍多數任意處置少數，就會發生驚人的變故：少數可以魔術般地變成多數。最典型的事例就是斯大林和“反對派”的鬥爭。列寧逝世以後，斯大林在共產黨內是處於少數地位。他在一定範圍內造成多數，並利用多數鎮壓和消滅一兩個“反對派”。一次得手再來一次，零敲碎打，各個擊破，把“反對派”──從托洛斯基到布哈林全部清除掉。到最後回頭一看，原本是多數的“反對派”消失了，而大策略家斯大林則從少數變成了多數。因為多數可以任意處置少數，人們就不願意成為少數，怕當“一小撮”。什麽決定都是“一致通過”、“一致擁護”，這就沒有少數了。沒有少數，也無所謂多數。沒有多數和少數，民主的原則根本不起作用了。

　　民主原則的變異之二：誰的意見正確就代表多數，服從多數變成服從正確。

　　少數服從多數是行動的原則，不是思想的原則。它所要解決的問題是：一個群體、一個社會行動上怎樣才能合理，並不是思想上怎樣才能正確。在采取共同行動時，多數決定是合理的，少數決定是不合理的。多數的意見並非總是正確的，即使不正確，多數決定仍然是合理的；少數的意見未必不正確，即使正確，少數強加於多數仍然是不合理的。共產黨在取得政權以前，對這一點是很清楚的。劉少奇在論述白區工作中共產黨和群眾的關系時說：“當著我們的主張只有少數人讚成時，我們在行動上要服從群眾的多數，在主張上則保留我們的意見。當我們是多數時，方能要求反對我們的少數服從我們的意見。”[11] 取得政權以後就不同了。毛澤東經常強調發揚民主是為了集中正確的意見。鄧小平也說：“黨的領導就是要善於集中人民群眾的正確意見，對不正確的意見給以適當解釋。”[12] 如果“正確的意見”是少數，最終還會“集中”成為要求大家服從的意見；如果“不正確的意見”是多數呢？也只是“給以適當解釋”。這就和當年說的不一樣了，共產黨不再“在行動上要服從群眾的多數”。手中無權，強迫多數服從少數也辦不到；手中有了權，就不在乎多數或少數了。

　　要求服從正確而不是服從多數，這是要求服從“黨的領導”的一種論證。共產黨是由人民中的少數人組成的。為什麽人民的多數必須服從少數？因為中國共產黨自封為“光榮、偉大、正確”，服從“黨的領導”就是服從正確。通過表決作出決定，通過投票進行選舉，這是鐵定的民主程序，但在中國一度被拋棄了。毛澤東認為“協商一致”更民主。為什麽？因為在“協商”中可以按“正確的意見”達成“一致”。不需要表決，不需要投票，重大決策和候選名單只要“協商”就行了。“協商”到沒有不同意見，一次性鼓掌“通過”；不一致再“協商”。有了不同意見要求服從正確，只能一致不許不一致，沒有多數和少數，民主的原則又不起作用了。

　　為什麽在實行民主的過程中不能以服從正確代替服從多數？民主是政治，政治計較利害得失。講究是非對錯，是哲學。區分善惡好壞，是倫理。不同的領域不能互相侵犯，不同的範疇不能互相混淆。民主追求的是合理；所謂合理就是按多數人的意志協調利害得失。合理不等於正確。粉碎“四人幫”以後，工廠里比較普遍地選舉“老好人”當車間主任。當時有人以此為據認為工人的“素質”差，不能搞選舉。“老好人”當選雖然不一定正確但完全合理，因為工人害怕“文化大革命”中的“整人”，所以看中不“整人”的“老好人”，是為了運用自己的權利保護自己。後來的事實證明，“老好人”當不了家，搞不好生產，再一次選舉就選出了能人。民主的錯誤，民主自身可以糾正。而獨裁的錯誤，獨裁自身是不能糾正的，只有等待獨裁者身亡或被人打倒才算了結。正確的東西、好的東西必然會為自己找到存在的權利。錯誤的東西、壞的東西只要它並沒有喪失存在的權利是不應當任意消滅的。如果以“錯誤”和“壞”為理由侵犯權利，就是破壞民主的原則；而民主的原則一旦遭到破壞，正確的東西、好的東西存在的權利也就沒有保障。強制服從正確，恰恰是走向不正確。民主只能提供平等的競爭，讓正確的東西克服錯誤的東西、好的東西克服壞的東西。所以，實行民主要求相應的寬容精神。有了不同意見，誰來判定正確與錯誤？這就是下一個問題。

　　民主原則的變異之三：把民主制改為民主集中制，民主就屈從於集中。

　　民主制和集中制是對立的。集中制即集權制。民主集中制究竟屬於民主制還是集中制？民主集中制是列寧提出來的，他說：“我們主張民主集中制。但是必須認清，民主集中制一方面同官僚主義集中制，另一方面同無政府主義的區別是多麽大。”[13] 民主集中制同不要集中的無政府主義當然有很大的區別。民主集中制同官僚主義集中制雖有區別，但同樣都是集中制。中國自秦漢以來，兩千多年一直實行專制的中央集權制。從蘇聯引進了民主集中制，與傳統的中央集權制一拍即合。

　　中共黨章將民主集中制具體化為：“個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級，全黨各級服從中央。”少數服從多數是民主的原則，不是制度。作為制度來說，就是“個人服從組織，下級服從上級，全黨各級服從中央”，層層服從，集權中央。取得政權以後，民主集中制又推廣到國家政治生活中。現行憲法第三條規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”國家機構的民主集中制沒有具體解釋。作為國家權力機構的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會不是領導和被領導關系，據說是“聯系關系”。[14] 《憲法》第一百一十條又規定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責並報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。”國家機構實行的民主集中制實際是行政集權制。所以，“黨和國家領導人”一開口便是“代表黨中央、國務院”。中國的國家權力集中在國務院，國務院之上還有黨中央。作為國家制度的民主集中制，首先是行政集權制，最終是共產黨集權制。

　　民主本身本來包含著集中。按少數服從多數的原則作出決定，既是民主又是集中。而民主集中制則是確立一種民主之上的力量來執行“集中”的職能。民主集中制中的“民主”變了質，只是有權發表意見、無權作出決定。作出決定的權力在於民主之上的“集中”。民主集中制不過是以民主為裝飾的集中制。

　　民主集中制與官僚主義集中制不同就在於允許人民發表意見，然後由民主之上的集中作出決定。所謂集中，是集中“正確意見”，不是多數意見；如果由多數意見作出決定，就不需要民主之上的集中了。而所謂“正確意見”，又是符合集中者的意見。官僚主義集中制即專制集中制，人民連意見都不許發表，直接由官僚和君主作出決定。專制集中制是直接集中制。民主集中制同它的區別只是間接集中制，也就是多一道“發揚民主”的手續，再進行集中。或者說，是以民主為手段達到集中的目的。

　　毛澤東認為，發揚民主就是“讓人講話”。讓人講了話，可以聽，也可以不聽。毛澤東說了，“好話壞話都要聽”。也只是“聽”而已， 既然要集中“正確的意見”，就不包括已經被斷定為“壞話”的話。所謂“在民主的基礎上的集中”，只是“讓人講話”以後進行選擇；“在集中指導下的民主”又可以為“讓人講話”規定範圍。而且，有權讓人講話，也有權不讓人講話。不讓人講話就集權，這是專制；讓人講話再集權，不過是開明專制。開明專制下的民主，是一種無權的民主，類似於清朝官僚張之洞所言：“民間可以發公論，達眾情而已，但欲民伸其情，非欲民攬其權。”[15] 當今的新權威主義者祈求“開明專制”，其實，固已有之，何必祈求？毛澤東、鄧小平比起慈禧太後來，都是“新權威”。在“開明專制”下，人民不能“攬其權”，所以無法保證它開明下去。只要是專制，從開明到不開明易如反掌。一九七八年，鄧小平說：“過去一個相當長的時間內，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少。”[16] 可見，民主集中制中的“民主”和“集中”不是不可分割的，“集中”可以離開“民主”，成為直接集中制。“離開民主講集中”，就是沒有民主只有集中。鄧小平說“民主太少”，不合邏輯，乃掩飾之詞。

　　民主集中制產生在武裝鬥爭和地下活動的年代，還有一定的歷史理由。因為在同樣的條件下，它比專斷和密謀較為合理。但取得政權以後，作為一種國家制度是不合理的。列寧在十月革命後提法有了改變，他說，蘇維埃國家機構“它保證能夠把議會制的長處和直接民主制的長處結合起來”。[17] 在新的歷史條件下，民主集中制應當被直接民主制所代替。作為職業革命家集團的共產黨，列寧主張集權；作為執政的共產黨，列寧主張分權。列寧指出，黨的中央監察委員會“應享有中央委員的一切權利”，中央監察委員會的一個重要職能是“經常檢查政治局的一切文件”。[18] 這就是分權制衡。套用鄧小平批評美國是三個政府的說法，列寧的主張就是共產黨應有兩個中央委員會。沒有權力的分化，就沒有民主。但列寧也只是提出了問題，共產黨的分權、蘇維埃國家機關的分權遠沒有制度化，列寧就抱恨終天了。斯大林上台以後，走上了相反的道路，共產黨和蘇維埃國家更加集權，無法制約、不受監督的權力越來越膨脹。中國共產黨在奪取政權時，也是職業革命家集團，而且是武裝集團。在戰爭年代形成了集權制，那是無可奈何的事。問題是在取得政權以後，共產黨的黨內集權推廣成為國家集權，又演變成為個人專權。在奪取政權時實行黨內集權，還可以說是為了向國民黨爭民主；取得政權以後的黨內集權、國家集權、個人專權完全是反民主的了。

　　防止民主的變異在於對權利的尊重

　　實行民主，必須承認一個群體、一個社會的成員具有同樣的不可被剝奪的權利。根據同樣的權利才能自由發表意見；根據不同的意見，才能區分多數和少數。出現多數和少數都是權利的運用；運用權利的結果，不能反過來成為剝奪權利的理由。少數強制支配多數，固然是對權利的侵犯；多數任意處置少數，同樣也是對權利的侵犯。對權利的侵犯往往是從少數人開始的。如果在侵犯少數人的權利時不予制止，發展下去，必將殃及多數人。堅持民主的原則，首先就在於對權利的普遍地肯定；根據普遍的權利，多數決定和保護少數是同一原則的兩個方面。

　　實行民主不僅要肯定普遍的權利，而且還要肯定權利的平等；發表正確意見和發表錯誤意見在權利上是平等的。作出決定時必須堅持“一人一票”，不能允許某些大人物因為“一句頂一萬句”而“一票頂一萬票”。普遍的權利、平等的權利都是完整的權利。民主集中制的要害是將權利分割。一些人只有發表意見的權利、沒有作出決定的權利；作出決定的權利交給了另一些人。沒有作出決定的權利，發表意見的權利也往往得不到保障。

　　實行民主就是維護人的或公民的普遍的、平等的、完整的權利。

　　五四時代的民主啟蒙者是有局限的。他們啟蒙的是“國”，不是“人”；民主僅僅是救國、愛國的手段，沒有進一步指出救國的根本是救人，愛國的根本是愛人。提倡愛國而不同時提倡愛人，代表“國”的政治權力上升到至高無上的地位，形成“人”對“國”的依附關系，就會導致人的權利之喪失。國民黨利用了愛國，蔣介石說：國家“為至高無上之實體。國家得要求國民任何之犧牲。”[19] 共產黨也利用了愛國，同樣要求個人為國家作出無條件的犧牲。愛國者不為國所愛，這是在中國發生的愛國的悖論。在中國實行民主必須強調“人”，人的權利才是至高無上的。辛亥革命推翻了君主制，並沒有為中國帶來民主制。一九二七年以後的國民黨一黨專權，一九四九年以後的共產黨一黨專權，都是黨主制。從君主制到黨主制，“家天下”變為“黨天下”，對於古老的中國來說多少有一點革新，但遠遠跟不上世界現代化的潮流。

　　在中國實行憲政，艱難的、重要的一步是將黨主制再度革新為民主制。

　　二. 憲法是否有權威取決於權利和權力的關系　

　　社會生活需要權威。沒有權威，社會成員不能進行有組織的活動。人類最早的以血緣為紐帶的社會，氏族家長便是天然的權威。進入階級社會，產生了國家，掌握最高統治權的君主、國王、皇帝成了至高無上的權威。到了近代，權威的性質發生了大變化，人格化的權威被非人格化的憲法權威所代替。存在著人格化的權威，只要控制一個權威人物就可掌握政權，“挾天子以令諸侯”。或者，體現權威的人物一死，人亡政息，往往爆發社會危機，“城頭變幻大王旗”。確立了憲法的權威，不管總統、首相上台下台，不管換了多少代，“人物全非，江山依舊”。以人物為權威的政治是人治，以憲法為權威的政治是法治。法治離不開人，人治也並非沒有法；根本的區別是人的權威在法之上還是法的權威在人之上？

　　憲法權威是契約權威。商品經濟的高度發展，造成契約關系的普遍化。憲法就是全社會最高的契約，通常叫做“人民和政府之間的契約”。憲法的權威不僅表現在法律體系中它是根本法，更重要的是在現實生活中全社會包括人民和政府都必須遵守。

　　並不是按立法程序通過的憲法都有權威，所以需要研究憲法何以有權威？

　　人民遵守憲法和服從王法是不同的。服從王法是被迫的、暴力強制的結果。王法的權威來自於法之上的更高的權威──王權。中國古代稱頌“王子犯法與庶民同罪”是了不起的德政。那麽，王本人犯法呢？不可能發生這種問題，因為法就是王為別人制定的。王的意志就是法，所以說“言出法隨”。否定了王權才出現憲政。憲政是以憲法為最高權威；如果在憲法之上還有更高的權威，就沒有憲政。人民服從王法沒有為什麽可言，遵守憲法就可以問個為什麽？

　　人民為什麽要守法？

　　盧梭認為，法律體現了全體人民的“共同意志”。“共同意志”包含了每個人的個人意志，所以服從法律也就是服從自己的意志。在這一點上，盧梭並沒有把自己的社會契約論貫徹到底，離開了契約關系又從意志關系來解釋守法，變成了道德自律。他不能說明，違法同樣也是服從自己的意志。孟德斯鳩彌補了這個缺陷。他認為，如果一個公民不守法，他人也可起而效尤，反過來又使本人受損失，自己勢必非制止不可。破壞了契約關系，對誰都沒有好處。所以他說：“如果一個公民能夠作法律所禁止的事情，他就不再自由了。因為其他人同樣會有這種權利。”[20] 一個公民可以用違法的手段取得某些特殊利益，前提是別人都守法，也就是說違法者得益即守法者受損。別人也可以用同樣的違法手段取得補償或攫取更多，結果又損害了自己的利益。如果普遍違法，社會混亂，必然要求重新制定規則。“文化大革命”中，發明“打、砸、搶”的人起初占了便宜；別人也搞“打、砸、搶”，自己就惶惶不安了。打來打去，一場混戰，大家都喊“要文鬥，不要武鬥”了。社會不能一次又一次地重新制定規則。在社會陷入混亂之前必須制止違法者，給予制裁。

　　法律和道德都是人們的行為規範。但法律和道德不同，它是強制性的。享受法律所規定的權利是自由的，企圖得到超過法律所規定的權利，就會遭受制裁而變得不自由。封建社會臣民的守法是出於對王權的恐懼感，民主社會公民的守法恰恰在於憲法所賦予的安全感。據美國政治學家阿爾蒙德調查，在一千個美國人中，百分之八十五的人認為，最足以體現自尊、值得自豪的是憲法以及由憲法帶來的民主和自由。[21] 美國人對憲法的尊重，統計概率比其他國家高得多。“經驗知識告訴我們：‘法’必須受到人們的尊重，然後才有權威，然後才能發生作用。但是‘法’也唯有能夠適應和滿足現實社會人們的需要，然後才會為人們所遵守。”[22] 對個人來說，確認守法有好處、違法有壞處，才會樂意守法而避免違法。憲法之所以能為人民遵守而具有權威，就在於它保障了人民的權利。但它所保障的是普遍的權利，不是特殊的權利；如果追求與眾不同的特殊的權利，恰恰是失去了普遍的權利。違法是為了得到超過別人所有的自由，結果連與別人同樣的自由都沒有。這就是人民守法的利益機制。

　　憲法不為人們所尊重，有兩種情形：一種是憲法規定了正當的權利，公民為了追求不正當的權利而違法；另一種是憲法沒有規定或雖有規定而沒有保障正當的權利，公民為了追求正當的權利而違法。在中國，許多言論犯、思想犯、政治犯被判為違法，就是屬於後一種情形。公民為了追求不正當的權利而違法，必將遭到社會上多數人的反對，輿論和法制發揮的作用，結果是加強了憲法的權威。公民為了追求正當的權利而被判為違法，受到挑戰的是憲法。終有一天，憲法必須按照人民的意志作出修改或者重新制定，正是為了以有權威的憲法代替沒有權威的憲法。

　　公民追求正當的權利而被判為違法，實際是政府違法。困難的問題就是如何使政府守法。

　　政府為什麽要守法？

　　政府是權力中心。在歷史上，社會的穩定總是靠強大的權力中心來維持的。缺乏權力中心或權力中心失控，社會就會發生混亂。但是，權力的濫用，同樣會使社會發生混亂。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”[23] 中國傳統的專制主義中央集權，君臨天下，大權獨攬，更是不可能不濫用，所以歷史總是一治一亂，周而覆始。在沒有政府權力的地方，社會要求建立政府權力；在有了政府權力的地方，社會又要求防止政府權力的濫用。如何建立政府權力，人類有了幾千年的經驗；如何制約政府權力，人類幾千年沒有解決。近代的憲政就是以憲法的權威來制約政府權力。僅僅憑借政府權力自上而下的強制，社會的穩定是暫時的；對政府權力的制約是自下而上的監督和廣泛的政治參與，更有利於維護持久的穩定。中國領導人所說的“穩定壓倒一切”就是以自上而下的強制壓出來的穩定。穩定壓倒了自由，穩定壓倒了民主，穩定壓倒了人權，穩定還有什麽意思?一切都被壓倒了，一切都將起來反抗。壓倒一切的穩定，孕育著一切都不穩定。

　　以憲法的權威來制約政府權力，是十七、十八世紀先進思想家的主張。洛克認為，政府的權力來自人的天然權利。政府是為了保護人的天然權利而建立的，因此獲得正當的權力。盧梭認為，人們交出自己的權利，訂立契約，才形成政府權力。政府的功能是以公民權利的形式滿足人的天然權利；如果政府不能滿足人的天然權利，它就喪失要求公民服從的資格，人們就可以重新訂立契約。盧梭忽略了一點：人們不能交出全部的權利，最終必須保留是否願意交出權利的權利，也就是人民選擇政府的權利。如果人民必須交出全部權利或者交出權利以後無法收回，政府權力就可以不受制約，為所欲為。孟德斯鳩又進一步提出一個命題：“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[24] 只有權力的分化，才便於人民的制約。天賦人權論、社會契約論從社會科學來說，是有缺陷的。以“天賦”論證人權，等於什麽也沒有論證。以“社會契約”來說明有史以來的人類社會，過於寬泛，也是不適用的。恩格斯指出：“盧梭的社會契約在實踐中表現為而且也只能表現為資產階級的民主共和國。”[25] 但天賦人權論、社會契約論肯定了人的權利高於政府權力，得出一個千古未有的結論：損害人的權利的政府，人民可以把它推翻；不符合人民意志的契約可以重新訂立。這對於追求民主、制定憲法、實現憲政提供了有力的思想武器。美國的《獨立宣言》莊嚴宣告：“人人生而平等，他們都從‘造物主’被賦予不可轉讓的權利，其中包括生存、自由和追求幸福的權利。為了保障這些權利，所以才在人們中間成立政府。而政府的正當權力，則應基於被統治者的同意。如果遇有任何一種政府損害這種目的，那麽人民就有權利來改變它或廢除它，建立新的政府。”

　　在專制社會，法的權威來自王的權威。在民主社會，政府的權威來自憲法的權威。憲政的力量就在於使政府不得不服從憲法。不服從、不遵守、不尊重憲法，政府就喪失它存在的合法性。民主社會的政治家們也不是天生守法、樂意守法的，問題是他們想逃法、枉法、違法，制度和輿論不答應。尼克松在“水門事件”被揭露以後，陷入四面楚歌：國會彈劾，報紙譴責，抗議的電報如雪片飛來，批評的電話常鈴聲不斷。就因為總統喪失了合法性，只好下台。被美國人民唾棄的尼克松成了中國領導人的好朋友。毛澤東和尼克松的女兒、女婿談話時說：“‘水門事件’不就是兩盒錄音磁帶的事嗎？有什麽了不得！”毛澤東的幽默是以他偉大領袖的權威去奚落憲法的權威，表現了中國式的權威和美國式的權威格格不入。中國的問題就出在破壞了法制也沒有什麽了不得。

　　天賦人權論、社會契約論只是對既成事實的解釋，以憲法權威為標志的民主共和制才是實踐的結果。馬克思主義並不完全讚同這種解釋，但對實踐的結果是十分肯定的。馬克思在《一八四八年至一八五零年的法蘭西階級鬥爭》中指出：“憤恨資產階級，要求改造社會，要把民主共和機構保存起來，作為實現這種改造的工具。”[26] 恩格斯直到老年還說：“如果說有什麽是勿庸置疑的，那就是，我們的黨和工人階級只有在民主共和國這種政治形式下，才能取得統治。民主共和國甚至是無產階級專政的特殊形式。”[27] 資產階級的民主共和國竟是“無產階級專政的特殊形式”，而且還是“勿庸置疑”的，蘇聯和中國的“馬克思主義者”從來沒有把這種思想告訴人民；相反，中國的“馬克思主義者”還在那里大反“資產階級自由化”。恩格斯逝世前一年又說，民主共和國是“無產階級將來進行統治的現成的政治形式”，如果沒有這種現成的政治形式，無產階級還要馬上去建立。所以他以德國人的口氣對法國人拉法格說：“你們比我們優越的地方就是，你們已經有了它；而我們則需要花費二十四小時去建立它。”[28] 很明顯，迄今所有的社會主義國家都是在沒有現成的民主共和制的地方建立的；同樣明顯的是，所有的社會主義國家都沒有建立恩格斯所羨慕的象法國那樣的以憲法為權威的民主共和制，而且應當在取得政權以後的“二十四小時”內建立，多麽緊迫！二十世紀建立了一種以政黨為權威、以個人為權威的無產階級專政，並不符合十九世紀無產階級專政學說創始人的原意。

　　政府權力的合法性

　　最早的憲法文件所要求的政府權力的合法性是人民的同意和認可。民主制度是多數人的統治。多數人怎樣統治？只有通過多數人同意和認可的政府來行使權力，才能進行統治。美國的政治學家白魯洵(Lucian W. Pye)作了一點重要的補充：人民的認可賦予政府合法性，而政府的合法性也會導致更高程度的認可，互為因果。[29] 政府不遵守憲法，當然就喪失了合法性；遵守憲法也不能一勞永逸地具有合法性，政府必須定期地得到人民的同意和認可才具有連續的合法性。表達同意和認可的有效方式就是選舉。

　　中國人如何說明政權的合法性？中國古代對政權的合法性的論證有三個方面：第一，符合正統。從合法性的政權繼承而來，所以也有了合法性。皇帝們為了說明自己的身分，往往是從“高祖太宗”說起；祖宗太多了，數不過來，就說“列祖列宗到而今”，表示一脈相承，正統所在。第二，符合道統。以思想理論的正確性來加強政治統治的合法性。自從漢武帝“罷黜百家，獨尊儒術”以後，孔子的學說成了千年道統。康有為在戊戌變法前著《孔子改制考》，把孔子描繪成改良主義的鼻祖，就是為了爭道統。第三，符合天命。改朝換代，繼承斷裂，合法性從何而來？來自天命。《易》記載：“湯武革命，順乎天而應乎人。”“革命”的原意是變革天命。武王湯是第一個變革天命的人，為後代所效法。推翻一個政權，取而代之，就說受命於天。故皇帝稱“真命天子”。連農民起義也要借老天的名義來創造合法性，漢朝的黃巾起義打的旗號是“蒼天當死，黃天當立”。正統、道統歸根到底也是符合天命。“天何言哉？”天命是可以任意解釋的。實際上不是根據合法性取得政權，而是取得政權以後用一種合法性的論證來為自己辯護。專制政權存在的真正的根據是暴力，無非“打江山者坐江山”。

　　傳統的合法性的論證，在當代中國還在起作用。華國鋒得了毛澤東的一張條子：“你辦事，我放心！”就足以代表正統，當上了“偉大領袖”之後的“英明領袖”。華國鋒堅持兩個“凡是”，是高舉毛澤東思想的道統。鄧小平反對兩個“凡是”，提倡“完整準確”，表示他把毛澤東思想舉得更高，是爭道統。道統的祖師爺當然是馬克思，馬克思在中國充當了現代的孔夫子，成為共產黨政權思想理論正確性的象征。鄧小平堅持的“四項基本原則”，其中的一項就是從馬克思主義到毛澤東思想都要堅持。《中華人民共和國憲法》對政權的合法性的論證是“革命”。序言中寫道：“以毛澤東主席為領袖的中國共產黨領導中國各族人民，……取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國。從此，中國人民掌握了國家權力，成為國家的主人。”因為“革命”是合法性的根據，所以“反革命”就是非法、違法，被定義為刑法上的嚴重罪行。“革命”的含義和古代不同，但論證的方法和古代相同，認為一次短暫的革命可以成為政權長期存在的合法性根據。革命是用暴力奪取政權的手段，不是政權合法性的根據。相反，用暴力奪取的政權只有得到人民的同意和認可，才能充份證實革命的正義性。中國共產黨領導的革命是由群眾廣泛參與、得到人民擁護的，但壟斷政權並未為人民所同意和認可。

　　中國共產黨的權力論可以歸結為三句話：“黨指揮槍”，“槍桿子里面出政權”，“有了權就有了一切”。槍桿子里面可以出政權，但不能出人權；槍桿子里面出來的政權就有可能不講民主。孫中山在辛亥革命以後看到了此種弊病，提出“還政於民”，這是他開明的地方。中國共產黨指揮槍、用槍桿子取得政權以後還是用槍桿子掌握政權。一九七五年憲法居然赤裸裸地規定：“中國共產黨中央委員會主席統率全國武裝力量。”一九八九年，以調動軍隊、向人民開槍的辦法來處理政治風波，對於中國共產黨如何運用權力以及權力的本質作了充份的自我揭露。用軍隊作為國內政治鬥爭的工具，決無民主可言。“六四”流血事件以後，人民要求進行民主的政治改革的呼聲更高，就連領導人當中也有人清醒了。現任全國人民代表大會常務委員會副委員長田紀雲說：“一個政府不能靠軍警來維持。”[30]

　　一個政權是否經人民認可，首先可以用相反的命題來證明：它是否允許人民不認可？如果不許不認可，認可也就沒有意義。只有允許人民不認可的政府，才需要和可能得到人民的認可。《中華人民共和國憲法》以“革命”的既成事實作為政權合法性的根據，當然就不再需要人民的認可。事實上，中國政府是一個不許人民不認可的政府。人民面臨一個不能選擇的政府，任何不認可的表示都被認為是反政府，反政府就是“反革命”，成了政府鎮壓人民的理由。當然，少數人不認可不能廢立政府，而且也許不認可的理由並不正確，但他們有此種權利。其實，有時不認可的表示不過是對政府的正當的批評。不許人民不認可，這就是中國政府侵犯人權、公民權的根源。認可和不認可是同一種選擇的權利。只許認可、不許不認可，是侵犯了選擇的權利。在特殊的情況下，也會發生另一種偏向。“文化大革命”中的“造反派”對某些地方政府只許不認可、不許認可，打擊、迫害政府的支持者，這也是侵犯了選擇的權利。在未來中國政治轉型的過程中，改革派、民主派要學會尊重人民選擇的權利。

　　一個不尊重憲法的政府照樣能夠存在，這說明憲法是沒有權威的了。政府鎮壓反對派、迫害持不同政見者，是否有好處？一時可以維持表面強大，從長遠來說必將內囊空虛。鎮壓行動即使消滅了人，並不能消滅思想，同樣的思想也會在別人的頭腦中出現。鎮壓行動又會引起更多的不同政見。為了維護第一次鎮壓就需要進行第二次鎮壓，形成加大的惡性循環。一個政府走上了侵犯公民權利的道路，終究要爆發合法性危機。歷史已經證明，對權力的濫用必將導致權力的喪失。

　　憲法權威的源泉何在？

　　憲法的權威就在於兩個方面：保障人民權利；制約政府權力。法國的《人權宣言》指出：“凡權利無保障和分權未確立的社會，就沒有憲法。”確立分權的政府權力才能夠加以制約。在十八世紀可以說沒有這兩個方面就沒有憲法；在二十世紀還可以加上一點補充：沒有這兩個方面有了憲法也沒有權威。憲法越能保障人民權利，人民就越守法，而憲法就越有權威；憲法越能制約政府權力，政府就越能得到人民的認同，憲法也就越有權威。

　　憲法的定義就表明憲法權威的源泉所在。

　　中國的法學家張友漁搜集了有關憲法的眾多定義：

　　“憲法是規定政府的重要職權、人民的基本權利的成文或不成文的根本法。”（詹姆士）

　　“憲法是國家的根本法，包含政府成立的原則，規定主權的劃分，指明行使各部份權力的人物和方法。”（庫力）

　　“憲法是一部根本法，政府依據它而組織，個人和法人的權利也依據它而確定。”（查里士）

　　“憲法是規定政府組織及人民和政府間各種權利義務關系的根本規則或法律。”（蒲萊斯）

　　“憲法者，國家之構成法，亦即人民權利之保障書也。”（孫中山）[31]

　　對憲法還可以下更多的定義。無論怎樣下定義，總是離不開權利和權力的關系。政府權力不可制約，人民權利沒有保障，是專制制度的特徵。人民權利有保障，政府權力可制約，是民主制度的特徵。

　　專制的兩個特徵的關系是這樣的：正因為政府權力不可制約，所以人民權利沒有保障，人民多少有一點權利是政府給的。專制的兩個特徵歸結為一點：權力決定權利。

　　民主的兩個特徵的關系是這樣的：正因為人民權利有了保障，所以政府權力才可制約，政府的權力是人民授予的。民主的兩個特徵歸結為一點：權利決定權力。

　　憲法權威的源泉就在於權利和權力的這種關系：以人民權利制約政府權力，以政府權力保障人民權利。這是實行憲政的根本關系，由此又決定了兩種關系：人民之間的相互關系和政府之間的相互關系；人民之間的相互關系是平權的，政府之間的相互關系是分權的。

　　歷史的鏡子

　　憲法權威的這種邏輯關系在立憲的歷史事實中得到充份證明。

　　英國是立憲成功最早的國家。一二一五年的《大憲章》，是君主和貴族之間的協定，仍帶有封建性。但它為後世啟示了一種方法，可以用憲章來爭取權利。開始是記載特權，特權的擴大以至普遍化，少數人的特權變為一切人的特權，專制就變為民主。這種轉變發生在十七世紀。隨著資本主義的發展，新興的資產階級向王權展開了鬥爭，爭取人民的權利。一六二八年國會向國王提出《權利請願書》，是第一個憲法性文件。一六七六年國會又通過《人身保護法》，進一步保障人民的權利，以對抗王權。一六八八年發生“光榮革命”。一六八九年國會通過的《權利法案》成為英國確立君主立憲的標志。爭取人民權利的同時，就是制約君主權力，逐漸從主權在君轉移到主權在民，至高無上的君主權威被至高無上的憲法權威所取代。英國雖然沒有一部成文的憲法，一系列憲法性文件和慣例是實行憲政的保證。在君主立憲制度下，憲法都明文規定君主必須服從憲法。日本憲法指出，天皇的詔書違反憲法的條款一律無效。比利時憲法第七十八條寫明：“國王除由建國法及歸附於建國法所特別揭示的法章外，不得有其他權勢。”

　　法國的立憲道路不同於英國，是革命立憲。法國國王和貴族拒絕妥協、不肯讓步，資產階級只好領導人民把他們推翻。一七八九年七月十四日巴黎人民起義，攻破巴士底獄，政權轉到制憲會議。制憲會議立即發表《人權宣言》，它的第一條就是“在權利方面，人們生來是而且始終是自由平等的”，還強調人民有“反抗壓迫”的權利。一七九一年通過的法國第一部憲法，以《人權宣言》為序言。革命立憲與君主立憲的不同就在於手段──暴力或非暴力；目的相同，都是爭取人民的權利。但《人權宣言》的原則在一個很長的時期內並未成為事實，對政治權力的制約也不能實現，又出現拿破侖稱帝、王朝覆辟的動蕩局面。從一七九一年到一八七五年，八十多年間法國制定了十一部憲法，就是因為權利和權力的關系沒有得到正確解決。

　　人民爭取自己的權利，本來是不需要暴力的。統治階級抗拒人民的權利要求，不得已只能用暴力把它推翻。所以，應當說非暴力的爭取權利運動才是正常的，而暴力的爭取權利運動是必要的、但不是正常的。蘇聯和中國的歷史學家總是頌揚暴力，認為法國的資產階級革命使用了暴力，因而民主革命是徹底的；英國的資產階級用非暴力的方式實現民主化就不徹底了。他們往往把革命和妥協變成道德概念，似乎革命就是好，妥協就是壞。革命和妥協必須以條件為轉移。舊的政府權力願意、允許、可能接受制約，用非暴力的手段完成立憲就是好；相反，濫用暴力就是壞。有些歷史學家因為英國資產階級和貴族妥協而加以責備。英國曾廢除王室，後又恢覆。現代的英國資產階級已足夠強大，若要廢除王室是輕而易舉的事情。資產階級是很精明的，拿出一大筆財政支出來供養王室，想必是這個王室對維持社會穩定有用。連一部成文的憲法都不需要就能實行憲政，難道不是說明英國的民主制度是很鞏固的嗎？

　　美國的立憲道路也使用了暴力，但又不同於法國。美國的憲法和憲政優於法國，但從自身的歷史傳統中走出立憲的道路，這方面不如法國典型。北美人民是在反對英國的殖民統治進行了獨立戰爭之後立憲的。一七七六年七月四日在費城產生的《獨立宣言》，為追求獨立而宣布“獨立的原因”是實現人的權利。馬克思稱之為人類歷史上“第一個人權宣言”。相比之下，可以看出一個半世紀後中國的五四時代僅止於呼喊民族救亡而沒有進一步提出人的權利的局限性。獨立戰爭勝利後，一七八七年在費城召開制憲會議，通過了美國憲法。美國憲法確立了三權分立的共和政體，實行聯邦制。美國的政治家們最初只是注意到對政府權力的制約，憲法上沒有關於人民權利的明確規定，因而引起人民的不滿。一七九一年在憲法中增加了十條權利法案，主要是保障人民的權利。這又從另一方面證明了保障權利和制約權力的不可分割性。而後美國憲法雖作了幾十條補充，一直有效。它是世界上第一部成文憲法，也是壽命最長的一部憲法，對其他國家的制憲具有示範作用。　

　　成功的立憲，有如下的共同點：第一，無論君主立憲還是革命立憲，都表現了人民的願望和實現於自下而上的努力。第二，各種不同的利益集團得到協調，各種不同的政治力量形成合力，才能保證憲法秩序的確立。第三，經歷了漫長的連續性的過程才能完成立憲。君主立憲當然是漫長的，革命立憲取得政權可以成功於一旦，而完成立憲仍然是漫長的。立憲的過程不僅是漫長的，而且必須是連續的，形成了歷史的慣性才能產生不可逆轉的力量。

　　中國的教訓

　　中國的立憲已有近百年，至今未能實行憲政，也必須從歷史中尋找教訓。

　　中國的立憲道路是曲折的。英國式的道路、法國式的道路都走過了，而且出現多次交替。晚清的立憲，袁世凱的立憲，是英國式的道路；辛亥革命，北伐戰爭，解放戰爭，是法國式的道路。但兩種道路都沒有走通。究其原因：　

　　第一，立憲局限於上層，沒有自下而上的壓力。戊戌變法是中國歷史上立憲的第一次嘗試，有進步意義。但主要是統治階級內部帝黨與後黨的抗爭，不是滿足人民的權利要求。變法失敗，譚嗣同等六君子在菜市口被處斬，京師竟有一萬多人去“看殺頭”，可見不關人民痛癢。光緒三十三年(一九零六年)，清廷被迫宣布預備立憲，“上諭”中說：“時至今日，唯有……仿行憲法，大權統之朝廷，庶政公之輿論，以立國家萬年有道之基耳。”立憲是為了保證“大權統之朝廷”，當然不會得到人民的支持。中國的立憲運動往往缺乏群眾性，而暴力革命，無論是辛亥革命、北伐戰爭還是解放戰爭卻最能激發人們的熱情，具有廣泛的群眾性。暴力革命的目標，重在權力的轉移，而不是權利的實現。權力轉移之後，立憲活動又回到了上層。上層的立憲主要是制約民眾，而不是制約政府。

　　第二，每一次立憲很快被否定，下一次又另起爐竈，因而立憲的過程缺乏連續性。晚清的君主立憲被辛亥革命所否定；民國初年的立憲又被袁世凱所否定；國民黨的立憲否定了北洋軍閥政府的立憲；共產黨的立憲又否定了國民黨的立憲。一百年的立憲，過程不短，但能夠繼承下來的東西不多。

　　第三，立憲不是協調各種不同的利益，相反，總是一方排擠另一方、一方壓倒另一方。所以立憲的結果非但沒有形成各種政治力量的合力，反而加劇對抗，不能形成穩定的憲法秩序。

　　往者已矣，來者可追。中國立憲不成功有許多覆雜的原因。研究歷史的教訓，可以在未來的憲政運動中創造條件加以避免，超越過去。

　　三.　中國如何樹立憲法的權威？　

　　中國的憲法和法律不能說不起作用，但是否具有權威的作用？一九八一年，中共中央通過的《關於建國以來黨的若幹歷史問題的決議》中說：“種種歷史原因又使我們沒有能把黨內民主和國家政治社會生活的民主加以制度化、法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威。”憲法和法律“沒有應有的權威”，這卻是一種權威的看法。

　　權威在哪里？在“黨的領導”。共產黨的權威在憲法之上。一黨專權，有了憲法也不能實行憲政。

　　一黨專權的兩種出路

　　在當代國際政治舞台上，可以看到一黨專權有兩種出路：一種是象蘇聯、東歐那樣，社會矛盾不斷積累，民主運動不斷高漲，一黨專權在猛烈的沖擊下頃刻瓦解；另一種是象台灣的國民黨那樣，逐步開放報禁、黨禁，放棄一黨專權，走向憲政。

　　蘇聯劇變以後，共產黨連同它的一黨專權都崩潰了，但社會也陷入了困境，用盡“振蕩療法”、“休克療法”、“輸血療法”均無起色。中國如果步蘇聯之後塵，將會給人民帶來更大的災難。

　　中國共產黨幾十年掌權的歷史，總是把政治鬥爭歸結為奪權和反奪權的鬥爭；人民對共產黨的批評監督，往往被說成覬覦權力。懷抱不可轉移的權力，又唯恐權力轉移，惴惴不安，神經過敏，這是壓制民主以至鎮壓人民的一個重要原因。“六四”事件之後，當時的中共中央宣傳部部長王忍之說：“鬥爭的根本問題歸根到底仍然是政權問題。馬克思主義的這個真理，現在並未過時。這一點，在這次動亂、暴亂中又一次得到證明。”[32] “馬克思主義的這個真理”用得不是地方。“革命的基本問題是政權問題”，這是列寧說的，是在奪取政權的時候說的。取得政權以後，列寧還有一種說法：“在革命時代奪取政權要比正確地運用這個政權容易得多”。“俄國工人階級有本領奪取政權，但是還沒有學會利用這個政權”。[33] 政權問題有兩方面：一是用革命的手段奪取政權，一是取得政權以後正確地運用政權；而後者比前者困難得多。如何正確地運用政權，列寧也只是提出問題，並沒有解決問題。講這話的時候，取得政權才四年多。誰知過了七十多年，蘇聯共產黨還是不會運用政權而又喪失了政權。蘇聯共產黨專注於壟斷政權，沒有象列寧提出的那樣去研究如何正確地運用政權，所以當它失去了壟斷地位連自身的立足之地都沒有了。中國共產黨也沒有研究如何正確地運用政權，而且，好像和列寧的意思正相反，在中國通常認為奪取政權非常困難、運用政權十分容易。如果繼續沿著一黨專權的路走下去，能否象蘇聯共產黨那樣走到七十多年，還很難說。

　　正確地運用政權，必須樹立憲法權威，實行憲政民主。

　　樹立憲法權威的前提是放棄共產黨的一黨專權。中共領導人常說：“黨的領導是歷史決定的。”說的也對。一黨專權是歷史決定的，但不是現實決定的。所謂“歷史決定”，就是共產黨奪取政權的歷史可以決定壟斷政權的現實。中國共產黨的“馬克思主義”在政權問題上只有一個方面，就是奪取政權、為我所有。為什麽有了奪取政權的歷史，不需要公民投票，不需要人民授權，天然決定只能由共產黨掌權？為什麽有了奪取政權的歷史，不論共產黨怎樣腐敗，還是決定了只能由它掌權？共產黨要維護自己的領導地位是可以的，但應當允許反對黨存在，接受反對黨挑戰；只能在平等的競爭中去爭取，而不是固守自封的、天然的、絕對的“黨的領導”。放棄一黨專權也不一定就是共產黨下台。政黨政治的民主並不在於機械的“輪流坐莊”，而是在於平等競爭；經過平等競爭，即使出現穩定的一黨獲勝，也還是民主的。在中國，共產黨放棄了一黨專權，事實上仍然一黨獨大。樹立了憲法權威，在相當長的時期內，中國很可能出現象瑞典、日本曾經有過的多黨競爭、一黨獨大的民主制。維護憲法權威的共產黨執政和超乎憲法之上的共產黨一黨專權是不同的。共產黨在多黨競爭中取得“黨的領導”，必須克服由專權而導致的腐敗。首先是共產黨自身得救了，與此同時國家生活也進入民主化的過程。前中共中央總書記趙紫陽在“六四”以後說：“民主的旗幟如果我們黨不去高舉，就會被別人奪去。我覺得，我們遲早要走上這一條路。我們與其被動地走，不如自覺地、主動地走。”[34] 這是代表中國共產黨內的明智人士的看法。如能“自覺地、主動地”走憲政民主的道路，利國、利民、也利黨，何樂而不為！

　　走向憲政的道路選擇

　　目前，中國到達憲政有多大距離？相當遙遠！存在的問題，有兩個層次：第一個層次，憲法與憲政精神不一致；第二個層次，現實又與憲法不一致。這就是說，憲法不能充份體現憲政精神；而不能充份體現憲政精神的憲法又沒有在現實中兌現，得不到尊重。走向憲政民主，有兩條可供選擇的道路：一條是，首先修改憲法，或重新制定憲法，然後以一部完美的憲法為根據來實行憲政。這是從修憲到行憲的道路。另一條是，首先力求現有憲法的兌現，然後根據現實需要修改憲法，不斷增加憲政精神。這是從行憲到修憲的道路。

　　在憲法得不到尊重的地方，無論怎樣修改，無論修改得怎樣完美，還是得不到尊重。文字上完美的憲法，不可能改變不尊重憲法的現實；相反，只有能夠兌現的憲法，加以修改才會有意義。從到達憲政的目標來說，重要的是解決第一個層次的問題，必須創制一部能夠規範憲政的憲法；但從到達目標的途徑來說，必須從第二個層次做起，首先是以厲行憲法開始。所以，切實樹立憲法的權威，只能走從行憲到修憲的道路。

　　一般來說，樹立憲法的權威，沒有爭議；具體來說，樹立現行的《中華人民共和國憲法》的權威，是否可行？

　　如果拋棄現行憲法，必須進行一場革命。革命以後又重新面臨如何向民主轉型的問題。在缺乏憲法傳統的地方，變革憲法並不能立即樹立憲法權威。憲法的穩定性是它發揮作用、樹立權威的必要條件。維護現行的《中華人民共和國憲法》，就是為了確定一個造就憲法傳統的現實的起點，並不意味著對它的全盤肯定。中國的憲政主義者主張：“中國大陸的憲政改革，應從現有的《中華人民共和國憲法》出發，而不是另外制定新憲。”對中國問題素有研究的美國學者黎安友教授支持這樣的主張：“盡可能地以現有的憲法為基礎加以發展。”“我個人也認為應從真正實行現在的憲法開始，然後考慮到一些變化。變化要小一點，逐步來，不要一下子作很大的改變。”[35] 香港的憲法學家研究所得也是如此：“在現階段，比較重要的課題是切實實施憲法，把它落實。至於修改，則應當極端審慎，千萬不可輕舉。只要能把已經定下來不盡完善的憲法予以落實便善莫大焉。一旦憲法威信建立起來，以後再作必要的小修也較為容易。這樣，中國的憲政也就可能有穩固的基礎和長遠光明的前程了。”[36] 實際政治生活中，已在努力樹立現行憲法的權威。喬石上任全國人民代表大會委員長以後說：“要用憲法和法律的規定來統一全黨全國人民的思想認識”。[37] 通常總是說“和黨中央保持一致”。按喬石的說法，全黨全國就應當和憲法保持一致。中國的政治反對運動和反對黨活動，也應當以憲法為武器，迫使當權者實行民主；同時，自己還要善於在憲法的範圍內提出訴求。如果為了反對政治上的不合理而不顧憲法，以為只要訴求合理就可為所欲為，即使訴求一時實現也沒有憲法的保障。進一步說，藐視憲法權威的反對派上台，同樣不會實行法治。

　　現行的《中華人民共和國憲法》能否作為走向憲政的起點？

　　《中華人民共和國憲法》在文字上明確地宣布了憲政主義的立場。序言中說：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”總綱第五條指出：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”正面和反面的規定都有，問題是沒有嚴格實行。

　　常有人說：“現行憲法是為一黨專政服務的，因此不值得尊重。”這是憑想象所作的斷語。其實，共產黨的一黨專權並無合憲的根據，恰恰是違憲的表現。《中華人民共和國憲法》總綱第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬於人民。”這一條雖缺乏可操作性，但它具有否定性的價值。既然中華人民共和國的一切權力屬於人民，那就不是屬於任何政黨、任何個人；任何政黨、任何個人壟斷權力、終身享用，屬於“必須予以追究”之列。

　　“憲法不是寫上‘黨的領導’了嗎？”共產黨領導人把憲法當作護身符。問題是什麽叫做“黨的領導”？《中華人民共和國憲法》序言，敘述了中國共產黨領導中國各族人民進行革命鬥爭奪取政權的歷史，又說“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下”進行現代化建設。中國共產黨自己宣稱：“黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導。”（第十三次全國代表大會《政治報告》）中國政府發表的白皮書──《中國的人權狀況》也說：“黨的領導主要是思想政治的領導。”“在國家領導體制中，黨不能代替政府的職能。黨在憲法和法律的範圍內活動，沒有超越憲法和法律的任何權力。”但事實則不然，中國共產黨的各級組織是從地方到中央的權力中心，黨組織本身也變成了權力機構。政黨可以奪取政權，但不能壟斷政權；政黨可以執政，但政黨本身不是政權。憲法上寫的“中國共產黨領導”，在現實中被歪曲成中國共產黨站在政權之上發號施令。除了發動革命、奪取政權之外，還有什麽辦法改變一黨專權？只有運用現有憲法。首先消除現實和憲法的矛盾，回到“中國共產黨領導”的本來意義；然後修改憲法上的“中國共產黨領導”，代之以政黨政治的平等競爭。

　　行憲和修憲靠誰？要做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”主要的責任在政府；但要改造政府、塑造一個好政府，主要的責任又在人民。行憲和修憲都必須顯示人民的力量，監督政府去做。中國的憲政主義者應當“眼睛盯著政府，雙手推動人民”開展一場持久的憲政運動。憲政運動的內容是爭取權利運動、政治改革運動、思想啟蒙運動。

　　爭取權利運動

　　中國的憲法依樣畫葫蘆寫上了言論、出版、集會、結社等諸多的公民權利，但事實上享受不到。為什麽？孫中山說憲法是“人民權利之保障書”。憲法只能保障權利，不能產生權利。人民在現實生活中爭取到了權利，憲法才可加以保障；本來無權，從何保障？中國的立憲沒有從爭取權利開始，所以必須補課，行憲還是要從爭取權利開始。

　　中國人習慣於奪取權力，還沒有學會爭取權利。六十年代，美國黑人展開了轟轟烈烈的民權運動。中國支持美國黑人的民權運動，毛澤東兩次發表聲明，全國到處遊行示威。但中國的支持是希望黑人“推翻美國政府”、“打倒美帝國主義”。美國黑人的民權運動沿著自己的道路前進。一九六四年，美國黑人爭得了與白人同樣的選舉權和被選舉權，以權利法案的形式肯定了下來。如果坐等“推翻美國政府”，也許美國黑人至今還是無權。即使在民主制度下，人民的權利也要自己去爭取。

　　中國傳統的社會變革方式是奪取權力，你下台我上台。中國歷史上的權力鬥爭特別發達，圍繞著奪取權力而無休無止地進行政治的或軍事的、宮廷的或草莽的、公開的或秘密的、禮儀的或流血的鬥爭。無論統治階級內部還是統治階級和被統治階級之間，一切紛爭總是在權力問題上見分曉。人民平時安於忍受沒有權力的生活，到了忍無可忍的時候就起來暴動、造反，針對壓迫自己的政治權力進行打倒、推翻，以取得政權作為達到改變命運的目的。這種取而代之的奪權運動，並沒有從根本上改變制度。當自己的命運改變的時候，不過是把自己的不幸轉嫁給別人；自己被壓在下面就要求翻身，翻過身來又把別人壓在下面。第一代專制主義中央集權的秦王朝被全國大起義所推翻，劉邦建立的漢王朝取而代之。中國古代的歷史學家就已經揭示一個秘密：“漢承秦制”。改朝換代，權力轉移了，原來的制度照樣延續下去。中國幾千年的歷史不能說沒有進步，但以奪取權力、壟斷權力為目的的社會運動波瀾起伏，而中央集權的封建專制制度一以貫之。

　　馬克思主義之所以能為中國人接受，因為它主張通過政治革命走向社會革命，而政治革命的第一步就是奪取政權。中國人對於奪取政權最容易產生激情。歐洲的傳統和中國不同。歐洲中世紀的農民暴動，只反莊園主，不反國王。近代的工人運動也過於迷戀經濟鬥爭。馬克思主義關於奪取政權的學說，對於歐洲工人來說不是很容易接受的，但中國的農民理解起來卻毫無困難。中國人對馬克思主義的理解也僅止於第一步，以後的事情就不好理解了。中國共產黨起事的時候，空有一番改造中國的雄心，一旦政權到手，還是在傳統的軌道上滑行。林彪作了一個總結：“有了權就有了一切。”有權力的人一切都有了，那麽，沒有權力的人呢？

　　奪取權力的運動，特別是暴力奪取政權，常常是不擇手段的。用了不民主的手段很難達到民主的目的。而且奪取權力的運動不免會發生社會動亂。中國最近的一次奪權運動就是“文化大革命”。一九六七年初，毛澤東號召自下而上地奪“走資派”的權，結果導致“全面內戰”。原蘇聯也是因為改革運動演變為反覆的奪權運動而陷入困境。

　　當代中國的憲政運動，不再是奪取權力的運動，而是爭取權利的運動。是人就應當有人權，是公民就應當有公民權。在一切權利之中，首先必須爭取言論自由的權利。有了言論自由才能充份表達人民的意志，向著其他的權利延伸。沖開報禁是實現言論自由的必要條件。人民有講真話的權利，不必對政府作違心的表態。講真話要從每個人自己做起。爭取權利的運動比奪取權力的運動更具廣泛性、群眾性，人人可以參與，時時可以進行。人民也將在爭取權利的運動中學會民主，受到民主的訓練。人民的權利受到侵犯，應當運用法律武器來維護自己的權利。人民可以狀告政府、狀告共產黨。當然，中國的憲法和法律是有缺陷的。唯其如此，廣大的人民起來以身試法，才能確知憲法和法律的缺陷所在，有力地迫使憲法和法律作出修改；修改後的憲法和法律也才能有效地施行。總之，爭取權利運動的做法是：充份利用已有的微不足道的民主去爭取更多更大的民主，充份利用現存的並不完善的法制去達到更高更好的法制。既然幾個世紀之前，中世紀的英國通過爭取權利運動可以使君主制變為民主制，在當代的民主潮流下，中國為什麽不能通過爭取權利運動使黨主制變為民主制？

　　政治改革運動

　　共產黨的一黨專權之所以能夠長久存在，就在於人民對自己應有權利的冷漠和對喪失權利的容忍；一旦人民起來爭取權利、保衛權利，不能不震撼一黨專權的地基。爭取權利運動形成自下而上的壓力，必將有力地推動政治改革運動。中國憲政運動的戰略方針是從爭取權利出發，以權利包圍權力，最後達到以權利制約權力。

　　政治改革運動應當改什麽？正象晚清的立憲、袁世凱的立憲最終歸結為“改革官制”，現在中國政府的政治改革也只是“精簡機構，轉變職能”。實行憲政所要求的政治改革是變革權力結構。

　　目前，中國社會的權力結構是共產黨集權制。一切公共權力集中於政府；政府權力集中於共產黨；共產黨的權力集中於作為“偉大領袖”、“核心人物”的個人。政府權力是不可制約的；共產黨的權力是不可轉移的；共產黨領導人的權力是不可分割的。這些，就是共產黨集權制的特徵。絕對的權力必然導致絕對的腐敗，這是政治學的絕對的定律。具有“光榮革命傳統”的中國共產黨果然腐敗了，它所領導的政府也腐敗了。為什麽會腐敗？黨和政府的領導人不從制度上找原因，總是歸之於“資產階級思想的影響”。發生了腐敗怎麽辦？人民無可奈何，只能等待上級來整頓下級。但無論怎樣整頓，收效不大。“六四”以後懲治腐敗，似乎決心很大，強調“一級抓一級”。殊不知問題就出在“一級抓一級”的體制上。這種體制，對權力的有效約束只有一種，那就是以較大的權力來約束較小的權力，以高層的權力來約束低層的權力。鄉一級的腐敗只能由區一級來抓，區一級的腐敗只能由縣一級來抓，縣一級的腐敗只能由市一級來抓，市一級的腐敗只能由省一級來抓，省一級的腐敗只能由中央來抓。這樣的體制必然發生兩個問題：第一，上面不抓，下面就出“土皇帝”；第二，中央的腐敗誰來抓？集權體制有一個假定，掌握最高權力的人是絕對正確的、不會腐敗的。事實正好相反，即使本來很正確的人，一旦成為不可制約的絕對權力的體現者，就變得不正確了。到了上梁不正下梁歪的時候，用什麽辦法來扶正？毫無辦法！

　　中國是一個頭重腳輕的社會。社會上層的力量十分強大，社會下層的力量非常軟弱。社會的動蕩大多源於上層權力機構的爭奪，社會下層的力量非但難以制止，而且往往被裹脅進去。爭取權利運動就是為了發展社會下層的力量，營造民主制度的基礎。再加政治改革運動，變革權力結構，頭重腳輕的社會就可以顛倒過來。

　　政治改革運動應當尊重憲法，不能超法而行，改革的結果才能樹立憲法的權威。改革和護憲有時會發生矛盾。美國的經驗表明，二者可以相洽。“如果憲法史對我們有所教導，那就是改革者和護憲者之間的相互猜疑必須終止。……要補救不公平或濫權情況就不得不有所改革；要使這些改革有效而且持續，就不可不把它們化為法律程序。”[38] 現行憲法規定的政治體制是人民代表大會制，但並沒有認真實行。首先應當以名副其實的人民代表大會制代替共產黨集權制。有了實行人民代表大會制的經驗，考察其優劣，才能在憲法範圍內加以改革。

　　在進行政治改革的同時，應當建立和健全護憲的制度、機構；以憲法保障體系促進政治改革，隨著政治改革的進展而加強憲法保障體系。

　　第一，憲法監督

　　中國的憲法生效後，缺乏監督憲法實施的機制，以致發生了違反憲法的事實無人追究、無法追究。

　　一九五四年憲法頒布以後不到一年，發生了“胡風反革命集團”事件。起因是胡風對文藝問題有不同意見，寫了三十萬字，但並未發表，而是上書黨中央。當時的憲法第八十七條規定，公民有言論自由。胡風關於文藝問題的意見即使有錯誤也不屬於違法犯罪。後來又將胡風與友人的來往信件公諸報端，作為“反革命集團”的證據。這又侵犯了憲法第九十條所規定的公民“通信秘密受法律的保護”的權利。胡風本人被判十四年徒刑，後又加為無期徒刑。“反革命集團”的其他成員也被判了徒刑。自此，開以言治罪之先河。

　　劉少奇是按憲法產生的國家主席。“文化大革命”中由於黨內鬥爭而“靠邊站”，未經合法程序就被停止了國家主席的職務，並接受群眾批鬥。國家主席都失盡尊嚴，何況普通公民？一九六八年十月三日，中共第八屆擴大的十二中全會作出決議，對劉少奇加上“叛徒、內奸、工賊”的罪名，“撤銷黨內外一切職務，永遠開除出黨”。黨的決議只能在黨內有效，但在中國竟可無視憲法，任意廢立國家主席。撤銷了劉少奇的國家主席，又未按合法程序補選。後來連國家主席這一職務都被廢除了。

　　現在，胡風、劉少奇都平反了，但違憲者並未受到追究。今後如何防止類似案件的發生，也沒有保證。

　　一九五四年憲法規定“全國人民代表大會有權監督憲法的實施”。全國人民代表大會每年召開一次，實際上無法行使經常的監督憲法實施的職權。現行憲法規定，全國人民代表大會和它的常務委員會均有“監督憲法的實施”的職權。全國人大常委會每兩個月召開一次，有可能較為經常地關注憲法的實施。但每次會議議案甚多，事實上也從未厲行憲法監督的職權。因此，為了健全憲法監督機制，必須成立憲法監督的專門機構。

　　賦予立法機關監督憲法實施的職權，還有一種弊病，很難糾正立法中的違憲現象。一九五四年憲法規定：“全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。”而一九五九年四月二十八日，第二屆全國人大第一次會議卻“授權常務委員會，在全國人民代表大會閉會期間，根據情況的發展和工作的需要，對現行法律中一些已經不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規定。”這樣的授權就表明全國人大不是“行使國家立法權的唯一機關”，因而不符合憲法的規定。現行憲法第六十三條規定，全國人大常委會“在全國人大閉會期間，可對全國人大制定的法律進行部份的補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。”一九八三年九月二日全國人大常委會通過了《關於嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定》，對刑法作了修改和補充，將六種只能判處徒刑的罪犯改為“可以在刑法規定的最高刑以上處刑，直至判處死刑”。這種修改和補充是否與刑法的“基本原則”相抵觸？一九七九年通過刑法時，主持起草人彭真說明，刑法貫徹“少殺”的方針。如果“少殺”的方針是“基本原則”之一，全國人大常委會就無權增補“多殺”的條款。[39] 立法機關兼有監督憲法實施的職權，就不可能提出立法活動中的違憲問題；即使有人提出，它也可以解釋為不違憲。全國人民代表大會通過《遊行示威法》之後，合法申請的遊行示威沒有一次被批準。《遊行示威法》實際上限制和剝奪了憲法第三十五條規定的公民的“遊行、示威的自由”，全國人民代表大會當然不認為是違憲。所以立法機關自己監督自己等於沒有監督。

　　憲法監督包括對立法、行政、司法的全面監督，不僅是對法律文件和國家機關進行違憲審查，還應當接受憲法訴訟。國務院關於“收容審查”的行政法規是違憲的，行之多年，國人非議，但在現行體制下無處告訴。為此，憲法監督必須做到：一，建立獨立的監督機構；二，規定嚴格的監督程序；三，提出違憲的制裁措施。這三者之中，首要的是建立獨立的監督機構，可以考慮在全國人民代表大會之下建立憲法委員會或憲法法院。但目前持異議者甚多。他們的理由是如果憲法委員會或憲法法院對全國人大常委會進行監督，則表明前者的權力高於後者；而常委會是全國人大閉會期間的最高權力機關，不能有任何機構淩駕其上。這種說法，理論上的迷誤在於：對權力只是作大小、高低的劃分，否認不同性質的區別。這是一種全能主義的權力觀，掌了大權就應當一切都管，哪怕管不了、管不好也得管。監督和被監督是制衡關系，並不意味著權力的大小、高低；而且越是權力大、位置高的越需要監督。建立憲法委員會或憲法法院的理論根據是：憲法監督這種特殊的權力可以分離出來，獨立化，實體化。但憲法委員會或憲法法院也僅有憲法監督這一種權力，沒有其他權力，因此不可能發生淩駕在全國人大常委會之上的問題。當然，這種方案也難以一步到位，首先可以在全國人大常委會之下設立專司憲法監督的工作委員會作為過渡。

　　第二，憲法解釋

　　憲法在實施過程中發生了爭議，就需要對憲法條文作正確的解釋。憲法解釋也是維護憲法權威的重要職權。但在中國基本上沒有憲法解釋的實例，因為憲法並未認真實行，憲法和現實的脫節已習以為常，對憲法本身倒沒有發生爭議，所以就不需要解釋了。

　　一九五四年憲法規定全國人民代表大會“監督憲法實施”，沒有明確規定憲法解釋的職權所屬。一九七五年憲法對憲法監督、憲法解釋沒有任何規定。一九七八年憲法恢覆了全國人民代表大會憲法監督的權力，第一次規定全國人大常委會行使憲法解釋的權力。一九八二年憲法仍然規定全國人民代表大會有“監督憲法的實施”的職權，又規定全國人大常委會有“解釋憲法，監督憲法實施”的職權。憲法解釋的職權，或是沒有規定，或是賦予立法機關。立法機關行使解釋憲法的職權，容易流於解釋立法意圖，或者用補充立法來代替憲法解釋。憲法之所以需要解釋是因為實踐中發生了問題，只能用憲法本身來解釋憲法，限定它的客觀作用。在憲法和法律的實踐中最有發言權的是司法機關。憲政國家通常都是由司法機關作憲法解釋。中國的憲法保障體系，也可以考慮將憲法解釋的職權賦予最高人民法院。

　　第三，憲法修改

　　憲法的嚴肅性、穩定性是維護憲法權威的必要條件。頻繁地大修大改，不能不影響憲法的效力。法學家佛訥甚至認為整個憲法的法制精神取決於“修改過程”，一個國家的憲法到了極易修改的時候，倒不如沒有憲法。[40]

　　一九五四年，《中華人民共和國憲法》產生後，不到三十年經三次全面修改、形成了四部憲法。每一部憲法都規定了修憲程序，每一次修憲似乎也並沒有違反修憲程序。四部憲法都將“修改憲法”列為全國人民代表大會的職權；一九五四年憲法和一九八二年憲法還規定“由全國人民代表大會三分之二以上多數通過”；一九八二年憲法又增加“由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上代表提議”。在中國要得到全國人民代表大會三分之二以上多數通過是輕而易舉的事情。憲法多變，就因為修憲程序太簡單。在憲政國家，議會雖有修憲權，司法機關、憲法監督機關可以加以制衡。中國也應當規定嚴格的憲法修改程序，並設計有效的制衡機制。中國學者曹思源建議，全國人大三分之二以上多數通過的修憲，應在其後的半年內“經全國三分之二以上省市自治區人民代表大會通過決議予以批準，方能生效。”[41] 這是在中央與地方之間設計的制衡。

　　僅僅遵守修憲程序還是不夠的，更重要的是應當強調在行憲的基礎上修憲，修憲是為了更好地行憲。

　　中國的現行憲法不能滿足實行憲政的要求，因此不能不修，但又不能速修。宜審慎行事，逐步修改，積小修為大修，以至根本改觀。

　　思想啟蒙運動

　　爭取權利運動和政治改革運動都必須思想先行。西方民主國家在實現憲政之前和之初，都有長達一、二百年的啟蒙運動，為之掃除思想障礙。五四運動是中國近代化的啟蒙運動，但進行得不徹底，中國的現代化需要重新進行啟蒙運動。啟蒙運動的實質不是劃分人群，而是轉變觀念。中國的憲政運動至少要求樹立三種新的觀念：

　　第一，權利觀念

　　中國人向來缺乏權利觀念，而且往往認為是權力產生權利。這是不能實行民主政治的癥結所在。如果不把權力和權利的關系顛倒過來，不以人民擁有權利為當然前提，就不可能發動爭取權利運動。

　　市場經濟是民主政治的基礎，但不會自動產生民主政治。市場經濟培育了利益觀念，還不是權利觀念。在僵死的計劃經濟體制下，人們的利益取決於上面的分配。市場經濟鼓勵人們自己去爭取自己的利益。在目前的中國，市場經濟已經活躍起來，但人們擔心政策多變，因此只顧眼前，能撈就撈。為什麽不能制止政策多變？就因為人民沒有足夠的權利去制約權力。經濟上的利益需要政治上的權利作保障。人們對自己所追求的利益有切身的體會，但這只是一個起點。從市場經濟到民主政治的發展，必須將利益觀念提升為權利觀念。

　　第二，法的觀念

　　中國傳統觀念中的法是政府制約人民的工具。管仲說：“夫生法者君也，守法者臣也，法於法者民也。”[42] “目無王法”、“目無國法”就是官府對人民的語言。所謂“法家”，主張對人民實行“嚴刑峻法”。現代憲政國家的法是人民和政府、個人和社會之間的契約。埃爾曼說“近代初期在普通法國家和大陸國家中通過鬥爭和論戰而發展的立憲主義哲學，在於將法律理解為公民與社會之間的契約。”[43] 這種契約主要是為了制約政府。民主政治總是假定政府是會弄權犯規的，因此需要制約。現在，中國的政府總是聲稱自己是“全心全意為人民服務”的，因此不需要制約。事實是掌權的人違法者多於老百姓。已故前任全國人大法制委員會副主任的張友漁說：“人民群眾違法多還是幹部違法多？後者多。受多年封建統治影響，人民不敢違法，幹部卻敢於作威作福。”[44] 如果政府不為人民服務怎麽辦？人民無可奈何。既然政府是“為人民服務”的，法也只是政府治理人民的工具。中國要實現民主政治，必須在觀念上將法的工具性轉變為契約性。

　　第三，憲法至上觀念

　　樹立憲法權威的根本觀念是憲法至上，人民只能對憲法表示忠誠，不能對任何政黨和個人表示忠誠。

　　在中國，發生過“黨大”還是“法大”的爭論。一九七九年，時任法制委員會主任的彭真說，法是黨中央領導下制定的，任何地方黨委都要服從黨中央制定的法律，因此，法比地方黨委大。[45] 法比地方黨委大，是因為制定法的黨中央比地方黨委大。那麽，黨中央和法哪個大？法學家張友漁說：“憲法是根據黨的代表人民的意志和利益的方針政策，通過權力機關制定的，就這一點來說，‘黨比憲法大’。……黨領導人民制定憲法，黨就要領導人民執行憲法。就這一點來說，‘憲法比黨大’。”[46] 憲法大還是共產黨大，問題的提出是荒唐的；荒唐的問題產生於荒唐的現實。憲法“具有最高的效力”，它規定各政黨和各社會團體等等“都必須以憲法為根本的活動準則”。共產黨的黨章也規定“黨必須在憲法和法律的範圍內活動”。文件規定是憲法至上，實際活動是共產黨至上，所以才會發生問題。問題的解決還是荒唐的：立法是共產黨至上，執法是憲法至上。共產黨可以立一個法領導人民去執行，結果執法也是共產黨至上。一九五八年，中共中央作出《關於在農村建立人民公社問題的決議》，成立政社合一的人民公社，改變了憲法規定的行政體制。執行的時候憲法就擱在一邊了，哪有什麽“憲法比黨大”？立法和執法可以分權，但憲法至上的原則不能分裂。

　　由於經濟自由化的沖擊，加上共產黨自身的腐敗，事實上共產黨的權威和共產黨領導人的權威正在衰落。樹立憲法的權威，此其時矣！如果出現權威的真空，社會失控、發生動亂是不可避免的。

　　中國的憲政運動應以思想啟蒙為先導，以爭取權利為中心，通過政治改革的途徑，實現民主的法律化、制度化。


論二十世紀中國的次強人與社會穩定

　　洪朝輝

　　一.　 導言

　　二.　二十世紀中國強人與次強人的關系

　　三. 次強人的雙重歷史功能

　　四.　 結語

　　

　　洪朝輝　美國喬治亞大學沙瓦那洲立學院歷史學助理教授，美國馬里蘭大學歷史學博士　

　　縱觀變動中的二十世紀中國，海內外普遍存在一種流行的觀點，即一旦政治強人過世，天下必定大亂。而歷史的事實是，當本世紀三大超級強人慈禧太後、蔣介石和毛澤東分別於1908年、1975年和1976年去世後，中國並未出現全面內戰。相反，繼強人之後，三大次強人袁世凱（1859─1916）、蔣經國（1908─1988）和鄧小平（1904─　）紛紛和平地取強人而代之，在一定時期內維護了中國的政治權威與社會穩定。次強人相對於強人而言，政治權威與社會威望僅次於前任的強人，其權力的合法性與穩固性往往來自於強人，但在強人死後，次強人往往擁有類似強人的基本功能。　

　　一.　 導言　　

　　二十世紀的三大中國次強人，對中國社會的穩定與變革產生了重大的正面影響。1908年，統治了三十二年的慈禧太後駕崩，一天後形同虛設的光緒皇帝也跟著歸天，三歲的溥儀成為新一任的真命天子。面對政治權力的真空，清王朝並未立即陷於全國範圍的動亂。相反，起始於1905年的憲政改革，以前所未有的速度迅速推進。即使1911年辛亥革命推翻了滿清，中國也未滑出理性的軌道，而是繼續朝著變革與延續的兩大主題，穩定發展。在此由王朝走向民國的關鍵歷史階段，作為第一位次強人，袁世凱有效地為中國社會提供了新的權威，促使中國保持了從1912─1916年期間的整體穩定。正象著名的美國中國史專家喬納森·斯彭斯所指出，“袁在清朝末期政治生活中的成就為中國帶來了希望，即作為一個共和國的領導人，他有可能成功地面對危機中國的各種挑戰。”[1]

　　同樣，當超級強人蔣介石於1975年在台灣去世後，全世界普遍預測國民黨權威將隨之崩潰，全台灣將陷入分裂危機。但是，作為本世紀第二位次強人的蔣經國，在確立領導地位以後，有效地平衡了權威與民主、軍政與憲政以及傳統與變革。在他的卓越領導下，台灣社會順利地渡過了不穩定的權力虛置階段，並在短短的十三年內(1975─1988）創造了台灣經濟與政治的雙重奇跡。

　　更為明顯的是，自1972年林彪事件以後，中國一號強人毛澤東的接班危機開始出現。幾乎人人相信與預測，毛死後，中國大陸必定大亂。但是繼袁世凱，蔣經國之後，中國社會所特有的次強人機制孕育與催生了第三位次強人──鄧小平。自1977年以來，中國大陸沒有內戰，更沒有分裂。在鄧小平的領導下，中國社會在穩定中求改革，在改革中求穩定。

　　雖然，上述三個次強人存在著許多明顯的不同，但本文旨在強調與比較三者在社會制度轉型時期的相似特點與類同功能，並運用歷史的視角探討強人與次強人的關系，分析次強人所發揮的促進社會穩定的獨特功能。筆者希望這一歷史的研究視角，有助於我們對鄧小平以後的中國，作出更為精確而又理性的預測與評估。

　　二.　二十世紀中國強人與次強人的關系　

　　次強人與強人存在著千絲萬縷的歷史淵源。強人不僅為次強人提供了最初的政治權力的源泉，更為次強人今後發展規定了一定的導向。

　　第一，強人與次強人普遍存在著密切的個人聯系。早在中日甲午戰爭結束以後，慈禧太後就任命袁世凱在天津小莊訓練新兵，運用德國治軍方式，革新中國軍隊。[2] 同時，袁世凱與慈禧合作無間，順利鎮壓了1898年的百日維新和1901年的義和團運動。之後，慈禧又任命袁世凱為直隸總督，訓練北洋軍。袁世凱的表現深得慈禧歡心，成功地控制了天津地區的政治與軍事權力。[3]

　　世界上最親密的父子關系之一莫過於蔣介石與蔣經國。盡管兩者有一段分離的歷史（1925─1937），但一旦蔣經國從蘇聯回國，其父即有心培養他為傑出的政治家。經過贛南歷練，於1948年蔣介石任命兒子為上海經濟督導員，成為幣制改革的欽差大臣。[4] 當1949年蔣介石辭去中華民國總統之後，父子倆同往奉化老家，幾乎天天朝夕相處。遷台以後，兩人更是天天相見一次。[5] 蔣介石為其子創造一切可能的條件，掃除仕途的障礙，培植兒子的親信，提高兒子的政治威信，鼓勵兒子處理各種政治危機。在1949至1975年期間，蔣經國歷任總政戰部主任、國防部付部長、部長以及行政院付院長和院長等重要職務。[6]

　　父子倆的私人感情由蔣介石去世時，蔣經國的悲慟欲絕之情可見一斑。當蔣介石於1975年四月四日去世時，蔣經國無法止住自己的嚎啕大哭，以至於宋美齡不得不叫醫生給蔣打鎮靜劑。蔣經國不停地呼喊：“誰能救我的阿爹？”蔣經國從未在重大問題上擅自作過決定，即使在蔣介石昏迷狀態時，他也是一定等其父蘇醒之後，經請示再行事。[7]

　　至於毛澤東與鄧小平之間的個人關系，盡管在文化大革命期間兩者有一段不愉快的經歷，但他們在長期的政治風雨中，總是屬於同一陣營。早在1930年代，鄧小平就卷入“鄧毛謝古”事件，成為右傾機會主義的代表。而當時的毛澤東正是反左的主要領袖。從此以後，毛與鄧總是站在一起與王明路線作鬥爭。[8] 在長征路上的遵義會議，鄧小平堅定地支持毛澤東，幫助毛澤東成為中共的三巨頭之一。鄧小平的這次政治冒險獲得了毛的政治信任，並獲益終生。[9] 在抗日戰爭和解放戰爭期間，鄧被毛分別委任為中共中央政治部付主任、八路軍129師政委以及四大區域的政治委員。尤其是在解放軍橫渡長江之前，毛允許鄧控制對南方中國各大城市市長的提名權。[10]

　　一九四九年以後，鄧從來沒有失去毛的信任，直到文革爆發。毛曾任命鄧擔任西南局書記（1949─1952）、副總理（1952─1954）、中共中央總書記和中央軍委副主席（1954─1966）。[11] 當毛在1957年發起反右運動時，鄧扮演了反右的角色。[12] 1959年的廬山會議期間，盡管鄧沒有參加會議，但寫了一篇反彭文章，指責彭德懷的思想是資產階級的反動思想，屬於右傾機會主義。[13]

　　尤其是毛失去林彪的效忠之後，毛冒著極大的政治風險恭請鄧小平再度出山，擔任國務院副總理。1972年8月14日，毛澤東批示道：“鄧小平同志所犯的錯誤是嚴重的，但應與劉少奇加以區別。（一）他在中央蘇區是挨整的，即鄧，毛，謝，古四個罪人之一，是所謂毛派的頭子......（二）他沒歷史問題。即沒有投降過敵人。（三）他協助劉伯承同志打仗是得力的，有戰功......（鄧）率領代表團到莫斯科談判，他沒有屈服於蘇修。”[14] 總之，毛對鄧的評價是，政治思想強，辦事比較果斷，柔中有剛，棉里藏針。[15] 即使在1976年4月的天安門事件以後，毛仍能保留鄧黨籍，以觀後效。[16]

　　上述三對強人與次強人之間的親密關系，為強人之後的次強人提供了掌握政權、控制中國的合法性。在二十世紀中國，統治者的合法性從來不是建立在選票之上，而是強人的信任與關系。所以上述三大次強人，尤其是鄧小平從來不曾違背強人的基本意願，因為強人路線與政策的延續性，是維持與強化次強人政治權力的關鍵，更是維持轉型時期社會穩定的根本。

　　第二，強人時代強人的開放政策對次強人具有強大的示範效應，有助於次強人不斷強化與發展這種開明政策，為今後次強人主政建立了政治信譽與群眾基礎。早在1900年，當清政府面對西方列強的入侵之時，慈禧太後告誡她的朝廷官員們，當今中國已是極其虛弱，我們唯一可資依賴的是民心。如果我們背棄民眾，喪失民心，那我們還能依靠什麽來富國強兵？[17] 基於此，慈禧繼續支持出國留學，並於1901年始，實施軍事改革，組建新軍。這將有助於地方軍隊的強大，削弱中央集權，最終促成辛亥革命的爆發。[18] 更為重要的是慈禧設計與推動了史無前例的憲政改革，引進西方式民主政體。她組織了第一個官方代表團，訪問歐洲、美國和日本，學習與借鑒西方憲政。她還制定了時間表，要求在1906年公布中國歷史上的第一部憲法，改革行政結構，召開第一屆國會。[19] 站在歷史的角度，所有這些企圖皆創造了歷史之最，絕不能低估與抹煞。　

　　遵循慈禧的開明意志，袁世凱在慈禧生前實施了大量的激進改革。他在自己控制的區域內，取消保甲制度，引進西式的警察制度。尤其是他企圖引進日本式的自治政府，促進地方自治與代議制度。1906年，袁世凱開始建立受地方管轄的學校，培訓中國的知識分子，為未來變革培養人才。1907年，袁世凱歷史性地為天津議會舉行了一次選舉。他的目標是在未來幾年不再有專制的國家。[20] 總體而言，從1898年到1909年，袁世凱為近代軍隊的建立，民眾的教育及地方政府的完善，作出了貢獻。毫無疑問，他的努力既受到慈禧的鼓勵，也發展了慈禧的改革。[21]

　　另一超級強人蔣介石敗退台灣以後，勵精圖治，全面推動市場經濟與自由貿易的發展。尤其是遷台後實施舉世聞名的土地改革，劃時代地摧毀了封建的土地制度，為台灣經濟的全面起飛打下了堅實的基礎。始於1950年代的土地改革旨在實現耕者有其田的美好理想，利用政府的力量強制購買超出一定規模的私人土地，然後低價賣給無地和少地的農民。到1960年代止，百分之九十的台灣農民擁有了土地所有權，由此極大地激發了農民的生產積極性。在20年內導致農業產量翻一番。[22] 到1979年，台灣的農業生產總值只占國內生產總值（GDP）的18％，而工業總產值則占32％。[23] 它表明，1970年代的台灣已基本完成了由農業社會向工業社會的過渡。　

　　在政治改革方面，盡管蔣介石是個著名的獨裁者，他通過臨時條款的強制，禁止反對黨的組成。但是蔣介石畢竟“允許在某些程度的政治競爭”。實際上，蔣介石統治下的台灣政壇是“一黨制加獨立制”（One Party Plus Independent System）。因為政府允許具有獨立自主色彩的候選人競選官職，而且許多人因此而當選。同時，蔣還允許兩個小黨的存在，盡管它們並未對國民黨構成威脅。[24] 到1966年，蔣在各方的壓力下，修改憲法的 Emergency Prorisions，允許在萬年國大、立法院和監察院中增加新鮮血液。時至1972年，119個新成員加入立法機關。[25] 尤其是1972年的選舉，具有劃時代的意義，因為它首次允許與鼓勵台灣本省人參與國民大會的運作。[26]

　　作為蔣介石的忠實信徒，蔣經國在其父在世期間不僅完全遵循父親的意志，而且有所發展和創新。1972年，蔣經國榮任行政院院長。他上台後首先強調自由經濟制度的建立。他指出：“我們的經濟社會，是架構在自由經濟制度的基礎之上。我們尊重人民意願，保障合法權益，維護自由貿易，......政府與民間，同為主體，同作貢獻。”並且強調均富平等，為台灣的未來成長指明了方向。[27] 他於1972年宣布十大工業建設計劃，推動重工業和交通運輸的全面發展。[28] 在他的努力下，國民平均收入由1972年的370美元，增加到1974年的700美元，在亞洲僅次於日本、香港和新加坡。[29] 並促使貧富鴻溝由15:1縮小到5:1。[30] 在政治方面，兒子比父親走得更遠。1975年，蔣經國開始推動本土化運動，並鼓勵台灣人出任政府的重要職位。在1973─1986年期間，台灣出生的官員在政府高層成員中的比例由14％增到45％。[31]

　　另一強人毛澤東盡管本質上熱愛獨裁專權和階級鬥爭，但他晚年開始松動一貫僵化的政策，開展推動彈性外交和自由化經濟政策。1972年，他首次接觸美帝國主義的頭子尼克松總統，推動中美外交正常化。同時，在1973年力排眾議，請“第二號走資派”鄧小平出山，更在1974年10月11日，首次自文革以來提出“現在，以安定為好。全黨全軍要團結。”[32] 並提出所謂的“三項指示”，其中一項即為“要把國民經濟搞上去。”[33]

　　在毛澤東自由政策的鼓勵之下，早在1962年，鄧小平即主張家庭生產責任制，提倡“三自一包”。同時在1974年聯合國大會上，作為副總理的鄧小平發表舉世矚目的演說，指出自力更生並不意味著自我封閉及拒絕外援，並主張國際間的經濟與技術交流是極為重要的。[34] 為以後中國的開放政策奠定了基調。尤其是鄧小平主持下的經濟改革獲得了驚人的成就。1975年，中國大陸的工農業總產值增長11.9％，其中工業產值增長15.1％，農業產值提高4.6％。[35] 這是自1966年文革以來的首次經濟覆蘇。所有這些政策與嘗試，為日後鄧小平時代的改革創造了基礎。　

　　總之，一方面強人們的開明作風與政策，刺激與鼓勵了次強人的政治野心與雄心，並有助於強化次強人的領導能力。另一方面，這些頗得人心的實踐為強人死後，次強人的順利接班建構了政治信用與執政資格，打下了良好的群眾基礎。所以，在強人去世前，強人與次強人所共同推動的開明政策，為中國社會的進步與發展提供了歷史動力。　

　　第三，二十世紀三大強人與三大次強人之間皆存在一個過渡人物，由此有效地幫助次強人利用足夠的時間與空間，積蓄力量，審時度勢，最終達到漸進而非暴力地繼承強人權力的目標。　

　　當慈禧於1908年死後，袁世凱並無資格，更無能耐繼承清朝帝位。但三歲兒皇帝溥儀的三年在位，卻極有助於袁世凱在1912年主政。如果袁世凱在1908年後即成為中國新獨裁，那麽他的政治生命將很可能在1911年辛亥革命後終結。所以，某種意義上溥儀皇帝成了中國社會由皇朝走向民國的歷史替罪羊，而溥儀的垮台卻為袁世凱的崛起提供了千載難逢的機遇。同時，清皇朝的崩潰給袁世凱一個積極的信號，即為了避免清朝的歷史悲劇，新總統必須而且只能勵行開明改革，推動歷史進步。　

　　同樣，作為台灣的“皇帝”蔣介石由衷地希望，他死後，子承父業，延續蔣家王朝的香火。但他清醒地意識到，他死後必須安排一個過渡人物，成為兒子繼位的緩沖。基於此，蔣介石於1966年任命嚴家淦為付總統。根據憲法，總統去世後，付總統自動繼任總統職位。嚴家淦的最大特點是“好人，不是好官； 是好國民，不是好公仆......嚴沒有野心，沒有班底，庸庸碌碌，是漢獻帝型，也是林森型。”[36] 所有這些特點正是強人與次強人權力過渡時期的最佳人選。在1975到1978年的三年過渡期中，蔣經國有效地平衡了擁蔣與反蔣二派的沖突。同時也使嚴家淦代替蔣經國承擔了社會沖突的責任。如發生在1977年11月19日的“中壢事件”。[37] 所以當1978年總統換屆時，蔣經國在最小障礙的優勢下，順利取嚴家淦而代之，兼任總統與國民黨主席，[38] 從容而又和平地再度導致黨政合一，重建蔣家王朝。所以，嚴家淦的最重要功能是幫助蔣經國承擔災禍，減小改朝換代的阻力，並有效地保證政治權威和社會穩定在台灣社會的延續與發展。　

　　更為典型的過渡人物是介於毛澤東和鄧小平之間的華國鋒。毛澤東去世之前，手書一幅“你辦事，我放心”，[39] 為“厚忠少文”的周勃式人物──華國鋒繼承最高權力提供了合法性基礎。1976年4月的天安門事件之後，華國鋒開始逐漸身兼政府、政黨和軍隊的三巨頭。但不幸的是，所有這些權力的光環迫使華必須不折不扣地遵循毛的意志，並由此發明了著名的“兩個凡是”。[40] 在華主導下的中共十一大仍然聲稱：我國的無產階級文化大革命是一場偉大的政治革命，它旨在幫助無產階級反對資產階級和一切剝削階級，加強無產階級專政，防止在社會主義條件下出現資本主義覆辟。這種文化大革命以後還要進行多次。[41]

　　很顯然，如此一成不變的守舊作為，使華國鋒在渴望求變求新的大陸民眾心中，逐漸喪失了威信。但是，華政府對改革的排斥與禁止，正為鄧小平的覆出，鄧小平的自由化改革提供了可能與必要。一方面，它導致鄧小平得到千載難逢的良機，清除華國鋒這一政治障礙，建立鄧政府。[42] 另一方面，它也逼使鄧小平舉起改革大旗，以便獲得群眾支持，強化統治中國的合法性基礎。　

　　總之，三大過渡人物（溥儀、嚴家淦和華國鋒）為次強人的崛起提供了關鍵性的歷史條件。他們既成為次強人執政前後被攻擊的替罪羊，背負了強人時代所有失誤的歷史責任（尤其冤枉的是華國鋒），但也為次強人的再出發提供了新的歷史起點。無論史學家對這些過渡人物的評價如何見仁見智，但有一點必須承認，他們的存在具有獨特的歷史功能，幫助轉型時期的中國社會，避免大規模的社會動蕩。其功績不可抹煞。　

　　三. 次強人的雙重歷史功能　

　　二十世紀中國次強人執政以後，實施了一個共同的發展戰略：“舊瓶裝新酒”，由此突顯與發揮了雙重的歷史功能。一方面，他們從來不願徹底拋棄強人時代的各種歷史遺產，注重維護社會發展的延續性和穩定性； 另一方面，他們往往自覺不自覺地推動與鼓勵改革與創新，促進社會的不斷變革與進步。在具體歷史進程中， 三大次強人皆在刻意追求穩定與改革，保守與激進，以及政治權威與自由社會之間的平衡。考察與分析三大次強人在歷史上的平衡術，有助於我們理解他們的歷史作用與貢獻。　

　　1. 袁世凱時代（1912─1916年）　

　　十九世紀與二十世紀之交的中國正處在新舊更替、新舊沖突以及新舊互動的時代。盡管國門已經洞開，洋務運動、百日維新和憲政改革此起彼伏，但多數中國人仍然信奉“中學為體，西學為用”的哲學，希望有選擇、單方位地吐故納新。基於激進與保守力量的同生共長，作為中國一號人物的袁世凱，選擇了介於其間的中道戰略。　

　　辛亥革命以後，袁世凱深刻地預見到，要想坐穩執政之位，必須為新舊勢力共同接受。對清朝皇帝而言，袁是中國唯一能夠避免動亂的強人與能人。[43] 因為袁曾經與清皇朝精誠合作，是舊體制的同路人。尤其當1911年12月，革命軍攻陷南京以後，更逼使清皇室相信，拯救皇室、維護皇上的重任，非袁莫屬。另一方面，作為革命軍領袖的孫中山也深刻地意識到，他的政治與軍事力量還不足以與袁的北洋軍相匹敵。盡管十六個省議會選孫中山為臨時大總統，但孫很清楚，他的力量不足以統一全國，維持穩定。所以，當孫成為大總統之初，即致電袁世凱，無奈而又現實地邀請袁取而代之，接受總統職位。[44]

　　所以，袁在1911年的處境與力量促使革命軍與清王朝互相妥協。1911年11月11日，北京的臨時國會議員選舉袁世凱為中華民國總理。在袁的努力下，清皇帝於1912年2月12日和平而體面地退位。作為條件，袁被賦予全權，籌建臨時民國政府。

　　主政後的袁世凱開始了艱難而又有意義的踩鋼絲。首先，他力主維護舊的傳統思想，清洗民主色彩濃厚的國民黨人，甚至企圖與嘗試恢覆帝制。尤其當國民黨贏得選舉，控制了45％的下院議席（即596席中的269席）和上院議席（274席中的123席）。[45] 基於國民黨有可能主導總理與內閣人事任命的危機，袁世凱主導了一系列清洗行為，包括暗殺宋教仁（1913年3月20日）、清洗傾向國民黨的軍事首領、鎮壓傾向國民黨的軍隊和鼓勵張勳攻占南京。最後，在袁的強力導演下，759位國會議員中的507位選袁為中華民國大總統。並於1913年11月4日宣布國民黨為非法，把438位國民黨的上下議員強制趕出國會，導致在1914年1月和2月分別解散國會，臨時議會和地方政府的民意機構。[46] 很顯然，袁從骨子里不信任民主，他曾說：國會根本無法運作。一共有800人，200是好的，200是消極的，400是無用的。他們能做什麽？甚至無法在議程上達成一致。[47]

　　但除了保守的政策與行為以外，在袁世凱任內，中國的政治、經濟與社會也出現了許多積極的歷史之最。首先，自清末而始的憲政改革繼續得到推動。1912年1月28日，國會在南京成立，對此袁曾說，共和是最好的政治制度。我們應該永遠不讓君主制度覆活。[48] 1912年3月11日，中國政府公布了第一部臨時憲法，提出保障平等、自由和財產權力，並接受美國國會模式，建立上下議院，參議院的人數由每省平均分配，眾議院人數則由人口數量決定。[49] 另外，袁政府還設計了全國選舉，給所有21歲以上，並擁有500美元財產或交納年稅2美元以上的男性公民以選舉權。更有意義的是規定選民必須小學畢業。這樣，四千萬中國人（占當時總人口的10％）有資格參加1912年的選舉。[50]

　　同時，袁世凱還設計了法制、教育和經濟改革，旨在維護社會穩定，促進經濟發展。袁是中國歷史上第一個信任與雇傭外國顧問團的元首，這些外國顧問團包括澳大利亞的外交政策專家、日本的鐵路專家、法國的軍事專家、比利時的法律專家、以及前美國政治學會主席、哥倫比亞大學的政治學教授。在他們的幫助下，袁世凱企圖強化獨立的司法體系、抵制帝國主義的治外法權、承認西藏自治、改善中國監獄條件並建立全國範圍的學校系統。而且，他還要求統一貨幣、降低鐵路貨運價格、完善水利灌溉系統、調查全國地理資源以及禁止鴉片的生產與流行。[51]

　　為了取悅於美國政府，袁世凱甚至在1913年4月恭請美國新教徒為新國會祈禱，籍此向美國政府發出了恢覆關系正常化的外交信號。對此，美國總統伍德羅·威爾遜感到極為興奮。時任國務卿的威廉·布賴恩盛讚袁世凱的請求是這一代中國政治家最值得重視的官方文件。[52] 1913年5月，美國迅速與袁世凱政府建立了正式的外交關系。[53]

　　至少在短時期內，袁世凱的兩面政策有助於維護中國社會轉型時期的穩定。如果袁世凱上任後毫無新的作為，只圖守成，這將促使各革命軍力量的聯盟，推翻袁世凱； 如果袁世凱的改革政策過於激進，改革步伐過於快速，那麽多數老百姓將對由此而可能產生的社會失序與政局動蕩，感到極不適應。長期以來，多數中國人所能接受及稱道的只能是不偏不倚的中庸之道，。遺憾的是，後來的袁世凱在覆舊的道路上走得太遠，公然於1916年1月建立新皇朝。應該說正是這一新皇朝而不是辛亥革命本身，導致了全國範圍內的大動蕩。也就是說，在1911年10月辛亥革命與1916年1月新皇朝建立之間，中國社會的運作大體上並未嚴重脫離理性的軌道，在袁世凱四年的領導下，有效地防止了國家的分裂及軍閥的大規模混戰。但在袁世凱繼任新皇帝以後，多數中國民眾、尤其是他手下的自由軍人（如蔡鍔）已無法容忍。盡管三月以後袁迅速地取消了帝制，但分裂的野火和內戰的烽火已無法撲滅。中國從此進入了長達十余年的軍閥混戰時期。　

　　2. 蔣經國時代（1975─1988）　

　　當蔣經國於1975年繼任國民黨總裁和於1978年成為中華民國總統之後，他也不能免俗地開始了在繼承與發展二大取向之間的踩鋼絲。　

　　首先，蔣經國忠實執行蔣介石的遺志，一切以穩定為優先。為此他作出了三大努力。其一，維護傳統體制，強化三民主義正統。他從來不曾嘗試改革孫中山設計的五院體制，厘清總統制與內閣制的本質區別。而且，盡管他留蘇十年，在七、八十年代仍堅定地固守反共立場。[54] 蔣經國多次表示，台灣只能在現有的憲政架構下去實施民主。[55] 其二，鉗制言論，大搞文字獄。蔣政府對“民間輿論的發言台”──《台灣政論》雜志實行全面封殺，並對總編黃華判刑十年。同時還全面圍剿產生於1977年8月的鄉土文學，指責它“有變成表達仇恨，憎惡等意識的工具危機。”[56] 其三，全面打壓反對黨派人士。最顯著的例子是發生在1979年12月10日的“《美麗島》事件”。台灣軍警殘酷鎮壓三萬人的集會遊行，並逮捕152人，而且判處施明德無期徒刑，判黃信介十四年，判張俊宏、姚嘉文等十二年。[57]

　　但更具意義的是，自1980年代始，蔣經國開始全面推動政治民主化的改革。如果說袁世凱和以後的鄧小平是交替使用左右手的話，那麽蔣經國是注重前後使用不同手法。首先，他在去世前設計與推動了類似震蕩療法的民主改革，包括緩和海峽兩岸關系，開放黨禁，促使1986年9月民進黨合法成立，推動首次全台範圍的自由選舉，導致民進黨贏得12席立法委員和11席國民大會代表議席。[58] 時至1987年7月15日，首次取消實施了38年的戒嚴法，並在1988年開放報禁。[59] 另外，蔣經國還進一步鼓勵與實施台灣本土化政策，選擇本省人李登輝作為繼承人，瓦解類似“河北幫”和“二水系”等政治幫派，並刻意在政府內建構一個技術行政結構體。[60]

　　蔣經國的治國方略可以歸結為三大走向。其一，實施邏輯思維規範下的優先順序，即經濟為先，社會文化次之，政治民主殿後。其二，實施自下而上的民主，即先在各縣市推動，再在全台發展。其三，整體改革的基調是謹慎而又漸進。[61] 所有這些方略的最大功能是最大限度地保證制度轉型時期的社會能夠不斷進步而不動亂，不斷繁榮而不失序。　

　　3. 鄧小平時代（1977─1994）　

　　1977年以來鄧小平政策的雙軌制更典型地反映了此強人的雙重功能。由於鄧小平的自由經濟與保守政治之錯位已為眾人所知，本節旨在強調鄧小平政治本身所發揮的雙重功能，以及在繼承與否定強人毛澤東問題上的艱難平衡。　

　　首先，鄧小平政治的保守面是顯而易見的。主要表現在他對信仰、權威和穩定這三大主題的所作所為。其一，鄧小平發明了“四項基本原則”，創立了與毛思想一脈相承的政治信仰。[62] 為了維護毛的權威慣性，毛的畫像至今仍高掛在天安門城樓，毛的遺體至今仍雄臥在天安門廣場正中。盡管種種主義與象征性的擺設已日益失去實質意義，但仍然是人們不能觸動的禁區，因為這種形而上學的信仰不僅社會成本低，而且政治效益高。　

　　其二，鄧小平的權威思想與毛的權威政策具有異曲同工之妙。1978─1979年之間發生的“民主墻”事件表明，鄧有時可能容忍甚至歡迎人們對毛的權威的公開批判，但他難以接受民眾由毛而延伸到鄧，向鄧本人挑戰。1989年3月6日，趙紫陽告訴鄧有個新權威理論，旨在強調強人政治對現代化的作用。鄧回答說：“我就是這個主張。”[63] 另外，盡管鄧本身也深受文革是造神運動之苦，但他往往自覺不自覺地塑造新的權威。1984年10月1日，鄧在天安門獨自檢閱三軍，比當年毛澤東之威風也有過之而無不及。[64]

　　其三，穩定往往是鄧小平政治決策的優先。他並不排斥發展，但一旦二者發生沖突，穩定往往占了上風。他不僅在1979年反對“民主墻”，1983年開展反精神污染運動，以及1987年推動反資產階級自由化運動，更在1989年支持平息“六·四事件”。同時在1980年12月25日要求限止罷工，罷課，示威遊行，並禁止串聯，禁止非法組織的活動和非法刊物的印行。[65] 盡管毛與鄧在處理動蕩的方式上有所不同，但兩者為了穩定而不惜一切代價的作風，具有驚人的相似之處。面對政治權威與社會穩定這個目標，一切皆成了無足輕重的工具與手段。　

　　但是，盡管鄧小平拒絕全面否定毛澤東，他自己也承認在他領導下的中國正在進行“一場革命”和“一個實驗”。[66] 由此表明，鄧小平政治也有其本身的創造與新意。　

　　第一，實用政治是鄧小平政治設計的主題。1978年，鄧設計與推動了思想解放運動，提出“實踐是檢驗真理的唯一標準”，並主張應全面而又準確地理解毛澤東思想。[67] 由此為鄧小平的未來政策提供了一把雙面寶劍。一方面，它賦予鄧小平對毛澤東思想的充份解釋權，有助於借此在毛思想中注入鄧的“新酒”。所以，思想解放運動的最大功能之一是為鄧小平實用政治提供了理論和輿論基礎，毛澤東思想從此成了改革的一種工具，可刪可增，更可棄可用。　

　　第二，適度民主是鄧小平實用政治的重要支柱與表現。為了鄧政權的合法性，幫助鄧迅速控制權力，華國鋒被設計成保守政治的替罪羊和改革勢力的墊腳石。為了達到這一目的，適度民主即成為必要。例如，鄧小平極力支持平反1976年的天安門事件，鼓勵民眾運用大字報的方式，表達對文化大革命的控訴與不滿。鄧在1978年11月曾說，貼大字報是我們國家社會穩定的正常現象與表現，我們沒有任何權力拒絕或批評民眾通過大字報來發展民主，我們應允許民眾表達他們的意見。[68] 到1978年底，在鄧的默許與鼓勵下，民主墻開始興起。隨後，中共十一屆三中全會從根本上摧毀了華國鋒執政的合法性，成為鄧小平主導中國未來政局的歷史界點。[69]

　　為了繼續鞏固共產黨的領導和社會的長治久安，鄧小平在1980年允許首次實施縣級民主選舉，並出現了候選人之間的競選，差額選舉和選民自選候選人的現象。[70] 同時，他提出黨政分開和權力下放，強調“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定於政治體制的改革。”[71] 但有一點十分清楚，鄧小平始終認為，所有民主或分權的改革措施，必須有利於黨的領導與社會穩定。例如當他提到黨不能幹預太多時，首先強調這“不會削弱黨的領導。幹預太多，搞不好倒會削弱黨的領導。”[72]

　　第三，與適度民主相配合，適度法制是鄧小平實用政治的另一支撐。為了區別於毛時代的家長制與人治，鄧小平提出要使“民主制度化、法律化”的問題，反對“把領導人說的話當做'法'”，指出應集中力量制定專門法律，旨在“做到功過份明，賞罰分明。”[73] 對此，中國問題專家黎安友認為，鄧式民主代表了反對毛式民主的延續，他接受了一個古典的假設，即國家的強大建立在對民眾能量的吸取之上。[74] 不過，對鄧小平而言，法制實行與否，以及法制實行的限度皆要服從社會穩定的前提。鄧的法制思想其實仍然是無產階級專政理念的延續，即發展民主，必須實行專政，不對敵人專政，“就不可能有社會主義民主”。[75] 法制或專政再次成為鄧小平執政的工具。　

　　很顯然，鄧小平的“貓論”並不只局限於他的經濟政策，而且也是理解他的政治思想的鑰匙。對鄧而言，民主與法制也只是兩只不同顏色的“貓”，只要有利於權威與穩定，他隨時可以舍此取彼，或者兩者皆取和兩者皆棄。1978─1989年的中國政治正是在這種黑貓（專制）與白貓（民主）選擇之間，曲折地移動。例如，逢雙年（1978，1980，1982，1984，1986和1988年往往較為寬松； 而逢單年（1979，1981，1983，1985，1987和1989年）則常常走向反面。[76] 所以，當人們譴責或者批評鄧政策的搖擺性、兩面性和不徹底性之時，我以為這種雙軌政策正是鄧小平實用政治的必然與必需，這與其說是鄧小平的無能無知，倒不如說是鄧政策的重大特點與優勢。其最大的歷史功能在於，毛後的中國避免了全國範圍內的動蕩，維持了相當時期的社會穩定。　

　　總之，上述三大次強人的時代所顯示的雙重歷史功能，對中國社會的進步具有正面意義。一方面，他們的保守政策有助於強人之後的社會穩定； 另一方面，他們的開明作為則為社會的發展提供了動力。也就是說，穩定需要對強人遺產的繼承； 而發展又要求對強人政策的否定。所以，三大次強人的雙軌政策不是自相矛盾或機會主義，而是社會穩定與社會進步的必然要求與必要條件。　

　　四.　 結語　

　　上述二十世紀中國三大次強人的所作所為，以及由此所形成的功能與機制，為我們理解變遷中的二十世紀中國社會與中國政治，提供了三點啟示。

　　第一，中國文化具有一個獨特的社會功能，即速穩慢變和易穩難變。孔孟的中庸之道、聽天命以及君臣父子的等級觀念，皆有助於守成求穩，更有助於社會傳統與結構的代代延續，尤其是四千年的中華文明更為緩慢變動、小步前行的中國提供了動力與依據。

　　基於這種傳統文化的局限，二十世紀中國的多數中國人仍然習慣於求穩不求變，一動不如一靜，並自覺不自覺地尋求單一而又不可分解的政治權威。正象Edwin Winckler所指出，台灣社會轉型的最重要特徵之一乃是“公眾的耐心”。[77] 這種耐心貫穿整個二十世紀，以及台灣海峽兩岸。正因為這種耐心，使人們發現在思想言論自由等方面，今日中國有時還不如“五·四”時期。也正因為這種耐心的制約，導致三大次強人時代竟然具有如此之多的相似之處，它們包括封建意識、革命思想、中央集權政府、相對穩定的社會以及政治與軍隊的緊密結合。　

　　第二，歷史的客觀條件往往制約了中國二十世紀強人與次強人的決策選擇，迫使他們以政治權威為施政的最高目標。盡管一些次強人多次試圖沖破這種歷史的局限，但皆以高昂的社會成本和不甚理想的政績而告終。　

　　例如，鄧小平曾多次嘗試解決中央集權和領導終身制等問題，並希望將權力和平轉移給胡耀邦和趙紫陽等年輕一代，但卻由此遭受重重阻力。1980年以王震為首的忠臣有意無意地希望維持鄧的絕對權威，強烈要求鄧同時身兼黨政軍首領。[78] 同時，當鄧決定任命胡耀邦為中共中央主席之時，一些忠臣又鼓動改變中共中央的組織機構，取消中央主席，改為總書記，架空胡耀邦，旨在確立鄧小平的實際權威。這是有人“適應鄧小平不願擔任最高職務卻必須制造對鄧小平的個人崇拜的政治需要的一個傑作”。[79] 同樣，蔣經國曾對美國在台協會主任David Dean指出，他希望早一點，甚至更早一點實施自由化的改革，但種種內外因素卻阻止了他的計劃。[80]

　　由此表明，當我們在指責三位次強人的保守作為之時，不能忽視歷史的局限對他們主觀努力的制約；更不能漠視強大的歷史慣性與沈重的文化包袱，逼使他們沿著中國式的歷史軌道，緩緩前行。

　　第三，次強人所共同遵循的穩定優先原則，盡管具有保守色彩，但不一定是負面的歷史動力。對此我們應該提倡運用價值中立（value free）的研究視角，客觀評價各種歷史現象。穩定並不意味著專制，也不絕對排斥社會結構的變遷。相反，健康而積極的穩定正是社會與延續的平衡與綜合。尤其是自由化的改革與漸進式的變動，為長期而又積極的穩定提供了根本動力。而專制不可能保證長治久安。　

　　同樣，我們也應運用價值中立的觀點評價民主。總體而言，民主作為一個原則是正面大於負面。但是，民主的不同形式，民主實施的不同地點，民主實施的不同時間，以及民主實施的不同速度，都將在根本上影響民主的質量。正象Peter Van Ness所指出，任何人不能期望中國民眾簡單地從國外，尤其是主要西方國家照搬政治制度和意識。 所以，為了推動中國社會的進步，我們有必要對中國的傳統文化，社會結構與歷史進程作一個全面的反思，尤其是三大次強人所提供的獨特的穩定機制，以及這種機制對中國社會進步的正負面作用。　


中國的民主化與新權威主義

　　楊建利，何小川

　　一. 問題的提出

　　二. 新權威主義的涵義

　　三. 新權威主義的積極意義

　　四. 新權威主義是脫離中國現實的

　　五. 中共政權缺少“新權威“應有的權威和能力

　　六. 再談東亞模式和台灣經驗

　　七. 經濟發達不是建立民主政治的充份條件

　　八. 對中國現狀的評價

　　九. 及時的、適度的民主化是必需的也是可行的

　　十.　結語　

　　楊建利，哈佛大學政治經濟和政府學博士候選人，加州柏克萊大學數學博士。

　　何小川，原任於中共江蘇省委黨校，現在美國University of Nebraska從事經濟學研究。　

　　一. 問題的提出　

　　近來，在對中國社會經濟和政治現狀的評判、對發展前景的預估以及對未來的現代化道路選擇的思考上，有兩種觀點頗占上風。一種是樂觀的，認為目前中國政治基本穩定、經濟市場化和財產私有化方興未艾、經濟高速持續增長。若沿著這個方向走下去，中產階級將自然成長起來，公民社會也會發育出來，民主政治的確立將水到渠成。在這個發展過程中，任何直接的政治改革和改善人權狀況的要求和具體實踐，都會給需要集中權力推動或操縱這一現代化過程的“權威”個人或集團帶來麻煩，給社會帶來混亂，從而阻礙這一過程，因此是不可取的。　

　　另一種觀點是悲觀的，認為中國經濟繁榮的表象後面隱藏著各種危機。這些危機會在鄧後，特別是中共失去對中國社會的基本控制後爆發出來。一旦爆發出來，中國便會陷於大亂。然而，中國民眾目前尚不具備實行民主的素質和能力，因此，任何直接的推動民主化的行動，特別是自下而上的、體制外的推動力量不僅不能消除危機，而且會導致社會動亂的提前到來。因此，人們只能寄望於中共的領導，從旁協助以爭取其變革，從而把危機降到最低點。　

　　有趣的是，對現狀判斷迥然不同的兩種觀點，對下一步該如何走的回答卻幾乎是相同的。事實上，前種觀點確信近幾年來中國真正實踐了新權威主義，相信現在以及未來新權威主義仍是一條正確的道路。而後一種觀點對前一時期中共式的新權威主義（其含義見第二節）的實踐結果持相當否定的態度，但卻蘊涵了這樣的結論：以目前中國的社會、經濟和政治條件而言，新權威主義是中國未來唯一可行的道路。　

　　新權威主義是談論中國的現代化過程問題時所無法避免的問題。特別是中共正式確立了“社會主義市場經濟”的改革路線後，因“六四”事件而一度消沈的新權威主義又重新受到許多知識分子的重視。俄國和東歐經濟改革的困境更促使了對這一觀點的肯定和認同。本文所要提出並試圖回答的問題是：新權威主義符合中國的現實嗎？中共近年來的作為與新權威主義的理想相差多遠？如何評價新權威主義的歷史功過？　

　　二. 新權威主義的涵義　

　　二戰前後，世界上絕大多數經濟發達的國家都是民主國家。因此，政治學家們傾向於認為，以保障自由為前提的民主政治是經濟現代化的必要政治條件。這些發達民主國家現代化的歷程也基本上證實了這一點。自六十年代起，東亞和拉丁美洲的某些國家在專制政體之下發展資本主義自由經濟，實現了經濟現代化，其中一些國家還建立了較完整的民主政治體系。這一發展模式引起西方學術界的關注並被歸納到“後發展國家的現代化問題”的大題目下進行研究，被稱為“new authoritarianism”，在中國被譯為“新權威主義”。　

　　“新權威主義”作為一個新術語，有其特定的涵義。新權威是相對於舊權威而言的。所謂舊權威是指無所不控制的全權政體和權力。而新權威，是指具有現代化知識和取向、鼓勵並保障經濟自由、同時嚴密控制政治領域的專制政體和權力。“新權威主義”是這種“政治專制，經濟自由”體制和發展模式的理論概括。　

　　新權威主義在中國提出來，被中共的領導或接受或排斥，有其特殊的政治經濟背景，也加進了中國的特色。1988年，中國的經濟改革陷入進退維谷的困境。以高通貨膨脹率為標志的宏觀經濟環境非常糟糕，改革派在權力中心的地位岌岌可危。當時，一些學者認為：1）需要保住改革派的地位以使改革不開倒車；2）需要確立強有力的權威以穩定民眾情緒和繼續經濟改革；3）下一步改革的關鍵是產權私有化和確立市場經濟的問題；4）私有化和市場化過程中所暴露出來的各種問題只能靠“開明”的權威，運用集中的權力強制地推行黨政分離、政經分離、法制建設等政治改革措施來解決。民主化的措施不僅不合國情，而且會引起社會混亂，破壞經濟發展所需要的穩定的社會環境；5）改革的目標不僅要實現經濟現代化，還要實現政治民主化，只有這樣國家才會長治久安。但從時間順序上，民主化是第二位的，是經濟發展的自然結果。現在無非是在為未來的民主化準備經濟和社會條件；6）在尋找新的改革出路時，重要的是要有指導改革之理論的突破。基於這些思考，這些學者借鑒東亞發展的經驗，提出了作為中國現代化（民主化）發展戰略的新權威主義理論。概括起來，這個理論的內涵是：利用專制的權威消除個人經濟自由發展的障礙，確立並保護經濟發展所需要的良好宏觀經濟環境；經濟上明確界定和保障產權，以市場為配置資源、組織生產和消費的主要機制，輔以權威幹予的經濟自由主義；政治上實行排斥自由選舉和多黨制為特徵的專制主義；經濟發展為民主化準備社會經濟條件，經濟現代化最終使民主化成為可能。事實上，新權威主義理論可以說是一種從專制向民主轉化的過渡理論。　

　　新權威主義的主張當時頗得鄧小平的欣賞。然而，六四鎮壓則是對“開明專制”的極大諷刺。中共改革派力量在六四事件中嚴重受挫。新權威主義觀點受到黨內保守派的攻擊，被視為資產階級自由化言論而在中共上層消聲匿跡。1992年春鄧小平南巡講話後，中共政治局正式批準建立社會主義市場經濟的經濟改革方針。所謂社會主義市場經濟，其實質是：政治上堅持四項基本原則，經濟上搞市場經濟。在四項基本原則中，實際只堅持一條，即共產黨一黨專制。因此，社會主義市場經濟模式可概括為：共產黨一黨專制下的經濟自由化。這一發展模式雖未在理論上冠以新權威主義，而實質上是中共式的新權威主義。　

　　我們完全同意丁學良先生“權威絕非專制的天然屬性”的論斷。建立權威、使用權威與使用權力維持專制是有很大區別的。中共式的新權威主義是以維持權力及其既得利益為主要宗旨的，這與新權威主義的本意的根本區別在於：真正的新權威的決定常常是符合現代化進程的方向的，而中共式的新權威為了維持權力、保護利益，其決定常常與現代化進程的方向相違背。中共式的新權威主義的實踐結果必然與新權威主義的理想相差甚遠。　

　　三. 新權威主義的積極意義　

　　新權威主義作為一種現代化的過渡理論，它的提出對中國這一階段的歷史發展有其特定的積極意義。首先，它是中共體制內的學者為中共提出的第一個承認民主自由價值的並以其為目標的、指導中共改革的理論。雖然它沒有成為官方理論被公開宣傳和實踐，但是被當時的中共最高層領導人半公開的認可，在中共中高層和學術界公開討論和辯論，第一次沖破了中共黨內不能談民主（真正的民主）的禁區，在中國這無疑是一個巨大的進步，影響是深遠的。

　　其次，新權威主義所提出和試圖解決的問題是非常關鍵的。它把探索中國現代化的思路從目標理論轉移到過程理論，這種思路的轉移對中國民主化事業是至關重要的。正如吳嘉隆先生所說“......這是中國大陸的知識分子在探索中國現代化方面，第一次將思路具體化到從專制如何向民主轉化這一主題上來。這樣一個近百年來的關鍵問題被人們提得太遲了......”“......中國不缺對民主的熱情，缺的是從專制向民主過渡的具體戰略。”也就是說，中國的社會菁英在引導中國、操縱中國的時候，缺乏社會轉型的學問，缺乏精心細致的社會規劃能力。這不但是八九民運的一個教訓，也是十年改革中摸著石頭過河的一個教訓。

　　四. 新權威主義是脫離中國現實的　

　　任何從專制向民主轉化的過渡理論，除非它倡導以革命的手段推翻專制政權，都不可避免地要涉及到如何迫使專制者限制自己的權力（甚至丟掉權力）問題。而權力、特別是專制權力，又有不受限制強化的自然傾向。這是所有難題的源頭。西方早期的民主主義者已意識到了這個難題。麥迪遜在《聯邦黨人文集》第五十一篇中曾說：困難在於，你首先需要使政府有能力控制民眾，然後又要迫使它限制自己。

　　因此，我們必須從這一難題入手，分析中共的權力結構是否符合新權威主義對新權威的假定，把中國的社會經濟政治狀況與新權威主義的原始模型──東亞模式，特別是台灣模式──做客觀深入的比較，才能夠回答新權威主義是否符合中國現實，在中國是否可行的問題。

　　中共的改革一開始就陷進了使用權力改革與改革權力本身的矛盾之中。中共的權力集團一直在保住專制權力、攫取經濟利益和制定改革政策為民謀利孰重孰輕孰先孰後的旋渦中打轉。因為後者與前兩者常常是相抵觸的。當然，任何政權、特別是專制政權，都會有相同的問題。但是，中共政權與東亞新權威專制政權最大的差別在於：從中共政權誕生、特別是中共完成私人生產資料國有化的過程起，中共政權的權力就和經濟利益緊密地合為一體了。經濟改革後，這種結合更具有了私人化（權力和直接的個人經濟利益相結合）和表面化的新形式。這當然是中國實行社會主義計劃經濟的特定的歷史條件所造成的。　

　　朱嘉明先生在“論中國的新資本主義”中，把中國改革後所搞的“中國特色的社會主義”稱為“新資本主義”，他在分析新資本主義的資本來源時說，“中國的新資本主義的資本基礎是國家在實行社會主義中央計劃經濟之下所控制的全部財富。換句話說，這個由工人、農民以及其他階層，經過幾十年所積累的有形的無形的資本，包括土地、河流、草原、森林這些在憲法上屬於國家所有的資源， 都構成了中國新資本主義的資本基礎。所謂新資本主義的過程，主要表現為國有資本、國有資源私有化的過程。”　

　　因此，與新權威主義所定義的“開明”專制之下實行經濟自由主義的現代化過程相比，中國多出一項工程──專制權力主導的國有資本、國有資源的私有化。這項工程是原共產體制國家進行現代化所特有的。而正是由於這一點，原共產體制國家現代化問題才區別於其它類型的國家。　

　　這項工程比任何其它新權威主義過渡時期所進行的工程都難。嚴格地講，在這個過程未完成以前，專制“權威”就算不上新權威主義的新權威。因為在專制權力控制大量國有資本、國有資源條件下的經濟自由都是有限的；經濟領域中真正意義的自由競爭將不可能；權力（包括政治權力和經濟權力）和經濟利益的緊密結合使得所謂“允許鼓勵並保障經濟自由、嚴密控制政治領域”的新權威不可能出現；而專制權力的腐敗使新權威主義賴以實行的其它的社會經濟和政治條件也難以生存；專制政權將絕無權威可言。　

　　那麽，要在現時的中國實行新權威主義，就首先需要根據中國現在的條件，由某種方式制造出符合新權威主義理想的、不至於被輕易清除或打倒的新權威，同時這個新權威要麽必須擁有足夠的時間實施權威，要麽後繼的專制個人或集團也是新權威，以使新權威主義所定義的現代化過程得以完成。但是，這正象一些人渴望中國出現戈巴契夫和葉爾欽式的人物一樣，是脫離中國現實的。　

　　五. 中共政權缺少“新權威“應有的權威和能力　

　　如上所述，中共專制政權在國有資產私有化沒有完成之前算不上新權威主義意義下的新權威。而中國的私有化過程也沒有產生實行新權威主義的社會經濟和政治條件。

　　中國的社會主義大餅基本上是輪番地按權力大小瓜分的。結果就是，中國的權力集團與資本集團幾乎是重叠的。除少數人外，發財與權力是緊密地聯系在一起的。在任何體制的國家這都是最頭疼的問題。中共權力機構的腐敗遠遠超過了“四小龍”起飛時的程度。用陳一諮先生的話講是“官僚腐敗深入骨髓”。這就造成了分配極為不公、貧富懸殊巨大等嚴重的社會問題。這種權力特性和社會經濟狀況與實行新權威主義所需要的條件相去甚遠。

　　新權威主義要求“新權威”的政權是有能力的，有能力確立並保護經濟發展所需要的良好宏觀經濟環境。而中共政權的特性，使得它在許多方面是沒有能力的。中共的權力集團從改革開始就在維持專制權力、攫取經濟利益和制定改革政策為民謀利孰重孰輕孰先孰後的旋渦里打轉。後者是常常屈服於前兩者的。好的政策和措施只有和前兩者不太矛盾的時候才能貫徹實施下去。穩定的宏觀經濟環境是任何國家經濟良性發展的必要條件，但嚴格的財政制度和金融秩序卻常常損害權力集團的經濟利益，減少他們利用國家資本資源發財的機會。因此，許多政策執行的阻力首先來自於權力機構本身，哪怕是權位最高的人也沒有能力克服這樣的阻力。象“清除官僚腐敗”這樣的“朝旨”已經出不了“午門”了。一些西方學者認為，民主政府常常由於政治權力的分散，尤其是被利益集團腐蝕的民主政治，與獨裁政府相比顯得缺少穩定宏觀經濟環境的能力，美國《時代》（Time）雜志的資深記者豪尼克（Richard Hornik）最近說，“中國政府在維持財政和金融方面──這被假定為權威政權的優勢──表現的比一個腐敗的民主政府還無能。”　

　　權力集團嚴重腐敗並缺乏能力，使本來就信譽很低的中共政權幾乎沒有威信可言。權力機構里的人普遍對政權缺乏信心，而民眾又缺乏對政府政策施加影響的管道，於是，攫取短期經濟利益、“能撈多少就撈多少”的短期行為就成為從政府到民眾的普遍行為方式。東亞模式中良好的文官系統、教育體制和長期合理的產業政策等，在中國現時的條件下都極少可能生長出來。總而言之，中共政權沒有權威也沒有能力完成“新權威”應該完成的任務。　

　　六. 再談東亞模式和台灣經驗　

　　在新權威主義者看來，東亞實行新權威主義已獲成功，若中國效仿東亞，也將通過新權威完成先市場化後民主化的進程。這一觀點的錯誤，在於忽略了東亞模式與中國模式的重大差異。研究東亞經濟發展模式的文獻是非常多的，總括地講，文獻較集中地揭示了東亞諸國經濟現代化興起時如下幾個特殊的客觀環境和條件。這些幾乎都是現時的中國大陸不完全具備的，其中有一些是完全不具備的。

　　1. 東亞“四小龍”普遍具有危機感。台灣、南韓受到共產政權的直接壓力，風雨飄搖；香港是殖民地；新加坡剛剛從馬來西亞獨立出來，而且是城市國家（city-state）。國家小，資源貧乏，經濟的對外依賴性強，這一特點決定了他們在國際經濟競爭中容易產生危機感、緊迫感；容易接受、利用西方資本主義的方法，在短期內實現經濟起飛。　

　　2. 東西方冷戰，兩大陣營對壘。為了防止共產主義漫延，加強自由世界的力量，美國慷慨為東亞國家提供外援，並提供特惠關稅和技術轉移。　

　　3. 西方國家當時正爭取時機將其工業轉型，把需要科研和高科技的產業留在國內，勞力密集的低級工業則向發展中國家轉移。東亞諸國利用了這個機會，吸引外資，設立出口導向的加工區。　

　　這些環境和條件基本上是外部的，探究政治經濟體制的內在特性和演變則更為重要。在東亞模式中台灣與中國大陸的可比度顯然是最高的。國民黨在大陸的失敗雖有其客觀原因，但是誰都不能否認政府的腐敗是最根本的因素。在大陸的失敗以及中共政權的強大壓力給國民黨提供了一個改造自身的歷史機會，解決了使用權力改革權力本身的第一個難題，為進一步限制權力奠定了權力機構內的基礎。相比之下，共產黨從來沒有這樣一個機會。其次，與共產黨截然不同，國民黨從根本上肯定自由民主的價值，堅持民主憲政的最終目標。這就使得一定程度的民主、民間力量在一定程度上監督政府成為可能並逐步發展。台灣從1950年就正式開始推行地方自治和基層自由選舉，當時可以自由選舉產生的官位和民意代表包括縣市長、縣市議會議員等，第二屆就擴大到省議會議員。每次選舉都有相當數量的非國民黨黨員當選。這樣一來，許多經濟上的成果隨時在政治上得到鞏固。民眾有了一定的參政渠道保護自己的利益，就會按照正常的市場規則進行經濟活動。　

　　最後，與西方資本主義興起時相類似，台灣經濟起飛的過程中，自由經濟的發展基本上不需要政府提供資本。國民黨自身的改造在相當程度上清除了在大陸時權力集團通國庫的個人因素和環境因素；台灣本地的財富都藏於民間，而不在政府手中；國民黨從意識形態上就保護私有財產，再加上和共產黨的政治鬥爭，就使得它不可能按共產黨的方式沒收私人財產充公。因此，台灣從一開始就排除了出現大陸那種權力集團和資本集團幾乎完全重合的可能性，國民黨政權也不可能有共產黨那樣程度的腐敗、分配不公和貧富懸殊。有人講，台灣最重要的經濟改革──土地改革──之所以成功，主要原因是國民黨的權力集團和土地沒有直接的利益關系。此話點破了一個深刻的道理，那就是任何政權，假若其中的權力代表著直接經濟利益，那麽這個政權是不可能成功地治理一個國家的。　

　　以上強調了國民黨政權本身的狀態和特性為台灣現代化所奠定的良好政治起點。應該指出的是，國民黨政府在八十年代前還是一個專制的政府，如果沒有民間民主力量的作用，台灣就不可能基本上長期保持良好的政治環境，最終較平順地實現民主政治。在台灣的發展過程中，經濟持續增長，分配基本公平，民間的自主力量開始形成並逐漸壯大。教育高度普及，一般民眾的民主意識日益加強。許多知識分子堅持不懈地傳播自由民主理念，更有許多知識分子不斷地批評時政，大膽地提出民主改革的要求。台灣社會的多元化迅速發展，民主力量逐漸形成並不斷壯大，開始有聲勢有成效地參與政治生活。對民主力量特別是有組織的活動，國民黨政府也采取過強硬的手段進行打擊迫害，如民主中國事件和美麗島事件等，但卻通過擴大自由選舉的方式把參政的民主力量容納到政府體制中去。自由選舉從縣市和縣市以下的級別開始擴大到省議會，從1969年開始部份地擴大到中央民意代表，直至全部的中央民意代表。在這期間，受到打擊迫害的民主人士不屈不撓，頑強、和平、理性地推動民主化，沖破了報禁、黨禁等一道道防線。與此同時，國民黨面臨著民主力量（其中一部份已經在政府體制內）的監督限制和壓力，也進行了自身的民主革新。參政管道的及時制度化（如自由選舉等）並逐級適度地擴大其範圍，緩解了社會多元化帶來的政治沖突，使政府基本上保持了權威和信譽，使得台灣經濟現代化、政治民主化的過程在一個動態穩定的政權結構和社會環境里進行。　

　　上面講過，專制權力主導國有資本和資源的私有化過程以及國有資本和資源是經濟市場化的最基本來源的事實，使中國的現代化有別於東亞諸國。假如說，在改革頗有成效、政府尚有威信、私有化過程尚未大面積開始的改革初期，開始開放基層的自由選舉並有步驟地“硬化”各級人民代表大會，那麽，這個私有化的過程將會在人民的監督下進行，經濟改革的成果（如初期的農村改革）將及時在政治上得到鞏固，中共政權就可能成為新權威，中國大陸也就可能進入象當時的台灣一樣的新權威主義的歷史階段。然而，正因為中國大陸的現代化與台灣等東亞模式相比多出一個過程，所以，中國大陸要實行新權威主義，在這之前就應該相應地先走一步，那就是適度的民主化。而這一步卻被新權威主義在理論上排斥了。　

　　在談到台灣的經驗啟示時，丁學良先生曾說“沒有完整的政治民主制也可以實現經濟現代化，但這不等於說不要任何政治條件；東亞模式的特點，就在於具有一定程度的政治理性化。”台灣經驗告訴我們，經濟現代化需要政治民主化的及時配合，其成果才能得到鞏固，也才能穩定地進行下去。　

　　七. 經濟發達不是建立民主政治的充份條件　

　　傳統的政治經濟學家認為，經濟越發達，產生民主政治的可能性就越大。阿根廷的政治經濟學家歐湯奈爾（O'Donnell）深入研究了阿根廷和其他拉丁美洲國家近半個世紀的發展歷史後，在七十年代向傳統理論提出了系統挑戰。他首先從理論上把政治多元化和政治民主化區分開來，指出政治多元化是指一個國家內存在多種不同訴求、不同政治理念的政治單元，而政治民主化則是各種政治單元之間共存關系和他們參政管道的一種可能的制度化表現。歐湯奈爾認為，經濟發展水平越高，政治就較容易多元化，但政治民主化水平不一定越高。拉丁美洲幾個國家，如巴西、阿根廷、智利、烏拉圭等的經濟發展歷史證實了這一論點。

　　經濟的現代化發展使得如上拉丁美洲幾國內產生了各種參政願望極強、政治訴求甚高且頗有組織能力的民間力量，由此導致了政治多元化。但是他們之間的關系和參政管道都沒有及時得到制度化。於是，政治生活秩序混亂，產生的政府都是沒有威信、缺少能力的“泛民主”政府。它們疲於滿足力量較強的民眾組織的過份需求，難於使經濟均衡發展，從而產生了高通貨膨脹等經濟難題。具有良好教育背景的少壯派軍人，趁政治經濟形勢混亂，采取軍事政變的手段建立權威主義的政權，開始了又一輪經濟發展。以後又經過了大約十年到二十年不等，才又開始了正規的民主化過程。

　　在中國，由於經濟的發展，政治多元化已經初見端倪。拉丁美洲的經驗告訴我們，如果不及時把各種政治力量之間的關系和他們的參政渠道制度化，政治生活將會異常混亂，政權也可能在“泛民主”和“軍政府”的手中交替，政治不穩定勢必影響經濟的發展。美國政治學家杭廷頓曾在他的成名作《變動社會中的政治秩序》中指出，參政意識和行動的程度與參政制度化程度的差越大，社會就越不穩定。　

　　八. 對中國現狀的評價　

　　改革以來，經濟上的逐步市場化、私有化以及對外開放，從根本上動搖了共產黨原來經濟上集中、政治上集權、意識形態上高壓的全權的公有制的社會主義基礎。概括地講，中國的現狀有如下五個方面的正面現象。一是經濟的快速增長，使大部份人的生活水準得到相當大的提高，這和毛時代形成顯著的對比。二是高度集權的中央計劃經濟體制瓦解，總體地方經濟實力超過中央，形成和中央集權的抗衡力量，使得經濟改革很難回轉。三是中國經濟逐漸融為世界經濟的一部份。據統計，中國的進出口總額占國民生產總值的從七八年的百分之十增長到九零年的百分之三十以上。中國的經濟政策越來越多地要根據外部經濟環境、依據國際法規和貫例來制定和實施，大大促進中國經濟的正規市場化。四是中國經濟的私有化程度大為提高。據中共統計，國民生產總值中一半以上已由私營企業，鄉鎮企業和以外資有關的企業所生產。換言之，公有制的基石──國有企業，在經濟生活中的重要性不斷萎縮。而人民擁有財產的自由也在相當的程度使他們擺脫了在原來的全權集中下對黨、對國家的全面順從和完全依賴。五是上述幾個方面使得民間的社會活動空間形成一定的規模並逐步擴大，政治多元化（歐湯奈爾意義的）初見端倪，參政意識逐步提高。

　　然而，中國經濟目前還遠遠不是一個成熟的、完整的、經濟自由權利得到充份保障的、以私有財產為基礎和以公平競爭為原則的市場經濟。而且，中共政權是沒有威信、腐敗透頂、缺少能力改革自身而又極力維持自身統治和經濟利益的專制政權。它用“穩定壓倒一切”方針排除了民間力量通過正常化制度化的管道參政的可能性，卻沒有能力解決與宏觀經濟環境、分配不公、私有化帶來的失業保險以及其他社會保障以及經濟長期穩定平衡發展的基礎等有關的問題。世界銀行最近的一份研究報告“東亞經濟奇跡”（The Asian Economic Miracle）中指出，除去具體的政策不談，把最基本的東西搞正確（getting the fundamentals right）是東亞成功的關鍵。我們同意豪尼克先生的判斷：中國現在恰恰是最基本的東西搞錯了（has the fundamentals wrong ）。　

　　我們曾指出，中國處在自由、秩序、公平的失衡的狀態。要發展資本主義，私有財產和自由競爭是必需的，而公正的法律又是一切自由的基礎。中共政權所主導的按權力大小分配的國有資產的私有化使中國的自由競爭的起點不公平，競爭的方式也不公平。中共的現行體制不能為競爭提供公正的司法保證，暫且不論成文的法律是否夠用，更嚴重的問題是，立法程序和執法程序的公正性是現行體制所無法保證的。因此，中國的“自由”競爭既沒有公平，也沒有秩序。普通民眾對貧富差距對權力的腐敗沒有任何糾正限制的能力，對任何政策制定和執行沒有正常的參與渠道。一方面，不滿情緒持續積累，時有爆發，另一方面，想方設法爭取與權力掛上鉤，包括港商、台商和外商也是這樣，以便得到權力的保護和提供的機會攫取經濟利益。於是，經濟秩序紊亂，整個社會腐敗成風毫無顧忌，不滿情緒、不安定因素不斷積累擴大。　

　　每遇經濟危機，中共就治理整頓一番，或曰宏觀調控，也就是用行政手段重新確立一下宏觀經濟秩序。行政命令當然要由官僚來執行。因此治理整頓最多只能使官商稍避風頭，而遭受打擊的常常是因改革的正面效果而成長起來的自由競爭的市場機制。每遇民眾的抗議，中共就是用政治高壓或軍事暴力的手段進行壓制或鎮壓，排除了幾乎所有政治自由發育的條件，使得民眾采取非常行動發泄不滿和參與政治的可能性不斷增大。在現行體制下，想要有不犧牲自由和公平的秩序幾乎是不可能的。　

　　我們以前曾對現存的不利中國經濟長期平衡穩定發展的許多因素作過份析，在這里我們還想強調經濟持續發展的兩個必要條件：政治穩定和民眾起碼的社會保障。這兩者是互相影響的。市場化的發展打破了原有的利益格局，必然引發社會各階層之間的沖突。政治特權結合於市場化過程而轉化為經濟特權的現象引起了普遍的社會憤恨，特權階層和一般民眾之間的沖突逐漸表面化。從事教育和科學研究的知識分子的相對利益損失所引起的對其它社會階層，特別是特權階層的抵觸情緒越來越大。農村土地無法容下的大批從非農業產業尋找出路的農民紛紛湧進城市，使得正在尋找新的就業機會的國營企業的工人的機會大為減少，勞動價格大為降低，城市居住和生活環境也迅速惡化， 隱含著大規模的社會沖突。國營企業一直是市場化過程的最棘手的難題。補貼國營企業是國家財政的最大包袱，占財政支出的百分之二十以上，再加上國庫通官商的腐敗現象，國家財政赤字不斷擴大。中共政府想以企業破產拍賣的方式解決國營企業私有化的難題，但又沒有能力支付失業工人的社會保障，還有原本被排除在國家福利之外的湧進城市的農民的社會保障也是不能忽略的。民眾起碼的社會保障問題得不到解決，必然引起社會沖突。所有的社會沖突都沒有和平的制度化的渠道得以解決，中共政府對任何社會沖突和民間有可能參政的力量只會用收買或暴力鎮壓兩種方式來平息，社會矛盾只會積壓不會化解，這樣下去大的社會動蕩將無法避免。　

　　由此來看，經濟發展所需要的政治穩定是動態穩定而不是靜態穩定。杭廷頓在《變動社會中的政治秩序》中開宗明義地斷言：美國、英國和蘇聯雖然擁有不同的政府形式，但這三個制度的政府都能有效控制，他們因此而區別於其他軟弱的政府。“穩定壓倒一切”的論調和杭廷頓所犯的錯誤是一樣的，他們只用靜態的觀點來考查社會。用動態的觀點我們可以清楚地看到，前蘇聯改革之所以失敗的原因就是一開始就把最基本的東西搞錯了。這幾年經濟高速度發展並不能成為樂觀的理由。隨著社會總財富的增長，經濟發展的結構性問題如產業平衡、地區平衡、智力資本投資等，和社會矛盾如分配不公、官僚腐敗、社會保障等，將會越來越尖銳地表現出來。面對著這些問題，“把最基本的東西搞正確”便成為關鍵。　

　　九. 及時的、適度的民主化是必需的也是可行的　

　　本文所提及的第一種觀點，雖然正確地估計到中國正在孕育著巨大的社會動蕩的現實，但它所提出的排除或減小動蕩的方案卻是不正確的。它的方案無非是繼續中共式的新權威主義，這只會增加動蕩的可能性，最好的結局也不過是歐湯奈爾的政治多元化狀況：政治環境混亂，政府在“泛民主”和“軍事獨裁”之間擺動。

　　也許有人會說，不要著急，時間到了中共也會搞民主的。我們不否認，當中共對中國社會即將失去控制的時候，許多原專制政權的得益者將會祭起民主的旗幟搞起民主來。如果到了那個時候再民主化，那麽這批人將帶著腐敗的習慣和方式搞民主，而又有一批人將帶著長年積壓的對前一批人的仇恨搞民主，這樣的民主前景將是可悲的，也是可怕的。

　　在這里需要澄清的是，平時經常談論的“應該不應該民主化”，實際上包含了兩個不同層次的含義。一個層次是包含終極價值判斷的，即民主到底是不是最符合人性、最能保護人的生命價值的政治制度，由此來決定是否要民主化。我們把這種民主化稱為目標民主化。另一個層次是功利性質的，也就是把民主化的具體步驟與社會發展變動的某一歷史階段的社會代價結合在一起考慮：民主化是否有利於社會穩定、是否有利於經濟發展等。我們把這種民主稱為功利民主化。在以上和下面的討論中，我們所說的民主化既是目標的也是功利的。是目標的，因為我們肯定民主的價值，認為中國一定應該朝著那個方向走。是功利的，因為我們把民主化的具體步驟緊密地與中國這一歷史階段的社會代價結合在一起考慮。

　　我們認為如下的民主化實踐是可行的：1.全國人民代表大會的議會化；2.縣級和縣級以下政府官員和人民代表公開公平選舉產生；3.新聞自由，輿論監督；4.非政治性利益團體自由結社。這些實踐會使經濟活動法規化成為可能，使民眾及利益集團參政有初步的正規化制度化的渠道以緩解和消化社會矛盾；可以及時引進監督機制，使政府不在單一的利益集團（權力集團）的控制之下；可以減少腐敗，從而提高能力制定和執行符合社會整體利益的政策。也許許多如社會保障這樣的難題不能靠上述民主化措施直接得到解決，但是及時開始上述實踐的最大好處就在於可以建立民眾對政府的信任和信心，提供經濟賴以長期穩定平衡發展的良好政治環境，政府也可以利用得來的權威和民眾的信任較有力地推進進一步的私有化和市場化。

　　當人們說民主化目前在中國不可行時，有兩種意思需要區分開。一種是，一提民主化就想到了完整的民主政治，如三權分立，多黨競爭，周期性的大選等，由此得出結論，目前在中國尚有實行民主化的困難。這種思路實際上錯誤地理解了民主化的“化”字。我們所說的民主化實際上是指從最基本的最簡單的民主實踐開始做起，逐步升級。另一種意思是，中國人的素質連最基本最簡單的民主都搞不了。持這種觀點的人最常用的論據就是中國人的教育水平太低。這種觀點忽視了基本的歷史事實。在軍閥割據時代的許多省份，已經很成功地實施了村長、鄉長的自由選舉，有些省份甚至實施了縣自治和縣長的自由選舉。當時的老百姓受教育水平恐怕比現在低得多。在國共兩黨內戰的時候，中共在其解放區，也實行過村長的自由選舉。當時，大部份農民還不會寫甚至不認識候選人的名字，但是他們通過把黃豆放在他們喜歡的候選人背後的碗里的方式公平地進行選舉。另外，我們都應該記得在小學里選班幹部的經歷，只要班主任不預先指定由誰擔任的話，我們都能公開地公平地用無記名投票的方式選出班幹部。這些基本的民主運作為什麽現在忽然就沒有素質沒有能力做了呢？只要村長鄉長不再幹涉老百姓的私生活，老百姓基本擁有經濟自主權，在中國絕大多數的地方村長鄉長便可用民主的方式選舉產生。在城市里情形也是一樣。

　　完整的民主政治需要相當程度的知識技巧和經驗才能操作好，但最基本的民主要求和最簡單的民主操作能力基本上是本能的。美國的中國研究專家黎安友（Andrew Nathan）在他的新書《中國的危機》（China's Crisis）中指出，現今中國的社會發展，從信息傳播到群眾受教育水平都已經超過印度，因而具備了民主化的基本條件。並指出，從政治文化背景上來說，台灣和中國大陸是相近似的。台灣也已經實行了完全的民主。因此，黎安友說：“今天，中國政治文化的主要裂痕也許並不存在於先進的知識分子和落後的群眾之間，而存在於要求有更多民主的人們和害怕給與民主的政治領導人之間。”　

　　十.　結語　

　　也許有人會說，連新權威都做不了的中共政權，你們怎麽能奢望它采取民主化的措施，這難道不也是脫離中國的現實嗎？我們和新權威主義者的根本區別就在於，新權威主義者把所有的希望都寄托在新權威的身上，民間主動促進民主化的實踐被新權威主義理論所排斥。而我們上面所提的初步的民主化措施是提給所有人的。倘若中共政權願意主動采取這些措施，那將是最好的，中國人所要付的代價也是最低的。我們不排斥中共政權主動采取民主化措施的可能性，但把更多的希望寄托在民間的民主化推動力量上。台灣和其它國家的經驗告訴我們，一個理性的、有建設能力的反對力量不屈不撓地追求民主的目標，促進民間和政府之間的良性互動，在民主化的過程中是至為關鍵的。

1995年

中美知識產權爭端和新貿易協定及其影響

　　楊叔進

　　一. 中美在保護知識產權問題上爭執的焦點

　　二. 貿易戰端

　　三. 保護知識產權協議的要點

　　四. 新的中美貿易協定

　　五. 前景展望

　　六. 新貿易協定與中國大陸的進一步改革開放

　　【作者簡歷】 楊叔進，現任世界銀行顧問、南開大學國際經濟研究所所長及教授等職，曾任聯合國遠東經濟委員會高級經濟專家、泰國和菲律賓等國政府經濟顧問。

　　引言

　　中美保護知識產權的協定，在經過緊張和曲折的22次談判、歷經二十個月之後，終於達成了協議、簽署生效。這一協定不但避免了中美貿易戰，同時也打開了中美貿易的僵局。隨著它的簽署，中美雙方又在1992年中美貿易協定的基礎上，很快地簽署了新的貿易協定和農產品貿易協定。這些進展將一方面擴大中美貿易、使之更趨平衡，減少雙邊緊張關系；另一方面又有利於中國大陸盡快進入世界貿易組織，成為其創始會員國。中美知識產權和新貿易協定等成果對中美兩國均是有利的。此外，在這次交涉過程中，中美雙方進一步加深了相互了解，這樣，即使將來兩國再發生貿易摩擦，解決問題的條件也會有所改善。進一步擴展來看，這次協定所涉及到的還不止是貿易方面，它對大陸的深化改革和擴大開放也將會有比較深遠的影響。

　　本文將先就中美保護知識產權協定交涉中的爭執要點、貿易戰的威脅和協定的內容加以分析，再探討新貿易協定的背景、內容和它對中美貿易進展及對中國大陸加入新世界貿易組織的重要性，同時也對未來可能發生的問題作初步評估，最後討論這些協定對中國大陸改革與開放可能發生的更廣泛的影響。

　　一. 中美在保護知識產權問題上爭執的焦點　

　　中國大陸仿冒美國智識產品是中美雙方經濟關系中美國非常關心的一個問題。這些仿冒產品的大陸內銷及出口外銷，損害了美國企業的利益和美國的國際收支平衡。這些智識產品主要是指小型唱碟（CD）、激光唱碟（Laser disk）、電影片、電腦軟件（包括數據碟CD─ROMS）和書籍等。此類產品的共同特點是，它們的工業制造成本很低，約占售價的百分之十，其成本的主要部份是人的智慧、才能的價值，如音樂的編曲和演奏，電影的編劇、導演的創造、演員的演出，和電腦軟件所包含的高級數學及電腦知識。仿冒的智識產品並不負擔這些智識成本，只是用工業制造手段覆制硬件形態的最終產品，因而能以很低的價格出售，使得這些產品的原生產廠家無力競爭，結果失掉市場和利潤。美方企業不僅因這種非法仿冒行為減少了美商對中國的銷售而非常不滿；也擔心這些仿冒品還會出口到其他國家，結果使美國在其他國家的智識產品市場、尤其是在亞洲各國的市場被中國大陸的仿冒品擠占。事實上，中國大陸確實已經向香港、台灣、泰國出口這些仿冒品，引起了美方的注意。

　　據美方調查，在中國南部有29家公司從事這類仿冒活動，每年約制造七千五百萬個小唱碟和其他非法抄襲的智識產品，由此使美方每年損失這些產品的銷售值約十億多美元（其中，在中國大陸市場 8.66億美元，在香港 1.31億美元），因而減少了美國國內這些出口產業的就業機會與收入。美方的另一估計是，中國大陸所使用的電腦軟件有98％是美國軟件的盜版（中國只承認25─30％）。此外，美方也注意到，中國大陸對外國電影片的進口管制很嚴，1994年全年從美國只合法進口了十部電影片，但許多好萊塢熱門影片卻在大陸各地非法播映，對美國影片的盜版現象甚為普遍。例如，1994年，美國的新片“獅王”在美國尚未正式發行，中國大陸已經盜版上映了。如果把中國大陸對其他美國產品的假冒，如名牌刮胡刀片（Gillete）、肥皂（Lux）等，以及盜版書（如美國小說、百科全書）都計算在內，那美國因中國大陸的仿冒盜版，所受到的商標權和專利權方面的損失就遠不止十億美元了。

　　從國際收支的宏觀角度來看，美國政府還關切它的貿易逆差。按美國的計算，美國對中國大陸的貿易逆差在1994年已達二百九十五億美元，是1990年的三倍。這個數字僅次於美國對日本的六百億美元貿易逆差。在存在著巨額貿易逆差的情況下，中國大陸的仿冒盜版造成的美方的貿易損失就顯得格外突出。

　　中方則認為，自從1992年中美關於知識產權的備忘錄換文以來，中國已經制定了一套相當完備的法律，包括對各種知識產權的保護（如“計算機軟件保護條例”），並認為這方面的立法和執行是中國的內政，美方不應幹涉。例如在保護知識產權的立法執法方面，美方要求中國限期立法，限期改法，並要求北京按美國的要求組織執法檢查，按季度向美國政府報告搜查次數、被查處機構、查獲商品材料等執法檢查結果。大陸法學專家則指出，中國基於自身發展的需要，已經具備了有中國特色的保護知識產權的法律體系；外國政府及外國人士可以提出建議，但如何去做是中國自己的事，美方的要求是幹涉中國的主權和內政。中方又認為，中國國家太大，尤其是南方經濟改革步伐快、範圍廣，經濟已經市場化，中央無法隨時全面檢查。同時，中方還提出，仿冒行為是中國的一種“社會現象”，暗示政府沒有辦法迅速消除它。

　　中國大陸政府相信，中國的經濟發展快，市場大，外商都願意來投資，有相當的吸引力，因此估計美國可能會為了更大的商業利益而在知識產權問題上讓步。中國政府還強調，中國是個發展中國家，應該受到發達國家的照顧。這樣，在中美雙方交涉過程中，中方比較堅持自己的意見。同時，中國方面按照中央集權的方式談判，把各種有關的問題都與知識產權掛起鉤來，由出面談判知識產權的政府部門主導，其他各部門也都采取措施配合。而美方在整個談判過程中，一直傾向於就事論事的方法，並未把知識產權的問題與其它問題扯在一起；而且美國商務部與中國談判知識產權時，也不要求其他政府部門或企業配合起來施加壓力。美國一方面在保護知識產權問題上認真堅決地交涉，另一方面也繼續就其他商業貿易問題與中國方面商談，例如，美國能源部長訪華簽訂了六十億美元的合約，麥道公司正在安排與中國大陸合作生產新型的MD─90飛機。這些在其他商貿問題上的合作與進展，可能給中共帶來了錯覺，以為美國的態度是模棱兩可，結果中共在知識產權談判中更加堅持自己的立場，試圖迫使美國最後作出讓步。

　　關於知識產權問題，美方承認，中國大陸在保護知識產權的立法方面做得相當完備； 但同時強調，問題的關鍵在於是否以及如何執行這些法律。美方認為中國大陸並未認真地執行這些法律，許多違法仿冒智識產品的工廠雖然已經是盡人皆知，但並未因此而受到處罰。美方又指出，中國南方雖然發展迅速，政策比較寬，行政管制難一些，但政府對它想幹預的事並非無能為力；在別的經濟及其他方面，可以看到，一旦中國政府決定了要認真地控制某一問題，是能夠有力量有組織地去執行的，而且常常做得非常徹底。

　　在遵循國際貿易規範、縮小對中國大陸的貿易逆差這個問題上，美方雖然承認中國大陸經濟增長迅速，潛在市場很大，但也堅持認為，中國大陸仍應與所有其他國家一樣，遵循世界公認的國際貿易規範。美方強調，中國大陸現在是世界上的“出口大國”，一個已經擁有相當出口實力的國家不應該再要求享受例外的優惠。美方同時認為，中國大陸的外貿體制與國際貿易規範還相差甚遠，這是中國大陸得以維持對美外貿順差的原因之一。在美方看來，中國大陸的經濟體系目前還不是以市場經濟為主的體系，對外貿易仍然大部份掌握在國有企業手中，政府對外貿的種種管制也並未全部公開、透明度很低。這樣，中國大陸一方面享有對美出口的最惠國待遇，其產品進入美國市場基本上沒有限制；但另一方面，中國卻在進口上設置了障礙，使美國商品不能順利進入中國大陸潛在的廣大市場。

　　美國在對華談判上的堅決態度，也與美國吸取了美日之間第二次大戰後貿易關系的教訓有關。第二次大戰後，因為日本是美國在冷戰中的盟友，美國對日本的貿易攻勢節節讓步，向日本開放了美國市場；同時，對日本抄襲、“偷取”美國的技術以及日本市場的相對封閉等問題，也未嚴厲認真地追究。這樣的雙邊經濟關系沿襲多年，形成了痼疾；時至今日，造成了美國對日貿易的龐大無比的逆差。美方認為，今日的中國與六十年代的日本相似，經濟增長勢頭很猛，出口堅挺，不久將可能成為世界經濟大國；目前美中貿易逆差迅速擴大的勢頭如不早日制止，將來美國必會受到更大損失。因此，美國在這次保護知識產權的爭執當中決心要堅持到底，否則將來受損害的就不只是唱碟和電影片，其支撐經濟的支柱技術，如噴射飛機技術、汽車設計、電腦技術等，也可能被中國大陸仿冒，那樣美國就損失慘重了。

　　由於中美兩方存在著一系列的不同看法，這次交涉的進展就十分覆雜、曲折和困難，最後導致雙方互相威脅要訴諸貿易戰。

　　二. 貿易戰端　

　　美國在與中國大陸談判知識產權問題中一直未能獲得進展，最後轉而使用貿易制裁手段。美國1974年通過的貿易法中，有一項是眾所周知的“特別301條款”，它所適用的範圍包括保護知識產權。這一“條款”規定，美國一旦發現別國與美國的貿易中出現違反美國貿易法的事件，必須在六個月內完成調查，由總統的貿易代表決定，所牽涉到的對方國家的貿易措施是否“不合理”。就中國大陸盜版制造美國的電腦軟件而言，代表美國商界主要電腦軟件制造公司的“電腦軟件聯盟”估計，由於中國的盜版制造，它的會員公司每年的損失在三億美元以上。1994年12月31日，美國總統的貿易代表坎特正式宣布他的決定，認為中國大陸仿冒制造知識產品是不合理的；他並且公布了一個從中國大陸進口貨物的清單，以便將對這些貨物的美國關稅提高到百分之百，準備施行報覆。坎特的決定公布後，美國公司可在30天內對這清單提出意見，並就坎特提出的制裁辦法加以討論，看這些辦法是否會導致進口產品的價格上升，從而影響美國消費者的利益。這個清單最初所包括的貨品共值28億美元，經過討論最後減至十億八千萬美元。

　　這項聲明發表後，中方立即反擊，聲稱將對這項制裁采取報覆行動。中方提出的報覆性措施包括：（1）中止與美國汽車企業洽談其在中國大陸的投資；（2）暫不考慮美商在中國大陸設立控股公司的申請；（3）將對從美國進口的錄音帶、精細唱碟、香煙和其他一些消費品提高關稅；（4）中止與“國際知識產權聯盟”和“商業電腦軟件聯盟”的貿易關系；（5）停止考慮美國化學與醫藥制造業者要求在中國大陸保護其專利權的申請；（6）停止考慮美國音像業在大陸的分公司進口音像設備的申請。同時，還聲稱將取消價值數十億美元的波音飛機的采購合同。

　　中美雙方在這種各自堅持己見、爭執不下的緊張氣氛中僵持了一段時間後，同意在北京再開一次高層的貿易代表會議，最後，在過了二月二十六日這個談判截止期一小時之後，終於達成並草簽了協議。就在協議簽訂之前，中國大陸政府搜查和停止了29個仿冒制造企業中的7個公司的激光唱碟的仿冒生產。協議達成的那天，又關閉了最大的一家仿冒公司──深圳的“深飛”公司，以及珠海的另一家公司，這對協議的草簽很有幫助，因為中國大陸政府終於以行動證明了自己是在認真執法。

　　三. 保護知識產權協議的要點　

　　這一協議由美國總統貿易代表坎特與中國外貿部長吳儀於1995年3月11日在北京簽字生效。文件中詳列了中國大陸政府保證將采取的各種措施，中方並同意在協議簽訂後第一年內將每季就追查仿冒的進展情況向美方提出報告，隨後幾年則半年提出一次報告。

　　中國大陸政府在協議中所作的具體承諾是：

　　1.在中國大陸全境將立即采取打擊仿冒措施：

　　（1）開始一個“特別執法期”，增撥人力、物力，清查大規模的仿冒品制造、分銷據點。

　　（2）查封仿冒品制造工廠，除已查封的七家CD制造廠外，今後三個月還將陸續調查其他違法的業者，拆除其制造仿冒品的機具，並防止其覆案。

　　（3）執行出口查驗，禁止盜版CD、激光影碟及CD─ROM的出口。

　　2.采取確保知識產權保護法令能有效執行的長期改革措施：

　　（1）政府各部會嚴禁使用未經合法授權的電腦軟體，並編列足夠經費采購合法版本。

　　（2）成立中央、省及地方政府的會報型的知識產權工作組，協調知識產權法令的制定與執行工作，並在每一級工作組下設立執法專案小組，以督導和追蹤查禁仿冒的工作。

　　（3）比照美國海關建制成立海關查禁仿冒系統。

　　（4）建立著作物登錄查驗制度，防止對美國音像著作物仿冒品的制造與進出口。並向美國業界團體開放前往中國設辦事處的條件，允許美國業界團體參與著作物登錄查驗制度的運作。

　　（5）確保美國知識產權所有者能向中國司法系統尋求有效的協助。在民事訴訟費用上給予外商以中國國民待遇。加速審理涉外知識產權訴訟案件。

　　（6）每季向美方提供有關的執法統計，雙方政府應經常會商檢討執法的進展。

　　（7）確保相關法令的透明化，並加強司法、行政等有關人員的訓練。

　　3.對美國知識產權所有者開放市場：

　　（1）不對美國音像著作設定進口配額。

　　（2）在接受中國官方檢查的原則下，允許美商在中國行銷其產品的所有錄音著作品。

　　（3）允許美國以合資方式在中國從事其產品的制造、銷售與販賣。初期開放城市為廣州、上海，並於五年內增至十一個城市。

　　在協議條款談判過程中，美方曾要求允許美國的智識產品生產企業在中國境內自行銷售其產品，但中方未同意。此外，中方還強調，保護知識產權也是中國自身的政策，中國並不是由於美國的要求才加以重視的，因為如果仿冒制造普遍化了，中國自己的電腦軟件工業和音像工業亦無法正常發展。

　　實際上，中國有些城市已在打擊假冒商品。例如，上海除了銷毀“侵權”產品和假冒商標外，還采取了步驟保護消費者。就在中美知識產權協定簽字後的第三天，浙江省對寧波華達磁電有限公司假冒美國“三M”計算機軟件的行為實行了制裁。另外，對生產侵權的“BOSS”運動服裝等數家公司，有的罰了款，有的則送司法機構追究法律責任。還有，在上海市，經過民間的倡導，又設立了保護消費者合法權益的訴訟援助金，以鼓勵和資助消費者用法律手段維護自己的權益。而廣東省則早已開始大力“打假”，去年全省共查處制售假冒偽劣商品案一萬余件，搗毀制造假貨的據點717個。

　　四. 新的中美貿易協定　

　　隨著知識產權協定的簽署，中美雙方又立即討論了如何落實1992年中美貿易協定的內容，因為，在知識產權問題上的爭執加劇之前，中美之間原有的貿易協定就已陷入僵局。

　　在1992年簽署的中美貿易備忘錄中，中方曾經同意，在數年內，將對將近三千項的進口產品取消進口管制、不再對這些產品的進口采取進口許可證或進口限額等限制措施；美方則曾同意，與中方制定一個可接受的多邊貿易提案草稿，以便使中國大陸可以達到加入世界貿易組織的相關要求。可是，1994年底，中國大陸談判未成，不能及時入“關”並成為世界貿易組織的創始成員國。於是，今年一月初，中國大陸政府通知美國，決定中止執行1992年簽訂的中美貿易協定。而美方則指出，中方也實際上並沒有真正履行1992年的協定，例如，根據此協定，中方曾允諾在1994年取消155項進口產品的進口限額及管制，但並未落實。隨後，中美之間的摩擦進一步擴大，美國聯合了二十余個會員國，以中國大陸並非發展中國家為理由，阻撓大陸的加入新的世界貿易組織、並成為創始會員國的申請，結果使申請過了截止期。接著，中美雙方便在保護知識產權的問題上發生了尖銳的爭執。

　　1995年3月，中美保護知識產權的協議交涉成功了，這打破了中美貿易關系中的僵局。因此，隨著這一協議的簽署，雙方立即開始了更廣泛的中美貿易問題談判，並且，很快地在1992年中美貿易協定的基礎上，達成了一個新的協定。美方同意支持中國大陸以發展中國家的身份加入新世界貿易組織，這樣可以使中國大陸獲得更寬裕的時間，以便它能逐步減少貿易障礙、充份開放其高度自我保護的國內市場。中方則同意於1995年3月底恢覆履行1992年的貿易協定，開放市場，逐步減低或取消近三千項的美國進口產品的進口限額、許可證限制以及其他貿易障礙。中方還同意重新與世界貿易組織談判入“關”問題，也同意與美方繼續商談進一步開放保險和電話電訊等服務業市場的問題。此外，中美雙方又簽訂了一項農產品貿易意向書，規定中國大陸將允許進口更多的美國農產品，如煙草、小麥、桔類水果、生牛種等；中國大陸也同意不再以可能有病菌或病蟲為理由而禁止美國農產品進口（美國有的農產品在局部地區，如南加州，曾受某些病蟲（如地中海草蠅）的影響，但產於其他地區（如佛羅里達州）的同類產品卻並無此種蟲害）。根據新的談判結果，美國可支持中國大陸加入世界貿易組織，並同意追認中國大陸為該組織的創始國之一；但中國若以發展中國家身份加入這個世貿組織，則必須與該組織商談一個時間表，確定在未來的十年內如何分階段地減少貿易障礙（其中每一階段的具體措施都須分別地交涉）。

　　新的中美貿易協定以及農產品協定於1995年3月12日在北京簽字，這兩個協定和保護知識產權的協定，結束了目前中美貿易的爭端。如果今後雙方能夠切實執行，則彼此均能從中獲益。 美方可望大量增加對中國的出口，從而減少其對中國的外貿逆差；中國大陸則可繼續擴張對美國這個全球最大的市場的輸出。這樣，雙方的貿易可以在更正常更規範的情況下進行，貿易不平衡的現象也可有所改善。中國大陸一旦進入了世界貿易組織，就可享受到多邊貿易、外國減低關稅和減少貿易障礙等等一系列的好處，同時又能以發展中國家的身份獲得不少貿易優惠條件。加入世界貿易組織後，中國大陸經過一個逐步減少貿易壁壘的過渡時期，將可以更充份地享受國際分工的益處，並納入國際經濟運行體系的軌道中。

　　五. 前景展望　

　　美國企業界對中美保護知識產權協定和新貿易協定是滿意的，因為這樣中美貿易就可繼續正常進行，美國在中國大陸的投資也會繼續增加。協議簽訂後，美國電子和汽車企業代表已經紛紛前往中國大陸，與有關部門談判投資或簽訂合同。例如，在天津投資設廠、已經獲利的摩托羅拉公司立即與天津、四川、南京簽署了三項投資合約，在大陸增加了近四億美元的投資，這反映出一個可喜的苗頭。但不少企業也仍然擔心中國大陸能否真正按已簽訂的協議條款來做，特別是在仿冒問題上，它們擔心舊的仿冒公司關閉了，新的仿冒公司又開張，這樣美商將防不勝防。

　　這幾個協議有助於改善中國大陸在國際貿易界的形像，它們證明，中國大陸是講道理的，會遵守國際貿易的規則，而不會一意孤行，因此是一個可以信賴的貿易夥伴。建立和維持這樣的形像，有利於中國將來的國際合作和實現參加世界貿易組織的願望； 同時也有利於中美雙方進一步發展經濟貿易和技術合作（江澤民的講話作過此表達）。

　　但是，中美貿易上還有很多問題尚未解決，如果雙方處理不當，仍然會出現摩擦。1995年3月8日，美國總統克林頓向國會提出了“1995年貿易政策施政計劃及1994年度貿易協定計劃報告”。該報告指出，美國將在1995年內與中國大陸解決一些雙邊貿易問題，即確保中國大陸落實與美國簽署的現有的紡織品及成衣協定，促使中國大陸加快開放商品及服務業的市場、采取有意義的行動保護知識產權。

　　下面就可能引起貿易爭端的、大陸外貿體制中幾個比較基本的問題展開進一步討論，這些問題均與中國大陸能否進入世界貿易組織有關。

　　（1）非關稅的進口限制和外貿管制的透明度問題。這次保護知識產權的協定最受美方歡迎的一點，是取消了音像產品進口的限額管制。限額進口作為一種行政性手段，是一種武斷的決定，不受市場供求的影響。在實行進口限額的情況下，無論外國的產品如何價廉物美、有競爭性，管制國都不允許超過限額的進口。這種做法與價格機制、市場經濟和關貿總協定的基本原則是不相吻合的。中國大陸最近已取消了一些進口許可證和進口限額，但是仍保留了很多非關稅性質的進口限制，而且隨時有增加修改的可能；同時，大陸有關部門采行這類限制措施時，往往不公開宣布其具體內容，這就使政策信息缺乏透明度。大陸的進口管制隨時可能引起貿易爭端。美方總統外貿副代表巴謝芙斯基今年三月初在國會小組聽證會上重申美方的立場，他說，中國大陸要加入世貿組織，在貿易政策上必須透明化，遵行國際上公認的規則，互惠地開放商品、服務業和農產品的市場。

　　（2）公營外貿公司的價格政策、傾銷與補貼問題。在公營（包括國營及地方政府經營）貿易體制中，許多內銷與出口商品的價格是按政府政策決定的，並不反映市場供求的變化，這就不符合關貿總協定的基本精神。如果國內價格受到管制、出口價格受國營外貿公司操縱，這樣的價格不能及時反映市場供求和真正的生產成本，可能含有補貼的成份，並有傾銷的嫌疑，而且傾銷或補貼的程度又難以確定。中國大陸的矽錳鐵出口已遭到日本、瑞典、墨西哥等國的反傾銷抵制。美國自1980年對大陸開始實施反傾銷以來，已有110種大陸產品收到傾銷的指控與調查。看來，這樣的貿易爭執將來還會繼續發生。今年3月初，美國國務院主管亞太事務的副助理國務卿湯森在國會眾院亞太及貿易小組作證時說，雖然中國大陸國營企業在國民經濟中的比重已經降低，但國營企業對中國政府仍然極為重要，還是政府保護的對象，而加入世貿組織則將不得不撤銷對國營企業的保護，其後果令政府擔憂，因此中共現在仍在辯論加入世貿組織的得失問題。

　　（3）政策的全國一致性。中國大陸一向用“傾斜”的地區政策發展經濟，而不相信市場經濟的運作和比較優勢會自然地導致合理的資源配置和區域間的正常經濟發展，因此改革以來出現了經濟特區和各種區域性優惠政策。這些政策雖然產生了一些表面上的明顯效果，可是扭曲了資源在地區間的合理配置，造成資源的不經濟使用和加劇地區間的經濟差異，形成了無形的或“隱蔽”的損失。而且這種地區間投資、稅收上的差別待遇，也扭曲了出口的成本與價格，有可能造成補貼出口的結果，與關貿總協定的精神也是不相符的。其實，從宏觀角度來看，如果政策傾斜的目的是要鼓勵出口，則所用的優惠政策就應當是，不管出口產品產於國內何地，都可以獲得同樣的待遇。這樣的“傾斜”是針對為國內市場生產者而言的，而不是旨在促成地區間的差別發展（讓有的地區先富起來）。比較合理的做法是，各地區各產業的出口產品，都可以享受比內銷優惠的待遇，至於哪些地區、哪些產業能出口多少、出口什麽而又不虧本，則取決於它們的客觀的比較優勢，由市場機制、而不是由政府來決定。這樣，是有比較優勢的地方先富起來，而不是有政策優惠的地方先富起來，更不是由政府官員的主觀願望來決定何地應得到優惠、誰可能先富起來。也只有這樣，中央政府才可能使地方政府和企業致力於發展各自的優勢，而不是竟相向中央爭取優惠。當然，在經濟發展過程中，各地區的比較優勢會有所變動，但變動發生後，應該仍然是讓新的比較優勢格局（也就是動態的比較優勢）來決定出口的地區和產品結構。

　　（4）其他國家的疑慮。就人均收入來做國際比較，中國毫無疑問地是發展中國家。但從工業結構和出口貿易額來看，應當承認，中國是一個工業部門比較齊全的“出口大國”，與其他同等收入水平的發展中國家相比有相當大的區別。中國大陸所形成的工業結構，是仿效蘇聯的以重工業為中心的發展戰略、和多年實行計劃經濟的結果，並不是在市場經濟條件下形成的。為了實現重工業化，改革前三十年曾付出了沈重的代價。然而，這樣的一個已經形成的工業結構卻為目前擴大工業制成品出口奠定了基礎。近幾年中國大陸的出口猛增，也與政府實行的、以計劃管理為手段的優惠政策有關，特別是出口產品的國內收購價格可能含有相當大的政府補貼。如果中國大陸的經濟一直是以市場經濟為主導的話，那麽，出口占國內生產總值的比例就可能不象今天這樣高（1994年估計為23％）。因為，中國是個大國，國內市場大，生產部門齊全，如果讓國內需求得到充份滿足，則在市場經濟及自由價格條件下，內銷額可能會比目前的數額大，而出口額則比今天的數額小。另一方面，如進口管制不夠嚴苛，而基本上讓國內外市場價格和成本之差來決定進口水平和結構，進口額也會比現行的大。與進口商品競爭的產業的生產效率也會比今天的高。

　　大陸最近經濟的持續增長和出口的迅速擴大，已經引起了許多國家的警覺。盡管簽訂了新的貿易協定，美國仍然十分關心中國大陸建立市場經濟體系的進度。據傳，美國與歐洲共同體有關國家打算隨時、分別地對中國大陸的產品實行緊急限制進口措施，將此作為中國大陸重返關貿總協定的條件。不僅發達國家有這樣的擔心，發展中國家也並非全無警覺，東南亞國家自不待言，即令是拉美的墨西哥也已感到了中國的威脅。最近，墨西哥工商部長出席在瑞士召開的“世界經濟論壇”會時，對記者談到了墨西哥的貿易逆差和比索貶值問題，他認為令墨國真正感到不安的是中國大陸。他的看法是，墨西哥與歐洲或日本的貿易逆差對墨國來說並不可怕，因為墨西哥從歐洲和日本進口的多數是“中間產品”（少數高檔消費品的進口因比索貶值會自然地大幅度減少），墨西哥可以加工制造後再出口，比如去美國，這除了能夠換得外匯外，還可增加墨國的就業和收入。但墨西哥與中國大陸的貿易逆差則不同了，墨國的進口開放程度比中國大陸高，而從中國大陸進口的主要是普通消費品，如紡織品、鞋、玩具、鐘表、運動器具等，這些勞動力密集型的產品正是墨西哥也在生產或能夠生產的，中國貨擠掉了墨西哥廠商的國內市場。更大的問題還在於，墨、中兩國正在爭奪美國的市場，美國從中國大陸大量進口這些普通消費品，也擠掉了墨西哥對美國的出口，因為中國大陸勞工工資比墨西哥低很多，墨西哥難以與中國大陸競爭。

　　廉價的勞動力無疑是中國大陸在國際貿易中所占有的最主要的比較優勢，這優勢在今後相當長的時期內會繼續維持下去。這個比較優勢本身是無可厚非的，它是一個以中國大陸人口過多為前提的、久已存在的“先天”條件和客觀事實。只要中國大陸的低工資不是政府用行政手段故意、過份壓低的，而是由市場決定的，低工資所形成的貿易上的比較優勢就不是對其他國家的侵害型貿易條件，原則上是可以在國際貿易中被接受的。但是，中國大陸現存的其他貿易管制、補貼傾銷等措施則很可能還會隨時引起貿易摩擦。

　　六. 新貿易協定與中國大陸的進一步改革開放　

　　從表面上看，中美之間關於知識產權和加入世界貿易組織的爭論，似乎只涉及到外貿問題；可是若作進一步的探索，就可發現，實際上，這些爭論與中國大陸深化改革和擴大開放中的一些有待改善的根本問題密切相關。

　　（1）要充份尊重知識

　　中共一向在意識形態和政治上不信任知識分子。馬克思雖然承認科技進步是人類生活改善的主要動力，但他的勞動價值論卻是以勞動力（工時）為基礎的，沒有把知識的價值考慮進去。師承於馬克思，蘇共和中共也一向認為工人階級最重要。中共歷來對知識分子歧視和壓制，這充份地反映出它對知識和知識分子的價值並不重視。中國大陸開始改革以來，雖然承認了知識分子對社會主義建設也作出了貢獻，但目前知識分子的待遇之低和各級教育機構的窮困落後，在在表示出這種不尊重知識和知識分子的殘余觀念仍然無處不在。大陸的整個社會目前仍然是“官本位”的，例如，大學校長的職級地位只相當於政府機構里的司局長，政府單位請學術機構代作調查研究也不考慮要給報酬。

　　可是，中國大陸已經對外開放了，一跟國際社會接觸，便會發現，知識在現代社會里是有很高的價值的；而且，越來越多的產品中，最典型的如電影、電腦軟件和唱碟等，都含有許多知識的結晶，要想從發達國家購買這些產品，就不能不為產品中的知識結晶付出代價。在私有制市場經濟中，科學家、藝術家的創造性活動都能經過自由競爭的選優過程轉化成有價值的商品或服務，而他們則從這些商品、服務的銷售中得到相當大的報酬。這些科學家、藝術家是這些知識的所有者，他們的知識的產權受到了尊重和保護。而社會主義國家由於基本上不是私有制，政府控制了研究、教育、藝術等職位，可以只給這些知識的所有者很低的待遇，抑或強迫他們無償地“為人民服務”，把他們的知識產權公有化，甚至還對他們加以人格的污辱、人身的侵犯。對知識分子的不尊重顯然會挫傷他們的自尊心和積極性，使他們不願發揮才能、繼續創造，他們甚至可以把知識留在腦子里，不論什麽樣的政治鬥爭也無法把留在知識分子腦子中的知識充公。

　　當然，也可能有人會提出，知識分子的知識產權一旦私有了，就會產生壟斷和剝削。可是，在市場經濟條件下，知識注入產品和在市場上銷售的過程中，是能夠也必然經過競爭的，這個過程很難被人為地壟斷。在產品的專利權有效期間，可能確實會發生競爭性的壟斷，可是這樣的壟斷對知識的創造是至關重要的。如果不實行專利權制度，一項新產品的制造者不能收回成本，知識分子（發明者）就無法因發明創造而受益。由於專利權制度在授予專利時同時也規定，專利期滿後大家都可以使用這項新技術、新藝術，結果產品價格也將因此而大幅度地下降，普惠民眾。例如，某種新藥專利期滿後，就成為普通藥，任何藥廠都可以制造，價格自然也就下降了。又如，亞當.斯密兩百多年前所寫的名著《原富》現在已無版權，於是出版商們爭相出版，書的價格就降得很低。同時，發明者因失去專利，收入減低，也有積極性尋求其他的“創新”。因此，只有建立起專利制度，並且有了對知識的尊重和相應的報酬及保護，才可能鼓勵積極的研究，才會促進科學技術的不斷進步、文化藝術的充份繁榮，為人類造福。這就是熊彼特對市場經濟和資本主義的內在的推進機制的解釋。

　　在這次中美知識產權交涉中，中國大陸政府聲明，“保護”知識產權是中國自己要做的，並不是因為美國提出了要求、才不得不采取措施，中國大陸自己的電腦軟件工業在一個仿冒者的“天堂”里也無法正常發展。如果這是真心誠意的表達，而不僅僅是為了保持“面子”，那就是再好也沒有了。因為這將意味著，大陸政府對知識的觀念已有所改變，倘若能更進一步采取行動，象別的文明國家一樣，給予知識分子以應有的合理的待遇、適當的設備和寬松的環境（不受意識形態限制，因為追求新知識是要大膽假設和實驗的，不能緊守舊框），使他們有積極性發揮、創新，那他們自然會為經濟建設作出可觀的貢獻。

　　（2）實現經濟管理的法治化

　　在大陸那些違法冒制唱碟等產品的29家公司中，據報導，大多數是地方公營或與官方有相當關系的企業，這與私有制市場經濟國家的情形不一樣。在私有制市場經濟國家，企業是私有私營的，政府對它們可以依法檢查懲辦，並沒有既得利益關系牽扯在內。換言之，在這種情況下，企業是“球員”，政府是“裁判員”。而在中國大陸，相當多數的企業是公有公營的，他們的經營及收入與政府和政府官員有著千絲萬縷的聯系。這樣，政府既是“玩球者”，又是“裁判員”； 雖然在這種情況下立法會比較容易，執法可就難了。即使中央政府有意堅決執法，地方政府為了保護從公營企業違法經濟活動中得到的利益，也會設法抵制。面臨這種局面，中央政府只能用行政權威以上壓下、迫使地方政府就範。然而，這樣做需要興師動眾、相當麻煩，采取一次行動後也不能保證長久收效。所以，中央政府時常不得不對地方政府的“陽奉陰違”聽之任之，結果使大陸“有法不依”的現象普遍化。盡管“有法不依”在大陸已是見怪不怪了，可是一旦問題牽扯到國際交往，政府就很可能碰壁，而不得不動用專門力量去突擊執法。

　　有了這次處理知識產權糾紛的經驗，大陸應當考慮從根本上、制度上去解決“有法不依”的問題。一方面，應該徹底地改革公營企業，甚至擴大私有化，割斷各級政府與公營企業的直接經濟利益關系。另一方面，要朝經濟管理法治化的方向努力，例如，實現司法獨立，並把日常經濟管理納入法治的軌道。

　　（3）加快市場化的步伐

　　如前所述，在執行中美新貿易協定和申請及加入世界貿易組織的過程中，中國大陸都必需逐漸減少、消除對進口的直接管制，也就是說，要減少、消除對工業的貿易性保護（如關稅壁壘等）。結果，在內銷市場上，不僅那些非壟斷行業的企業，而且那些長期壟斷的企業，都會遇到與同類的進口商品的市場競爭。當然會有一些企業在競爭中失敗，但競爭也會加快大陸的市場化，同時促使國內企業提高效率。在出口方面也是一樣，根據關貿總協定的規定，參加該組織的國家是不能任意采取外貿補貼或傾銷措施的。因此出口企業也必須在沒有保護的情形下，到國際市場上去競爭，在國際市場價格的制約下，降低成本，提高質量，改進服務。如果公營企業不能適應這樣的競爭，那就必須按優勝劣敗的市場規則，實行關、停、並、轉，改造產業結構，甚至可考慮私有化。

　　（4）做到決策及施政透明化

　　中共的決策和政策實施過程一向是很少公開的，政策的決定、內容及實施很少讓一般老百姓知道，常常以“保密”為理由，而不讓新聞媒體報導，這種做法和傳統反映出“民可使由之、不可使知之”的觀念。在“專政”體制下，沒有人敢於就此提出異議；四十幾年來，人們逆來順受，已經習以為常。決策施政不透明，為政府官員行事上我行我素創造了條件；而政府慣常地我行我素，就很難習慣旁人對其決策施政加以評論監督。但這樣的“我行我素”一遇到國際商務上的交往，就引起了摩擦，因為在國際社會中誰也不能我行我素，而必須遵守共同的規則，並受到監督。要適應對外開放逐步擴大的形勢，決策和施政就應當逐漸透明化，不但各項政策的決定要有明確的程序，而且要使從事業務者都清楚地知道政策的內容，這樣政策才可能順利全面地貫徹。在民主國家，與經濟活動有關的重要規則或政策，不但行政部門要向人民清楚地作出解釋，還要經過人民的代表討論、立法、通過才能付諸實施。現在，經過中美貿易交涉和“入關”談判，中國大陸的對外貿易管制措施應當會更趨透明化。既然對外能如此作，對內當然也可以這樣辦，決策和施政透明化將有助於溝通市場信息，發展市場經濟，並有利於政策的貫徹執行。

　　（5）國際化及主權問題

　　今日之世界，國際經濟聯系密切，各國間相互依存，於是，在貿易交往中常常會遇到主權這一敏感問題。在美日貿易談判過程中，美國曾要求日本設法打破他們傳統的商業習慣（即日本商屆保持銷售網絡與大工業企業間的密切關系這一做法），因為這種關系使得美國貨物即使有競爭能力也無法打入日本市場，但日本則認為這是幹涉日本的內政。同樣，美國對維護自己的國家主權也十分注意。在簽署烏拉圭回合的新關稅貿易總協定和世界貿易組織的協議時，美國最關注的問題就是怕失去主權。因為世界貿易組織的規章規定，該組織對貿易糾紛可以做最後的仲裁；對這一仲裁的決定，會員國有義務遵守。美國一部份國會議員因而認為，這樣將會導致世貿組織的決定淩駕於美國法律之上，這種意見延緩了美國對協議的簽署。後來，參議員杜爾的提案提出：如有此情況發生，美國國會可成立小組審查，如小組決定世貿組織的仲裁與美國法律不沖突，美國可接受世貿組織的仲裁；否則，則保留退出該組織的權利。有了這一法案後，美國國會才通過了新的關貿總協定和成立世貿組織的協定。

　　其實，任何官方國際組織都是由主權國參加組成的，都規定主權國如願退出可以退出。然而，任何一個國家都不應只片面強調自己的主權、要求制定只有利於自己的規則，因為所有的會員國也都是主權國，大家在共同簽署的會章中都享有同等的權利與義務。如果大家均遵守各自權利義務相同這樣的“球規”，“球賽”就可以公平地進行，不發生沖突。如果某國認為一種措施損及它的主權，它盡可退出，問題在於，它必須衡量退出是否會得不償失，因為，若留在國際組織內，這個國家可能還可享受到很多它不想放棄的好處。

　　多邊協定或組織是如此，雙邊協定也一樣。在維持雙邊關系時，如果任何一方覺得雙邊協議損及它的某些主權、又秉持著國家利益不可讓步的立場，因而不願通過理性的談判達成協議，那麽，雙邊關系破裂後就很可能出現互相報覆、兩敗俱傷的局面。應當考慮到的是，當雙邊關系中的某一方認為它的主權受損時，可能另一方也同樣認為自己的主權受了侵害。在雙邊貿易上，尤其可能如此。以剛才提到的美日摩擦為例，當美國要求日本改變日本傳統的銷售網絡時，日本認為是美國在侵犯日本的主權；而美國則認為，作為巨額貿易逆差的受害者，日本利用了美國開放的市場，卻拒不讓美國進入日本市場，美國的主權因此也受到了侵害。國際經濟交往是權利與義務的交換，也是成本與收益的權衡，只有堅持互利的行為準則，雙邊關系才能長久維持下去，兩方才能共享國際分工的益處。當然，在交往中每個國家也都會盡量去爭取它的權利、減輕它的義務。在這樣的理念下從事國際商務交往，中國大陸的開放才能進一步擴大，與國際經濟的接軌自可順利地達成。

中國經濟轉軌中的十大不協調現象

　　──觀察漸進式改革道路缺陷的一個視角

　　趙淩雲

　　一. 體制內的改革與體制外的經濟自由化不協調

　　二. 建立新體制過程中“慢變量”與“快變量”的不協調

　　三. 市場經濟體制中“硬件”發育與“軟件”發育不協調

　　四. 內地市場發育與沿海市場發育不協調

　　五. 要素市場的發育與商品市場的發育不協調

　　六. 農村市場發育與城市市場發育不協調

　　七. 經濟決策分散化與宏觀調控能力弱化的不協調

　　八. 市場經濟體制因素成長與企業家隊伍成長緩慢的不協調

　　九. 經濟結構調整與經濟體制轉換不協調

　　十. 政治體制改革與經濟體制改革不協調

　　十一. 結論：“漸進式”改革道路的缺陷與對策

　　

　　【作者簡歷】 趙淩雲，中南財經大學副教授。

　　引言

　　原有計劃經濟國家在向市場經濟轉軌過程中，選擇了“激進式”與“漸進式”兩種不同的道路。雖然有些人不同意這種“兩分法”，但大多數學者認為，這種區分有助於抽象出轉軌經濟學的理論元素（樊綱，1993；苗壯，1993；林毅夫等，1993；張軍，1995）。學者們比較一致地認為，中國是采用“漸進式”轉軌道路的代表，因此，研究中國經濟轉軌過程，對於理解“漸進式”改革道路的內涵及其特徵，具有重大的實證意義。

　　在評價這兩種道路的利弊時，人們曾偏向於認為“漸進式”改革道路是一條成功之路。80年代以來中國經濟的高速增長以及前蘇東國家經濟困境的出現無疑支持了這一看法（張軍，1995）。近年來，學術界出現了一種新的思路，認為改革道路本身不存在哪條絕對正確、成功，哪條絕對錯誤、失敗的問題（諾思，1995）；對改革道路的評價必須依據各國的具體歷史條件與國情（田國強，1995）。同時，一些學者認識到，“漸進式”改革道路存在諸多缺陷，如導致雙軌制以及改革的局部倒退等（董輔並，1995）。本文試圖提供另一個觀察“漸進式”轉軌道路缺陷的視角，即它可能導致的諸多不協調現象。本文側重分析這些不協調現象中的十個，並研究它們的出現與“漸進式”改革道路的內在關聯。本文將論證，中國經濟改革與市場化能否進一步成功地推進，中國經濟轉軌能否成功地完成，在很大程度上取決於在改革新階段上能否消除這些不協調現象。

　　一. 體制內的改革與體制外的經濟自由化不協調　

　　改革原有高度集中的計劃經濟體制，是中國經濟轉軌的基本任務。全民所有制和集體所有制是原有計劃經濟體制的主要基礎，國有經濟（即全民所有制）在原有經濟體制內居於支配地位。80年代以來，中國的市場化不是從改革舊經濟體制的這一主體起步，而是從改革這個主體的外圍開始的，也就是說，是從發展個體經濟、私營經濟、“三資”企業以及鄉鎮企業經濟開始的，也可以說，中國經濟改革的相當部份是從計劃體制外的經濟自由化開始的。這種從原有體制的核心部份之外開始改革的策略具有歷史合理性。有的學者認為，這一改革策略乃是中國經濟改革取得成功的基本經驗（吳敬漣，1993，p236）。

　　對比其他原社會主義國家的轉型，中國這一策略的成功之處及歷史功績表現得尤為明顯。首先，中國通過大力發展非國有經濟成份，加快了社會經濟的發展、促進了市場繁榮，在這樣的物質基礎之上，人民的生活水平又持續提高，對改革的擁護歷久未衰，使整個改革過程得以順利進行。而其他原社會主義國家近年來的改革，主要在國營經濟部門內展開，而且常常采取激進的方式，如全面私有化、全民持股等，由此導致國營經濟的急劇衰退，進而使經濟發展出現停滯甚至蕭條的局面。這種改革方式一方面削弱了改革的物質基礎，另一方面造成人們生活水平的下降，降低了人民對改革的支持和參與意識，一定程度上誘發了一部份民眾對改革的不滿，也許可以說，這些國家的改革遭受挫折的深層原因之一正在於此（參見馬爾蒂諾夫，1995）。中國推動計劃經濟主體之外的經濟自由化，已經產生了不可逆轉的積極效果，非國有經濟經過十五年的發展，逐漸成為中國經濟增長的主要推動力量，尤其是在經濟發展較快的沿海省份，經濟增長主要是靠私營、個體、三資企業以及鄉鎮企業的發展推動的。從整個國民經濟的角度看，1992年，非國有經濟部門投資總額占全國投資總額的25％，但對國民生產總值增長的貢獻已達69％。

　　其次，中國非國有經濟部門的迅速發展，促進了市場機制的發育，擴展了市場經濟發揮作用的空間，有效地對計劃體制“包抄、蠶食”，加快了計劃經濟的瓦解。原蘇聯東歐社會主義國家在六、七十年代對國營經濟部門作小修小補式的“改革”，成效不大，九十年代發動對國營經濟部門的正面猛攻，又導致大的混亂。中國避開了同國有經濟部門這一頑固堡壘的正面沖突，而通過非國有經濟部門來培育市場經濟的勢力。非國有部門的發展對國有部門構成了明顯的示範效應和壓力效應，形成對國有部門和計劃體制的沖擊作用和孤立作用，是推動國有經濟部門改革的重要外部力量。

　　但是也應該看到，在中國，國有經濟部門的體制與非國有經濟部門的體制出現了較大的反差，前者的改革嚴重滯後，形成了體制內改革與體制外的經濟自由化不協調的格局。首先，國有部門的體制弊端遠未解決，導致其經濟活力逐漸下降，經濟效益低下。在國有部門中，三分之一的企業帳面上有虧損，三分之一的企業是向上級假報盈利、而實際上處於虧損狀態，剩余的三分之一的企業雖尚有盈利，但盈利率呈逐漸降低的態勢。國有部門在國民經濟中的地位與影響力急劇下降，國有經濟在整個經濟中的比重，1979年為80％，1991年為52.4％，平均每年下降2個百分點，而1992年一年即下降了4個百分點，降為48.6％。1992年，國有部門投資占總投資的75％，對GNP增長的貢獻卻僅為31％。國有資產已出現嚴重萎縮。據國有資產管理部門估計，1980到1993年，平均每天流失國有資產1億元，累計已流失5000億元左右（國有資產管理局，1994）。在一些現采行公司制的原國有企業，由於國有股流通的障礙，加上國有股配股資金難以到位，出現了國有股份額的萎縮趨勢。其次，由於國有部門改革的滯後，企業辦社會、設備陳舊老化等國有部門的老包袱日益沈重，新包袱也越來越大，如職工退休保障、福利開支日益擴大等。同時，國有部門的稅收負擔、社會責任等明顯大於非國有部門。這種狀況制約了國有企業的發展，妨礙了市場機制的完善和公平競爭環境的形成。

　　二. 建立新體制過程中“慢變量”與“快變量”的不協調　

　　八十年代以來，在建立市場經濟體制的問題上，決策層的認識經歷了一個逐漸的轉變過程。只是到了中共“十四大”和十四屆三中全會，才形成了對市場經濟體制結構的較完整的正式表述，即市場體制是由現代企業制度體系、宏觀調控體系、市場體系、收入分配體系以及社會保障制體系五個方面構成的。而在此之前的一個較長時期中，主要是強調價格、競爭等市場機制的若幹方面以及商品市場的形成，而這些大體屬於相對易於形成的市場經濟體制的要素，相當於決定市場機制發育的“快變量”。對“快變量”的偏重同時也意味著對其他“慢變量”的忽略，這就造成了建立新體制過程中“慢變量”與“快變量”的不協調。

　　八十年代以來，市場經濟體制中的某些“快變量”發育較快，比如，價格的自由化、市場競爭的出現、收入的多元化決定等。市場定價作為市場機制的一個重要部份已經基本形成，日用品、勞務以及生產資料的價格大多已放開，到1993年，價格自由化的消費品和生產資料，已分別占95％和80％（國家信息中心1993，p42）。收入分配多元化的格局已基本出現，這一格局以按勞分配為主體，也包括按經營成果分配（如承包者承包收入）、投資分配（如居民儲蓄利息與債券投資收入）和風險分配（如股市操作收入）等多種分配方式。

　　另一方面，市場經濟體制中一些重要構件發育緩慢，突出表現在宏觀調控體系與社會保障制度兩個方面，它們就象改革中的“慢變量”。從宏觀調控體系看，宏觀調控的間接化程度逐漸提高，例如，1993年，由國家計委管理的、按指令性計劃生產的工業產品的產值占全國工業總產值的比重已降為6.8％。但是，宏觀調控的力度與靈活度卻未能明顯提高，這是1984年以來宏觀經濟運行出現頻繁波動的重要原因。從社會保障制度看，這方面的改革自1984年才開始啟動，現有的許多改革方案也尚處在試點階段，其深度與廣度均大大地滯後於建立市場經濟體制的要求。這些“慢變量”的滯後狀況有著深層的客觀原因，例如，間接宏觀調控體系的建立不僅取決於計劃管理體制的改革，還取決於財政、稅收、金融、投資等重大體制的改革，而財政、金融等改革的困難決定了宏觀調控體系的建立是一個長期的過程。同樣，建立完善的社會保障制度也需經過長期努力。

　　但是，新體制發育中“慢變量”的滯後構成了對建立新體制的制約，妨礙了市場機制的正常運轉與完善。即以破產、失業制度為例，企業破產機制是市場經濟對企業優勝劣汰、發揮激勵和約束作用的基本方式，失業機制則是在市場經濟中實現勞動力資源優化配置的重要手段，因此，破產、失業是市場機制中重要的、不可缺少的組成部份。但是，由於社會保障制度尚未建立，這兩種機制難以充份運轉並發揮作用。又如，因為宏觀調控體系不健全，宏觀經濟運行難以擺脫“冷─熱”循環，而這種頻繁的經濟波動造成改革“走走停停”、缺乏連續性，1984─1985年，1986─1987年，1988─1993年這四次經濟波動均造成改革過程的振蕩，許多改革措施的實施因此呈現出斷斷續續的特點。

　　三. 市場經濟體制中“硬件”發育與“軟件”發育不協調　

　　八十年代以來，市場機制發育中出現四個方面的不協調，市場經濟系統中“硬件”與“軟件”的發育不協調即為其中之一。市場經濟系統可以被看做是由兩類構件組成的，一類是顯性的“硬件”，即各類有形市場，如商品市場、資金市場等；另一類是隱性的“軟件”，即“看不見的手”。在古典市場經濟中，“看不見的手”主要是價值規律，它驅使經濟活動主體追求技術進步、追求效率。在現代市場經濟中，“看不見的手”至少有三只，即市場規律、市場規則、市場文化。這三者作用方式不同，市場規律主要是促進和激勵經濟活動主體的行動；市場規則主要是約束和規範經濟活動主體的行動；市場文化則主要調節和整合經濟活動主體的行動。這三只“手”作用各有側重，但互相配合、缺一不可，構成一個“看不見的手”的體系。正是這樣一個體系，將有形市場的體系內在地聯系並整合為一個有機體（趙淩雲，1994，p80）。

　　八十年代以來，特別是進入九十年代以後，中國的有形市場發育很快，無論是各類市場的總數、規模，還是各類交易量，增長都相當迅速。從市場結構上看，商品市場發育最為迅速，各類要素市場的發育也已起步；從地區結構上，地方性市場、全國性市場、國際性市場開始逐步地一體化；從交易特徵上看，現貨市場已渡過“成長期”、邁向“成熟期”，期貨市場也迅速進入“成長期”，在幾年內，實現了由現貨市場向期貨市場的遞進，而且，期貨交易對象已開始由商品向金融期貨和期權等高層次品種遞進。

　　相形之下，市場系統中“軟件”發育緩慢，特別是市場規則與現代市場文化的發育嚴重滯後。八十年代以來，我國雖然通過立法制訂了不少市場規則，但由於缺乏市場規則充份發揮作用的社會條件，即社會運行法制化，這些市場規則不能正常實施，而市場運行則由於有章不循而處在不規範狀態。同時，現代市場文化的發育也嚴重滯後。從歷史上看，市場文化基於市民文化，而現代市場文化是以現代企業家文化為核心形成的。在中國，既缺乏市民文化的歷史積累，又缺乏現代企業家文化這一核心，現代市場文化尚未真正培育起來。結果，經濟活動中存在著落後的市場觀念，如見利忘義的商業欺詐、不擇手段的不正當競爭等，其中有些甚至屬於前資本主義時期的市場觀念，例如，一些人對金錢的渴望和追求程度甚至遠甚於原始積累時期工場主們對利潤的追求程度。市場系統的“軟件”發育滯後直接造成了市場機制的“看不見的手”弱小無力，這一點進而造成中國市場運行的無序與失範。更重要的是，“看不見的手”的弱小，使一些政府部門有借口對市場過度幹預，而過度幹預又反過來制約了“看不見的手”的發育。

　　四. 內地市場發育與沿海市場發育不協調　

　　這是市場機制發育不協調的第二個方面。八十年代以來，中國市場機制的發育、乃至整個改革開放和經濟發展都實行地區間不平衡推進的戰略。沿海地區在獨特的地理位勢、政策優惠的基礎上，以特區、開放城市和整個沿海開放帶為依托，實現了市場機制的快速發育。從市場主體多元化與自主化程度、市場機制作用程度、市場體系完善程度等方面看，沿海地區經濟市場化程度大大超前於內地。市場發育的地區不平衡推進戰略已經顯示出積極作用。首先，沿海地區市場機制的超前發育為內地的市場導向改革積累了經驗、探索了道路。從大的方面講，中國的“社會主義市場經濟理論”的形成離不開深圳等特區的啟示；從小的方面看，許多改革措施，是先在沿海實驗，然後推向全國的，如引進外資、土地批租等。其次，沿海地區市場超前發育，對全國市場發育起了輻射牽引、導向與整合的作用。例如，上海的金屬交易所形成的價格，已經成為全國金屬市場價格的基準，這進而引導全國金屬市場運行，並籍此調節相關生產廠家。

　　但是，沿海地區市場的超前發育在很大程度上與政策優惠等人為因素直接相關，而在缺乏這些政策優惠的內地，則市場的發育相對地嚴重滯後，例如，西部地區生產資料市場的發育現仍處在沿海地區八十年代初期的水平。這種狀況不可避免地會產生消極後果。一方面，政策優惠在賦予沿海地區以改革探索的積極性的同時，也將沿海地區的經濟活動主體置於相對有利的競爭條件下，從而人為地造成了不同地區間的不平等競爭格局。另一方面，沿海地區市場的超前發育對內地市場的形成產生引導作用的同時，也將內地的資源和生產要素吸引聚集到沿海地區。沿海地區不僅不斷吸納大量的優秀人才，而且由於證券交易所和商品交易所主要設在沿海而凝聚了大量金融資本與各類資源。例如，上海市1993年所消耗的各類金屬、煤炭等12種重要物資共6000萬噸，其中90％以上是通過設在上海的金屬、煤炭、農用物資、石油、化工、糧油、汽車、建材等八大交易所提供的（新華社，1994）。從發展經濟學的基本原理可知，當低度發達地區的資源流向發達地區，而沒有相應的資源回流時，必然造成這兩類地區間貧富差別擴大的“馬太效應”。

　　五. 要素市場的發育與商品市場的發育不協調　

　　這是市場機制發育不協調的第三個方面。市場體系的結構大體上由商品市場和要素市場組成。八十年代以來，中國的商品市場發育較快，全國已開始形成基本上統一的商品市場網絡，但是，資本市場、勞動力市場、土地市場等要素市場的發育卻剛剛開始起步，兩者之間呈現明顯反差。造成要素市場發育滯後的原因有兩個方面。首先是要素市場發育所需要的條件尚未具備，由於投資體制、金融體制、勞動體制等舊體制中最核心部份的改革難以在短期內完成，資本市場、勞動力市場的發育受到阻礙。其次是要素市場發育也一度被陳舊的或扭曲的觀念所束縛，例如，不承認社會主義條件下勞動力也是商品、土地使用權可以轉讓，以為商品流通就是商品經濟，將市場經濟等同於商品市場。為這些觀念所左右，改革中有一段時間排斥要素市場、而單純強調建立商品交易的市場。

　　要素市場發育滯後是違背市場經濟的內在要求的，這一狀況使市場機制失去了最重要的部份，使市場體系失去了完整性和統一性，對經濟運行造成了不良後果。從微觀上看，雖然在商品市場逐漸形成、流通和價格體制大幅度改革的情況下，國有企業已擁有生產決策方面的自主性，但是由於資本、勞動力等要素市場尚未形成，企業缺乏投資、勞動用工等方面的自主權，結果國有企業的主體性仍然不強、不可能真正地自主經營。從宏觀上看，要實現經濟資源的最優配置，關鍵是要有競爭性的商品市場和要素市場，若將勞動力、資本、土地排斥在市場之外，絕不可能全面實現資源的優化配置。

　　六. 農村市場發育與城市市場發育不協調　

　　這是市場體系發育不協調的第四個表現。市場發育過程應該是城市市場發育與農村市場發育一體化的過程。從歷史上看，是農村的自然分工，即不同產品的生產分工，導致市場的產生，在市場的基礎上再形成城市，城市市場的發育反過來促進農村市場化的提高。從現實上看，市場經濟國家的城鄉市場已基本一體化了。

　　八十年代以來，中國農村市場的發育停留在低層次上。雖然中國經濟改革是從農村起步、再延伸到城市，但這主要是就破除舊體制而言的，而在加快建設新體制方面，農村存在著滯步不前的現象。這種停滯的突出表現之一是農村資本市場不完善，導致農村資本流出。1992年，農村金融部門吸收存款3477.7億元，貸出2453.9億元，余下的1023.9億元流入城市。盡管農村的非國有部門具有較強的競爭力、不景氣的農業又急需更多的投入，這些對農村而言非常寶貴的、在農村積累的資本還是被現有的金融體系注入了低效率的城市國有部門。農產品市場發育程度不高是另一個突出表現，例如糧食市場雖然已經大部份放開，但糧食收購價格和收購方式並未真正地市場化，仍然存在著種種行政性價格和數量限制。農村市場發育受阻的再一個表現是，現行的戶籍制度阻礙了農村勞動力市場的充份發育。

　　同時，城市的市場發育主要面向城市的需要和利益，較少考慮城鄉市場一體化，也未能帶動農村市場的進一步完善和農村發展。相反，城市在走向市場化的過程中，仍然保留舊體制造成的種種城市壟斷和對農村的歧視，並越來越多地從農村汲取資源，城鄉差距和城鄉矛盾不斷擴大。1985─1990年間，東部9省中，有3個省的農民經歷過實際收入下降，西部21個省區中，在16個省區出現了農民實際收入下降。城市居民與農村居民的實際收入之比，1984年為1.7:1，而到了1992年，已擴大到2.6:1。城鄉收入差距的擴大導致城鄉矛盾加劇。1993─1994年出現的糧、油漲價風波正是這種矛盾的表現。

　　七. 經濟決策分散化與宏觀調控能力弱化的不協調　

　　現代市場經濟運行結構的基本特徵之一，是高度分散化的微觀決策與高強度的政府宏觀調控的有機統一。在對原有高度集中統一的決策結構實施分散化的同時，強化宏觀調控體系，是建立現代市場經濟體制的題中之義。但是，80年代以來，中國經濟轉軌中出現了經濟決策分散化與政府宏觀調控體系與能力弱化的不協調現象。

　　多種經濟成份並存的所有制格局的出現，意味著微觀經濟決策的分散化。國有企業改革也使得國有企業較以前具有更大的決策權力。更重要的是，中央與地方之間的分權，特別是財政分權，使得地方政府具有日趨增強的財政激勵、投資動機和決策權力。這樣，經濟再生產中投資、生產、分配等環節的決策權都相當程度地分散化了，微觀經濟運行已具有相當的活力。另一方面，中央政府對經濟運行的宏觀調控能力、駕馭能力沒有相應增強，相反，隨著原有指令性計劃的削減而削弱。這突出表現在，在投資決策上，隨著投資決策權的分散，中央政府缺乏強有力的宏觀投資調控手段，以及相應的產業政策的有效引導，致使80年代以來，投資總量規模一再失控，投資結構長期失衡。在財政方面，隨著地方財權的擴大，中央政府掌握和遠用的財政收入在全部財政收入中的比重急劇下降，到1993年，這一比重略高於40％，而發達市場經濟國家這一比重一般在60％左右。這樣，中央政府宏觀調控缺乏財力基礎，財政赤字逐年遞增。在金融方面，在逐漸開始放棄原有“一刀切”的信貸控制手段以後，新的金融政策手段未能充份、靈活地運轉，金融宏觀調控乏力，導致信貸規模一再膨脹，不得不多次采用強行緊縮措施。在分配方面，隨著統一的平均主義分配模式的瓦解，分配方式和主體開始多元化。但由於缺乏有效的宏觀調控，國民收入分配出現了向個人傾斜的趨勢，從國內生產總值最終可支配收入的分配格局來看，個人所得的比重由1978年的50.0％，上升到1993年的65％（楊宜勇，1995）。經濟決策分散化與宏觀調控能力弱化之間的不協調，直接導致宏觀經濟運行不穩定，惡化經濟轉軌的宏觀環境。更重要的是，現代市場體制必備的一些宏觀制度發育受阻。同時，正如美籍學者黃佩華（1993）所指出的，中央對地方經濟調控乏力，加劇了中央與省級政府之間、省級政府相互之間的緊張關系，因為它使收入分享安排出現嚴重混亂和廣泛的不公平感。由此導致的不規範的地方政府經濟行為，可能導致市場分割以及中央宏觀調控權威與能力的進一步削弱。統一的市場經濟體制的發育因此受阻。

　　八. 市場經濟體制因素成長與企業家隊伍成長緩慢的不協調　

　　富於創新和冒險精神的企業家是現代市場經濟運行結構的微觀基礎。從歷史上看，企業家是市場經濟體制形成與演變的基本驅動力量；從現實來看，企業家是市場經濟運行的“靈魂”和主體力量。因此，一個國家向市場經濟體制的轉軌能否成功，在很大程度上取決於是否能在建立市場經濟體制的過程中，形成強大的、真正具有企業家精神的企業家群或企業家隊伍。目前，中國經濟體制中的市場體制因素迅速成長，但企業家隊伍的成長卻較緩慢。

　　企業家精神成長緩慢主要表現在：國有經濟領域目前基本上不存在真正的企業家，或者說，不存在企業家充份實現企業家職能的條件。因此，多數國有企業領導者的典型行為方式是對市場與政府的雙重依賴，特別是對政府的依賴，預算軟約束特徵依然明顯存在。多數國有企業經營者沒有確立獨立、自主意識，尚未擺脫“有婆婆，恨婆婆；沒婆婆，想婆婆”的思維定式。非國有制領域雖然存在一批企業家，但由於現行經濟體制的不規範，競爭條件不公平以及政治、社會等方面的制約，難以充份發揮在市場經濟體制培育與運作中的作用。

　　造成企業家隊伍成長滯後的原因，除了企業家隊伍成長本身是一個長期過程、需要以市場經濟體制的完善為條件以外，主要原因在於，一方面，在中國，政府一直是改革的主要組織者、推動者，企業家在市場制度創新過程中的作用未能充份發揮；另一方面，企業家隊伍的成長所需諸多外在條件，如私有產權保護、法制、文化（企業家文化）、社會（市民社會）、政治（民主政治）等還未充份形成。特別是政府對企業保留過多幹預，是制約企業家隊伍成長與企業家精神發育的關鍵因素。比如，雲南省昆明市100多名廠長經理在談及創新的制約因素時，總口一詞地認為，主要的制約來源於政府部門（楊采章等，1995）。

　　九. 經濟結構調整與經濟體制轉換不協調　

　　經濟結構的調整及其合理化過程與經濟體制的轉換及其合理化過程是互為前提、相輔相成的。八十年代以來，中國經濟結構的調整過程逐漸落後於經濟體制的轉換過程。1979年中國開始實施“調整、改革、整頓、提高”的經濟方針，最初只是以調整經濟結構為重點。到了1983年中共“十二大”以後，城市改革才開始鋪開，經濟結構調整則被放到了第二位。現在看來，1983年開始強調改革的重要性是符合當時的實際情況的，但結構調整的力度明顯減弱卻制約了中國經濟結構的合理化過程。1979─1982年間，經濟結構調整的力度比較大，但主要是調整由於1977、1978年“洋躍進”導致的經濟結構比例失調，並未能解決經濟結構中深層的結構不合理問題。這些問題經多年積累，在八十年代的經濟發展與經濟改革的高潮中突顯出來。筆者發現，1985年以後，中國的經濟結構重現了改革前典型的經濟結構比例失調的現象，即農業落後於工業的增長、基礎工業落後於加工工業的增長。這些舊的經濟結構問題尚未解決，新的經濟結構失調接踵而來。從八十年代後期開始，出現了加工工業生產能力大於市場中長期需求的現象，目前，中國若幹重要產品的工業生產能力閑置的比重為，彩電1/2，家用冰箱2/3，洗衣機2/3，汽車3/4，棉毛紡1/3，原油加工1/3。這種經濟結構的不合理現象一方面表明，投資的浪費相當嚴重，改革前在軍工及其他重工業上浪費了大量投資，八十年代以來又在消費品工業上浪費了許多投資；另一方面說明，企業和政府部門並沒有真正面臨市場競爭的壓力，因此調整經濟結構的動力很弱。

　　經濟結構的合理化最終取決於經濟體制的合理化，但是，經濟結構不合理則會制約經濟體制的合理化。經濟結構不合理使經濟運行處於緊張狀態，而在這種狀態下，許多改革措施由於經濟結構的不合理而難以實施。例如，國有企業缺乏活力、效益低下，在很大程度上是由於結構結構問題，即生產能力過剩、產品結構不合理等。由於結構失調問題一直未能根本解決，對國有企業的諸多改革措施難以取得應有成效。

　　十. 政治體制改革與經濟體制改革不協調　

　　市場經濟的運行需要相應的政治體制基礎。從歷史上看，市場經濟是隨著民主政治取代專制政治而產生的。政治上自由平等的平民集中於城市，與王權相結合，抑制和消滅了封建貴族的專制勢力，建立了民主的民族主義國家，為市場經濟的產生創造了政治條件。從現實上看，市場經濟的運行是建立在政治民主化以及精簡、高效、統一、廉潔的政府的基礎之上。因此，要建立市場經濟體制，光進行經濟體制自身的改革是不夠的，還必須按市場經濟的要求進行政治體制改革。

　　八十年代後期，隨著經濟體制改革的推進，政治體制改革也開始啟動。但是，從總體上看，仍然是“政治體制不適應經濟體制改革的要求"（鄧小平，1993，p176）。這突出表現在政府機構改革及其職能轉換滯後於經濟體制改革。政府機構改革尚未擺脫“精簡─膨脹─再精簡─再膨脹”的循環，政府機構職能的範圍和方式也未能按市場經濟的要求加以規範化。

　　政治體制改革的滯後制約著市場經濟體制的建立。首先，制約了市場主體的成長。政府機構職能未完全轉換，結果阻礙了企業改革，使企業仍然依附於政府、不能成為真正的市場主體。據1993年國務院有關部門對2000多個企業家的問卷調查，76.6％的企業家認為，政府職能未轉換，是制約企業經營機制轉換的主要原因。其次，扭曲了市場導向的改革過程。一些政府部門打著“搞市場經濟”的旗號，而致力於變相地維護舊體制，比如打著改革的旗號搞“翻牌公司”，維護政府部門的既得利益等。再次，擾亂了市場秩序和規則。由於政府機構職能未轉換，導致權力進入市場活動、權錢交易等，這種現象進而阻礙了規範的市場秩序的形成。

　　十一. 結論：“漸進式”改革道路的缺陷與對策　

　　上述十個方面的不協調從不同的角度刻畫了中國經濟體制的“漸進式”改革戰略和過程的特徵。其中，第一、第二個屬於改革領域上的不協調；第三、第四、第五、第六個則是改革內容（即市場發育）上的不協調；第七、第八個是市場積極體制運行結構方面發育的不協調；第九、第十個則是改革條件與環境的不協調。中國經濟改革中的諸多不協調現象促使我們從另一個視角思考和評價“漸進式”的改革道路：“漸進式”改革道路伴隨著沈重的代價。

　　“漸進式”改革不是一個規範性概念，但從中國經濟體制改革過程中可以概括出它的基本特徵，即先確定一個大致的改革目標，從一些比較容易推進並易於取得成就的領域開始，然後由小到大、由下而上，逐步加以推進。這種改革思路的合理性在於：一方面，它符合由表及里、由點到面、由淺入深這一一般的認識過程；另一方面，它能夠盡可能減輕改革對社會經濟的沖擊和震蕩，從而相對地平穩推進改革過程。但是，這種合理性是建立在歷史代價的基礎上的，因為“漸進式”改革必然造成體制變動的不協調格局，而這種不協調格局在兩個方面給中國經濟改革造成長期的負效應：

　　其一，經濟改革的代價將日益增大。由於上述不協調，中國經濟體制在一個較長時期內將處在計劃經濟體制因素和市場經濟體制因素並存的“雙軌制”格局。而且，由於上述改革不協調性的廣泛存在，這種“雙軌制”格局在經濟體制的各個層次都會表現出來。例如，從總體上說，經濟體制正朝著市場經濟的方向演變，而政治體制卻基本保持在原有狀態下；非國有經濟已基本溶入市場經濟，而國有經濟尚未與市場經濟有機地結合；在沿海地區市場機的因素在經濟體制中已占優勢，而在內地原有計劃體制的因素還很強大。

　　“雙軌制”體制相對於原來的單一計劃經濟來說固然是一重大的歷史進步，但“雙軌”之間的摩擦和沖突所形成的消極效應也日趨加大，表現在：（1）權錢交易的可能空間越來越大。由於“雙軌制”的存在，經濟“租金”的範圍與總量日趨擴大，為“尋租”活動提供了充份的條件，由此導致以權謀私、權錢交易活動日趨頻繁。（2）國有資產流失規模日趨嚴重。“雙軌”摩擦造成對國有資產的不規範管理，比如企業股份化改造中對國有資產的低估、興辦中外合資企業中對外資和國有資產的不規範評估、土地批租過程中的不規範定價等，由此造成平均每天流失1億元的國有資產。（3）收入分配出現了嚴重的不公平分配格局。原有的平均主義分配這一現象在國有部門內依然存在；原有的分配不公現象，如三大差別等，除腦體收入差別過大的狀況有所扭轉外，城鄉之間、工農之間的收入差距自1985年以來又有所拉大。而與此同時，又出現了新的三大差距，即沿海與內地之間、工薪階層與非工薪階層之間、國有企業職工與非國有企業之間的差距在逐漸拉大。（4）宏觀經濟運行出現頻繁波動。如前所述，1984年以來，宏觀經濟運行已經出現四次經濟波動。如此頻繁的波動，可歸因於宏觀管理上直接控制與間接調控的“摩擦”與沖突，以及微觀上原有計劃體制因素的繼續作用，即政府與企業之間的“父子”關系仍然依舊。上述諸方面的消極效應構成了“雙軌制”的代價，也是改革中各種不協調現象的代價。顯然，只要上述的改革中的不協調性繼續存在下去，這類負效應就會繼續存在並發展，構成中國經濟改革過程的歷史代價。

　　其二，經濟改革的難度將日趨加大。改革中的不協調現象構成了對改革的制約，因而加大了進一步改革的難度。例如，政治體制改革滯後於經濟體制改革，一方面，使一些人得以利用經濟體制的“空檔”、“漏洞”與“摩擦”，逃避改革，不擇手段地不斷撈取個人利益；另一方面，使現行政治體制、特別是其中的政府管理體制發展出日益強大的自我保護能力、抵禦改革。因此，可以觀察到一些政府部門運用日益巧妙的形式，例如“翻牌公司”，以及由政府主管部門任免公司制企業甚至上市公司的主要領導人的做法來維護自身利益和扭曲改革。再例如，經濟體制改革中某些“慢變量”的滯後及其對完善市場經濟體制的制約會伴隨著市場經濟體制的建立而日益突出出來。據初步分析，隨著現代企業制度的推進，國有企業職工會大量“溢出”。即使按10％的比例估計，現有1.1億國有企業職工中，將溢出1100萬左右。社會保障體系的不完善將日益表現出來，並制約現代企業制度的建立。可見，中國經濟改革不僅遭遇到來自原有體制的抵制，而且日益面臨著因改革本身不協調而積累下來的難題的制約。在未來中國經濟改革的新階段中，改革面臨的難度會越來越大。

　　正是由於上述改革中的不協調現象所形成的消極效應，在改革的新階段上，應該對原有改革思路進行全面清理，在此基礎上確立新的改革思路。筆者認為，確立改革思路的出發點應該是，消除改革中的諸多不協調現象，實現改革的協調、配套推進，彌補“漸進式”改革的缺陷。目前迫切需要確立下述幾方面的思路：第一，在不同所有制形式的改革方面，必須扭轉國有制改革滯後的局面。社會主義市場經濟的所有制基礎，是已公有制為主體的混合經濟結構。其中，公有制是主導。公有制與市場經濟的結合，乃是社會主義市場經濟的本質特徵。必須通過以建立現代企業制度為核心的產權制度的創新過程，尋求公有制與市場經濟的最佳結合形式，構成社會主義市場經濟體制的核心層次。第二，加快社會保障制度這一“慢變量”的演進過程。目前，社會保障制度的“滯後”已經嚴重制約諸多市場機制的運轉，發達市場經濟國家社會保障制度已覆蓋總人口的100％，而中國目前僅覆蓋總人口的34％。必須改變社會保障制度屬於市場經濟的外圍層次、因而可以滯後的觀念，將社會保障制度的建立與完善放在特殊、重要的位置。第三，在市場體系的發育方面，特別要反思和清理地區間市場不平衡發育的思路。不應該將賦予沿海地區改革試驗權與利益上的傾斜與優惠等同起來，人為的地區政策優惠所造成的消極效果，即造成全國市場發育條件的不平等格局，已經突出出來。這種消極效果的負面影響，從長遠看會抵銷這種做法暫時的正面影響。因為，這種方法畢竟只是在計劃經濟向市場經濟過渡的一定階段上才具合理性。筆者主張，應該消除地區之間的人為政策傾斜與利益優惠，將沿海地區的優先權嚴格限制於某些改革措施的探索與嘗試方面，同時，運用中央宏觀調控手段，實現全國範圍內的市場協調發育。其四，扭轉政治體制改革滯後的局面。早在1986年，鄧小平指出，“只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通。......從這個角度上講，我們所有的改革能不能成功，還是決定於政治體制改革”（鄧小平1993，p64）。權錢交易的盛行、權力日益滲入市場、改革過程被人為扭曲，諸如此類的現象表明，政治體制改革已嚴重滯後於經濟體制的改革。因此，改革欲進入攻堅階段，不僅意味著經濟體制改革要配套推進、重點突破，政治體制改革也須加大力度、攻堅碰硬。


中國國有商業企業股份化改造的問題及成因

　　張谷

　　一. 國有商業企業股份化改造中存在的問題

　　二. 國有商業企業股份化改造中問題產生的成因

　　【作者簡歷】張谷，暨南大學經濟學院博士、助教授，中國管理科學研究院營銷研究所客座研究員。

　　一. 國有商業企業股份化改造中存在的問題　

　　中國國有商業企業股份化改造近幾年來取得了長足的發展和初步成效。但毋需否認，也在這個過程中，產生了一些新問題。這些問題，有的是由於股份化改造受到各種利益主體“自利性”和“尋租性”活動的幹擾和牽制所致；有的是由於股份化改造的目標模式和推行戰略不夠明確所致；有的是由於歷史遺留包袱沈重和外部配套解困措施缺乏所致。還有的，則是由於上述全部或部份原因共同影響的結果。

　　1. 中國國有商業企業股份化改造中，存在著因各種利益主體沖突、非國有利益主體“自利性”和“尋租性”活動突出而產生的國有產權界定不公正、國有資產易流失問題。

　　國有商業企業股份化改造，第一項任務就是以資產評估為核心內容的產權界定工作。資產評估和產權界定，意味著一次各種利益主體經濟利益的重新安排。它直接關系到各種利益主體在新的利益組合體中的權利大小和起點高低。與自身利益天然相關的非國有產權主體，必然會試圖以各種方式影響評估方法、評估範圍和評估結果，以期產生有利於自己利益的產權界定方案。而與自身利益並不直接相關國有產權代表和代理，在缺乏足夠嚴密而有效的監督檢查制度情況下，通常並不能夠象非國有產權主體那樣積極而負責地去關注和影響國有資產評估，以產生有利於國有資產利益的產權界定方案。這樣，國有商業企業股份化改造一直就潛伏著國有資產和產權在評估和界定活動中處於相對不利地位的“道德風險”之中。這種風險，即便在股份化改造完成之後的國有產權後續流動和交易過程中，仍舊會存在。其中，非國有產權主體以對國有產權代表和代理個人利益的賄賂換取後者對國有產權保值增值責任的懈怠或放棄，更增加了國有產權代表和代理行為的“機會主義”傾向。上述對國有資產保值增值不利的情況，在中國數量眾多、分布分散、監督檢查成本較大的國有中小型商業企業股份化改造中，發生的可能性最大。而且，這種理論推測的可能性，已為事實所證明。中國各地國有中小型商業企業股份化改造，多數只按帳面價值、甚至只按企業早年剛剛成立之時的帳面價值估算國有資產，完全不考慮物價上漲因素、實際資產增大、以及企業無形資產的價值。相當多數的國有中小型商業企業，將所有權原本屬於國有的企業留利界定為企業集體股，使國有產權保值增值受到程度不一的損害。還有的國有中小型商業企業在股份化改造中，有意無意地對不同類型的股份實施不同形式的分配方案。例如：對個人股和法人股保息分紅，而對國有股只分紅不計息；或者，對不同類型的股份實行個人股最高、企業股次之、國有股最低的紅利率，想盡一切方法幹擾國有產權的科學評估和公正界定，期望以國有資產的流失為代價，獲取有利自己的“尋租”機會。而面對上述國有商業企業股份化改造中出現的國有產權界定不公正、國有資產明顯或潛在流失的問題，主管中國廣大國有中小型商業企業的有關部門卻處於前述利益沖突、“道德風險”和能力不足等窘境之中，一時難以采取有效的校正措施。

　　2. 中國國有商業企業股份化改造中，還存在著因股東多元化不充份、股權結構過於集中而產生的政企職責難分離、公司治理制度形如虛設的問題。

　　與廣大國有中小型商業企業股份化改造中產生的問題有所不同，中國國有大中型、特別是大型商業企業股份制改造進程面臨著另外一類問題，即企業股東多元化不充份、國有股份控股權過於集中。國有大型商業企業為數較少、便於監督，因此，在股份化改造中較少出現國有資產評估和產權界定過低、國有資產在流動和交易過程中流失的現象。相反，部份國有大型商業企業股份化改造中，主管部門監管有加、乃至以“長官意志”直接控制資產評估和產權交易活動，卻作為另一極端情況時有出現。國有資產評估當然要保值增值，但也並非評估得越高越好。國有資產在國有大型商業企業股份化改造中評得過高，就難以吸引其他產權主體前來交易，或者難以達成交易價格，顯然不利於企業股東多元化。中國國有大型商業企業股份化改造，近年來就碰到了這個問題。由於主管部門對國有資產評估的過細幹預，以及有關非國有股份比重觀念和規定上的限制，中國大多數國有大型商業企業股份化改造，沒有實現股東多元化、分散化以利於發揮現代公司治理制度功能的目標。如在中國，現行股份化改造的國有大型商業企業，國有股份的下限通常為60％，其他股份的上限通常不超過40％。並且，各地國有大型商業企業股份化改造往往還存在著較之嚴格的不成文觀念限制。因而，各地、甚至包括經濟特區國有大型商業企業股份化改造，在推行企業股東多元化、分散化方面都進展不大。有的股份化國有大型商業企業，除了發行少量比例的上市社會股之外，在股權結構中就沒有其他的非國有法人股，根本無力形成促使政企分開的制衡分離機制。除非上級主管部門已改革成為純追求國有資產保值增值盈利的“投資管理公司”或“參股、控股公司”，否則，這類股東多元化不充份、股權結構不夠分散的國有股份化大型商業企業將總不能夠擺脫主管部門直接任命企業董事會主要成員和經理、政企不分又以另一種形式出現等舊的企業制度特徵。而不幸的是，凡在國有大型商業企業股份化改造中股東多元化、股權分散化方面推行得不充份的地區，大都在國有商業主管部門改革成投資管理公司或參股、控股公司方面同樣進展不大。如此，在中國不少推行股份化改造的國有大型商業企業中，股東代表大會、董事會、經理人員等構成的公司治理制度形如虛設、董事的選舉和經理的聘任流於形式等現象就並不鮮見。有些股份化大型商業企業的董事長或主要董事，是由主管部門的退休官員或企業的退休經理擔任的，對企業重大決策只是履行點頭同意、例行公事的程序，根本起不了現代公司治理結構的“授權─制衡─激勵”作用。另一些股份化大型商業企業的運行中，主管部門對企業生產經營的管理依舊，企業內部重大決策基本沿用未股份化改造前的模式。以重大投資決策為例，企業董事會研究通過後還要報行政主管部門等審批。被有些商業企業感嘆為：“股份制是市場經濟的，管理仍是計劃經濟的”。

　　3.中國國有商業企業股份化改造，還存在著歷史原因、政策原因、前期經營虧損和不動產家底薄弱原因而導致的股份化改造缺乏充足綜合推行實力的問題。

　　和其他領域的經濟改革一樣，國有商業企業股份化改造也需要支出改革成本、支付安置費用。然而，由於歷史、政策、前期經營和不動產家底等方面的原因，中國國有商業企業股份化改造現在面臨著比其他領域國有企業股份化改造更多嚴峻的困難問題。由於歷史原因，中國國有商業企業目前面臨著離退休人員和富余人員多、離退休人員養老醫療費和富余人員再安置費大的壓力。據抽樣統計，廣州市國有商業企業近年來企業在職人員與離退人員的平均比例為1：0.7，有的企業高達1：1。廣州市一商、二商、糧食、水產系統的國有企業，在職員工負擔離退人員養老、醫療費的年人均額高達1646元，並且隨著今後離退人員的增多，還將逐年增大。這里，尚不包括正在和即將進行的安排企業富余人員離開原企業、另覓就業的富余人員派遣、培訓、再安置費用。雖然在上述企業離退休和富余人員安置的過程中，建立社會養老、醫療、待業(失業)統籌保險制度並不是企業一家的任務，但由於政府財力有限，職工經濟能力更為不足，安置上述人員的主要負擔近期內無疑一直是由中國國有商業企業來承擔的。另據調查，中國國有大中型商業企業普遍人員臃腫，富余人員多達三分之一以上。如果按與離退人員相近的生活、醫療費測算，中國國有商業企業進行規範股份化改造、精簡現有企業組織和人員規模、企業在職人員負擔的年人均安置費至少還要在目前的水平基礎上上升三成。以廣州市為例，國有商業企業股份化後的企業在職人員年人均安置費負擔，可能會上升到2200元左右。足見其負擔和壓力之大。又由於政策性和前期經營虧損原因，中國國有商業企業目前還面臨著政策性虧損難解決、其他債務難處理的問題。前些年中國國有商業企業曾一度承擔過本不屬於企業職責的政府宏觀調控職能。國有商業企業、特別是批發企業對一些商品實施計劃資金專項儲備，有的還承擔為工業解困的任務，充當政府調控市場的“蓄水池”。致使國有商業企業至今仍背著政策性購買商品庫存、虧損掛帳嚴重的負擔。如上海市：1989年至1991年，國有商業批發企業曾連續三年用銀行的兩次貸款資金，收購工業積壓庫存商品，使自己背上沈重的庫存包袱。最高時庫存達27億元。經過近幾年削價處理，以損失4.12億元為代價，到去年壓縮為14.72億元，剩余庫存占用資金仍然很大。而廣州市：相似的國有商業企業政策性虧損掛帳，初步的統計已有7億多元。其中，僅廣州市一商系統1990年市場疲軟時就按政府要求的收購積壓產品2億多元，共計損失6000萬元。國有商業企業的政策性虧損掛帳過程中，還往往伴隨著前期經營不善、“三角債”務突出的問題，使得中國國有商業企業清理債務難度增大。它們已成為中國國有商業企業股份化改造比其他領域國有企業股份化改造面臨更多嚴峻困難問題的一個方面。最後，再由於不動產家底薄弱等原因，中國國有商業企業目前還面臨著缺乏充足的資產實力、難以有效促進股份化改造順利推行的問題。在中國當前國有企業股份化過程中，實行房地產開發，出讓部份股權，收回部份資金，已成為各地國有企業在股份化改造中一次性解決企業歷史包袱、同步實施社會保障制度等措施便利而必要的資金來源。但是，這種對其他領域國有企業來說比較有效的籌資方式，對商業領域的國有企業來說，其可行性要小得多。因為中國相當多數國有商業企業的面鋪是租賃的，沒有房地產可開發，轉讓固定資產回收的價值不大，不可能有足夠的財力一次性解決歷史包袱。這種情況，對廣大中小型國有商業企業股份化而言尤然。以廣州市為例，目前廣州國有商業企業不動產家底薄弱，自有產權較少。商業網點的自有房和公房、私僑房各占二分之一，沒有多少房地產可供出讓開發，更談不上從中回收一定規模的資金用於股份化改造的配套措施之用。由此可見國有商業企業股份化改造比其他領域國有企業股份化改造面臨更多嚴峻困難問題的另一方面。

　　二. 國有商業企業股份化改造中問題產生的成因　

　　中國國有商業股份化改造中面臨著產權界定不公正、國有資產易流失、政企職責難分離、公司治理制度如虛設、以及股份化改造綜合推行實力不足等問題。這些問題的產生，與前節所述國有商業企業股份化改造中的利益主體利益沖突、個別措施出現偏差、以及歷史、政策和行業特徵等具體原因有關，但股份化改造中缺乏相對明確的目標模式和比較完善的配套措施，卻應該是支配並導致上述問題產生和存在的主要成因。其中的理由，至少有以下兩方面：

　　1. 中國國有大型商業企業和中小型商業企業股份化改造目標模式不明確，以及各地對企業法人股認識不一致，既是造成部份大型商業企業股份化改造中政企職責未分開、公司治理制度形同虛設的重要成因，也是引發一些中小型商業企業股份化改造中產權界定不公正、國有資產易流失的重要成因。

　　中國國有大型商業企業股份化改造，至今還沒有明確提出股東多元化、股權分散化的目標模式。股東多元化中，引入持股比重較大、分布集中的外部的非國有法人股的重要性還沒有獲得足夠廣泛的重視。而國有大型商業企業股份化改造中僅有比重不大、分布分散的社會股，沒有相當比重、分布集中的非國有法人股，是不可能形成國有大型商業企業的權利制衡機制的。當然也不可能形成份離大型商業企業政企職能、發揮公司治理結構實質功能的利益驅動機制。這不是經濟理論上演繹而已，它已在中國大型國有商業企業前一階段股份化改造中得到反映。

　　中國國有中小型商業企業股份化改造，至今還沒有明確提出不設本企業法人股、不在小型商業企業中普遍設立國有股的目標模式。在國有商業企業股份化改造中設立本企業法人股，是中國近年來股份化國有企業的一項發明，在國際規範的股份化公司制企業中還少有先例。本企業法人股的出現，破壞了股份化企業總貨幣凈資產都一一清楚地對應並完全為明確的各個股東所有的原則；開始產生一部份借用企業法人名義、實為“小集體”或“小團體”控制並所有的股份資產額。這部份“小集體”或“小團體”，由企業正式投資者和股東之外的內部員工和經理人員構成。其中，經理及中高級職員是控制和處理本企業法人股的主要決策者。本企業法人股的出現，顯然有利於從產權結構上增強企業經營自主權和經理決策管理權，並有利於增強企業抵制政府直接幹預的能力。這可能是本企業法人股受到部份經濟理論工作者和企業實際管理者支持的原因之一。除此之外，部份理論工作者和企業實際管理者認為：國有商業企業資產增值過程中，國有原始投資資本固然作出貢獻，企業員工的勞動貢獻也功不可沒；乃是本企業法人股的提出受到支持的另一原因。由於不敢明確提出從已增值的國有資產中劃出一部份資產作為包括經理人員在內的企業員工的個人股份，上述要求便變成以企業或集體名義向國有資產索取的形式。當然，這種索取形式的變換除了意識形態的考慮之外，還因為向國有資產索取到的一部份股份資產如何落實為員工個人股份資產，一時難以找到各方都能接受的操作方案。本企業法人股就在這樣的背景下產生了。然而，本企業法人股從產生之始，就孕含著和國有股爭奪國有資產的風險。因為向國有資產合理索取股份資產與向國有資產過度索取股份資產之間，並不存在明顯的界限。而且，出於個人利益和小集團利益的驅使，大多數國有商業企業員工都會有意識和無意識地在企業股份化過程中支持設立本企業法人股，並支持本企業法人股向國有資產存量多索取一些股份資產。所以，在中國近年國有中小型商業企業股份化改造中，本企業法人股成為一些企業對國有產權實施不公正界定、並造成國有資產易流失現象的一大成因，自然並不意外。而且，本企業法人股對企業產權界定和流動帶來的隱患，還不止於此。由於本企業法人股的產權並不清晰，名為企業集體股，但企業各個員工在該集體股中具體占有多少份額不清楚，因而該類本企業法人股實際上缺乏真正的行為主體，而僅為企業經理和高層職員所代理和控制。在本企業法人股比重定得較高、甚至成為整個股權結構中相對控股股份的國有中小型股份化商業企業中，經理人員不再受到企業股東的有效監督和制衡，甚至不再受到企業股東的最終控制，都存在著發生的極大可能性。事實上，這種情況在中國部份搞本企業法人股比較隱蔽、但步子較大的國有中小型商業企業股份化改造中已有出現。在這類本企業法人股比重定得較高的企業中，經理人員假本企業法人股存在、本企業自主決策名義排斥外來監督和股東監督，業已成事實。另外，在這類企業中，本企業法人股在企業後續的發展和演化中被以經理人員和高層職員為核心的一小部份人侵占，發生的可能性也極大。歲月如流，人事更替。股份化企業的中低職員進出更替，而經理人員及其親信高級職員因為本企業法人股的存在而能保持他們在企業中不被更換的地位。於是，資歷、信息、地位、權力的不對稱性，使得經理人員及其親信高級職員很容易在他們認為合適的場合和時機下公開或隱蔽地做出最有利於他們自己利益的本企業法人股處置方案。對此種因為產權不夠清晰而使本企業法人股的最終結局充滿“尋租”余地和侵權機會的風險，應有足夠的理論準備。

　　所以，從產權經濟學的角度來看，在國有商業企業、特別是國有中小型商業企業股份化改造中，不宜設立本企業法人股。照顧國有商業企業包括經理人員在內員工的以前勞動貢獻，不妨直接公開地從已增值的國有資產存量中劃出一部份股份資產明確地分配給各個員工，杜絕以後因為產權不清而發生侵權傾向和交易費用。走“本企業法人股”的迂回形式，既不符合國際股份化企業規範，又容易產生損壞公平權益的侵權機會。

　　另外，仍然從產權經濟學的“道德風險”和交易費用考察角度來看，在國有小型商業企業股份化改造中不宜普遍設立國有股。國有小型商業企業量多布廣，如果在股份化改造中普遍設立國有股，監督和檢查國有股保值增值的工作量、執行人員和費用都會很大。同時，監督國有股代表是否盡責監督國有資產值增值的費用也會很大。在中小型商業企業中廣泛設立國有股，監督國有股保值增值的上述兩項執行費用過高，就可能會使監督國有股保值增值工作的總體效率下降，甚至可能會使監督國有股保值增值的工作因為難以有效執行而流於形式。眾多中小型股份化商業企業中程度不一地發生著的對國有產權界定不公正、國有資產易流失現象，就難以得到有力制止。由此可見在國有中小型商業企業股份化改造中壓縮設立國有股企業範圍和數量的客觀必要性。對國有中小型、特別是小型商業企業股份化改造來說，結合並利用前段時期正在進行的國有企業資產評估和產權界定工作，一次性地向非國有產權主體出讓國有資產在部份中型商業企業和多數小型商業企業股權結構中的股份，應該是可行的改造方案。考慮到國有中小型商業企業中的非國有產權主體，可能一時不可能都擁有足夠的財力買斷國有股。可考慮借鑒住宅商品化等的贖買方式。一次性買斷和分期付款同時推行。一次性買斷可獲適當優惠，分期付款則應把國有資產的貨幣價值計算在內。相信國有股在中小型商業企業股份化改造中設立企業範圍和數量壓縮後，國有資產管理部門和商業部門監督國有資產在股份化商業企業經營中保值增值的效率和效果，將會比現在有顯著的提高。

　　2. 中國國有大型商業企業和中小型商業企業股份化改造缺乏各自比較完善的配套措施，是影響並加劇國有商業企業股份化改造中產權界定不公正、國有資產易流失、政企職責難分離、公司治理制度如虛設、以及股份化改造綜合推行實力不足等問題的重要成因。

　　中國國有中小型商業企業股份化改造中，近年來較多地出現了對國有產權界定不公正、國有資產易流失的現象：如國有產權被低估、國有資產得不到與非國有股相同的同股同利待遇等。這些現象的產生，從政策角度來看，除了是由於股份化改造的目標模式不夠明確外，還與股份化改造中缺乏比較完善的配套措施有關。因為雖然說配套措施受制於目標模式，目標模式不明確前提下很難有比較完善的配套措施(如本企業法人股是否要設目標不明情況下，如何處理國有資產保值增值與員工勞動貢獻利益關系的措施自然難以出台)，但是有些配套措施，如監督國有股公正評估、國有股同股同利待遇等，是很顯而易見的事情。問題就出在組織實施的組織措施不得力、不配套上。例如，國有資產新型產權管理制度建設滯後。國有資產多頭管理、職責權限不清、商業主管部門未被授權、國有資產管理部門職能又難以到位，使得監督和維護股份化改造中的國有資產保值增值缺乏有效的配套措施保證。這種狀況，在部份率先推行國有資產管理委員會(國資委)和國有資產投資管理公司(國有參股、持股公司)改革的地區來說，要好一些。但對中國多數未及時推行上述國有資產新型產權管理制度改革的其他地區而言，則比較嚴峻。

　　中國國有大型商業企業股份化改造中，近年來部份地出現了政企職責難分開、公司治理制度形如虛設等現象。這些現象的產生，首先是與中國國有大型商業企業股份化改造沒有提出股東足夠多元化、股權足夠分散化的目標模式，因而難以形成有效促進政企分開、發揮公司治理制度功能的利益驅動機制有著最根本的聯系。但是，政府職能轉換艱難、傳統管理方式變革不大、以及社會保障制度推行規模和程度有限，無疑是加劇國有大型商業企業股份化改造難以順利實現預期目標的另一方面重要成因。政府職能轉換艱難，表現為政府機構規模精簡得不夠，政府與企業直接的利益關系沒有分離，政府仍樂衷於幹預國有大型商業企業的具體事務。傳統管理方式變革不大，表現為政府依然以舊體制下的傳統幹部人事制度、勞動工資制度、投資管理制度等對大多數國有大型商業企業施加影響和管理。社會保障制度推行規模和程度有限，表現為政府還沒有在推行職工醫療、養老、待業保險等社會保障制度建設方面投入足夠的精力，還沒有在擴大社會保障規模、解決保障制度資金來源問題過程中發揮更大的領導和促進作用。因而使現有的社會保障制度難以適應國有大型商業企業股份化改造後的轉機建制、人員重組要求。顯然，上述三方面的不完善配套措施，對中國國有大型商業企業股份化改造所要實現的目標，起著不容忽視的牽掣作用。

　　最後，中國國有商業企業股份化改造，近年來明顯地出現了股份化改造綜合推行實力相對不足的現象。這一現象，也與國有商業企業股份化改造相配套的措施不完善有關。前面提到中國政府在牽頭推行社會保障制度時的工作力度不夠，致使現有的社會保障規模和程度尚不適應國有商業企業股份化改造的轉機建制、人員重組要求。其實這也是導致中國國有商業企業股份化改造綜合推行實力相對不足的一個重要成因。除此之外，政府部門沒有及時幫助國有大中型商業企業找到如何解決前一時期政策性虧損掛帳以及“三角債”問題等的途徑和辦法，則是加劇國有商業企業股份化改造綜合推行實力相對不足的另一重要成因。再者，政府部門沒有給予國有商業企業相當的解困優惠措施，沒有針對部份國有商業企業不動產家底薄弱等現狀，在房地產交易方面給予適當照顧，也是影響國有商業企業股份化改造綜合推行實力相對不足的一個原因。

變遷中的中國金融體系

　　萬鵬飛

　　毛宏君

　　第一階段　中央銀行體系的形成

　　第二階段 各類金融機構的迅速發展

　　第三階段　建立總量、效益、結構三足鼎立的新體系

　　

　　【作者簡歷】

　　萬鵬飛，北京大學政治學與行政管理系講師。中國人民大學行政管理學研究所碩士。

　　毛宏君，中國人民銀行總行政策研究室經濟師。中國人民大學經濟學研究所經濟學碩士。

　　一個國家金融體系的形成及其變革，有其深刻的歷史背景。國家政治制度、民族文化傳統、經濟發展程度等因素都會對其產生不同程度的影響。中國金融體系是隨著商品貨幣經濟的發展以及人們對其認識的提高而逐步發展完善的。

　　中國十五年來經濟體制改革的歷程，曾有兩次重大的突破：一次是1984年達成的有計劃的商品經濟的共識；另一次是1992年確立的建立社會主義市場經濟體制的改革目標。中國金融體系正是以這兩次重大突破為契機，開始了質的飛躍。本文也以此為分界線，將中國金融體系的變遷分為三個階段。

　　第一階段　中央銀行體系的形成　

　　中國現存的以中央銀行（即中國人民銀行）為領導、國家專業銀行（指中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國人民建設銀行四家）為主體、多種金融機構並存（包括股份制銀行、區域性銀行、城鄉信用合作社、信托投資公司、保險公司、租賃公司、財務公司、證券公司）、分工協作的金融體系，是經過1979年以來、特別是1984年的改革形成的。

　　1949年建國到1979年經濟體制改革之間的三十年，中國經濟建設最大的失誤是否認生產力處於商品經濟階段，搞的是產品經濟。這種對生產力的錯誤判斷導致了對經濟體制設計的偏頗，高度集中的計劃經濟體制和單一大一統的銀行體系，就是這一背景的產物。社會資源配置的主要手段是通過國民經濟的實物計劃，金融從屬於實物分配計劃，只起會計和出納的作用。

　　單一大一統的銀行體制的根本特徵是肩負政府職能的銀行和經營商業金融的銀行集於一身，都由中國人民銀行承擔，金融機構實質上也只有人民銀行一家。中國銀行雖然對外保留其名，對內則是作為中國人民銀行的國外局，是人民銀行專門辦理外匯業務的金融機構；中國人民建設銀行也是徒有其名，早於1958年改為財政部基建財務司，專門辦理基本建設財政性撥款業務；中國農業銀行經過幾起幾落，於1965年並於中國人民銀行；交通銀行於1958年在內地的業務分別並入中國人民銀行和中國人民建設銀行，只有其香港分行保留下來；中國人民保險公司從1958年以後便不再辦理國內業務，機構人員大量收縮，到1979年僅作為中國人民銀行的一個機構保存下來；農村信用合作社事實上也只是中國人民銀行的基層機構。

　　中國人民銀行在省、市、縣均設分支機構，其辦事處、儲蓄所、營業所等基層組織機構遍布城鎮和鄉村。全社會資金流動在中國人民銀行的帳戶上均可以反映出來，國家通過中國人民銀行統一分配和管理資金。資金按計劃，“統存統貸、統收統支、統調統配”，使得基層金融機構沒有經營自主權，資金運用效益低下；自上而下、封閉的資金分配形式又造成資金劃地為牢、流動性差；而且，缺乏制約機制的同一利益主體之間，資金往來無安全性可言。這種不按商品經濟原則融通資金的資金計劃分配體制反過來又制約了生產力的發展。

　　改革開放後，人們對商品經濟的認識，經歷了一個由否認，到承認，再到尊重和重視的過程，人們認識的轉變以及1984年有計劃的商品經濟和1992年社會主義市場經濟體制的改革目標的確立，是中國金融體系演進的主客觀條件。

　　1978年至1984年屬於第一階段，是中央銀行體制確立時期。1978年10月，鄧小平提出了“要把銀行作為發展經濟、革新技術的杠桿，要把銀行辦成真正的銀行”的思想，於是在以“政企分開”為目標的改革大背景下，以金融體系重組為特徵的金融體制改革拉開了序幕。經過1980年之後的“存貸掛約，差額包幹”信貸資金管理辦法的實施和中國農業銀行、中國銀行、中國人民建設銀行、中國人民保險公司的恢覆與分設，在中國奠定了建立中央銀行體制的基礎。1983年9月國務院決定，由中國人民銀行專門行使中央銀行職能。1984年中國工商銀行從中國人民銀行中分設出去，這標志著中央銀行體制得以確立。至此，第一階段的改革達到了預期的目的，中國人民銀行作為中央銀行將專門行使國家金融管理機關職能，將以真正的“發行的銀行，政府的銀行，銀行的銀行”這一全新的面目出現；國家專業銀行（包括保險公司）作為經濟實體將專門從事金融業務活動，這為以後的銀行企業化改革以至最終向商業銀行轉化奠定了基礎。

　　第二階段 各類金融機構的迅速發展　

　　1985年至1992年屬於第二階段，是金融組織機構的迅速發展時期。經過幾年的摸索和準備，經濟體制改革進入了以“建立有計劃的商品經濟新體制”為目標的新階段。多種經濟成份進一步發展，單一國家專業銀行已經不能滿足經濟發展需要。金融要更好地為經濟發展服務，就必須打破國家專業銀行對金融業的壟斷，形成競爭局面，拓寬服務領域。因此，這一時期的金融體制改革的主要特點是量的擴張，在推進國家專業銀行企業化進程的同時，各種銀行及非銀行金融機構紛紛設立。

　　到1993年底，中國金融組織體系除中央銀行之外，還有4家專業銀行，9家全國性和區域性商業銀行，12家保險公司，387家金融信托投資公司，87家證券公司，29家財務公司，11家金融租賃公司，559萬家農村信用社和4011家城市信用合作社。此外，還有225家外國金融機構在中國設立了302個代表處和98家經營性分支機構。至此，形成了以中央銀行為領導、國家專業銀行為主體、多種金融機構並存、分工協作的金融體系。各種銀行和非銀行金融機構的迅速發展，基本上適應了不同經濟成份、不同經濟方式和不同流通渠道的需要，並初步形成了金融競爭的局面。

　　該體系組織機構情況，見圖（3）。該體系金融資產分布情況，見圖（1）。

　　1992年和1993年是承上啟下的兩年，這兩年對於今後相當長的一段時間內金融改革開放產生了深遠的影響。1992年年初，鄧小平南巡講話後，全國出現了關於市場經濟問題的討論；10月份，中國共產黨的十四大正式確定了“建立社會主義市場經濟體制”的改革目標，為下一步金融體制改革實現重大突破作了理論和政策準備。從這個意義上講，1992年是中國金融改革開放的一個轉折點，標志著中國商品經濟的發展進入了一個更高階段──市場經濟。市場將在國家宏觀調控下對社會資源配置起基礎性的作用。

　　1993年1月中國人民銀行行長李貴鮮在全國銀行分行長會上，作了關於《加快金融改革開放的步伐，建立適應社會主義市場經濟的金融體制》的報告，明確提出了要建立一個“以中央銀行為領導、國有商業銀行為主體、多種金融機構並存的金融體系。”從而將建立一個適應市場經濟的金融體系模式的探索，提到了議事日程；討論多年的專業銀行經營機制轉換問題也被作為改革的中心內容。當時，對設立政策性金融機構還沒有確定，但人們已認識到政策性金融與商業性金融徹底分離對於改革的意義，並將其作為改革的基本前提和重要課題，加以研究和探討。

　　1993年上半年嚴峻的金融形勢，增加了改革的緊迫性。1993年7月由朱熔基行長主持召開的全國金融工作會議，把深化金融體制改革作為重點。1993年11月召開的全國經濟工作會議，討論並通過了《國務院關於金融體制改革的決定》。至此，一個新金融體系的方案宣告出台。

　　縱觀我國金融體系的演變，如果說第一階段是形成時期；第二階段是以量的擴張為特徵的發展時期，那麽第三階段將進入以質的轉變為主流的成熟與完善時期。

　　第三階段　建立總量、效益、結構三足鼎立的新體系　

　　概括起來，以建立社會主義市場經濟體制為目標的、新的金融體制改革，就是“把人民銀行辦成真正的的中央銀行，把國家專業銀行辦成真正的商業銀行”。實現這兩個改革目標的一個基本前提，就是政策性金融與商業性金融的徹底分離。有關政策性金融的問題在理論界已討論多時，但在實踐上一直未取得突破，以往的金融體制改革方案也從未提及，因此，設立政策性銀行就成為新的金融體制改革的突出特點，也構成了新的金融體系基本構架的一個支點。與舊的金融體系的構架相對應，新的金融體系的基本構架概括起來，就是：“中央銀行為領導、政策金融與商業金融分離、國有商業銀行為主體、多種金融機構並存的金融體系”。（見圖1─3） 具體分工是：政策性銀行承擔“結構”調整；商業銀行追求經濟“效益”；中央銀行控制“總量”，形成一個三足鼎立、分工明確、職能明晰的新格局。

　　與圖1相對照，新的金融體系有兩處大的不同。除多出一支政策性銀行外，還可以看到原非銀行金融機構下的農村信用社和城市信用社，在改造成為農村合作銀行和城市合作銀行之後，將轉到商業性銀行之下的區域性商業銀行之內。當然，合作銀行的組建，尤其是農村合作銀行的組建需要有一個過程，政策性銀行的設立與正常運行也需要有一個過程。因此，目前這個構架還不是現實構架，而只是一個目標構架。

　　建立一個能適應並促進市場經濟發展的新的金融體系的構架，是一項覆雜的系統工程。涉及的面很廣，面臨的問題也很多，應從何處入手呢？我們認為，現存體系的弊端將是問題的著眼點。

　　世界各國的金融體系構成無論多麽不同，商業銀行都是作為一種主體而存在的。與商品經濟相適應的金融體系是不能沒有商業銀行的。而在我國現存金融體系中，商業銀行所占比例太小；作為主體部份而存在的工、農、中、建四家國家專業銀行，雖然從其功能上講是商業銀行，而且其業務也有向綜合化方向發展的趨勢，但在實際運行中還不能完全按價值規律辦事，還不能自主經營、自擔風險，因而還不是真正的商業性金融機構──這是我國金融體系存在的最突出的問題。

　　主體部份的性質決定了銀行業的經濟效益不可能好。宏觀經濟問題概括起來說無非是三方面，經濟效益是基本的，其次是“結構”（政策傾斜），淩駕於兩者之上的是“總量”。資源的配置、資金的配置以及金融機構的設置都應該有利於這三個問題的解決。而中國專業銀行內，政策性金融與商業性金融混合經營，經常出現“硬擠軟”或“軟擠硬”的情形，既影響其自身的經濟效益，也不利於政策性貸款的落實，進而不利於國家產業政策的實現；而且，專業銀行常常將政策性貸款所需資金的硬缺口甩給中央銀行，迫使中央銀行擴大信貸規模，加大了中央銀行進行金融宏觀調控的難度。可見現存的專業銀行一身肩負雙重職能的狀況，對“效益”、“結構”和“總量”三個方面都不利。

　　同樣，中央銀行自身也存在著職能不清的問題。在我國，引導和扶植經濟發展的責任一直是由財政和銀行分擔的。改革開放以來，中央財政的“事權”大於“財權”，財政收不抵支便向中央銀行透支借款。而中央銀行自身還承擔著相當部份的政策性貸款任務。中央銀行一身兼二任，一方面擔負著控制總量、穩定貨幣的任務，同時還擔負了調整貸款結構的任務。專業銀行政策性貸款的硬缺口實際上都甩給了人民銀行，而人民銀行自身的專項貸款則直接具有政策性質，13％的存款準備也多是用於調節地區間的資金不平衡。當總量與結構發生矛盾時，往往以犧牲總量控制的目標來保結構。

　　以上是中國金融體系存在的主要問題。如果把適應經濟發展三方面需求的金融體系的構架比作三只足，現在至少是缺了一只，即沒有專門的、直接體現國家宏觀政策意圖的政策性金融機構；另二只，商業銀行和中央銀行也有待進一步完善。中國金融體系的構築，即是在考慮到上述問題的基礎上，有針對性、有重點、有步驟地進行的。

　　市場經濟的發展，要求提供全面的金融服務，我國現有四家專業銀行自成體系、高度壟斷的格局，已經遠遠不能滿足其需要。而且金融的本質特徵是在融通資金的過程中創造信用貨幣，從這個意義上講，金融企業是負有重大社會責任的企業，為使金融企業創造的信用貨幣適合經濟發展的需要，其資金運用必須講求經濟效益，要能按期還本付息。因此，無論從哪方面講，轉換專業銀行的經營機制，建立一個以商業銀行為主體的金融組織體系都是合理構築我國金融體系的一項最重要的內容，也是下一步中國金融體制改革的一項最主要的內容。

　　為了最終實現從專業銀行到商業銀行的轉化，必須解決我國專業銀行中政策性金融與商業性金融混合經營的矛盾。各國為解決這一矛盾所采取的方法是不盡相同的，我國銀行都是公有制的國家銀行，這一現狀，決定了政策性金融與商業性金融最終實行機構分設在所難免，因為不這樣就不能形成不同的利益主體，也就不能形成相互間的制約機制。

　　建立政策性銀行的目的是，實現政策金融與商業金融分離，以解決國家專業銀行身兼二任的問題；割斷政策性貸款與基礎貨幣的直接聯系，確保人民銀行調控基礎貨幣的主動性。目前已建立三家政策性銀行，即國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行。隨著政策性金融機構的設立，特別是國家專業銀行向國有商業銀行轉化，中央銀行的職能也要相應轉變。市場經濟越發展，越需要加強宏觀調控力度，搞好貨幣供應量調控和對金融機構的監管，以保證金融業的穩健經營和金融市場的有序競爭。專業銀行經營機制的轉變、政策性金融與商業性金融實行機構分設為中央銀行通過市場靈活而有效地進行宏觀調控創造了條件，中央銀行無論從內容（職能設定）上，還是從形式（機構調整）上都要作出相應改變，確立強有力的中央銀行宏觀調控體系。

　　總之，適應商品貨幣經濟發展要求的中國金融體系，應是一個能實現資金優化配置的、機構健全、分工明確、緊密配合、高效運轉的有機整體；簡而言之，就是能使千千萬萬金融企業按經濟效益原則自主經營；能使中央銀行控制住貨幣供應量的總閘門；能使政府扶植和引導經濟發展所需要的政策性貸款有專門而穩定的來源。從而形成中央銀行管“總量”，商業銀行管“效益”、政策金融管“結構”三足鼎立的新格局，健全金融組織體系的整體功能，促進經濟在貨幣穩定的前提下獲得高效益增長。

中國鐵路管理體制的改革

　　錢佳燮

　　一. 鐵路的運價改革

　　二. 鐵路投資體制的改革

　　三. 鐵路管理體制的改革

　　

　　【作者簡歷】 錢佳燮，江蘇省鎮江市政府經濟研究中心特約研究員。

　　為了緩解鐵路面臨的困難，使鐵路建設適應並適度超前於整個社會經濟的發展，在改革開放的大背景下，中國鐵路管理體制進行全面改革勢在必行。本文對鐵路管理體制改革中的若幹重點問題，如運價改革、鐵路投資體制改革、鐵路經營管理體制改革等，作初步的探討。

　　一. 鐵路的運價改革　

　　1. 中國鐵路運價的扭曲

　　商品和勞務的價格本應按照成本加平均利潤來決定，鐵路運價也不例外。然而，中國的鐵路運價卻非如此，在過去幾十年中，集中計劃體制逐步造成了一個扭曲的鐵路運輸價格體系。建國初期所訂的全國統一鐵路運輸價格就偏低，訂價中既沒有充份考慮投資的平均利潤率，也沒有按技術進步、設備更新的需要保持必要的折舊率。結果，1950年的鐵路平均客運價格只相當於1930至1936年間關內平均運價的28.1％，1950年的平均貨運價格只相當於1930至1936年的32.7％。[1]

　　從1955年至1980年代中期，中國的鐵路部門一直沒有根據固定資產無形損耗的增加、物價和供求關系的變化對鐵路運價加以調整，而是實行了長達近三十年的固定、不變價格，致使運價偏低、和供求關系的背離日益突出。八十年代中期，鐵路部門對貨運作了小幅度提價，對近距離客運也加了價，但這些小幅度價格調整措施並未改變鐵路運價偏低的狀況。1989、1990年，客運和貨運的價格才作了較大幅度的調整，價格提高了百分之四十至六十。雖然這次調價一定程度上能緩解鐵路運輸虧損的問題，但由於調價時對價格形成機制和運用價格調節供求考慮不多，所以調價後的貨運價格仍然明顯偏低。再加上調價以後鐵路運價又固定不變，而近幾年來市場物價迅速上升、鐵路運輸求大於供，鐵路運價偏低的問題仍然相當尖銳。例如，目前鐵路客運每人公里快車硬座票價為0.045元，與其他物價相比，這樣的鐵路價格水平只相當於舊中國二十年代的三分之一；若按當前匯率計算，只是香港郊區客運火車（羅湖─九龍）票價的二十分之一。同樣，現在鐵路貨運價格是每噸公里0.32元，只是目前汽車運價的八分之一，相當於三十年代鐵路運價的六分之一。

　　2. 鐵路運價扭曲的危害

　　長期的、日益嚴重的鐵路運價偏低對鐵路本身以及整個經濟社會不可避免地形成了一系列危害。首先，1993年整個鐵路部門虧損75億元，虧損額超過了營業額的百分之十。[2] 鐵路這個本來可以有較高盈利率並可較快地自我發展的部門，反而成了財政的一大包袱。由於大規模虧損，鐵路部門不但喪失了靠自身力量擴大再生產的能力，連簡單再生產也難以維持。虧損也使社會集資建路和吸引外資的難度大為增加。根據當前和今後相當長期的財政狀況，依賴國家投資建鐵路也極為艱難。虧損不能不影響鐵路員工的工資福利，加上對員工的管理方法落後，必然影響服務質量。客車上經常不及時供水、甚至不供水，廁所間隔地關閉等情況早已司空見慣。

　　第二，在不正之風興盛的大背景下，運價偏低極易誘發鐵路各部門或員工加收各種不正常的票外附加費，如保險費、候車室空調費等，其中有些額外附加費其實本應包括在或已經包括在票價之內。在有的列車上，甚至乘客在車上主動補票也遭到列車員故意罰款。1991年筆者就曾在南京親眼所見一個奇特現象，列車員為獲得額外罰款收入充作自己的獎金，主動招攬成批冒雨侯車的旅客搭乘自己值乘的列車、為乘客提供便利，但卻事先言明要對每個獲得便利的乘客作罰款處理。違規的附加收費和不合理罰款不僅增加了旅客的預期支出，而且很可能造成鐵路財務管理的混亂，並助長貪污腐敗。

　　第三，嚴重偏低的運價喪失了調節運能供需的功能，造成運能浪費，並不適當地將公路、水運的客貨運量過度集中於鐵路。這造成企業過份依賴原料、能源的低價運輸，以致於一旦鐵路部門按市場供求決定運輸價格時，會有很多企業因成本上升而失去自我生存和發展能力。從表面上看，消費者可以從低票價中得到實惠，但是這種實惠必然被普遍的買票難、行路難、托運難等所抵消，而鐵路客車過度擁擠甚至還造成傷亡，實際上消費者為運價偏低支付了高昂的代價。

　　第四，運價偏低為倒車皮、倒車票、開後門、行賄受賄等等違法犯罪活動打開了方便之門。數以萬計的人因此走上了犯罪道路，破壞了運輸秩序，使鐵路部門和消費者受到嚴重損失，使有限的運力得不到優化配置。一方面，在許多車站上乘客排在購票“長龍”中，一票難求，而“票販子”則手握大把車票、到處高價推銷；另一方面，不少始發的列車上空座到處可見，出現了客運能力的難以置信的浪費。筆者1993年春節在上海站即遇見過這種情形。這些“票販子”與鐵路售票人員內外勾結，而且往往還有過硬的關系網和“後台”，所以屢禁不止、已經成為一種比較普遍的社會病，各級監察和司法部門對他們也無能為力。這批發“低運價財”的人就是一股阻撓改革的惡勢力。

　　3. 運價改革的設想

　　運價改革是鐵路系統進行投資體制改革、產權體制改革、管理體制改革、分配體制改革、技術體制改革等一系列改革的必要前提。所以，鐵路的改革必需從改革被扭曲的運價著手。改革的阻力是存在的，而且可以說相當嚴重，但卻不是不可克服的。運價如何改革？筆者在這里提供一個輪廓，供決策部門參考：

　　首先，在訂價原則上，鐵路運價理所當然要遵循價值規律的要求，應按成本加盈利的基本規則來定價。由於鐵路建設在經濟建設中應置於先行地位，所以鐵路投資應當具有優先吸引投資的利潤率；又由於當前鐵路運力僅為需求的一半，因此決定鐵路運價時所考慮的盈利率不應等於國民經濟各部門的平均利潤率，而應高於這個平均利潤率一倍。以上兩個因素相加，采用相當於平均利潤率1.2─1.4倍的盈利率來決定鐵路運價或許較為適宜。近年來，由於社會總投資規模過大，平均利潤率不斷下降且不易精確計算。假定剔除物價上漲因素後的平均利潤率為20％，則決定鐵路運價采用的盈利率可定為50％，加上抵消虧損約15％（按1993年全鐵路500億元營業額，虧損額75億元估算），再加上預期通貨膨脹率（假定為9％），這三項合計為74％，即鐵路票價可上調74％。

　　其次，在訂價方法上，這74％的漲幅應在貨運與客運間加權分攤，客運可上漲60％（快車硬座人公里0.072元）、貨運上漲80％（噸公里0.058元），或許比較適當。漲幅可一步到位，如有必要也可分兩步到位。目前實行的“運程越遠價越低”的原則應保留，但差距可適當縮小。同時可按東、中、西不同地區不同的經濟水平實行區域差價，也可實行季節差價（如春節期間的節日加價）和線路差價（如在京滬、京廣等繁忙路線上實行較高價格），以利用價格調控需求。廣（州）深（圳)、三（水）茂（名）等線的特殊運價，在新運價到位後如差距不大，特殊運價可以取消，但不必強求一致；如果仍有較大差距（例如高10％以上），則保留特殊運價。新運價到位後，按成本和供需狀況的變化，每年調價一次。運價可由各鐵路局（鐵路公司）自定並相互協調，但不必要求全國各地鐵路運輸保持同一價格，政府（鐵道管理部門）只需逐年規定最高和最低限價。

　　這樣的新運價實施以後，快車硬座人公里運價約為長途汽車運價的72％，貨運噸公里約為汽車運價的23％，這樣的運價並不很高，只不過改變了以往鐵路票價嚴重偏低的狀況。可以預期，鐵路運輸價格的大幅度調整，將大大地緩解鐵路運輸的供需矛盾，較大地改變運輸秩序和服務質量，並對倒車皮、倒車票之類的不法行為將起到釜底抽薪的作用。這樣既遏制了對鐵路運力的浪費、減少了企業對低運價的不正常依賴，又能為國民經濟各部門的正常運轉提供比較好的條件。而且，鐵路部門自身也可因此而贏得一定的自我發展條件，通過留利、社會集資和引進外資加快發展，國家財政則能卸下對鐵路部門補貼虧損的包袱。

　　有一種觀點認為，基礎產業有四個特徵，即公共服務性、非競爭性、低盈利性以及宜形成規模經濟，這四個特徵決定了“基礎產業不宜實行市場機制”。[3] 這種判斷並不一定確切，在市場經濟國家，我們常常可以看到不少基礎產業和其他產業一樣，既是盈利性產業也具有競爭性。盈利性和競爭性是正常經營和發展一個產業的必要條件，盈利是產業發展的經濟動力，而競爭又是盈利和其良好的公共服務性的基礎。正是為了通過競爭獲得盈利，才會有強烈的意願去改進經營管理、提高服務質量、降低成本、保持合理價格（甚至在有條件時適當降低價格），從而為用戶提供良好服務。這種良好服務在政府直接管理的壟斷性經營條件下，是很難形成和保持的，這一類事例在中外歷史和現實中都不勝枚舉。至於以要形成規模經濟為理由而反對在基礎產業實行市場機制，則恐怕是一種對市場機制的誤解。形成規模經濟與實行市場機制並無必然矛盾，我們可以在市場經濟國家找到無數個例子證明市場機制完全不妨礙規模經濟的形成，相反，在中國我們也很容易看到，經過計劃部門安排的投資項目屢屢出現重覆建設、或達不到規模效益的情形。總之，鐵路的經營管理“不宜采用市場化體制”之說，論據並不充份。

　　二. 鐵路投資體制的改革　

　　如果鐵路的運價改革能順利進行，那麽九十年代中期新運價即可到位，整個鐵路部門每年可獲利潤220到230億元。若扣除職工的獎金福利，每年可提供鐵路發展資金約200億元。假如這筆資金的一半用於鐵路車輛的添置和現有線路的改造，另一半用於新線建設，則有100億元可用於修建新鐵路，能夠在低山丘陵地區鋪設普通速度覆線約700公里。隨著鐵路營業里程和運量的增加，盡管今後利潤要部份扣除分紅，用於建路的資金和建路長度仍然可以逐漸增加。

　　由於中國鐵路建設已經嚴重滯後，上述的鐵路部門的自我發展能力仍然不能滿足需要。為適應中國社會經濟的發展，到2010年全國的鐵路營業里程有必要達到九萬公里。如果“第八個五年計劃”末期（即1995年）鐵路的營業里程能達到5.8萬公里，那麽以後15年內尚需建路3.2萬公里（“第九個五年計劃”7000公里，“第十個五年計劃”1.2萬公里，“第十一個五年計劃”1.3萬公里），年均建路2000公里以上。要是再考慮到“九五”期間高速鐵路要開始準備，2000年前後長江口（南通附近）的越江工程、渤海的跨海工程（大連-煙台）都將動工，就會發現，在相當長的時期內，每年還缺少鐵路建設資金100億元以上。

　　目前，中央財政近年連年赤字，赤字數額還在大幅增加，雖然可以考慮節約行政經費、省出一筆資金，但教育、科學、農業、防災、三峽工程、南水北調等等，都需要增加大量資金投入。為了逐步壓縮財政赤字和有效控制通貨膨脹，中央財政不可能拿出太多資金來用於鐵路建設。在這種條件下，如何滿足鐵路建設的資金需求呢？改革鐵路投資體制和投資多元化是順理成章的思路。

　　1. 地方財政的投資

　　為了發展當地經濟，鐵路未通達地區的各級地方政府對鐵路建設積極性很高。特別是在粵東、浙南、蘇中等沿海地區，由於當地的經濟發展已經達到相當的水平，地方財政有一定的能力作鐵路建設投資。運價改革以後，興建鐵路、投入營運就有較高的投資回收率，粗略估算每年約為投資額的35％。如果全線通車以後運量充足，鐵路全線營業三年即可收回全部投資，以後各年的利潤就能增強地方財政的實力。如果有必要，應該通過優惠，鼓勵投資收回後的利潤用於鐵路建設的再投資。

　　鐵路投資體制的改革主要是要把鐵路部門對投資的無償占用變為有償占用，這樣才既可以調動投資者的積極性，又能夠提高投資的使用效率，減少浪費、增加社會財富。為了更好地廣泛集中鐵路建設資金，並防止這些資金被挪作他用，可以考慮建立管理鐵路建設資金的專業銀行──鐵路建設銀行。鐵路建設銀行可以設立在有大量鐵路建設任務的省一級，其他不設鐵路建設銀行的地方，有關業務可由建設銀行或交通銀行代理。

　　2. 社會集資

　　社會集資可分為勞務投資、土地投資、現金投資。勞務投資的價格應考慮到勞動時間、勞動強度、有無危險及危險程度等，並適當高於當地勞務市場的同檔次價格。確定土地價格時既要注意節約鐵路建設成本、避免過高的土地價格，防止土地擁有者借機勒索、發“土地財”；又要避免土地定價偏低，造成土地浪費及損害當地居民的利益。

　　土地征用和土地投資涉及多方面的利益，情況也特別覆雜，既有農作物賠償、建築物賠償等困難問題，也有沿海與內地、城市與鄉村間的不易掌握的地區差異問題。中央必須設立統一的制度法令，但這些統一的制度法令也不能規定得過於簡單劃一，最好是在中央有關法令的統一指導下，由地方政府因地制宜地制定實施細則，並監督有關各方貫徹執行。勞務投資和土地投資都應當堅持投資者自願的原則。在老（革命老根據地）、少（數民族聚集）、邊（疆）、窮（困）地區，勞務投資和土地投資可以成為民眾改善生活水平的一條途徑。

　　現金投資沒有地域限制，可以在全國範圍內廣泛集資，潛力很大，將是社會集資的主要來源。其主要方式可以用債券或股票來集資。一項鐵路建設項目的建設債券的利息率可高於銀行儲蓄利息率，但低於該鐵路預計的經營利潤率，以便該債券發行單位有可能用經營利潤和債券利息間的差額建立鐵路建設基金。股票發行適用於已組成鐵路建設股份公司的情況，由於鐵路的盈利率可能比較高，會吸引大量投資者，股票的市價會高於票面價格，那麽鐵路建設股份公司就有可能通過股票的溢價發行吸收大量資金，來充實鐵路建設基金。

　　發行鐵路債券或股票可能引起一些質疑，特別是銀行部門可能不讚成，認為投資在債券和股票上的資金只不過是銀行儲蓄“搬家”，不必非采取這種形式不可，可以由銀行直接對鐵路建設機構提供長期低息貸款，以後等鐵路開始運營、獲得盈利後再歸還銀行貸款。然而，由銀行貸款修鐵路與發行股票債券修鐵路是兩種不同的機制。由於銀行是國有的，銀行貸款修鐵路就是將鐵路建設的風險交到銀行、也就是交到國家手里。而通過股票債券集資修鐵路，風險分散到投資者身上，投資者也會比較關心鐵路建設和運營的經濟效益。顯然，通過發行股票債券集資修鐵路，有利於打破目前鐵路建設單純由國家投資、國家管理、國家經營、吃“大鍋飯”的局面，引進新的機制。

　　現金投資還可以采用民間（居民、城鄉集體企業、個體企業）獨資或集資建設鐵路的形式，只要具備相應的人力、財力、物力，遵守有關法令和不與鐵路建設規劃抵觸，各級政府及鐵路主管部門對這種形式應予鼓勵並提供方便，但現階段似乎應該把民辦鐵路導向近距離鐵路支線建設。

　　3. 引進外資

　　早在本世紀初孫中山先生就提出過“募集外資”、進行國家建設的主張。1919年他提出了著名的“國際共同發展中國實業計劃”，其主要內容之一，就是在十年內建成鐵路10萬英里（約16萬公里）。怎樣才能在這樣短的時間內建造成這些鐵路呢？這當然離不開“借外國已成的資本，來造成中國將來的共產世界”[4] 這個前提。限於一系列因素，孫中山先生的這個龐大計劃迄今遠未實現。時間已過去了七十多年，現今中國的情況和孫中山當年已經很不一樣。不過要加快鐵路建設、適應並適當超前於社會經濟的發展，單靠國內資金顯然是不夠的。引進外資建路，不但可以填補資金空缺，而且可以帶來可供借鑒的管理方法和先進技術。當然引進外資不可能不了解外資提出的條件，要在平等互利的條件下由雙方反覆協商。

　　借外債修鐵路這種長期建設，以使用政府間低息貸款，或世界銀行、亞洲銀行等國際組織的較優惠貸款為宜。如果台、港同胞、海外僑胞、外國人及他們所辦的企業、企業集團來中國大陸參予投資建路或獨資建路，當然更應該歡迎。海外私人資本投資於鐵路建設，其投資風險、投資周期遠大於一般工商業項目，而投資收益卻可能並不高，中國的有關方面尤其要創造條件、提供方便，而不能戒心重重、層層設卡、處處防範。當然中國政府要了解對方的實力和意向，並依法審批管理，但更重要的是，政府要改進工作方法、簡化手續、提高透明度和工作效率，還要組織好配套工作，務使境外投資者不致為此躊躇。政府在不影響境外投資者信心的情況下，也可考慮將外資適當地引向西南、華南等工程難度較大、工期較長、當地集資困難、但鐵路經營仍有利可圖的線路。境外投資者來投資，理所當然地要確保他們投資的安全，減少他們投資的風險，使他們能夠獲得一定的利潤，保障他們匯出合法利潤的自由，在此基礎上，就有可能鼓勵他們用賺來的錢在中國再投資，為此也可給予免征所得稅等優惠。引進外資，“會帶來一些問題，但是帶來的消極因素比利用外資加速發展的積極效果，畢竟要小得多”。[5] 中國經歷了多年的對外開放，積累了不少經驗，有能力妥善處理引進外資中可能出現的各種問題（如資金不能全部到位、技術和設備不適用、管理上中外雙方的協調、中方員工待遇的保障、鐵路建成後運營上中外雙方權限的劃分等），所以膽子不妨大一點。

　　三. 鐵路管理體制的改革

　　1. 非國營鐵路的管理體制

　　投資體制的改革和投資的多元化必然帶來鐵路產權和經營管理方式的多元化，於是就會出現民有民營、外有外營、混合所有共同經營等多種所有制和多種經營方式。這些企業會根據公司形式（上市股份公司、合夥公司、獨資企業等）選擇適用的現代企業管理架構，可能是董事會領導下的總經理負責制，也可能是其他的管理結構。這些企業和政府的關系，將與國有企業和政府的關系完全不同，政府既不能隨意幹預、企業也不能對政府予取予求。這些企業如果有擴資需要，可通過國內外金融市場融資。即使是國家對有國有資本的公司注入資金，也應通過金融市場這個中介，而不能直接劃撥。

　　隨著鐵路多種所有制的發展和全國鐵路網的加密，主要城市之間可能出現多條鐵路通道，而不同通道會由不同的公司經營。例如北京、上海之間除了原有的京滬線，將建成沿海的第二京滬線；北京、廣州之間，除了京廣線，還有（北）京九（龍）線。鐵路交通目前的賣方市場將有可能逐步轉變為旅客、貨主的買方市場，消費者不僅有航空、海運等不同運輸方式的選擇，而且有不同鐵路線、不同鐵路公司的選擇。消費者的選擇，對鐵路運輸業必然形成強大的壓力，不同線路、不同公司將不得不提高管理水平、技術水平和服務質量，合理降低運價，以爭取更多的旅客和貨源，從而在提高社會效益的前提下實現較多盈利。

　　2. 國營鐵路的管理體制改革

　　在非國營鐵路公司參與競爭的條件下，國有企業的機制將不得不轉換，鐵飯碗、鐵交椅、鐵工資將難以為繼，國營鐵路的管理體制改革勢在必行。這一改革也是歷史的必然。中外各國的歷史證明，在任何社會制度中，如果由國家來集中管理社會資產，可能有助於實現若幹特定的戰略目標（比如，爭取對外戰爭或“冷戰”的勝利），但卻很難提高經濟效益；社會資產如果在和平時期長時期由國家集中經營管理，經濟效益會不可避免地趨於下降。

　　在中國的國營鐵路部門中，經濟管理水平落後、經濟效益低下早已是個人人皆知、見怪不怪的現象了。國家委派的企業負責人中，不少人並未具備管理企業的能力，任命他們擔任現在的主管職位，常常是政府對他們多年效忠的回報，而不是因為他們的業務業績和經驗出類拔萃。這種主管人員的切身利益很難和企業的興衰、員工的利益密切掛鉤，為了保持個人的權位，這種人往往不惜犧牲企業利益去迎合上級領導人的個人需要。在社會和企業內部缺乏周密和有力監督機制的條件下，企業管理權力的濫用、任人唯親、機構膨脹、人浮於事、衙門作風等不正常狀況難以避免。提高經濟效益往往只能停留在口頭，或者走走過場，淺嘗轍止。雖然有的管理人員品質能力高一些，上述情況或許能因此而稍好一些，但是，如果不從國營鐵路管理體制的改革著手，問題仍然得不到根本解決。

　　日本的國營鐵路（國鐵）連年虧損，1985年除政府補貼6000億日元（按當時匯率約合30億美元）外，還虧損245億日元。1988年日本政府實行了國鐵改造計劃，將國鐵按地區分解成七個公司，聘請民營公司主管來改造國營公司的內部管理，並削弱國鐵的壟斷地位，強化競爭，結果成效顯著，至1990年即盈利3880億日元（約合29億美元）。需要補充的是，盡管日本政府打算逐年出售國鐵股份，但1988年國鐵改造計劃實施時，國鐵股份出售尚未進行，日本政府仍是這七家鐵路公司資產的唯一所有者。[6] 由此可見，所有制的優化，固然是需要在實踐中繼續探索的重大問題，但管理體制、管理方式的改革卻是國營部門面臨的迫切需要解決的關鍵問題。在改革過程中，決不能為了維護一部份人的既得利益，而“輾轉迂延，視為緩圖，徒托空言”，[7] 否則只會耽誤現代化的進程。

　　中國國營鐵路管理體制的改革，不能象現在常見的那樣，僅僅把“鐵路局”這個名稱換成“鐵路公司”，這不過是走過場而已。關鍵並不在名稱叫什麽，而在於要通過改革堅決割斷鐵路經營與政府之間在財務和人事管理上的臍帶。政府當然要依法對鐵路運輸部門進行宏觀管理和調控，但政府與鐵路企業的管理權限要劃清，要使鐵路企業真正成為在國家法令規定的範圍內能夠自主經營、自求生存和發展的經濟細胞。在這一基礎上，全國現有的12個鐵路局可以就是12個鐵路企業或企業集團，如果有必要，且條件也具備，一個鐵路分局甚至某一條線路都可以考慮獨立成為企業。應該設立一系列法規制度來協調鐵路企業之間的關系、解決可能出現的問題，也有必要成立全國性的行業管理機構（鐵路協會）以實施仲裁功能。

　　3. 政府主管部門的改革

　　如果全國鐵路都按現代企業體制自主經營，政企就自然分開了，作為主管部門的鐵道部不再忙於具體事務，也就沒有必要再保持一個部的編制與規模。依照“小政府、大社會”的政府管理體制改革設想，鐵路運輸的行政管理可以作為一個專業司（或局），與公路運輸、水上運輸、民航等運輸行政管理機構共同組建新的交通部，這樣，原鐵道部的機關工作人員可精簡百分之七十至八十，行政管理成本有可能大幅度下降。

　　一個新的交通部中的鐵路司的主要任務，可以是：（1）制定鐵路發展的中長期規劃；（2）按照全國人民代表大會通過的有關法令、制定比較具體的鐵路運營制度及實施細則；（3）指導鐵道協會對各鐵路局（公司）的工作協調；（4）進行行政性檢查和監督；（5）搜集、整理、分析和發布全國鐵路運輸方面的信息。如有必要，未來交通部鐵路運輸司可對重點鐵路局（公司）派遣臨時的或常駐的特派員。鐵道部機構改革後，鐵路建設在交通部的鐵路建設規劃的指導和各級政府的宏觀經濟調控下，可以由鐵路局（公司）自行組織管理。對鐵路運輸系統中的國有資產的管理，應由財政部國有資產管理局負責，新的交通部鐵路司提供所有必要的數據。各鐵路局（公司）的工會以及政治團體應由當地歸口領導，不必隸屬交通部。現鐵路系統管轄的重點大學，可以劃歸教育部門管理，交通部不必設教育管理機構。現鐵道部工廠司管理的與鐵路有關的工業，如機車廠、客車廠、橋梁廠、施工機械廠等，都可以轉制成為自主經營的企業。新的交通部鐵路司更不必管現鐵路系統所屬的第三產業，鐵路系統所經營的賓館、餐廳、商場、旅行社等，都應在地方政府指導下，由鐵路局（公司）自行管理。

　　結　語

　　改革必然會有阻力，這阻力可能來自認識上的局限性，也可能來自對既得利益的眷戀。任何改革都不可能、亦不必要等待所有的人都勾通了再進行，因維護既得利益而阻止改革的人總會存在。當斷不斷，必受其害。中國鐵路的改革必需在充份調查研究的基礎上，看準時機，抓住時機，采用行政、甚至法律手段，排除各種阻力，有步驟、大刀闊斧地推進。有些新的體制，如建立民辦和外資鐵路，可以先試點，以取得經驗、減少失誤。只有通過改革，才能使中國的鐵路擺脫困境，盡早建成與社會經濟發展相適應或適當超前的鐵路網絡，為中國現代化的加快進展提供必要條件。


政黨及其經費來源

　　徐滇慶

　　一. 國庫不是黨庫

　　二. 政黨的經費來源

　　三. 黨營事業在民主化進程中的意義

　　四. 台灣黨營事業的發展

　　

　　【作者簡歷】 徐滇慶，加拿大西安大略大學休倫學院經濟系助教授；東北大學和西安交通大學兼職教授。美國匹茲堡大學經濟學博士；華中理工大學碩士。現任中國留美經濟學會會長、沈陽市政府經濟顧問。　

　　一. 國庫不是黨庫　

　　在民主政治中，政黨和國家是截然不同的二個概念。國家是全體人民的，而政黨只能屬於一部份人。在英語中，政黨這個名詞，Party，就是由Part（部份）轉化來的。Giovanni Sotori指出：“政黨是社會中某些相同意見與利益人士的組織。他們的目的是利用政府實施他們的政見”。[1] 毫無疑問，在任何社會都永遠存在著不同的意見與利益集團，存在著不同集團之間的利害沖突。因此，無論是哪一個黨，共產黨或國民黨，都不能代表全民。如果有一個政黨聲稱他的目標就是全民的目標，這個黨就已經沒有存在的必要了。在這一點上，共產黨比國民黨講得更加清楚。在共產黨的黨章上明明白白地寫道：“共產黨是無產階級的先鋒隊”，是為無產階級利益奮鬥的。在60年代中蘇大辯論中，中國共產黨曾經痛斥赫魯曉夫的“全民黨”理論是對馬列主義的背叛。近年來，有一些國民黨的官員多次宣稱國民黨代表著全體台灣人民。可惜，不僅民進黨不承認，就是連剛剛從國民黨里出走的新黨也不肯賣賬。　

　　國庫的錢來自於向全民征集的稅收和國有企業的利潤。國庫的錢應當用於為全民服務的事業。例如，為了方便大眾，政府應當補貼公共交通事業，投資辦好公園等等，當人們上公共汽車、逛公園時，絕對不會有人來問你是不是某一個黨的黨員。西方有句俗話：只有二件事是無法逃避的：死亡和繳稅。每個人都必須繳稅，因為每個人都程度不同地享受了國家對公眾提供的服務。起碼，國防、警察、法院等等服務是全民瞬息不可缺少的。而對一個政黨而言，只有那些讚同其黨綱，並且願意加入這個政黨的人才有義務向其繳納黨費。政黨沒有任何理由強迫人們向其提供經費支持。既然不存在屬於全民的黨，就沒有理由把屬於全民的國庫當作某一個黨的黨庫。　

　　二. 政黨的經費來源　

　　在理論上黨庫不等於國庫，但是在實際生活中黨庫通國庫、甚至國庫就是黨庫的現象並不罕見。凡是一黨專制的國家，國庫和黨庫都經常混淆不清。然而，一旦人們得到到了自由表達意見的權力，就會出現不同的利益集團，出現形成新的政黨的群眾基礎。當新的政黨或類似政黨的組織登上政治舞台時，他們必定會對執政黨有權使用國庫資金的現象提出異議：憑什麽你可以從國庫中拿錢而我卻不可以？

　　並不是說政黨不可以從國家財政中得到補貼，問題在於應按照什麽原則在政黨之間分配資源。在民主體制下，唯一的公平分配原則是按照選票多少來撥款。如果有一個或幾個政黨對選舉的公正性提出異議，如果不想把局勢搞亂，那麽最可能達成的協議就是大家都不要從國庫中拿錢。各個政黨公平競爭，八仙過海，憑各自的本事發展組織，收黨費，募款，或者興辦實業掙錢。

　　台灣大學的劉淑惠、陳師孟、張清溪等考查了109個國家中的291個政黨，其中絕大多數的財源依靠黨費和捐款。[2] 也有一些國家，如美國、加拿大以及北歐一些國家通過立法由國家財政補貼政黨。另外一個重要的取得經費的途徑就是興辦黨營事業。政黨辦企業並不罕見。在當今世界上，從事黨營事業約有28個政黨，分別來自21個國家，例如，法國、奧地利、希臘、意大利、日本、墨西哥、西班牙等國。英國工黨也從事黨營事業，主要是搞比較容易斂錢的賭博事業。以色列的黨營事業尤為突出。在民主制度下，一個政黨為了補助黨的活動經費而興辦一些企、事業，合情合理，無可厚非。　

　　三. 黨營事業在民主化進程中的意義　

　　長期以來，共產黨和國民黨都實行了排它性的一黨專政，以黨治國，黨政合一。黨中央制定政策，交由政府執行。政府只不過是黨的執政工具。政府官員也都由黨來指定。在過去七十多年來，國民黨和共產黨在相互鬥爭中，分分合合，你中有我，我中有你。兩黨都曾有過擁有絕對權威的領袖，都有著龐大的組織系統，除了政治理念上的區別以外，在組織和運作形式上都高度雷同。無論是願意還是不願意，國民黨或共產黨都不可能繼續保持一黨獨裁的局面，或遲或早都將走上民主化的道路。問題在於如何讓獨裁性的執政黨和平、理性地走上民主化的道路。用經濟學的術語來說就是怎麽樣讓民主化進程的效益最大，成本最低。

　　在民主化的過程中，擁有獨裁地位的執政黨面臨著一個非常艱難，甚至可以說是非常痛苦的轉型過程。在相當長的一段時期內，獨裁黨壟斷了國家的所有公共財產，擁有巨大的財富，幾乎可以為所欲為。然而，走向民主化，就必然意味著黨政分離，執政黨將失去對國家資產的支配權。作為一個長期執政的大黨需要相當大的財力才能維持正常運作。要在民主政治中贏得選票，必須要進行大量的宣傳、組織工作，也需要大量的財力支持。無論對個人還是政黨而言，失去財富都是痛苦的、不情願的。在這種情況下，很可能只有兩種選擇：一是走向極端，走向暴力。執政黨死抱著權力不放，維護一黨私利，繼續把國庫當黨庫。其結果必將激化社會矛盾，以至把反對勢力逼上街頭，從而導致社會動亂。這樣，整個社會都要為此付出沈重的代價，而執政黨也終究逃不脫被徹底推翻和剝奪的下場。當年蘇聯共產黨財大氣粗，不可一世。但八月政變失敗，蘇共被剝奪得幹乾凈凈，連張辦公桌也沒剩下，即是實例。二是和平、理性過渡。執政黨和民間力量都要做出妥協讓步。為了使執政黨能和平地讓出國庫，化解黨內的強大阻力，執政黨就必須創造除了國庫以外的新的財源。在這一方面，黨營事業就成了必然的選擇。

　　當然，執政黨不應該利用特權使其黨營事業處於壟斷地位，不應當破壞公平競爭，更不應當利用執政黨的地位將理應屬於全民的國家財產非法地轉移為一黨私產。但是，在由一黨專制向民主政治過渡的過程中，由於缺乏政治上的競爭機制，很難對執政黨的黨營事業實行有效的監督，也很難防止黨營事業利用執政黨的特權攫取不合理、不合法的利潤。這也許是在社會轉型過程中必然要經歷的一個階段，或者說，這是不可避免要付出的代價。無論如何，這要比社會動亂付出的代價要小得多。

　　四. 台灣黨營事業的發展　

　　當人們討論台灣經驗時，普遍地注意到民營企業對經濟高速成長作出的巨大貢獻，也注意到台灣公營企業的變遷，卻很少有人提及在研究台灣經驗時還應該注意到一個很特別的部份──中國國民黨的黨營事業。

　　在台灣發表的許多統計資料都把企業劃分為公營和民營兩大部份。公營企業又分為國營、省營、縣營和市營。這一分類原則大致上相當於大陸的國營和地方國營。據1976年台灣工商業普查，公營企業、事業共1000多家。其中國營29家，省營35家。國營和省營企業的數量雖然不多，但無論在資金上還是產出上都構成公營企業的主體。台灣的民營企業的數目是公營企業的400多倍，大部份都是中小企業。總的來說，台灣的民營企業生命力旺盛，其增長速度遠遠高於公營企業。從1952年到1985年，公營事業產值增加16倍，而同期民營事業產值增加了112倍。在1952年民營工業產值僅占工業總產值的43.4％，但在1985年民營工業已占有壓倒性的優勢，為台灣工業總產值的83.9％。按中央銀行統計，1990年民營資產總額為94634億元，增長率為12.81％，占總額的79.52％。公營資產總額為24376億元，增長率為7.13％，占總額的20.48％。[3]

　　如同研究世界各國的經濟統計數據一樣，我們必須十分慎重地了解這些數據分類的定義。特別值得指出的是，在台灣的民營企業統計數據中包含著一個龐然大物──國民黨黨營事業。在名義上，國民黨的黨營企業屬於民營，而不是公營。但是，眾所周知，黨營事業具有公營企業的主要特徵。黨營企業享受的待遇不僅遠遠高於民營企業，而且比任何公營企業更加優惠。當前，公營企業發展緩慢，步履艱難。與之成為鮮明對照的是國民黨黨營事業自60年代以來一直以異乎尋常的高速度成長，迅速地成為在台灣經濟中很有份量的一大集團。國民黨黨營事業的產生和發展是研究台灣經驗時必須要注意的一個非常特殊的課題。

　　由於各種政治上的原因，外界對國民黨黨營事業了解甚少。很少有人能準確地說明國民黨黨營事業究竟有多大？為什麽國民黨要辦黨營事業？國民黨黨營事業對於穩定台灣的經濟發展環境和政治民主化進程起了些什麽作用？黨營事業與公營事業的關系如何？顯然，這些問題對於推動大陸進一步的經濟、政治改革及制度的和平轉型有著重大的借鑒意義。

　　（一）國民黨黨營企業的廬山真面目

　　國民黨的黨營企業究竟有多大？恐怕除了主管國民黨黨營企業的國民黨中央黨部財委會以外誰也說不清楚。

　　最為人們所熟悉的國民黨黨營事業是國民黨文化工作會主辦的中央日報社、中國電視公司、正中書局、中國廣播公司等宣傳媒介以及救國團主辦的青年活動中心、旅館等等。實際上，這些只不過是一座巨大的冰山浮在水面上的一個小角。

　　中國國民黨的黨營事業的起源可以追朔很遠。在20年代就出現了由國民黨中央直接控制的報紙、廣播電台、出版社等等政治宣傳媒介。當時這些事業注重於政治宣傳，並不以謀利為宗旨。1946年由國民黨中央黨部財委會自營了齊魯企業。遷台之後，國民黨在1951年自營了裕台企業，隨後，又在1955年自營了裕豐紗廠、中興電工等企業。在60年代以前，黨營事業無論在數量上還是在影響上都微不足道，並沒有引起人們的重視。在戰爭年代中以及戰後戒嚴期間國民黨大權獨攬，黨即是國，國即是黨，黨國不分，國庫也就是黨庫，公營企業也就是黨營事業。在這種情況下，確實沒有必要強調黨營事業的存在和發展。

　　60年代以後，國民黨黨營事業迅速崛起、發展迅速。（詳見附表）

　　黨營事業首先瞄準了金融服務業，大刀闊斧，攻城略地，先後創建了台灣證券交易所、中央產業保險、中華開發信托、中華貿易開發等企業。在台灣共有3家票券公司，中央票券公司是黨營事業，成立於1976年。中華票券公司也是黨營事業，成立於1978年。另一家票券公司──國際票券公司由中國國際商銀投資，仍然控制在黨營事業──中央投資公司手中。在台灣有4家被財政部核準開辦的證券投資信托公司，其中有3家是黨營事業：光華信托投資、中華信托投資和國際信托投資。1971年中國銀行被民營化成為中國國際商業銀行。在民營化過程中，中國國際商業銀行的60％股權不明不白地落入了國民黨的中央投資公司手中。1991年開放民營銀行。國民黨黨營的華信銀行應運而生，發展順利。

　　黨營事業的另一大特色是緊密配合政府的發展政策，在政府主導的重點建設項目上往往捷足先登，大爆利市。黨營事業是國民黨政府的寵兒。肥水不流外人田。毫不奇怪，在70年代的十大建設中黨營事業近水樓台先得月，順利地介入了石油、化學工業。在當前六年國建中，國民黨又成立了多家營造、建設和環保公司，常常能夠得到“政策性照顧”，在降低投標承攬標準的情況下拿到了一個又一個的肥差。

　　別看黨營事業在名義上是民營的，但是在商業競爭中，黨營事業憑借著獨特的信息優勢和關系優勢，屢出奇兵，不僅一般民營企業不能與之競爭，就是公營企業也要退讓三分。特別是近年來黨營事業利用其獨特的情報優勢在股市抄作中大顯神通，手段又狠又準，令一般老百姓鐺目結舌。在不知不覺之中，黨營事業的資產連續翻番加倍，迅速膨漲。

　　按照台灣大學陳師孟、張清溪二位教授的調查，在1991年已知的純國民黨黨營事業有12家。由這12家黨營事業轉投資的企業總數將近70家。特別是中央投資公司和光華投資公司這兩個控股公司擁有大量的轉投資。在有些公司中，國民黨雖只擁有少數股份但卻是最大股東，可以控制該公司。例如，中華開發信托中黨股占12％，是第一大股東。由於國民黨控制了中華開發信托，於是由這家信托公司再投資的一連串企業，如國華海洋企業、富邦電子、昆達福益電子、東聯化學、中鋼結構、中鼎工程等等也就自然納入了國民黨黨營事業的旗下。

　　在許多情況下，國民黨憑借著執政黨的地位和在政界、軍界、財界的影響力，即使不是最大的股東也可以控制合股公司。除此之外，還有一些隱形的黨營企業。據國民黨黨報“中央日報”1993年9月20日報導，截至1993年2月底，國民黨共投資7家控股公司，賬面凈值為200多億元。以這7家控股公司為龍頭轉投資各企、事業94家，共計擁有9639億元的資產。但是，據台灣“澄社”學者的估計，國民黨黨營事業的總資產要遠遠大於這個數字。

　　台灣的許多有識之士對國民黨黨營事業的崛起頗有批評，認為國民黨以政權謀一黨之私，破壞公平競爭，擴大特權壟斷，有礙發展市場機制和民主政治。陳師孟教授指出：“即使就國民黨本身而言，黨營事業也不啻飲鳩解渴，一時暢快，日趨下流，終身遺憾而已。”[4] 單純從經濟學角度來看，這些批評有根有據，是站得住腳的。但從更廣的角度來看，國民黨黨營事業的興起有其歷史必然性，對於台灣的民主化進程功不可沒。　

　　（二）為什麽國民黨要辦黨營事業　

　　要了解國民黨黨營事業勃起的原因，我們必須首先探討這樣一個問題：如果獨裁的執政黨認定自己的江山是“萬壽無疆”的，那麽從國庫里拿錢是最簡單、最省事的辦法，他還有必要自找麻煩，另起爐竈，興辦黨營事業嗎？　

　　台灣的政治發展大致上可分為以下三個階段：1949年─1960年，由於顧慮台灣的安全，在戒嚴令下，憲法賦於人民的一些權力和自由受到了限制。禁止組織新黨。國民黨一黨獨裁。1960年─1980年，在蔣經國先生主持下，國民黨把經濟發展置於優先地位。由於經濟發展的成功，國民所得增加，教育普及，中產階級興起，台灣社會逐漸實現多元化。1980年以後，黨外反對勢力發展迅速，影響擴大。對執政黨提出各種政治改革的要求。自1986年以後，一連串的重大事件，例如，民進黨成立、撤銷戒嚴令、解除報禁，使得台灣步入了民主政治的新階段。　

　　60年代初期是台灣政治、經濟發展的重大轉折關頭。當國民黨決定把工作重點轉移到經濟建設上來時，雷震等人士開始籌組真正的反對黨。由雷震主辦的“自由中國”半月刊在1960年6月發表了一篇社論《國庫不是國民黨的黨庫》，對國民黨特權橫行、黨國不分提出了尖銳的批評。[5] 雖然在60年代組建反對黨的努力遭到了挫折，雷震等人或鐺鏘入獄，或流亡海外，但這一事件卻得到了蔣經國先生的重視。從1972年到1988年，蔣經國先生先後擔任了行政院長和總統。在這段時期內出現了中礪事件、高雄事件、街頭政治、中美建交、民進黨成立等等沖擊，台灣的政治、經濟面臨著嚴重的考驗。當時蔣經國先生黨、政、軍、財、情報治安大權獨攬，地位十分穩固，台灣島內沒有任何人可以和他的威望相比。按照一般獨裁者的規律，他似乎應該進一步集中權力，維護即得利益。但是在風雨如晦、內外不安的狀況下，蔣經國先生堅持推行政治的民主化和多元化。他不顧國民黨黨內保守勢力的反對，容忍反對黨的成立，確定與他黨共治的方針，在其晚年開放黨禁和報禁，為台灣的民主和穩定創造了條件，為經濟進一步發展奠定了基礎。　

　　然而，蔣經國先生的路線在國民黨內遇到了很大的阻力。要化解這些阻力，使國民黨能順利地從獨裁黨轉化為與其他黨平等競爭的民主政黨，除了要依賴蔣經國先生在國民黨中的威望以外，還必須要給國民黨內的既得利益集團以出路，將既得利益集團在轉換過程中的經濟損失降低到可以容忍的範圍之內。當然，作為國民黨的領導人，蔣經國先生既不願意國民黨被推翻，也不願意讓國民黨處於在財政上一無所有的窮困狀態。他在60年代初就為台灣的政治民主化、經濟市場化采取了一系列措施，興辦黨營事業即是他決策中的一個環節。也正是從那時開始，國民黨黨營事業脫出了舊有的框框而得到大幅度發展。　

　　對於國民黨來說，黨營事業開創了豐潤的財源。近年來，在財務上國民黨不依靠國庫也能遊刃有余。1992年國民黨的預算49億新台幣，而黨費收入才7000萬，如果沒有黨營事業，真不知道國民黨的日子怎麽過？[6] 對於整個社會來說，容許國民黨黨營事業的存在和發展要比國民黨壟斷一切，黨國不分要好。也比引起國民黨保守派強烈反彈，中斷民主化進程，甚至出現大規模暴力抗爭的局面要好。　

　　（三）台灣的黨營事業和公營事業　

　　國民黨的黨營事業與台灣的公營企業是同根共源，一奶雙胞。　

　　在第二次世界大戰以後，日本殖民當局資產被國民政府所接受，這是台灣的公營事業的起源。在日據時期，日本殖民當局高度壟斷了金融、動力、交通以及造船、機械、肥料、冶煉等重要工業部門。對食鹽、煙酒、石油實行專賣制度。甚至對食品加工、輕紡工業都進行了管制。日本投降後，自1945年10月至1947年2月國民政府接受了原台灣總督府所屬產業和日本私人財產、企業，共台幣110億元。自1947年3月至1950年12月，又接收了日本資本和台灣本地資本合資企業860個，其中有一部份出售給私人經營，大部份成為公營企業，從而奠定了當時公營企業在台灣經濟中的主導地位。　

　　在1949年國民黨政權退據台灣後，國民黨政府的法令規定：（1）直接涉及國防秘密的事業，（2）專賣或有獨占性事業，（3）大規模公用或特定目標之事業都一律由官方經營。從此，公營企業獨占經營的範圍更廣、規模更大，其壟斷地位得到了進一步加強。　

　　此外，國民黨政府還在許多經濟政策上大力扶持公營事業。例如：　

　　（1）資金 在50年代和60年代，國民黨政府通過各種方式向公營企業提供的資金占歷年財政開支的10％到20％。在70年代和80年代高達20─30％。在50年代和60年代中期，大部份美國經濟和軍事援助被投入了公營企業。美國對台計劃型經濟援助的49.7％分配給公營電力和交通企、事業，24.2％分配給公營工礦企業。美援停止以後，公營企、事業仍然可以在國民黨政府擔保之下不斷地從美國國家銀行獲得優惠貸款。公營企、事業在台灣銀行中也得天獨厚。他們所獲得的貸款利率通常比民間貸款低50％到100％。那怕是在50年代資金短缺時期，公營企業仍然可以源源不斷地從銀行中獲得資金。幾十年來公營事業貸款占銀行放款總額的22.27％。有些公營事業的“政策性貸款”長期不還，成為銀行的“呆帳”。毫無疑問，公營企業的資本積聚的速度遠遠高於民營企業。歷年來公營企、事業的固定資本形成總額均占台灣工商業固定資本形成總額的50％左右。[7]

　　（2）政策性壟斷 在許多領域內國民黨政府以法令形式為公營企業設定了壟斷地位。台灣共有銀行16家，其中公營的13家，另外3家民營銀行也有很高比例的官股。自90年代初，台灣的軍工、交通、郵電、動力、石油、銅和鋁等有色金屬完全由公營機構獨自經營。在鋼鐵、石油、化工、化肥等部門公營機構的股份也占有絕對優勢。國民黨政府還直接頒布一些法令為公營企業創造壟斷地位。例如，按照法令，大宗的煤炭、石油、鐵礦砂等進口物資必須交給公營的陽明海運公司承運。　

　　（3）傾斜的價格政策 在台灣的煙酒、化肥、石油等許多物資都屬於政府統購統銷的範圍。國民黨政府有意提高這些商品的價格，從而為公營企業謀利創造了重要的條件。例如，1961年一噸硫酸胺進口價為1758元新台幣。可是統銷給農民的價格為每噸4016元新台幣。全年台灣總消費量為30萬噸。顯而易見，這一統購統銷政策為公營的台灣肥料公司帶來了大筆利潤。[8]

　　台灣的關稅政策也明顯地傾向於公營企業。例如，台灣的大型鋼鐵公司基本上都是公營的。他們生產需要大量鐵礦石和其他原料。大量中小鋼鐵企業都是民營的，他們一般利用廢鋼鐵作為原料。國民黨政府規定進口鐵礦石、原料完全免稅，而進口廢鋼鐵的關稅為9％，再加上10％的貨物稅、港口建設費等其他雜稅，使得中小鋼鐵企業在競爭中明顯地處於劣勢。[9]

　　和大陸一樣，國民黨政府對公營企業還有許多特殊政策照顧。國民黨黨營事業所受到的特殊政策照顧比公營事業有過之無不及。盡管如此，台灣的公營企業和世界各國的公營企業一樣，普遍地效率低下、管理混亂、浪費資源、虧損嚴重、弊病叢生。公營企業已經成為政府財政上的一個大包袱。因此，公營企業私有化的呼聲此起彼伏，日趨高漲。近年來，許多民意代表、學術界和新聞界人士都呼籲大幅度地削減公營企業的預算，主張迅速移轉為民營，通過市場機制提升營運效率，減少特權壟斷，擴大公平競爭。[10]　

　　如前所述，公營企業在整個國民經濟中的比重逐年下降。令人頗感興趣的是，黨營事業在所有制、經營組織、激勵機制上和公營企業同出一轍，可是與公營企業恰恰相反，在公營企業衰敗的過程中黨營事業一直在高速成長，顯得異乎尋常的活躍。相當一部份公營企業轉入了黨營事業手中。這不能不引起人們的關注。

　　國民黨黨營事業的興起中有許多劣跡，可以說這是執政黨本身監守自盜的一種大規模的變相的貪污行為。正如雷鼎鳴教授指出的，在經濟轉型過程中貪污將引起財富分配不公平，對經濟增長率也有不良影響。但是卻不可否貪污對經濟效率有其正面的作用。[11] 按照高斯定理（Coase Theorem）如果興辦黨營事業能夠有利於社會、經濟體制的轉型，使得社會總效率有所提高，而且，轉變後的得益者可以補償損失者而有余，假定交易費用不高的話，那麽，這種轉型就是可能的。這種補償過程非常覆雜，在很多情況下幾乎難以實現。但是，如果在轉型中，盡管獲利程度不同，所有參與者都得到了好處，那麽，問題就簡單多了。近二十年來，由於台灣得到了一個相對穩定的經濟發展環境，社會財富迅速增加，國民所得持續上升，黨營企業所造成的收入分配不均，效率損失並沒有抑制經濟起飛。而且，黨營事業對化解執政黨內的阻力，為經濟市場化、政治民主化的進程提供一個比較穩定的外部環境有其正面的意義。從長遠來看，如果民主進程不被打斷，反對黨的監督力量不斷加強，那麽，黨營事業的優勢必將被不斷的削弱，不公平競爭的現象遲早會得到糾正。　

　　任何社會變革都必須付出代價。台灣經驗，說到底就是在經濟發展的過程中以較小的代價取得較大的收益。雖然，從經濟學的觀點來看，在許多方面我們都不能讚同國民黨黨營事業的做法，但卻不得不承認允許執政黨去辦黨營事業是贖買執政黨，改變黨國不分的狀況，推進民主化的一個有效的辦法。　


中國的高技術產業發展政策以及對外貿影響

　　康榮平

　　陳　閩

　　一. 中國的高技術產業發展政策

　　二.　對外貿的影響

　　

　　【作者簡歷】

　　康榮平，中國首都鋼鐵集團跨國企業研究所所長兼高級研究員。

　　陳　閩，美國國際經營管理研究院助理教授，澳洲國立大學太平洋研究院博士。

　　一. 中國的高技術產業發展政策　

　　1.1 中國的高技術研究和高技術產業發展政策（以下簡稱：高技術及其產業政策）是逐漸形成的一套政策組合，它由以下部份構成：1）總綱領，由《科學技術進步法》和《國家中長期科學技術發展綱領》中的有關條目組成；2）關於高技術及其產業的專門科技政策，如“863計劃”和“火炬計劃”；3）相關的科技政策，如“攻關計劃”、“工程技術研究中心”等；4）相關的經濟貿易政策，如：吸引外商投資的法律和政策，海關的相應政策法。請詳見圖1。這些政策有的相互關聯，如“863”與“火炬”是上下遊關系；有的部份重叠，如“863 ”與“攻關計劃”。總之，它們是許多政策的組合，而不是嚴密設計的一套體系。　

　　1.2 總綱領是居於這些政策項端的指導具體方針、政策和法規的制定的最基本原則和依據。1993年7月2日，全國人大八屆二次會議通過了《中華人民共和國科學技術進步法》，該法共十章62條，其中“第三章 高技術研究和高技術產業”由五條（第22─26條）組成，具體內容如下：　

　　“第二十二條 國家推進高技術的研究，發揮高技術在科學技術進步中的先導作用；扶持、促進高技術產業的形成和發展，運用高技術改造傳統產業，發揮高技術產業在經濟建設中的作用。　

　　第二十三條 國務院科學技術行政部門和其他有關行政部門，在全國範圍內組織科學技術力量實施高技術研究，推廣高技術研究成果。　

　　第二十四條 經國務院批準，選擇具備條件的地區建立高技術產業開發區。　

　　第二十五條 對在高新技術產業開發區和高新技術產業開發區外從事高技術產品開發、生產的企業和研究開發機構，實行國家規定的優惠政策，具體辦法由國務院規定。　

　　第二十六條 國家鼓勵和引導從事高技術產品開發、生產和經營的企業建立符合國際規範的管理制度，生產符合國際標準的高技術產品，參與國際市場競爭，推進高技術產業的國際化。”　

　　（該法自1993年10月1日起施行。另外，在第三十二條中明確：“國家對從事高技術研究”的機構，“在經費、實驗手段等方面給予支持”。　

　　<圖1>

　　1.2.1 《國家中長期科學技術發展綱領》由國務院在1992年3月8日下達。該《綱領》明確地闡述了高技術及其產業在國家經濟發展中的作用、在中國科學技術基本戰略中的位置；還提出中國科學技術發展的戰略目標中包括：“在高新技術和基礎研究的若幹重點領域有所突破，達到世界先進水平，並形成部份具有國際競爭能力的高新技術產業。”《綱領》中有專門的一條：“13. 高新技術和高新技術產業。高新技術及其產業的發展是社會生產力持續發展的源泉和基礎。高新技術研究從一開始就要注意與傳統產業的技術改造結合，大力發展高新技術產業開發區，促進高新技術的商品化、產業化和國際化。力爭在微電子、信息、生物、新材料、航空航天、自動化、新能源、激光和海洋等領域有所突破，使我國在世界高新技術領域占有一定地位。”　

　　1.2.2 《中國科學技術發展十年規劃和“八五”計劃綱要》（1991-1995-2000）是90年代中國科學技術發展的總規劃。在“發展目標”一欄中明確規定了：“積極發展高技術，加速高新技術成果商品化、產業化和國際化，努力辦好高新技術產業開發區，十年內爭取高新技術產品年產值達到4000億元以上，其出口額占全國出口總額的比例由現在的4％提高到8％左右。”[白皮書5號，p 186] 這是在高新技術及其產業方面所公布的所有法規政策文件中，唯一明確的數量指標。該文件對90年代中國高新技術研究及其產業化，高新技術產業開發區的發展目標和重點作出了比較詳細的規劃。　

　　1.3 關於中國高新技術及其產業化的專門科技政策，有兩個：“863計劃”和“火炬計劃”。“863”是專門的高新技術研究政策，“火炬”是專門的高新技術產業化政策。兩者基本上是一種上下遊的銜接關系。　

　　1.3.1 “863計劃”是中國高新技術研究和規劃的集中代表。其名字出自於1986年3月鄧小平指示：我國要重視發展高技術。當年4月至7月，在趙紫陽總理的親自部署下，組織200多名專家制定了《高新技術研究發展計劃綱要》，簡稱“863計劃”；7月經國務院審議和10月經中共中央政治局擴大會議審議批準，從1987年開始實施。　

　　“863計劃”是以政府投資為主導的指令性計劃。其目的主要是：積極跟蹤國際高新技術發展動向，縮小同國際先進水平的差距，為2000年後形成有一定優勢的高新技術創造條件。其方針是：“ 有限目標，突出重點”和“瞄準前沿，目標驅動”。重點研究領域是：“ 1）生物技術，2）航天技術，3）信息技術（含電腦），4）激光技術，5）自動化技術，6）能源技術，7）新材料。”[白皮書3號，p151-156]　

　　從1987年起到1993年10月的開展情況：1）進展順利，成效顯著。據不完全統計，五個領域已鑒定成果550項，其中約300項達到國際先進水平，獲得專利百項，研究人員已達1.3萬人。2）成果轉化初見成效，產業前景光明。[中國科技產業，1993，11，15]　

　　1.3.2 “火炬計劃”是中國高技術產業化的專門政策與規劃。1987年10月，中共十三大提出要“注意發展高新技術產業”。1988年8月國務院決定實施“火炬計劃”，並責成國家科委組織實施。鄧小平為此題詞“發展高科技，實現產業化”。　

　　“火炬計劃”的主要目的是，創造有利於高新技術產業發展的政策環境，吸引廣大科技人員投入高新技術產業化活動。重點內容：1）組織建立國家高新技術產業開發區，2）推動符合“商品化、產業化、國際化”要求的高新技術項目發展。目標是2000年高新技術產品年產值爭取達4000億元以上，其年出口額占全國出口總額比例達8％左右。　

　　建立高新技術產業開發區已被列入《中國科學技術進步法》，這是中國發展高新技術 產業的重要戰略部署。這主要是借鑒美國“矽谷”、“128號公路區”、“北卡三角園”，還有台灣“新竹科學工業園區”的成功經驗，結合中國大陸的具體情況和條件而形成的政策措施。至1993年8月止，經國務院批準的國家級高新技術產業開發區共52個（1988年批準北京中關村、1991年批準武漢、沈陽、天津等26個，1992年底批準蘇州、佛山、青島等25個），總規劃面積480.6平方公里，大部份已具良好的軟環境，硬環境正抓緊進行。至1992年底，這些開發區已吸引國內外資金274億元用於基本建設；區內被認定的高新技術企業已達5569家，累計實現工業產值338億元，技工貿總收入429億元，利稅總額達62億元，出口創匯5.38億美元。其中，1992年實現工業產值186億元，出口創匯達2.3億美元。與開發區建設相配套的高新技術創業服務中心（孵化器），至1991年底已成立43家。為辦好開發區，從1991年3月起陸續發布了《國務院關於批準國家高新技術產業開發區和有關政策規定的通知》，《國家高新技術產業開發區高新技術企業認定條件和辦法》，《國家高新技術產業開發區若幹政策的暫行規定》，《關於在國家高新技術產業開發區創辦高新技術股份有限公司的暫行規定》。　

　　火炬計劃項目支持的技術領域有5個：新材料、生物技術、電子信息、機電一體化、新能源技術高效節能與環境。其立項原則是以國內外市場的需求為導向，以科技研究開發成果為依托，選擇那些技術水平高、附加值大、經濟效益好、開發周期短的項目。按《火炬計劃十年發展綱要》規定的目標，到本世紀末，將累計實施1.2萬個項目，其中1/3的產品可以出口創匯，將實現年工業銷售收入2500億元、年利稅500億元。截止1992年底，正在實施的項目3848個（其中國家級1214個），其中新材料占22.8％，生物技術類占9.4％，電子與信息類占25.1％，機電一體化類占23.3％，新能源與環境類占7.9％，其他11.5％。以上項目從1988年到1992年底，累計投入資金98.2億元，其中火炬計劃貸款46.5億元，企業自籌51.7億元。累計實現工業產值307億元，利稅45億元，創匯9.4億元（注：與開發區的統計有重覆計算）。　

　　1992年，“火炬計劃”所形成的高新技術產業實現年工業總產值359.9億元，技工貿總收入340億元，利稅54.4億元，出口創匯7.66億美元。[中國科技產業，1993，9，12]　

　　1.4 與高新技術技術其產業發展相關的科技政策，主要有“攻關計劃”，“工程技術研究中心”，“生產力促進中心”等等，下面依次闡述。　

　　1.4.1 “攻關計劃”是從80年代開始的。1982年制定了《第六個五年計劃科學技術攻關項目計劃》，簡稱“攻關計劃”。1986年又制定了“七五攻關計劃”（1986-1990），主要內容分四個方面：1）行業發展中的重大技術和裝備；2）重點新產品開發；3）新興技術領域；4）社會發展。1991年又制定了“八五攻關計劃”，其項目選擇主要範圍是：1）中長期經濟社會發展需要解決的帶有全局性、方向性、基礎性的科技問題；2）重大引進技術和設備的消化、吸收及國產化問題；3）對行業和地方經濟發展起關鍵作用的科技問題技術國際科技合作項目。　

　　“攻關計劃”是國民經濟和社會發展計劃的重要組成部份，是推動經濟和社會發展的，以政府投資為主導的指令性計劃，其宗旨是通過攻關解決國民經濟和社會發展中的中長期重大科技問題，促進傳統產業的現代化和產業結構的優化；支持發展高新技術並使其產業化；.......增強國家的科技實力。“攻關計劃”的項目提出和評議由國家計委會同國家科委進行，由全國人大批準後，再由國家計委統一下達，組織有關部門實施。　

　　1.4.2 “工程技術研究中心”。國家科委於1991年6月決定組建國家工程技術研究中心，並將其列入《全國科技發展十年規劃和“八五”計劃》中。建立“工程中心”的宗旨是把重要的科技成果通過中試和工程放大而轉化成現實生產力。“工程中心”要確立以市場需要為導向，形成自主經營、自我發展的靈活運行機制；要實現整體轉化，以高新技術或成套設備開拓市場，並形成國際競爭力。這種整體轉化是指，“工程中心”既可以進入企業集團，也可以自身發展成高科技企業（集團），還可以成為不斷提供成套技術的科技經營實體。　

　　1992年4月，國家工程技術研究中心正式啟動。在國務院有關部委和地方政府支持下，共建立了39個工程中心，首批30個已進入實質性籌建階段，第二批9個也已啟動。國家科委的300萬元啟動資金已經分期下撥到各工程中心。截止1992年底，各工程中心已建立實驗室10萬多平方米，建成中試廠房6萬多平方米，新建中試線近20條。據對首批30個工程中心的粗略統計，至1992年底，科研成果轉化共121項，其中已投放生產118項。　

　　（附若幹中心名錄：通用工程塑料中心，水煤漿工程中心，專用集成電路工程中心，特種汞閥工程中心，磁性材料中心，金屬基覆合材料中心，合成纖維工程中心，冶金自動化中心，新能源中心，服裝設計與加工中心，數據通訊工程中心，城市與道路交通管理中心，電力自動化中心，北京蔬菜工程中心，液體分離膜工程中心，纖維增強膜塑料工程中心，計算機集成制造系統工程中心，反應注射成型工程中心，固體激光工程中心，受力結構工程塑料中心，樹脂基覆合材料中心，城市給排水工程中心，碳纖維工程中心，蔬菜系統工程中心，非金屬礦深加工中心等）　

　　1.4.3 “生產力促進中心”。國家科委在1992年5、8月印發的兩個文件中提出了建立生產力促進中心的任務。生產力促進中心的性質是民辦官助的特殊事業法人。民辦是指有一定的自主經營獨立性，官助是指依靠政府的支持起步與發展，長遠地看在經濟上要靠自己養活自己。生產力促進中心的主要任務是組織科技力量進入企業，特別是中小企業和鄉鎮企業。至1993年4月，已經成立生產力促進中心的有山東、遼寧、江蘇、成都、西安，正在籌建的有宜昌、太原、岳陽和中聯等。　

　　1.4.4 民辦科技機構。直至70年代末，中國的科技機構都是“官”辦的，沒有民辦的。80年代初期開始出現了民辦科技機構（或企業）；其發展在1984年前後，1988年前後，以及1992─1993年出現三次高潮。已經湧出一大批象“四通公司”、“聯想集團”這樣的高技術企業。民辦科技機構絕大多數是以“兩不”──不要國家投資，不要國家編制；“四自”──自願組合、自籌資金、自主經營、自負盈虧，作為基本特徵而建立和發展的。1993年6月12日，國家科委和體改委聯合發布《關於大力發展民營科技型企業若幹問題的決定》，這是國家政府第一次對民辦科技事業的發展提出了比較全面和系統性的政策性意見。《決定》對民營科技企業在法律上定了位，並提出推進其發展的指導方針和政策要點。　

　　截止1992年底，中國的民辦科技機構已達2.6萬余家，從業人員約41萬余人（包括兼職），技工貿總收入達123億元。在2.6萬家機構中，集體所有制約占75％，私營和個體約占23％，其它占2％；在各地分布的前三名份別是：北京2750家，遼寧2474家，上海1826家。對1.47萬家機構的初步統計，一億元以上有15家；1992年開發的科技成果達16839項，即平均每家1.14項；所投入的開發經費占技工貿總收入的6.7％，大大高於國營工業企業。　

　　1.4.5 科技人才分流。在改革開放以前，中國的科技人員中的絕大多數都在國家機構和國營企業中。在改革進程中，陸續出台了一些分流人才的政策，這對於高技術產業的發展，尤其對於各種非國有體制的高技術企業發展，提供了大量的人才。　

　　進入90年代，提出了“穩住一頭，開放一片”的人才分流政策。“穩住一頭”是指按照少而精的原則，重點穩住一支精幹的基礎性研究、高技術研究、重大科技攻關和社會公益性研究的科研隊伍。“放開一片”是要放開、放活一大批科技開發型和科技服務型機構，通過人才分流，將這些機構引向市場。1993年9月國家科委和體改委聯合發布了《關於分流人才、調整結構、進一步深化科技體制改革的若幹意見》，對“穩定一頭”方面科技人員的工資大幅度提高；對“放開一片”方面科技人員的工資和待遇要進一步放開，即根據機構經濟效益狀況自主決定內部工資和獎金分配為基本原則。　

　　1.5 與高技術及其產業發展相關的經濟貿易政策，主要有吸引外商直接投資、海關和外貿方面的一些政策。　

　　1.5.1 中國自1979年開始實行吸引外商直接投資的政策以來，外商直接投資逐年增加，各年實際利用的金額情況如下：　

　　年份

　　1979-82

　　1984

　　1986

　　1988

　　1990

　　1991

　　1992

　　1993

　　10億美元

　　17.67

　　1.26

　　1.87

　　3.19

　　3.49

　　4.27

　　11.16

　　17.67 |1.26|1.87|3.19|3.49|4.27|11.16

　　在這些直接投資中，外國的和港台的高技術制造商的投資雖然所占比重不很多，但是對中國高技術產業的發展卻起到非常重要的作用，並且其重要程度在不斷提高。在中國的吸引外商直接投資的政策和法規中，對投向高技術產業和產品方面給與了最優惠的待遇。

　　1.5.2 為促進高技術及其產業的發展，海關總署制定了《中華人民共和國海關對國家高新技術產業開發區進出口貨物的管理辦法》。該《辦法》對經國家批準的高新技術產業開發區的高新技術企業給與關稅優惠政策；企業用於開發區內高新技術開發而進口國內不能生產的儀器設備，免征進口關稅及產品稅；企業自行生產的產品出口，一般免征出口關稅；等等。該《辦法》於1991年10月1日起實行。　

　　1.5.3 為促進高技術產品的出口，1993年3月，國家外貿部、國家科委等授予我國首批100家科研院所的對外經貿權。1993年10月5日，國家外貿部和國家科委聯合發布了《賦予科研院所科技產品出口權暫行辦法》，並從當日起實施。　

　　二.　對外貿的影響　

　　2.1 中國進出口貿易近況。請見表1、表2，從中不難看出近年來中國進出口貿易的幾個特點：（1）進出口總額連續大幅度上升，1990年至1993年依次為1154億美元、1357億美元、1656億美元，1993年大約居全球第10位。（2）出口產品結構不斷優化，詳見表1。（3）技術密集型進出口逆差仍在擴大，從表2可見：1990─1992年，化工品逆差依次為29億美元、54美元、68億美元；機械技術運輸設備逆差依次為112億美元、124億美元、181億美元。　

　　資料來源：《中國統計摘要─1993》　

　　2.2 技術及成套設備進出口情況。請見表，

　　表3　　 中國技術及成套設備進出口合同額（百萬美元）　

　　年份

　　1985

　　1986

　　1987

　　1988

　　1989

　　1990

　　1991

　　1992

　　進口

　　3199

　　4480

　　2980

　　3540

　　2920

　　1270

　　3459

　　6590

　　出口

　　31

　　20

　　85

　　174

　　879

　　989

　　1277

　　1510

　　資料來源：《中國對外經濟貿易年鑒》各年。

　　需說明的是：（1）表3中，無論進口還是出口額，成套設備所占比重一般都超過80％。（2）進口來源主要是發達國家，出口對象主要是發展中國家。不管怎樣，中國的技術及成套設備出口額在逐年大幅度增長，1993年預計將超過20萬美元。

　　2.3 高技術產品進出口狀況。見表4、表5。可以看出，中國在這方面的狀況不斷改善，出口能力逐年增加，1992年的出口額已是1985年的7.7倍，絕對逆差在縮小，相對逆差（表4中的e/c）從1985年的809％降至1992年的168％。

　　表4　 中國進出口貿易的高技術產品　（億美元）　

　　進出口總額

　　其中的高技術產品

　　A.出口

　　B.進口

　　C.出口

　　D.進口

　　E.進出逆差

　　C/A

　　E/C

　　1992

　　849.98

　　806.10

　　39.96

　　107.12

　　67.16

　　4.7

　　168％

　　比上年

　　+18.3％

　　+26.3％

　　+38.8％

　　+13.5％

　　+2.4％

　　上年4％

　　上年227％

　　1985年

　　5.19

　　809％

　　資料來源：《中國軟科學》1993年3期47頁。

　　表5　 1992年中國高技術產品分類進出口額　（億美元）　

　　電腦和通訊類

　　電腦與制造技術一體化

　　航空航天

　　電子類

　　生物技術

　　材料科學

　　生命

　　其他

　　進口

　　38.22

　　24.70

　　16.28

　　14.57

　　0.21

　　0.64

　　余額

　　出口

　　19.04

　　1.67

　　3.79

　　3.68

　　0.32

　　0.16

　　5.51

　　余額

　　資料來源：同上

　　2.4 相關性初析。中國高技術及其產業發展政策的一個重要目標，是在21世紀初形成若幹國際競爭優勢的高技術產業。從表1、表2、表4可以粗略地看出，這一政策對中國的外貿已經有了影響，主要是技術密集型產品出口能力的提高和進口替代能力的提高。按已有的趨勢外推，這種影響將越來越大。以《中國科學技術發展十年規劃和“八五”計劃綱要》中制定的指標，2000年高技術產品占出口總額中的比列將達到8％，如果屆時的年出口總額為1500億美元，則高技術產品出口額將達到120美元；進口替代的份額也會明顯高於今日。　

　　2.5“覆關”後的變化有待觀察。中國恢覆 GATT 中的地位已指日可待。我們認為，“覆關”後的頭幾年里，中國在技術密集型產品上的進出口逆差很可能明顯擴大，主要由於一些產品的“保護傘”撤去。在那時，中國企業對本國技術的需求普遍增加，科技與經濟原來的松散關系被迫緊密，從而在實質上使中國高新技術政策對外貿的影響大大增強。　


開創華人和平建設世紀的基礎工程

　　──幾點意見

　　丘宏達

　　【作者簡歷】丘宏達，美國馬里蘭大學法學院法學教授、東亞法律研究計劃主任；當代中國研究中心董事。

　　自1990年代初蘇聯及東歐共產主義解體、改行自由經濟與民主制度以來，國際政治經濟發生重大變化，結束了第二次世界大戰後意識形態（ideology）的對抗。東西方冷戰結束後，目前世界共同的價值觀念是民主與自由經濟的制度。在這個重大的變動中，在台灣的中華民國政府順應了世界潮流，加強民主與自由制度，以期達到先進民主工業國家的水準。而中共統治的大陸，在經濟上雖然采取了開放政策，逐漸希望走向自由經濟的制度，但在政治上仍堅持一黨專政及本質上是獨裁的制度。由於制度上的基本不同，所以中國統一的根本問題目前還無法解決。要想統一，雙方制度必須建立在共同的價值觀念上，因為一個國家之中不可能存在兩個基本上價值觀念不同的制度。以美國為例，建國以來，為了謀求國家的形式上統一，以人為方式將保持奴隸制度的南方各州與采取自由制度的北方各州建成一個國家，最後終於爆發內戰，南方保有奴隸制度的各州戰敗，廢除了奴隸制度，美國才真正統一，在自由制度之下，發展成為一個世界強國。

　　蘇聯及東歐共產黨國家放棄共產主義制度後，目前只有在南斯拉夫、越南、北韓、中共與古巴，共產主義政權仍然存在。它們維持繼續存在的方式，一是加緊經濟改革開放，造成經濟快速發展，以減少人民不滿，但政治上仍然繼續獨裁；另一個方式是訴諸民族主義。其中最值得注意的是南斯拉夫，這個國家在1991年解體後，原來的六個邦只有塞爾維亞與門特尼哥羅留在南斯拉夫（目前稱為南斯拉夫的只包括這兩個邦，所以聯合國的文件中提到南斯拉夫，均在後面用括號加注這兩個邦名，以下提到南斯拉夫時，均指這兩個邦而已）；其他斯洛維尼亞（Slovenia）、克羅埃西亞（Crotia）、馬其頓與波斯尼亞-赫塞哥維納（Bosnia-Herzegovina）各邦均由公民投票後宣布獨立，並加入了聯合國。在波、克兩國中有不少塞爾維亞人，因此他們也要求民族自決，要成立塞族國家，其實最終目的是要與南斯拉夫中的塞爾維亞合建所謂大塞爾維亞。 南斯拉夫的總統米洛塞維奇（Slobodan Milosevic）因此利用民族主義來號召，支持克、波兩國中的塞人作亂，以維持自己的政權。聯合國安全理事會雖通過決議，經濟制裁南斯拉夫，使其全國經濟大受影響，人民生活困苦，但在民族主義的號召下，南斯拉夫人民仍舊在大選中支持米洛塞維奇繼續執政。而聯合國派到克、波兩國的和平部隊，也無法有效保護克、波兩國的人民。兩國人民陷入水深火熱的戰亂困境，聯合國束手無策，造成冷戰結束後的最大悲劇。

　　由上述例子看來，在現存共產主義政權在遭遇到國內困境時，訴諸民族主義是解決其政權困難的方式之一。在中國大陸情況也是一樣，以往中共有幾次遇到國內重大困難時，就找籍口對外用兵以解決內部矛盾。如一九六二年中共大躍進失敗時，就在中印邊界對印度用兵。一九七九年“四人幫”垮台後，中共內部有很大的經濟困難，就對越南用兵。當然印度與越南的當時政策也極不智，在中共內部遭遇困難時，在邊界上還對中共作侵擾性活動，認為有機可乘、想撈點小便宜，不料正好給中共用兵以籍口。其中越南可能因為當時與前蘇聯有同盟條約的關系，所以有恃無恐，但中共真的出兵打越南時，蘇聯根本不敢出一兵一卒援助越南。

　　目前台灣與大陸的情況，在某種程度上類似上述情況。共產主義在全世界（包括中國大陸）已無號召力，中共自己也承認共產主義不能使用到台灣或香港，所以承諾所謂的“一國兩制”。中共要想武力攻台，唯一的號召只能是民族主義，它認為台灣的人想搞獨立，分裂國土，所以中共一再聲稱如台灣獨立就要用兵。而在台灣還有人在想，中共攻台時聯合國會出兵，這點是完全不可能的。因為聯合國出兵必須經安全理事會通過決議，中共是安全理事會的常任理事國，可以行使否決權，這種對中共出兵的決議根本不可能通過。除此之外，象一九九零年聯合國安理會通過決議認定伊拉克非法侵占科威特，要其退出，伊拉克不遵命，安理會通過制裁的決議時，只是“授權”聯合國會員國去執行，剛好有美國願意出兵，由美國號召其他國家共組聯軍將伊拉克逐出科威特。在此必須注意，美國有二億五千萬人，而伊拉克不過一千多萬人，大小不成比例，但還要經過覆雜的考慮，美國才得以出兵。由於美國已有越戰的教訓，只要稍微了解美國政治現狀的人士都知道，要美國總統下令出兵支持台灣獨立、與中共作戰，是不大可能的。在中共目前已有洲際飛彈的情況下，美國會為了少數台獨分子挑起的台海大戰，而與中共作戰危及其本國人民的安全與福利嗎？

　　民族主義固然可以被中共用來號召全中國人民作為攻台的籍口，但其運用是以台獨分子在台灣掌握政權為前提。只要中華民國政府堅持中國必須統一的立場，並積極務實推動在民主、自由、均富的基礎上的統一工作，民族主義也可以是保衛台灣的最有效的政策。中共主席江澤民先生最近說過“中國人不打中國人”，所以台灣當局只要堅持中國人的立場，不背棄民族大義與國家統一的目標，中共就無法出兵攻台。如其萬一出兵攻台，就會激起所有中國人的反對而危及其政權；只有大陸上絕大多數的中國人反對中共攻台，這才是台灣安全的最大保障。

　　台灣與大陸互相依存與互利的關系是眾所周知的，這種情況還會繼續下去，中國（包括台灣與大陸）將在二十一世紀初期成為世界最大的經濟體，加上雙方所保有的現代化武力，中國將成為美國以外的另一超級強國，使自清朝以來中國人一再想要達到的覆興中華的目標得以實現。要實現這個目標，台灣與大陸必須維持和平的狀態、共同努力從事各方面的建設，不可以訴諸武力。否則，一旦發生大規模武裝沖突，雙方的經濟建設必將倒退幾十年，且人民間結下的仇恨將使內戰傷痕久久不能平覆，使中華民族久久不能覆興。這才是中國人（包括台灣人民在內）的最大悲哀!

　　為了使台灣與大陸維持長時期的和平關系，我認為應該設法采取下列步驟：

　　（1）中國人之間不應用武力解決爭端，雙方應結束敵對狀態，對所有的爭端與不同意見，均應坐下來冷靜地探討合理可能的並可為雙方接受的解決方式。

　　（2）台海雙方的交流必須再加強，以增加了解，台灣方面應取消限制中共中、高級官員訪台的一切規定；台灣的官員也應均可以到大陸了解實況。由於台灣地區小，對大陸人民來台觀光可以有合理的人數限制，但不能禁止。

　　（3）雙方現在由於簡體字與正體字的不同，造成文字用法的不一致，翻譯外國人名地名也均不同，所以應由雙方派員協商解決這個問題。以後譯名由一個雙方組成的機構統一擬定，供全中國使用，以求達到文字上的真正統一。

　　（4）雙方在科技、文化及各種研究領域加強合作，以避免人力財力的浪費。例如，中共在發展高科技方面進步較大，台灣在實用科技方面較進步，均可以互相幫忙（包括互相派員到對方觀察或共同研究）。

　　（5）在國際組織及會議中要互相幫忙，不要互相排斥，為了避免有所謂“兩個中國”或“一中一台”的情況，可以均比照中共領導人鄧小平先生所提出的亞洲開發銀行“中國台北”、“中華台北”模式，或雙方均將加入關貿總協定（現改稱世界貿易組織）的“台澎金馬關稅區”方式解決。台灣參加國際多邊條約的問題，也可以比照上述兩例辦理。　

　　由於台灣地區實行民主自由的制度開始較早，已有相當的基礎與經驗，原來可以供大陸參考。但近年來台灣實行西方民主自由制度的過程中，將西方經驗中最壞的部份也學來，並且變本加厲，造成嚴重的問題，這類實例甚多，只舉幾點說明：

　　（1）金錢與黑社會勢力介入選舉，特別是買票問題。西方選舉尚沒有這種問題。

　　（2）議員利用其地位忙於經營個人事業，無心議政；且在議會中互相交換利益，謀求特殊集團的利益。（3）議員議事效率差，甚至因議場缺席、使政府提案無法通過，立法品質低劣。台灣地區推行民主政治過程中的種種壞的經驗，大陸必須注意，不可以再重蹈覆轍。

　　最後，只有當人民對國家有同一的認同時，實行民主才不至於造成國家的分裂與社會混亂。在西方民主國家，不同的黨派雖對各種問題有不同的見解與政策，但還沒有到要公然主張分裂國土的地步。在台灣地區，主要的反對黨竟然主張要分裂國土，脫離中國來獨立建國。如果實行民主會造成國家分裂，大陸上還敢實行這種民主嗎？我們一再強調台灣發展的經驗足以為大陸借鑒，但也必須了解其缺點，這才是對問題理性的看法。

北京對台“兩手策略”的由來與特點

　　李小兵

　　一.　從“國共之爭”到“統獨對立”

　　二.　從“逐島進攻”到“打而不登”

　　三.　從“攻台條件論”到“武力反台獨”

　　

　　【作者簡歷】李小兵，美國俄克拉荷馬州中央大學歷史系助理教授；西太平洋研究所副所長；美國卡內基─梅隆大學歷史系碩士、博士；中國留美歷史學會會長。

　　冷戰雖已結束，台海風浪依然。一九九五年七、八月間，中國在距台灣不到一百海里的海面上兩次進行導彈訓練。十月，江澤民在黃海海域觀看了他就任軍委主席以來最大規模的海陸空聯合演習。北京領導人一直拒絕承諾放棄對台用武，並強調，萬一出現分裂，“可能不可避免地要用非和平方式”。[1]　但是，黃海演習幾天後，江在聯合國發言以及與美國總統克林頓會晤時，卻反覆強調“實現兩岸的和平統一”。[2]　北京對台灣是打是談，已成為海峽兩岸及世界輿論最關心的問題之一。

　　中國政府正在對其台灣政策進行策略上的調整，近期內將采取“兩手策略”，即軍事與外交並用、軍備與談判結合、以美壓台、激化島內矛盾、阻止台灣獨立、穩定鄧後的國內國際局勢。分析這一策略的歷史由來及現實特點，對理解中國政府的台灣政策有一定的幫助。

　　一.　從“國共之爭”到“統獨對立”　

　　北京不願放棄武力，是由兩岸矛盾的對抗性決定的。對共產黨領導人而言，台灣自始就是一個軍事問題。毛澤東在一九四九年七月十日提出：“我們一定要為打台灣創造條件”[3]　為此，他積極籌建空軍和海軍。毛在七月三十一日批準了劉少奇的計劃：在一年內建立一個擁有三百至三百五十架飛機、大於國民黨空軍的空中力量（當時國民黨空軍有二百架飛機）。八月初，劉訪問莫斯科，商談購買飛機與培訓飛行員。[4]　八月二十八日，毛澤東、朱德、周恩來等接見了新組建的海軍主要將領，毛進一步提出，“台灣不解放，國家就不安寧。我們一定要解放台灣，我們也一定能夠解放台灣”。[5]　同年冬天，毛首次訪蘇。他在莫斯科等了兩個月，求見斯大林，獲得蘇貸款。毛用蘇貸款的一半，向蘇聯訂購了一大批海軍艦船與裝備，在當時價值一億五千萬美元。[6]　一九五零年四月，毛澤東批準了一項以八十萬軍隊攻台的計劃，這一海陸空聯合攻擊行動擬定於一九五一年春夏間進行。[7]

　　一九五零年六月，朝鮮戰爭爆發。美國第七艦隊進入台海，保護台灣。北京於同年八月決定：不在一九五一年攻台，等到一九五二年春看情況再說。九、十月間，又決定停止對國民黨軍隊所占沿海島嶼的一切攻擊計劃。任何軍事行動都要等到“中國人民志願軍”在朝鮮戰場上取得決定性勝利以後才能考慮。[8]　一九五三年朝鮮停戰以後，駐台美軍有增無減。筆者在拜訪蔣緯國將軍時提到這一問題，蔣緯國強調指出，美國在韓戰中更加認識到台灣的戰略地位。他說，先父蔣介石曾經講過，台灣是一艘永不沈沒的航空母艦，後來麥克阿瑟把老太爺這句話拿出去，說台灣是美國的“不沈的航空母艦”。可見雙方對於這一地區在冷戰中的戰略意義已有共識。[9]

　　美軍長期駐台以及美台於一九五四年簽訂的“共同防禦條約”，使毛澤東攻台計劃不能付諸實施。遂將其軍事目標轉向蔣軍占據的、與大陸咫尺相隔的二十多個小島。一九五四年九月初，福建炮兵轟擊沿海島嶼。來年一月，浙江部隊攻占了一江山島及上、下大陳島，稍後占領了浙江沿海的全部島嶼。一九五八年八月二十三日，毛澤東下令大規模炮轟金門和馬祖，一小時密集發射了幾萬發炮彈。當晚，他在北戴河的中央政治局常委會上說，“我們的要求是美軍從台灣撤退，蔣軍從金、馬撤退。你不撤我就打。台灣太遠打不到，我就打金、馬。”九月間毛在北京主持最高國務會議，他在五日與八日兩次講話中都談到金門炮戰。“金、馬在蔣軍手里，實在討厭。臥榻之側，豈容他人鼾睡”。[10]　炮轟金門持續不斷，時緊時松，整整打了二十五年，直到一九七九年一月中美正式建交時才完全停止。

　　毛澤東抓住武力不放，一直打到他一九七六年去世時還不肯停手，既是國共之爭的對抗性所決定的，也是共產黨鞏固政權所需要的。因為共產黨是在反對國民黨的鬥爭中發展壯大，是通過武力打敗國民黨而取得在大陸的統治地位的，反蔣才有號召力，才體現革命性，軍事鬥爭是反蔣的主要手段。毛澤東承認，“沒有‘蔣委員長'，六億人民教不過來的，單是共產黨的正面教育是不行的”。[11]　另一方面，在中華人民共和國成立以後，台灣政權不僅對大陸安全是一個威脅，而且對北京政府的合法地位也是一個挑戰。毛對此非常清楚。他說，“蔣介石堅持他是正統，我是匪，都不會放棄武力。他念念不忘反攻大陸，我也絕不答應放棄台灣”。[12]

　　六十年代，國共之爭趨於緩和。筆者在采訪郝柏村將軍時，這位當年金門前線炮兵總指揮詳述了國民黨大陸政策在五十年代後期的轉變，反攻大陸以“主義”不以“武力”，“三分軍事，七分政治”，“三分敵前，七分敵後”。[13]　蔣經國任總統期間，堅持“三民主義統一中國”，並於一九八七年終止了“戰後戡亂法”。李登輝接任初期，繼續蔣經國的政策。

　　自一九九一年以來，台獨運動發展成為一個很強的政治力量，直接影響著台北對內對外政策，同時對北京提出了新的嚴峻的挑戰。昔日國共之爭轉為現在的統獨對抗，台灣問題更加覆雜化，而且有緊迫感。過去，在國共對峙中，北京能攻能守，也可等候時機，以逸代勞。毛澤東甚至在一九七二年對周恩來說，台灣問題可以等到一百年以後再解決。當前，在統獨對立中，北京既不能退，也不敢等。退守就是對台獨的默認，等候相當於等待台灣獨立，結果將不可收拾。

　　制定行之有效的對台政策，阻止台灣獨立，成為考驗當今中國第三代領導人的試金石。一九九二年以前，北京發表的《告台灣同胞書》和鄧小平的“一國兩制”，基本上是對台灣進行和平統戰。一九九二年到一九九四年，楊尚昆、江澤民等的講話及中國政府以七種文字向國際發布的《“台灣問題與中國統一”白皮書》在重申“和平統一”時，提出不排除武力，但是“有一定條件的限制”，主要是為了對付國際勢力，保護台灣安全與生存。進入一九九五年，江澤民的“八點建議”及以後一系列政策講話，將武力攻台明確化，即台灣如獨立，北京就動武。目前“以武反獨”的政策有如下幾個特點：

　　第一，與台獨勢不兩立。江澤民、李鵬、李瑞環等領導人及大陸各主要報刊，紛紛口誅筆伐，痛斥台獨行徑。李鵬譴責台灣當局背棄“一個中國”的原則，宣揚“兩岸分裂分治”，警告台北如不改弦易轍，繼續在分裂的道路上走下去，是注定要失敗的。[14]　《人民日報》發表社論，指責台獨分子所犯下的罪行，“中國人民有目共睹，已經記錄在案。你們倒行逆施，必將受到人民的審判與懲罰”。[15]　其言辭之激烈，比反蔣時有過之而無不及，充份反映了對台政策中的對抗性。

　　第二，積極軍備，特別是海空戰備。中國在一九九四年的國防軍費開支超過二百八十億美元，為其對外公布的數字的四倍，增長率超過百分之二十。[16]　這是冷戰後國際上少有的現象。引進俄制新型戰鬥機，更新導彈發射技術，購買海軍艦只等等，就軍力而言，北京已具有壓倒性的絕對優勢。[17]　尤其值得注意的是，劉華清升任軍委副主席以後，海軍將領紛紛接任各總部、各兵種要職。可見，“以武反獨”是有背景、有準備的。

　　第三，“文武交替”的兩手策略。北京的目的是阻止台灣獨立，逐步實現統一。其新策略是軍事與外交兩種途徑，文武並用。談不成就打，但打不是目的，打是為了談，迫使台北接受其條件，以軍事手段達到政治目的。所以北京有可能進行“有限行動”，諸如軍事演習、威脅海峽通道、對台灣周邊水域幹擾、甚至對沿海島嶼進行小規模軍事行動，以顯示威懾力量，對台北施加壓力。一旦有限行動不能奏效，大規模軍事攻擊也屬可能。

　　以上三點實際上仍屬於冷戰時期的策略，也可以說是毛澤東對台策略在新形勢下的延伸。

　　二.　從“逐島進攻”到“打而不登”　

　　台灣問題是冷戰的產物，中國大陸對台策略是和冷戰形勢分不開的。但毛澤東在朝鮮戰爭後才逐漸制定出一套中國在冷戰時期的戰略，其中對台政策與策略是極為重要的組成部份。這一政策的形成，經歷了一段歷史過程。原本毛澤東認為，志願軍在朝鮮戰場上的勝利，可以為解決台灣問題創造極為有利的條件。美國也許會因此而不敢輕易與中國再戰，這樣就可以完全按照“內政”或“內戰”的方式來對付台灣。於是中央軍委在一九五四年初向浙江部隊發出攻擊沿海島嶼的命令，“從北向南，由小到大，逐島進攻”。[18]　九月三日，北京又令福建部隊炮轟金門及附近島嶼。

　　事與願違，解放軍沿海作戰不但沒有迫使美軍撤離台海，反而促進了美蔣的進一步合作。華盛頓在一九五四年十二月二日與台北簽訂了“共同防禦條約”，明確表示要對台、澎防務承擔責任。北京武力攻台已成為不可能。一九五五年四月二十三日，周恩來在萬隆會議上發表聲明，“中國人民不要同美國打仗。中國政府願意同美國政府坐下來談判，討論緩和遠東局勢的問題，特別是緩和台灣地區的緊張局勢問題”。[19]　北京開始試走另一條路，通過外交談判，勸美放棄台灣。同年八月一日，中美在日內瓦開始舉行大使級會談。由於雙方差距太大，根本無法解決台灣問題。會談終於在一九五七年十二月二日第七十三次會議之後中斷。

　　至此，毛澤東的“內戰”與“外交”兩種途徑都走不通。他常常徹夜不眠，反覆思考以求答案。一九五八年夏天，中東危機爆發，美軍進駐黎巴嫩。毛認為美國無暇東顧，可以進行“火力偵察”，於八月二十三日下令大規模炮轟金門，擺出要解放金門乃至台灣的姿態。主要想試探美台“共同防禦條約”的效力有多大，美軍在台海介入到什麽程度。毛澤東不說一定登陸金門，也不說不登。他在政治局常委會上講，要“相機行事，慎之又慎，三思而行。因為登陸金門不是一件小事，而是關系重大。問題不在於那里有九萬五千蔣軍，這個好辦，而在於美國政府的態度。”毛澤東打炮的目的在於“要偵察美國人的決心，考驗美國人的決心”。[20]

　　金門炮戰迅速發展成為國際危機。美國政府態度強硬，堅決介入台海沖突。美海軍調集其全部十三艘航空母艦中的六艘到台海，組成一支有一百二十多艘軍艦的特混艦隊，自九月七日開始為金門運輸護航。中美軍事沖突大有一觸即發之勢，各國十分關注危機的發展。赫魯曉夫對毛打炮摸不著頭腦，害怕引起第三次世界大戰，於九月六日派葛羅米柯到中國來探詢究竟。毛與周先後向葛詳細解釋了中國的意圖，並表示中美之間不會在台海打大仗。

　　毛澤東與九月三、四日在北京召開政治局常委會。會上決定：不馬上登陸金門，而是把“絞索”一步步拉緊，進一步對美施加壓力，然後相機行事。北京制定的這一新策略是：文武並用，邊打邊談；把軍事鬥爭從目的變為手段；留下金、馬以制台灣，利用台灣對付美國。從此之後，國共之爭從“熱戰”轉入“冷戰”，台灣海峽進入一個“和平對峙”的時期。

　　九月間，毛澤東對這一新的政策和策略作過多次評述，將其解釋為“絞索政策”。“美國現在在我們這里來了個‘大包幹'制度，索性把金門、馬祖，還有什麽大擔島、二擔島、東碇島一切都包過去，我看它就舒服了。它上了我們的絞索，美國的頸吊在我們中國的鐵的絞索上面”。[21]　毛在十月三日至十三日的政治局常委會上進一步指出，蔣介石是不願撤出金、馬的，我們也不是非登陸金、馬不可。可以設想，讓金、馬留在蔣介石手里如何？這樣做的好處是金、馬離大陸很近，我們可以通過這里同國民黨保持接觸，什麽時候需要就什麽時候打炮，什麽時候需要緊張一點就把絞索拉緊一點，什麽時候需要緩和一下就把絞索放松一下，不死不活地吊在那里，可以作為對付美國人的一個手段。毛認為，不收覆金、馬，並不影響大陸的建設。光是金、馬蔣軍，也不至於造成多大危害。反之，如果收覆金、馬，或者讓美國人迫使蔣介石從金、馬撤退，北京就少了一個對付美蔣的憑籍。方針已定，是打而不登，斷而不死（即：只打炮不登陸；封鎖金門，斷其後援，但不致困死）。[22]

　　冷戰的國際大環境決定了國共在台海對峙的格局。毛澤東終於放棄了以武力為目的，奪取台灣與外島的政策，轉而采取以武力為手段、利用台灣對付美國的“絞索政策”。一九五八年九月十五日，中美兩國在華沙恢覆中斷一年半之久的日內瓦大使級會談。也就是在這個時候，毛澤東完成了他所制定的一整套中國的冷戰戰略。他指出：“這些問題多年來一直在腦子里轉來轉去，逐漸形成了一些看法、觀點，思想就開朗了。”他的主要觀點是：世界大戰打不起來，特別是中美不會打大仗；利用緊張局勢與反面教員，變不利為有利，調動積極因素；美國反華（不承認中國、經濟封鎖禁運、台海駐軍等）是壞事可以變為好事。毛接受了冷戰的世界格局，並在冷戰環境中謀求中國的發展。他在第十五次最高國務會議上重新論述了這些觀點，要求中國其他領導人“拿這些觀點去觀察國際形勢”。[23]

　　三.　從“攻台條件論”到“武力反台獨”　

　　回顧毛澤東制定對台策略的過程，可以清楚地看出北京現行“兩手策略”的歷史由來，也能了解中國領導人對台灣問題在認識上的變遷。從四十年代末到五十年代後期，台灣一直被視為國共之爭的焦點，是中國內戰的延續。在六十年代與七十年代期間，台海變為國際冷戰的一部份，成為中美抗衡的前沿。中美對抗為主，國共之爭為輔；熱戰讓位於冷戰。八十年代中，北京利用台灣問題，作為運作與調整中美兩國關系的籌碼。進入九十年代，台獨問題重新把台北政府推到前線，統獨對立上升為主要矛盾，兩岸對峙再度升溫。可見，冷戰的突然結束與強權政治的消退，為歷史上一些懸而未決的地區性問題提供了重新爆發的機會。如果處理不好，便會出現諸如海灣戰爭、波黑戰亂多年的悲劇。

　　當然，江澤民所處的國際與國內環境與毛澤東時代已根本不同，今天的統獨對立不會是昔日國共執政的簡單重覆，江的“兩手策略”也不是毛的“炮轟金門”歷史重演。在分析江的對台策略的歷史繼承性的同時，也應了解這一策略在新時期的特點。

　　首先，江澤民繼續實施的不是毛澤東的冷戰政策，而只是運用他的冷戰策略。毛以“戰爭與革命”為中心的冷戰戰略已成為歷史，第二代領導人鄧小平強調的是以“和平與發展”為主體的務實外交，並由此而提出“一國兩制”、和平統一台灣的設想。但鄧不同於毛，他沒有設計出一套推行其政策的策略和手段。因此，當北京在外交上受到台獨挑戰、“一國兩制”得不到響應時，以江澤民為首的第三代領導人只好用毛的策略來推行鄧的政策，即以軍事與外交相結合的“兩手策略”來阻止台獨。江樹峰在與筆者交談時多次提到，江澤民對老一代領導人的“兩分法”與“兩點論”很欽佩，也很熟悉。[24]　他的思想方法，與毛很相似。江在一九九五年十月發表《正確處理社會主義現代化建設中的若幹重大關系》的十二條講話，以奠定他的理論思想體系。這篇講話雖與毛的《論十大關系》相隔三十九年，但有六條完全相同，其他很多地方也基本一致。難怪陳雲在去世前深有感慨地說，毛澤東“有不可磨滅的歷史功勳”，不僅造就了“我們這一代人”，而且培養了新一代領導人。

　　其次，江澤民“聯美反獨”，而毛澤東是“聯蔣抗美”。江在一九九五年十月二十四日會晤克林頓時指出，台灣問題始終是中美關系中“最重要、最敏感”的問題，而美國在兩岸關系中起著極為重要的作用。由此不難看出，北京既想利用台灣在重大國際問題上與美國討價還價，又想利用美國來壓制台獨發展。台北稱這一策略為“兩面刀刃法”。一九九五年十月十八日國民黨中央大陸工作會在向中央常委會提交一個分析江對台講話的報告中指出，江的談話“一方面是說給美國聽的，一方面是說給台灣聽的。在二十四日柯江會談之前，其訴求的對象是美國，測試美國對兩岸問題的態度；柯江會談之後施壓的對象是台北”。[25]

　　這個策略的基礎是利用美台矛盾。如果美台聯手，北京的策略就會落空。所以北京對華盛頓允許李登輝訪美的反應極為強烈。《人民日報》連續“十評李登輝”，刷新了六十年代“九評赫魯曉夫”的記錄。江澤民在一個文件上批示：不給李登輝以喘息的機會。他不願看到華盛頓支持或默許台灣獨立。江告訴美國人，中國十二億人對台灣問題都很敏感。但是克林頓政府對於北京在冷戰之後仍堅持冷戰手法，很不理解。美商務部長布朗於一九九五年十月在北京參加第九屆中美商貿聯委會後抱怨說，“事實上，冷戰已經結束，我們的接觸應開始有冷戰已結束的樣子”。[26]&#20;

　　北京現行對台策略的側重點與以前毛澤東“聯蔣抗美”已完全不同。毛對台策略的重點放在利用蔣介石為中美關系服務。他曾在一九五八年向政治局常委們解釋說，美蔣關系存在著矛盾。蔣介石和他的兒子蔣經國還有一點反美積極性。美國逼得急了他們還是要反抗的。毛認為共產黨與蔣介石有共同點，可以在一定意義上聯蔣抗美。所以他決策暫不解放台灣，可以使蔣介石放心同美國人鬧獨立性；不登陸金門，但又不答應美國人的所謂“停火”，更可使美蔣吵起架來。毛承認，炮轟金門主要是“為了對付美國人的”，“有益於台、澎、金、馬一千萬中國人，......就是不利於美國人”。[27]　當年，處理中美關系先於解決台灣問題。現在，反對台獨成為中美關系的首要問題。江澤民只有先迫使克林頓在台灣問題上讓步，才能在國際上對台北展開新的外交攻勢，同時，也有可能在台海采取新的軍事行動。

　　最後，與毛相比，江澤民的軍事決策會比較迅速，打擊目標會直逼台北，而且行動後果會比較嚴重。當年毛澤東炮轟金門，對美國進行“戰爭邊緣”政策，為的是制造國際緊張局勢，迫使華盛頓承認北京政府存在的現實、並接受中國在冷戰中的大國地位。“項莊舞劍，意在沛公”。毛的目標是華盛頓，而不是台北。毛在打炮前仔細觀察、反覆考慮一個多月，為的是：要等中東危機爆發的機會；要有美軍登陸黎巴嫩、英軍入侵約旦的理由；要打打停停以觀察美國政府的態度。而江澤民的目標是台北，不是華盛頓。他不必等待國際上的條件，而完全根據自己的需要，作出軍事決定。北京早已有公之於世的明確態度。 楊尚昆一九九零年十一月提出對台使用武力有“一定條件”，如台灣發生內亂或國際勢力意圖奪取台灣。江澤民一九九二年一月指出，如有外國反華勢力插手台灣問題，或台灣問題走向國際化，北京決不會等閑視之，將采取必要軍事手段。一九九五年十月江進一步明確指出，“我們不承諾放棄使用武力。我們下定了這個決心，萬一出現分裂祖國的局面，不管是來自境外的國際敵對勢力，還是台灣本身的分裂主義勢力，我們可能不可避免地要使用非和平的方式”。[28]　這一切足以說明，江的軍事決策將會是比較迅速的。

　　由於江澤民的直接目標是台北，他的軍事攻擊會選擇在對台灣能造成強烈振蕩的地點，以摧毀台灣一些人對本島防禦的信心，造成一個台灣獨立等於自我毀滅的心理恐懼。北京在軍事行動中會使用尖端武器與裝備，調動精銳的部隊，使用最新的作戰手法。這與毛當年使用陳舊炮彈、並命令把炮彈打在金門島的沙灘與海面的情況會完全不同。而且，一旦開始行動，江澤民不會象毛那樣可以打打停停，或半途而止。這是因為毛在軍內一直具有絕對權威，從上到下，令行禁止。他可以指揮戰場上的每一個細節，隨時改變戰鬥中的任何一個部署。如今江則不具有這種執政環境。在他決定行動之後，將由軍方來制定具體步驟和付諸實施；江澤民難以控制局勢發展和隨時改變或停止其戰役的進行。由於江尋求軍界與政界之間政治平衡的種種努力，以及他希望得到軍隊支持的迫切願望，都會增強軍隊在中國領導階層中的地位，而使未來的台海軍事行動更具有突發性與危險性。

　　冷戰的終結使台海長期存在的國際制約力量突然消失。舊的國際秩序不覆存在，新的世界格局還未建立。大國霸權勢力已經紛紛退卻，為一些地區性政治勢力的興起提供了空間與機遇。兩岸新舊領導層的同時更替換代，使本來動蕩的局勢更加覆雜莫測。雙方軍事力量對比懸殊，又使單方面以軍事手段解決成為可能。國際局勢雖趨緩和，台灣海峽並不太平。


“中華國協”的新構想

　　周陽山

　　一.　引言

　　二.　“國協”體制的分析

　　三.　“中華國協”的制度設計

　　四. “中華國協”的四個層次

　　【作者簡歷】周陽山，台灣大學新聞研究所教授。

　　一.　引言　

　　最近幾年，台灣的元老政治家陶百川先生針對中國的統一問題，提出了分階段、分步驟、由分而合、逐步統一的“中華國協”新構想，引起了許多人的關注與討論。陶先生的主要論點是，基於台海兩岸長期分離分治的事實，如果驟然實行統一，必然不會為台灣方面所接受，也不符合全體中國人的利益。但是如果聽任“台獨”勢力的發展，更不能為大多數的中國人民所接納。因此，兩岸中國人應嘗試“由分而合”，從松散的“國協”體制作為彼此開展交流、增進互信的起點，進而發展為“聯邦”或“聯邦”體制，逐步加強彼此的互動關系，籍共識、互信而達成國疆的統一。但是其過程必然相當長，而且必須堅持自由、民主、均富、和平等原則，絕不能只“為統一而統一”。這樣的構想，曾經得到許多人的重視與肯定，但也引來不少主張“台獨”人士的批駁。

　　本文以陶先生的構想作為引子，進一步對“大英國協”與“獨立國協”的經驗做一分析，然後再就“中華國協”的制度設計，提出一個分層次、分階段的整體安排。此一構想或許值得海內外各方參酌與反省。

　　二.　“國協”體制的分析　

　　目前世界上有兩個國協（commonwealth）體制，即以英國為首的“大英國協”與俄羅斯為首的“獨立國協”。“大英國協”是1931年根據“西敏寺法”，將原來的英國殖民地加拿大、澳洲、紐西蘭和南非等結合而成的。1947年印度和巴基斯坦獨立後亦加入此一組織。在1980年末，“大英國協”共有成員國四十九個，人口共約十億人。

　　表面上，“大英國協”是一個以英國為首，由舊日的英國殖民地在獨立之後形成的“邦聯”性組織，實際上它是一個相當松散的國際組織。目前“大英國協”通常每兩年舉行一次會議，由各國國家元首或政府首長出席，會議主題通常是國際情勢、對外政策、國防、財政經濟政策與國際合作問題，會議不通過決議，所發表之聲明亦不對各成員國構成約束力。除此之外，各成員國之間還有定期性的部長會議。英國和“大英國協”各成員國之間互派有高級官員（為大使級），在倫敦並設有“大英國協”秘書處，處理日常事務。而在英國內閣中，則是由“外交與國協事務部”專責相關事宜。

　　雖然“大英國協”系一松散之國際組織，但卻有其重要的功能。例如1983年成立的“大英國協基金會”，即由成員國提供經費，推動非政府的、專業性的合作事務。此外，還有一些專業組織，例如“大英國協議會協會”、“大英國協新聞聯盟”、“大英國協研究所”、“大英國協藝術協會”等，均有促進各國交流、合作之積極作用。

　　相對於“大英國協”，1991年底成立的“獨立國協”，則是蘇聯解體之後，以俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯三國為首的前蘇聯加盟共和國之間的國際組織。但是由於這些國家國土相鄰，而且政治、經濟、文化、社會等方面的關系錯綜覆雜，因此“獨立國協”的職能實遠遠超過“大英國協”。

　　1993年1月通過的“獨立國協憲章”的第一條即載明：“國協不是國家，不擁有超越國家的權力”，而“會員國乃是自主的和權利平等的國際法主體”，強調彼此間平等、互惠的國際關系。此外，憲章中亦特別明言，各國的“國家邊界不可侵犯，承認現存疆界並放棄非法的疆土要求”，“彼此不幹預內部與對外事務”。除此之外，獨立國協是以每年召開兩次的“國家元首會議”為最高機關。另外，每年還召開四次“政府首長會議”，此二會議的決議均需得到全體成員國的一致同意。至於常設機關則系國協“協商委員會”，由每一成員國派遣兩位全權代表組成，在此一協商委員會之下，另設國協秘書處。這些機關第一年設立的地點是白俄羅斯的首府明斯克（而非俄國的莫斯科）。

　　除了上述的會議和機構外，“獨立國協”的另一大特色是在國防上有密切的合作關系，包括設有“國防部長會議”、“邊防部隊司令會議”和“聯合武裝部隊司令部”，此均為“大英國協”所沒有的。另外，“獨立國協”還特設旨在解決經濟性爭端的“經濟法庭”，以及顧問性質的“人權委員會”。再者，“獨立國協”也仿效“大英國協”，設立“各國國會會際大會”，地點則在俄國的聖彼得堡。此外，也有其他的專業部門合作機關，以強化彼此間的合作交流。在前蘇聯的十五個加盟共和國中，目前有十一國加入了獨立國協（波羅的海三小國則未加入）。

　　三.　“中華國協”的制度設計　

　　在分析了“大英國協”與“獨立國協”後，我們將對近來各界有關“中華邦聯”或“中華國協”的擬議，做一整體的探討，並提出具體的制度方案。首先，是有關“命名”問題。由於目前台海兩岸之間不具備立即統一的現實條件，而中共的“一國兩制”也不會為台灣民眾所接受。因此，台海兩岸間尚無建立“聯邦”的條件與環境。而為了避免“聯邦”與“邦聯”此二相似的名詞的混淆，因此宜通用“中華國協”，以取代中華“邦聯”一詞。

　　既然系采“國協”體制，則“中華國協”各成員國之間應系國際關系，各國均擁有完全之主權，並得自由加入或退出國協。在台灣方面，參與國際社會（包括聯合國）的行動，則應受到充份的尊重。

　　至於“中華國協”的主要職能，則可參照“大英國協”與“獨立國協”，建立起制度化的協商、合作管道；並籍多層次(國家元首級，政府首長級，與部長級......)的談判、溝通，以解決成員國之間的外交、國防、經濟、貿易、文化、藝術、郵務、電信、探親、旅遊、生態等各方面的問題。就此而論，“中華國協”將可取代目前兩岸間非官方與半官方的溝通管道，形成一個全面化、制度化、常設化的協商機構。

　　由於“中華國協”本身並非國家，而系一國際組織，在台灣的主事機構可以訂為總統府的國統會，而負責其業務的部份機構則應系行政院的陸委會與外交部。至於“中華國協”的最高機關，則應定為“國家元首會議”，每年至少集會一次，而其他的國防、外交、財政......部長會議，也應一年一次為度，定期舉行。

　　關於“中華國協”的可能成員，除大陸和台灣之外，應積極邀請蒙古和新加坡加入。至於香港和新加坡，則應是在“中華國協”之下的“中華聯邦”的重要成員。此亦系“中華國協”與前述之二“國協”最大的不同之處。

　　“中華國協”的成立背景和“大英國協”或“獨立國協”並不同，後二者是“由合而分”，因此設立“國協”以期加強交流，並解決相關的互動問題。而“中華國協”則是基於“由分而合”的理念，以及現實上密切的經貿與民間交流關系，而進行的一種制度性設計，旨在消彌兵戎，兩岸互惠共處。因此，“中華國協”不僅要解決台海兩岸以及東南亞“中國文化圈”各國的交流及互動問題，而且也要進一步解決二十一世紀全中國的發展問題。換言之，“中華國協”應是“自外而內”，多層面的組織，以期一體解決未來中國整體的國家及政體結構問題。

　　四. “中華國協”的四個層次　

　　基於此，構想中的“中華國協”乃是一個多層次的政制設計，基本上，它包含了“自外而內”的四層不同內涵：

　　（一）第一層（最外圈）是“國協成員”。擬議中應包括中國大陸、台灣、新加坡和蒙古，彼此系國際性的合作關系，並以充份溝通、交流為手段，以期形成一個東亞的“區域國家”（region-state）。

　　（二）第二層是“聯邦成員”。應包括香港、澳門、西藏、新疆，此一層乃系聯邦制之下國內各邦的關系，各邦均享有部份主權，但卻無“退出聯邦”的權利，亦無國防、外交等權限。性質頗似美國的各州。

　　（三）第三層是“民族自治成員”。包括大陸現有的各民族自治區（如內蒙、寧夏、廣西等），並應針對各地的特殊民族傳統及風俗文化，實施高度的民族自治。情況類似當前西班牙境內的巴斯克、卡塔羅尼亞與加里西亞等三自治區。

　　（四）第四層是“地方自治成員”，采納孫中山先生的“均權制”構想，實施中央、地方間的適切分權。其目的在徹底革除長期以來過度中央集權化、“一條鞭”的積蔽，以促進各地的均衡發展。

　　在上列四層次的制度設計中，事實上已包括了“國協制”、“聯邦制”、“民族自治”與“地方自治”這四種國家結構的制度特性。我們認為，以中國文化圈人口之多、幅員之廣、區域發展差異之巨，此種分殊化的制度設計，合乎現實的需要；而且，相對於“一國兩制”的提議，此種“一國多制”的設計，顯然更能符應中國各地民眾的不同需要。即令從中共自身的利益角度考量，如果不分青紅皂白地一味將各種完全不同的、甚至相互對立的制度吸納進一個單方面制定的政制中去，結果很可能不是中共本身得勝，反而可能會加速中共面臨的“和平演變”的危機，甚至可能會因為“由量變而質變”，最後加速共產主義衰亡的進程。因此，多元化的政制設計不但能化解其壓力，也有利於解決其自身的問題。

　　當然，對於上述“中華國協”的構想，許多人的立即反應可能是：恐怕是陳義過高，中共是絕不會答應的。可是，我們卻有相當不同的看法和解釋，茲分述如次。

　　第一，中共領導人目前的策略是，只要肯定大家是中國人，一切辦法都可以拿出來談。而“中華國協”正是邁向中國統一進程中的一個重要方案，而且“國協”體制早已有先例可循，並沒有什麽“不能拿出來談”的顧忌。

　　第二，在美國獨立建國的過程中，1776年所建立的“邦聯”體制就相當類似前述的“國協”制。美國經過了十多年的摸索，到了1789年，北美十三州才決議建立起中央權力較大的“聯邦體制”。基於此，在台海兩岸共識尚未建立的此刻，“中華國協”未始不是一項值得嘗試的構想。如果經由“中華國協”的試誤歷程，再決定統一或過渡到聯邦及其他體制，也更能符應兩岸民意與民主動向。

　　第三，分殊化的“國協”體制，是十分可能讓蒙古回到中國，並避免西藏脫離中國的有效手段。而以“聯邦制”處理港、澳定位問題，也可減輕“九七”的陰影，使全中國人民同蒙其利。

　　第四，籍助高度“民族自治”可以解決少數民族地區發展問題。而采納高度的“地方自治”，亦可化解當前“諸侯經濟”產生的困境。事實證明，幾十年來，無論是國民黨或共產黨在大陸的統治，都難以在“中央集權”制度下做到兼顧地區發展、平抑貧富懸殊。而目前大陸各地要求“中央放權”、“地方自主”的呼籲，無論中共如何壓制，也仍是無濟於事的。因此，參考“中華國協”的構想，加強地方分權與地區自治，乃是不可忽視的一項現實性選擇方案。

　　最後，對於台灣而言，“中華國協”乃是一項既可回應“江八點”訴求，同時亦可保障中華民國的國家主權與國際參與空間的現實選擇。盡管這樣的構想在短期之內實現的可能性並不高，但它卻是在國家統一的各種選擇方案中，較能保障自身權益的一項提議。基於此，或許有許多理念不同的人會對“中華國協”嗤之以鼻，但它卻未必只是“一紙空言”。

關於中國統一和未來國家結構

　　劉劍

　　一.　中國為什麽要統一？

　　二.　聯邦制能統一中國嗎？

　　三. 中國未來的統一和國家結構

　　

　　【作者簡歷】劉劍，中國大陸赴美國哥倫比亞大學訪問學者。

　　中國大陸和台灣在隔離近四十年後，開始了民間往來。短短五、六年間，兩岸經濟合作、文化交流迅速發展，甚至開始了半官方對話。與此同時，台獨聲浪公開並逐漸增大，特別是今年以來，民進黨在地方選舉中大獲長進，台灣政府在國際上積極推行“務實外交”，李登輝獲得華盛頓首肯重訪美國，這些動向引起中國政府對台獨的高度警覺，導致兩岸關系驟然緊張。台灣何去何從？兩岸是統是分？若要統一，又如何統一？近年來，許多關心中國統一的海外中國人積極研究兩岸關系前景以及統一的途徑和模式，其中最熱門的話題就是以聯邦制統一中國。無疑，這是一種建設性的探索。但聯邦制能夠統一中國嗎？本文將試圖對上述問題作一理論的探討和現實的分析。

　　一.　中國為什麽要統一？　

　　中國為什麽要統一？這里，我們將針對主張台灣獨立的理由來討論。一些台灣學者和美國朋友談到台獨的理由時說：台灣已作為一個獨立的政治實體存在，兩千多萬台灣人應該在國際社會中有它的聲音和地位；台灣富，大陸窮，為什麽非要富的窮的一塊過日子？台灣已實行民主化，大陸還沒有，兩個差距這麽大的制度怎麽統到一起？也有人說，台灣獨立不獨立應取決於台灣人的意志，由台灣人自決；中國“大一統”的傳統使中國落後於世界，不能因歷史和文化的因素去追求統一；等等。

　　關於台灣的國家地位和聲音，台灣現在的處境和狀況確實有些傷台灣人的感情和自尊心。例如，普通台灣人在國際旅行時，常被當做無國籍人對待，會碰到一些麻煩。但只因眼前這些麻煩就主張台獨，顯然是不智的。獨立後，雖有一點國家地位和聲音，但小國寡民，恐怕難以在國際社會中發揮什麽作用。中國雖窮，畢竟是世界大國，是聯合國安理會常任理事國，能對世界事務發生重要影響。一旦中國經濟強盛，政治民主化後，它的國家地位還將更為提高。如果台灣人民真想要提高自己和子孫後代的國家地位和尊嚴，促進中華民族統一和強盛，才是有胸懷的遠見之舉。

　　主張台獨的經濟原因是，台灣富裕，大陸貧窮，怕統一後大陸均其富，這一擔心是沒有根據的。中國政府要求統一的政治意義遠遠大於經濟意義，統一的目的不是為了從台灣得到什麽直接經濟利益。這一點至少從中國政府處理西藏和港澳問題中得到證實。在收回港澳主權上，中國政府一分不讓，但港澳稅收則一分不要。為了維護西藏的統一，中國政府向西藏投入了數百億人民幣。所以，兩岸統一不太可能有均其富的情況存在。

　　當然，當前兩岸制度的差異是統一的很大障礙。觀念的差異妨礙兩岸相互理解。但制度的差異並不足以成為台獨的理由。我們應該把國家和政府區別開來，國家是較永久的，政府和制度是不斷變化的。幾十年前，台灣和大陸的制度也相差不多，而台灣走上民主化道路也不過幾年時間，我們有理由相信大陸在不久的將來會發生制度性變革。差異可以作為暫時不統一的理由，但不能作為台獨的理由。

　　作為中國一部份的台灣，是否獨立當然不僅要看台灣方面的訴求，更要看大陸方面的訴求和共同的長遠利益。中國是個有悠久歷史、文化傳統的國家，中國人有深厚的愛國主義熱情和民族主義情懷。中國曾不斷從分裂走向統一。在中國的史書和文學作品中，維護國家統一、拓展疆土的都是民族英雄；而分裂國家，喪失國土的則是昏君和敗類。在當今大陸除了極少數人，恐怕沒有人不認為台灣是中國的領土，絕大多數人都會堅決反對台灣獨立。

　　不少人批評中國的“大一統”思想和民族主義，他們認為不能以“大一統”的文化傳統去追求統一。當然，如果從理想主義出發，人類如果沒有民族、國家的束縛和局限，生活在和諧共處的國際大家庭固然最好。但我們是生活在由民族國家組成的世界上，民族主義和主權國家仍在現實中存在。因此，人們不應該指責中國人的“大一統”思想和民族情懷，而應該正視它，並認識到，它將是促進中國統一的重要因素。民族主義和“大一統”思想並非中國獨有，在世界範圍也有其傳統和影響。遍布世界各地的猶太人，不管離那塊土地多遠，都心向著、支持著那個叫以色列的國家。英國政府對長達近百年的北愛爾蘭人的獨立訴求置之不理，而在70年代初阿根廷占領有爭議的馬爾維那斯群島時，不惜派出遠征艇隊浴血收回。美國總統林肯在南方公民投票宣布獨立後，悍然發動內戰率北方軍平定分裂，為此，他至今在美國人心目中享有崇高聲譽，因為是他維護了聯邦的統一，使美國得有今天的強大。盡管“大一統”在歷史上常常與專制統治聯系在一起，但“大一統”不等於專制。所謂“大一統”就是一種建立強大、統一的中國的追求。有人說，中國的落後是“大一統”造成的。然而，歷史上，“大一統”時期的中國並不落後，落後是近代以後的事。相反，如果沒有歷史上的“大一統”，中國就沒有今天的地位和尊嚴。從歷史和現實來看，大國比小國有更多更大的成功的機會。小國可以創造富裕，但很難有強盛。大國不但可以創造繁榮，還有可能強盛。

　　兩岸經濟共存共榮的關系在過去短短幾年的交往合作中得到證實。未來台灣經濟的長期發展，將更有賴於兩岸的良好關系和統一。一位台灣學者分析指出：台灣面積小，人口多，每平方公里570人，人口密度居世界第二位；基本上沒有天然資源，生存完全靠國際貿易，即使這種國際貿易也要依賴一定的國際環境。如果遭遇戰亂，海上沒有交通保障，台灣的繁榮是非常脆弱的。台灣要擴大生存空間，就必須從地理、經濟、文化、安全等更大的構架內來考慮問題。台灣將來的繁榮必須跟大陸結合，而整個中華民族的繁榮與發展，必須擺在一個世界競爭的架構上來看。[1]　只有與大陸結合，台灣才能擺脫困擾其經濟發展的難題──資源、市場的缺乏和資本過剩，因為大陸廣大的市場、豐富的人力正好能彌補台灣的缺項。

　　從經濟和國防戰略利益講，中國也是絕對不能容許台灣獨立的。台灣地處中國東南沿海，扼守中國的主要海上貿易通道，戰略地位十分重要。歷史上，許多國家都想占領這塊地方。中國人為了它曾付出過不少代價。近代清政府把它割讓給日本，絕不是象有人所說的嫌它是不毛之地而扔掉它，而是由於這個政府腐敗無能的結果。二戰後，台灣就回歸了祖國。現在，中國正在日益強大，怎麽會輕易地丟掉它呢？我想任何一個政府都不會這樣做。

　　還有人說，台灣的去向應取決於台灣人的意志、由台灣人自決。台灣有沒有自決權，如果有，依什麽程序是合法的？我認為這個問題並沒有現成答案。國際法上通常說的民族自決主要是指二戰後，一個民族或地方在殖民統治下有權自決成為獨立國家。這種自決還包括原聯合國的托管地和以前一些還沒有建立國家的地區。在本屬一個國家中的部份地區分離成為獨立國家是否適用民族自決，並沒有明確的國際法答案。從國際社會實踐看，一個國家的某一民族或地區要獨立，都需得到中央政府的同意或認可。沒有這種同意或認可，一方擅自宣布獨立，除非中央政府力所不及，否則戰爭不可避免。既使過去殖民地國家的民族自決脫離宗主國獨立，其情形也是如此。例如，前南斯拉夫的解體有聯邦協議，前蘇聯解體是由於聯邦政府已喪失能力，所以，上述各獨立國家很快得到國際社會的承認。但是，俄羅斯的車臣共和國和波什尼亞的塞爾維亞族要求獨立，因沒有得到中央政府的同意，就不能得到國際社會的承認。單方面進行自決宣布獨立，除非有足夠的軍事實力，否則不可能成功。可見，主張台灣自決並沒有足夠的國際法根據，似乎不可能成功。

　　二.　聯邦制能統一中國嗎？

　　上面我們探討了中國是否需要統一的問題。那麽統一的途徑何在？一些關心中國統一的海內外知識分子曾提出聯邦制統一中國的模式。聯邦制在一些國家被證明是一種較理想的國家結構模式。但是，別國的經驗能完全適用來解決中國的問題嗎？

　　在闡述之前，有必要先認同一下“統一”的概念。一些學者在不同層面上使用“統一”的概念，如把統一分為文化層面上的、經濟層面上的和政治層面上的；有人提出中華經濟體、文化上的中國和理念上的中國的概念。我認為，國家統一是指政治層面上的統一。在國際法意義上指一個完整的主權國家，在國內法意義上則是一國版圖內的各部份都承認一個共同的政府代表國家。沒有政治層面的統一，絕不是真正的統一。文化層面上無所謂統一，只是認同而已。經濟層面上，我們看到地區經濟一體化趨勢在發展，但經濟共同體與國家統一還是兩碼事。盡管當今世界已出現歐洲聯盟和北美自由貿易區，但主權國家的作用仍然是如此重要，國家並沒有消失的跡象。

　　尋求統一的途徑應先找到妨礙統一的結癥。盡管我們在前面提到主張台獨的各種原因，但真正妨礙兩岸統一的最主要原因並不是那些，而是“兩個政府”的問題。大陸不承認台灣的中央政府、台灣不願作大陸的地方政府。這涉及到當權政治家本身的利益。所以，妨礙兩岸坐下來談的第一個原因就是雙方以什麽身分來談，即使談起來這個問題也肯定是最難解決的。

　　聯邦制是一種什麽樣的制度呢？一位聯邦制問題專家說，聯邦制的概念世界上有一百多種解釋。我想，不管它有多少種解釋，以下特點是每個聯邦制國家都有的：聯邦中央政府代表國家；有統一的立法機關制定法律在全國實施；有國家統一貨幣；聯邦政府可向地方徵稅。聯邦制是一種國家結構的法律模式，其本質特點在於聯邦與州分權。上述權力是聯邦政府的基本權力，沒有這些權力就不成其為聯邦。很顯然，用這種法律模式去統一，恐怕困難主要不在大陸，而在於台灣。不要說上述權力，只要聯邦政府享有對台灣的立法權、司法權和徵稅權中的一項，台灣恐怕都難以接受。可見，用聯邦制模式統一台灣是行不通的。

　　聯邦制的設想者不僅想用它來解決台灣統一問題，還想用於解決港澳、少數民族和大陸內地的中央集權制問題。我們看看它是否能解決這些問題。首先，聯邦制不適用於港澳。1997年香港主權回歸中國後的特別行政區制度在未來五十年內不變。現在特別行政區制度的法律框架比聯邦制的法律框架能給港澳的自治權要大得多，在聯邦制下不可能給比現在更大的權力。所以，如果真正按聯邦制來做，港澳人都會反對。現在港澳人對基本法有些不滿意，對香港前途有些恐慌，我認為主要並不是法定的權利不夠，而是怕這些權利沒有保障，怕中央政府不尊重這些法律、隨意改變和解釋法律，或透過其他管道幹預特別行政區事務。可見，港澳地區的繁榮與穩定主要依賴中央政府對民主和法律制度的尊重。這是個政治問題，不是法律制度問題。如果大陸政治民主化，港澳自治制度才有最可靠的保障。沒有這一條，聯邦制同樣沒有用。有了這一條，不需要改變特別行政區制度，只需修改基本法中某些不夠滿意的條款即可。

　　我們再看大陸內地能否實行聯邦制。一個國家采取什麽國家結構形式，與社會制度、政治制度沒有必然聯系，而主要取決於各國的實際情況。聯邦制曾分別存在於資本主義國家和社會主義國家、民主制國家和非民主制國家。聯邦制國家並不必然實行民主制度，民主國家也並不必然選擇聯邦制。美、加、德是聯邦制，英、法、日是單一制，國家結構形式對民主發展和經濟繁榮並沒有決定意義。上述國家存在不同體制，主要並不是它們主觀選擇的結果，而是尊重歷史形成和順從歷史條件的結果。

　　中國歷史上出現過無數分與合的循環，在這個過程中，中國形成了較緊密的單一制結構。中國沒有聯邦制的傳統和基礎。盡管有歷史學家和政治學家在中國歷史上找到某些類似聯邦制形態，如分封制、潘鎮割據、聯省自治等等。這些都是按軍事實力劃分勢力範圍的地方割據，它們總是與戰亂和人民的災難聯系在一起的。然而，分久必合，由於分治憑軍事實力決定，一旦軍事力量失去平衡，任何一種力量占優勢時，統一就會隨之出現。因為軍事領袖想當皇帝，民眾認同統一。

　　近代有不少民主革命的思想家象梁啟超、孫中山都曾主張過在中國實行聯邦制。在這些思想影響下興起的所謂地方自治運動，最終卻都演變成軍閥割據，造成中國的混亂，以致許多當年讚成實行聯邦制的人物變為它的反對者，象孫中山、陳獨秀等人。有歷史學家認為中國古代分裂分治曾給中國文化發展帶來多元繁榮，但這些遠不足以證明中國分裂分治更好。因為，中國在大一統時期往往比分裂分治時期更加繁榮和輝煌。

　　在中國未來民主化過程中，我們要改變集權制，但並不需要消滅“大一統”。如果在改革中要國家分家，發生象前蘇聯或南斯拉夫那樣的情形，這樣的改革就會在中國人民心目中籠罩上一層陰影，民主化就難以發動或失去民眾的支持。因為改革的結果可能不是民主，而是戰爭和混亂。中國的民主化本來就充滿風險和困難，聯邦制過程的分家，會使中國險上加險。稍懂一點戰略和負責任的政治家都不會去冒這個風險。而在沒有經過民主洗禮的地方官僚們看來，聯邦制只不過是把中央的緊箍咒變成自己手中的緊箍咒而已。

　　如何改變中央集權制，這是中國市場經濟改革和政治民主化過程中必須解決的問題。中央集權制是怎麽造成的呢？主要有兩條：共產黨的統一領導和計劃經濟。在市場經濟改革中，計劃經濟正在逐漸消失，而共產黨的領導最終要靠政治改革。

　　中國的少數民族問題比較覆雜，它不象有些國家，由單純的幾個人口相當的民族組成。中國由一個人口占絕大多數的漢族和許多人口較少的少數民族組成。少數民族與漢族的關系處於從緊密到松散的不同層次上。除了西藏地區有比較獨立的歷史、文化、宗教和習俗外，其他少數民族地區都和漢族文化歷史密切相聯。雖然新疆、內蒙的少數民族也還有許多特殊的宗教、文化習俗，但這些地區也是多民族雜居，並且漢族人口已超過少數民族。這些情況表明，以某一種國家結構方式來解決中國的少數民族問題比較困難。因為漢族地區散布許多少數民族，少數民族地區又住著大量的漢族人。在這種情況下，少數民族人民的權力主要靠民主制度下的人權保障實現，而不是主要靠區域自治制度。所以，除了西藏與中央實行特殊關系外，其他地區與中央的關系最好一樣，少數民族權利應主要通過憲法、法律保障，象美國的黑人和其他少數民族一樣。

　　中國在未來幾十年面臨著許多覆雜、棘手的問題，如國家分裂、民族矛盾、地方利益沖突、經濟發展的震動、民主改革的風波，等等，這些問題在未來發展中能分頭解決已是大幸，指望有一天通過一個憲法一攬子解決所有問題，幾乎是一種幻想。台灣問題一定是單獨通過兩岸的特殊談判解決，通過達成協議確立兩岸關系，而不是制定一個共同的憲法。而在談判解決兩岸關系時，不應該涉及內地其他地方的關系。把非常特殊的台灣問題與大陸內地中央與地方關系裝到一個簍子里解決，很可能會越搞越亂。

　　三. 中國未來的統一和國家結構　

　　中華民族正在進行一場跨世紀最艱難的跋涉，希望在前面，危機在腳下。在未來的20年左右，如果能審慎地克服危機，一個民主、富強和統一的中國將會出現。

　　中國最重要的危機之一，就是台灣推行台獨政策。如果台灣在這方面越走越遠，大陸必將實行武力統一，災難性的後果將很難避免。不管大陸政府誰掌權，都會作出同樣的選擇。因為，不論在誰手里丟掉台灣，都是不好交代的，或可能要倒台的。丘宏達教授對此有深刻見解。他說，推行台獨必然導致中共在民族主義號召下對台灣用兵，這樣雙方的經濟建設必將倒退幾十年，且人民間結下的仇恨將使內戰傷痕久久不能平覆，使中華民族久久不能覆興，這才是中國人（包括台灣人民在內）的最大悲哀！避免災難的辦法就是台灣必須回到堅持一個中國和統一的政策上來，雙方立即無條件開始談判，結束敵對狀態，冷靜探討雙方都可接受的方法解決問題。[2]　武力沖突的結果必將延緩大陸的經濟發展、導致台灣政治經濟的崩潰。因為，（1）台灣政界和社會上本身存在台獨和反台獨兩派。大陸用兵將會導致這一矛盾激化。（2）大陸用兵將使台灣民心潰散，許多人特別是有錢人和知識分子將會逃離台灣，移居海外。（3）台灣主要靠海外貿易的經濟將難以維持。（4）台獨者把安全寄希望於外力的幻想將會破滅。世界上只有一個中國，台灣是中國的一部份，這是包括美國在內的所有西方國家都承認的。美國等西方國家在大陸用兵後，沒有什麽理由能公開幹預。而且中國在安理會有否決權，聯合國也不可能通過任何制裁決議。美國從本身的利益和政策考慮，也不可能出兵。從國共內戰、韓戰、越戰的教訓中，美國更清楚地認識到直接介入與已有強大軍事實力的中國沖突的後果將不堪設想。西方國家所能選擇的只能是采取俄羅斯出兵車臣後的態度。中國武力統一的結果，台灣將喪失它應有的自治地位。

　　避免災難性後果的辦法就是和平統一。這需要兩岸在消除誤區的基礎上作出承諾，在一個中國的立場上坐下來談判。現在雙方有個很大的誤區，就是台灣有些人想借大陸出現危機和麻煩之時──強人政治快要結束，經濟改革帶來許多社會矛盾和不穩定因素，“六.四”使中國政府國際形像不佳──加緊推行台獨，以圖成功，這是很不切實際的冒險。中國政府已表明主權至上態度，內部再大的危機都不可能放棄對台主權。即使中國政府可能在危機中一時難以顧及台獨，危機過後也會去解決。而一旦爆發武力沖突，一定程度上還能緩解大陸內部危機，可以說，台獨的路肯定是走不通的。中國政府的誤區是，不太了解台灣現在的民主制度和民眾傾向。現在主張台獨的政治人物和黨派都是基於一定的民意基礎，而不是個人的問題。造成台灣的這種民意傾向有歷史原因。而台灣人在國際旅行交往中的自尊受損也是重要原因。所以，中國政府過份封殺台灣的國際活動空間會導致適得其反的效果。這種誤區不消除，就可能導致雙方制定錯誤政策，在統一的路上南轅北轍。

　　要消除誤區，真正回到一個中國立場上，就需要雙方作出一個承諾：台灣放棄台獨政策，大陸放棄使用武力對台。這些可在各自憲法上加以規定，象日本國憲法第九條一樣。[3]　這樣雙方就可以坐下來談判。談判從積極解決兩岸經濟、貿易、文化交往的問題和障礙，實行通航、通郵和進一步開放人員交往開始，然後進一步解決台灣人的國際旅行護照、台灣參加適當的國際活動和國際組織問題。最後，在條件成熟時，再談統一和政府的組合。如果雙方真有誠意，循序漸進，持續下去，就會有好的結果。

　　兩岸的統一模式可以是，台灣承認中華人民共和國代表中國，台灣是中國的一部份；中國政府承認台灣作為一個自治政府，可用“台灣自治共和國”[4]的名義存在，有完全獨立的權力處理台灣的一切內部事務，中央政府不得幹預。台灣除了更改國名外，它的政治結構、法律體系都可保留。台灣應懸掛中國國旗，台灣的旗幟可作自治共和國國旗。台灣外交由中國政府代表，但台灣也可根據雙方協議或經雙方協商派駐外機構和參與國際活動。大陸與台灣的這種新體制，我不想概括到現有的國家結構形式中去。這是一種創造性的新的國家結構，或許可以說叫“一國兩制”與“一國兩府”的結合。這樣，即保證台灣的政治體制和相對獨立性，又能圓中國人的統一之夢。

　　在大陸內地各省、區實行地方自治制。它通過市場經濟改革，擴大地方權限，在明確區分中央事權與地方事權的基礎上，用法律明確中央與地方的權力界限。地方自治制在一些國家如日本、法國、英國證明也是很成功的。象中國這樣一個大國，從高度的中央集權過渡到地方自治制是一種較穩定的改革途徑。中國過去在中央集權制度下，人為造成了不均衡的經濟區域和不平等狀況。在這種狀況下，中央撒手讓地方自主搞聯邦，會產生許多矛盾。原來在集權制下得到優勢的地區當然高興，但那些處於不利地位的地方就不滿意。這些地區資源被挖走，沒有什麽工業，交通不便，沒有資金，缺乏人才，教育落後。經濟改革後，過去計劃經濟造成的不同地區發展的矛盾越來越尖銳，在西北的一些省區不能自立，要靠中央政府的扶持，他們對過去幾年中央對沿海地區的傾斜政策很不滿意。在這種背景下實行聯邦制必將產生許多尖銳的矛盾和後遺癥。中國歷史上的地方割據和現代幾十年一管就亂、一放就死的經驗教訓值得注意。中國一定要在未來的民主變革中防止陷於地方矛盾紛爭之中，不要以為這些紛爭在民主制度下會自動消失，相反，它會在相當長時間內呈加強趨勢。過於分散的國家結構很可能導致中國社會分裂。現在美國的聯邦制比較穩定協調，是兩百多年發展的結果。它在歷史上也出現過嚴重危機，中國不能再重演這種危機，或重演蘇聯或南斯拉夫的悲劇。從集權制下松綁的聯邦導致分裂的例子不少，而單一制的國家走向民主時則沒有這一問題的嚴重幹擾。象東歐其他國家和日、法、英等國。如果中國陷入地方紛爭中，中國的民主和現代化不知要更待何時。我認為，單一制下的地方自治是中國人更適當的選擇。

　　在法律上，從現行體制過渡到地方自治制不需要作很大的調整。一般人都認為中國是個中央集權很強的政府，這沒有錯。但人們很少知道，在憲法上，政府是個很地方化的國家構架。如果沒有共產黨的內部運作機制，中央政府幾乎缺乏控制地方的能力和手段。比如，憲法關於中央和地方權限的規定，“中央與地方關系的原則是中央和地方國家機構職權劃分，遵循在中央的統一領導下，充份發揮地方的主動性、積極性的原則。”中央統治地方的手段是：（a）全國人大常委會可撤銷地方國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議；（b）國務院可統一領導全國地方各級行政機關的工作，規定他們職權的具體劃分，改變和撤銷他們不適當的決定和命令。而憲法規定地方化的權力主要有：（a）制定地方性法規，只需報全國人大常委會備案；（b）審查和批準本行政區域內的國民經濟和發展計劃、預算，決定本地區的重大事項；（c）地方的行政首長，包括法官和檢查官，都是地方人大選舉任命產生的，除檢察長外都不需要報中央批準；（d）全國人大代表完全是各省選出，並依省組織代表團，它是地方利益的代表。從上可見，憲法規定的中央權力是比較空泛的，而地方擁有的權力則是比較實際的。中央的法律、中央的行政指揮，沒有自己的一套機構，而完全靠地方機構去執行。而地方政府的產生幾乎完全不受中央的控制，全是自行產生的。司法機構也是地方化的，而其他的一切本來是國家性的事務也都歸地方管理，如稅收、銀行、交通、郵政、海關、國有企業等的官員和職員都是地方任命、歸入地方管理。[5]　所以，如果現在不是靠中央掌握地方領導人（包括黨委書記、省長和其他省級幹部）的選舉、任命、罷免的實際提名權，中央沒有辦法讓地方聽它的指揮。在聯邦制國家有明確的地方和中央分權，並有一套聯邦自己的機構去做自己要做的事情。還有司法審查監督地方的違憲和越權行為，調節中央與地方關系。在單一制的地方自治國家，也有中央政府對地方行政長官的委任或批準委任權，有憲法審查制度保障。而且，由於中央和地方沒有明確分權，中央可做一切事情，地方也可做一切事情，只要它願做和敢做。所以，一旦黨失去控制力，地方立即可能陷於分裂和混亂。

　　由上可見，中國國家結構的改革，並不是籠統擴大地方權力的問題，而是明確權力界限，合理劃分權力，強化地方自治能力，健全中央調控機能的問題。由此才能建立完善的地方自治制度。在這個過程中，中央和地方兩方面都要減少一些權能，同時又要增加一些權能。象現在這樣直接性的中央行政指揮和完全封閉性的地方化結構都是應打破的。中央政府應建立健全一套能合法調控地方的機構和手段，該中央做的事情由中央設機構或正式委托地方去做。而地方除了接受中央的政策調控、司法審查外，可完全依自己的利益行事。在地方自治制度下，中央對地方行政長官的任命或批準還是必要的。地方議會完全代表地方利益。若中央任命地方行政長官，地方議會應保留對其彈劾權。

　　為了使地方自治更靠近民眾、削弱中央政府直接管理地方事務的能力，我認為中國在今後應實行小省制。現在中國大陸只有三十個行政區劃，許多省區從人口到版圖都相當於一個中等國家，有的相當於一個大國。中國歷來實行這種大省、大行政區域制，這與中央集權制有很大關系。太多的小行政區域使中央難以直接管理其事務。美國與中國有相當的版圖，只有約中國人口的五分之一，卻有五十個州。法國領土不到中國的十七分之一，人口不到中國的二十分之一，卻有二十二個行政區。中國實行小省制是保證地方自治的一種技術性措施。假設中國分成八十個到一百個省，中央直接指揮他們的能力將大大減弱。而不得不主要靠制定法律規範地方行為，讓他們自己管理自己。小省制使管理區域大大減少。民眾意志可以得到更好反映，官僚主義也會大為減少。同時，地方的經濟實力也會減弱，相互依賴性加強，這便於防止地方諸侯經濟的存在和分離主義傾向。小省制曾為過去許多仁人智士所主張，如康有為、梁啟超等發表的《裁行省議》，主張縮小省區。國民黨宋教仁發表的《中央行政與地方行政之分別》一文也主張縮小省區。許多學者也發表論文和提出具體建議。國民黨政府在1939年甚至設立過“省制問題設計委員會”著手研究縮小省區方案與實施辦法。今天這個問題應該重新好好加以研究，以配套地方自治制加以實施。

　　在未來中國結構中的西藏問題應該加以特殊對待，采取與內地其他省區不同的體制。可以按照聯邦制國家中聯邦政府與州的關系處理，建立西藏自治邦，實行由西藏人治理西藏的民主制度，必須遵守憲法，尊重人權，實行政教分離。港澳地區則繼續實行“一國兩制”的特別行政區制度。這一制度在中國民主化後會得到更切實的保障。由於澳門的管理比香港差，可允許澳門在自願的情況下，與香港合並，具體事務由雙方自行談判解決。

　　本文設想，未來的中國，是一個由大陸各自治省、西藏自治邦、台灣自治共和國和港澳特別行政區組成的統一的中國。她是一個有創造性的、多元的中國。如果她能夠在二十一世紀初葉出現，一個自由、民主、富裕、強盛的中國，必將在二十一世紀中葉再顯輝煌。


國際人權對話中的認同問題

　　中國國情與台灣角色

　　石之瑜

　　一、跨冷戰的人權議題

　　二、人權與中國國情

　　三、人權與反美情結

　　四、人權與政治發展

　　五、人權與國家認同

　　六、人權與中國人的角色

　　七、人權與國際規範

　　

　　【作者簡歷】石之瑜，台灣大學政治系副教授。

　　一、跨冷戰的人權議題　

　　後冷戰時期國際組織討論的問題種類繁多，包括環境保護、武器管制、疾病防治、刑事合作、經濟交流等。其中一項可以用來劃分冷戰與後冷戰時期的，就是關於人權保障的探討。過去，美、蘇超級強權主導的集團統治，是國際組織的主軸。當和解的政策逐漸松弛了集團對抗的亢奮後，新的國際互動規範自然浮現，正取代日益不得人心的權力均衡思想。[1]　但是，當初美國對蘇聯提出的人權挑戰，沾染著冷戰時期的反共色彩。美國的人權外交不僅因為對象國的意識形態、發展程度、與西方盟邦的關系、甚至地理位置遠近之不同，而有所差別，即令是對待外國的與對待美國的人權議題的取舍上，都存在著厚此薄彼的傾向。[2]　這個不好的紀錄，使得國際人權組織在推動人權保障的時候，常被當地國政府疑為別有用心。　

　　果然，在冷戰末期興起的人權問題，雖然到今天愈演愈盛，其引起的反彈與抗爭也更見強烈。早先看到國際人權組織搜集、羅列各國政府違害人權的案例時，總令人覺得那些政府施為不當。[3]　然而，九十年代以來，反人權的國際組織活動儼然形成。從中共單挑西方（尤其是美國）人權觀點的局面，演變到第三世界國家集體反抗人權觀的推廣，文化與政經背景不同的東南亞、非洲等地，竟在反西方的情感之下，結合成了對西方人權觀的反對陣營，使人權觀點作為後冷戰時期的國際規範一事，發生根本的動搖。這個發展趨勢對後鄧時期的中共外交政策，產生起碼兩個影響：中共從一個不從事遊說活動的立場，轉變成一個學會積極遊說的反西方人權的政權；許多曾批判東方人權實踐的東南亞知識分子轉而投靠到以中共與馬來西亞為首的反西方陣營。[4]

　　台灣是一個有中國文化背景，但努力學習西方人權觀點的社會。夾在人權保障與反西方兩股國際氣氛之間的台灣，不可避免地在政策行為上，同時（或輪流）出現著似矛盾的傾向。有時象個典型的中國人，為了凸出抽象的集體認同，而犧牲個別人的權利；在其他時候，則高舉人權旗幟，導致社會秩序混亂亦在所不惜。如何消彌中國與西方人權觀的根本歧異，並處理台灣處在東、西方文明之間的雙趨沖突，應當是吾人厘清當前國際規範混沌局勢，為自己所可貢獻的方式與內涵定位之第一步。

　　二、人權與中國國情　

　　中國與西方人權觀點之差異，各家皆有闡釋，不僅美國學者對中共提出的人權觀點，知之甚詳，中共官方及其學者亦不放過任何機會，向世界傳播自己的人權觀點。[5]　這些觀點上的差異，是當前世界人權問題的核心爭議，值得先作一個簡單的回顧。　

　　中共官方提出的第一個辯解，正是延續著冷戰的邏輯，即美國作為西方的代表，不能籍著人權的名義幹涉中國的內政。[6]　質言之，這是所謂人權與主權的矛盾。基本上，在保護主權的時候，中共並不是持著反人權的立場，而是認為中共自己處理內部的人權問題，不能由外國進行幹預。外國過問中共人權問題的唯一途徑，是透過中共同意的國際人權公約。[7]　這就表示，中共亦不認為中國的人權觀，必須與世界各國完全不同。仔細推敲中共在主權上的立場，應可發現它特別強調歷史與政治的因素。在中共的人權白皮書里，提出了生存權的概念，分析中國近代史上遭到西方帝國主義之侵擾，且悟出了主權先於人權的道理。[8]　此一民族生存權的主張，嚴格說並不是在拒絕西方提的人權觀，而是在表明對西方的不信任。故西方的幹涉，恰是在摧毀中國人的生存權，從而剝奪了中國人享有人權的基礎。為了對抗所謂“天賦人權”說的至高位階，大陸國際政治學者則提出了“天賦主權”說回應。[9]

　　另一方面，中共也對美國本身的人權問題提出批判，表露出它對人權觀點之內涵，的確存在著與西方迥異的主張。這個意識形態的出發點，標舉著社會主義對經濟人權的重視，在中共對美國的反詰中，關於少數族裔與婦女的經濟地位相對低下方面，曾有嚴厲的評擊。[10]　對大陸的法學者而言，美國提出的人權，只能是資產階級的人權，因為它最保障擁有資源的人，使繼續累積資源，擴大貧富差距。[11]　資產階級人權觀只能反映特定歷史時期的私有財產制，而大陸已經進入了社會主義公有制經濟為主，無產階級政黨執政，人民當家作主的歷史階段，當然不能再走回頭路，提倡會孕育資產階級覆辟的天賦人權觀。[12]　據說，當年共產黨推翻的，正是西方帝國主義、官僚資本主義、與封建地主階級聯手頑抗的舊政權。中共在人權問題上的敏感度，貼切地說明了它在意識形態上的正當性基礎，亦使彼不得不在與社會主義立場相對的議題上，擺出絕不妥協的姿態，才能彰顯自己作為無產階級政黨，與資產階級必有所區隔之處。　

　　最後，中共的人權觀中有濃烈的集體主義成份，這可以從它前述提出的生存權與發展權方面看出。中共自認為在解決人民溫飽問題方面作出了重大的貢獻，此乃集體主義人權的真締。[13]　生存權要求的是拒斥帝國主義；發展權衍生的則是反資產階級自由化，反和平演變，與追求社會穩定的要求。依此推論，集體主義人權的前提是國家主權與無產階級政黨的專政權，所以人權的保障只可能是鞏固主權與專政，則人權與集體主義發生了主客易位，人權成了工具。如此一來，西方對於中國人權的幹預，剛好成為西方謀取中國主權，削弱共黨專政的證據，也就成了用來凸顯主權與專政權的手段。尤有甚者，在主權或專政權模糊隱晦的時刻里，西方對人權的幹預，反而有助於重振人們的主權意識與專政需求，這也就強化了中共誇大西方幹預內政的深層動機。[14]

　　三、人權與反美情結　

　　不過，我們有理由相信，中共與美國在人權觀點與理論方面的爭議，本質上是矯飾的。首先，集體人權的主張固然有其道理，但卻未必一定和個體人權的觀點相沖突，或必須分出個優先次序而後已。畢竟沒有一個政權可以將統治的正當性，建立在剝削、殺戮、監禁行為上。將個體人權說成是純粹西方資本主義社會的產物，顯然並不公平。不僅中國在封建王朝時代，就已經存在個體人權觀（如黃宗義，顧炎武），即令西方資產階級也不一定完全排斥以種族、階級、性別、宗教、國家為訴求的集體權利說。何況，資產階級對於無產階級進行的剝削（無論是否有意，也無論是否存在），完全沒有妨礙在資產階級內部實行民主[15]，故因為反西方而排斥西方人權觀的做法，並不符合中共的本意。

　　實際上，這些反思並不止於是我邏輯上的想象，大陸學者實則已經充斥著這一類的想法。在政治氣氛本當最為嚴峻的1989-1992三年之間，大陸上全國發行的法學期刊上，鼓吹個體權利的文章比比皆是。有人認為集體人權與個體人權之間沒有高下[16]；也有人強調權利必須是個體的，而非集體的[17]；更有人指出法是權利為重心，而不是以義務為本位的[18]；甚至有人明白反對共產黨在憲法上有優越性。[19]　理論界特別也澄清專政的對象，應該是早已不存在的階級敵人。故在大陸內部，只有人民，而人民則是講民主的。[20]　可見，所謂西方的觀點，並不來自西方。　

　　更重要的，是許多實際的施政，與各級政府與人民代表大會的行動，都在推行沒有西方名詞的人權觀。以人權理念所著重的財產權為例，承包制與租賃制的長期化，已經打破了公有制與私有制的界限。個體經濟的勃興，村辦集體企業的普及，加上各種企、事業單位中預算外與自籌資金的泛濫，正促成社會主義的市場化。這些現象非但不為中共當局視為是資產階級覆辟的癥候，反而還鼓勵擅於經營的人先行致富，籍機發展。[21]　中共當局亟欲打擊者，反倒是慣於假籍集體主義名號的城鄉貪官污吏，或據地稱雄的土豪劣紳。不可否認，打擊犯罪的過程往往不符合西方的程序正義原則，然而基本的出發點，毋寧仍是市場秩序，保護合法經營等西方自己也推崇的價值。　

　　即令是在政治的領域里，以個體身份參預與投票，選舉村長、人代會、政府官員的實踐，正在逐漸普及，在城市則已形成規範。人大代表在會中的發言，不乏是站在特殊利益的角度者，對於社會不正義的現象，叠有糾正批判。民主運動的種子，不少已經進入體制內，制衡的觀念已經萌芽，民主意識在某些基層地區格外高漲。[22]　中共各種違反人權的逮捕與拘禁，都受到批評，而必須公開否認。中國知識分子，在討論民主制度的具體設計時，或常與西方學者相互誤解，但論及人權，容或立場不同，卻能清楚彼此所指，從事民主運動者，則尤易與國際人權組織溝通。　

　　以上種種，重點不在於大陸是否已有人權保障，而在於中共反人權觀的潛在動機，不可能是因為人權觀在文化、意識形態上純屬西方所致。蓋大陸學者、政治人物都在此一時，彼一時表達過合乎西方人權觀的看法或立場。因此，反人權觀的根本，恐怕是因為中共官方反美國所致。一般人均以為，中共與美國是因為人權理念不合，所以產生沖突。並非如此，若加以檢證，可看出倘提出不同觀點的是自己人，如美國共和黨總統布坎南的國家、宗教觀純粹是集體主義的，人們最多稱他保守派；民主黨傑克遜提倡種族和諧的彩虹聯盟，然則人們稱他的集體主義為自由派。又如鄧小平曾鼓吹大字報，人們稱他改革派；但後在他經濟偏右，政治偏左的傾向露出來後，人們又稱他為保守派。但是，假如提出不同觀點的是個外國人，如袁木之於美國人，就成了違反人權的人；克里斯多福之於中共，就成了美帝國主義。　

　　所以，不是因為人權觀不同，造成雙方爭執。人權觀本無必然沖突之必要，之所以沖突，是因為雙方都已經決定要與對方沖突，因此才把本來在自己內部也聽得到的聲音，當成是外在的文化異類。對中共而言，問題是它有反美的需要，如此它才可以將自己呈現為帝國主義的對象，也因而回避了因為文革與改革帶來的認同危機。[23]　中共不必回答中國社會主義為何的問題，因為美國資本主義的野心已經掩蓋了社會主義的模糊不清。同理，美國需要一個落後的東方文明來感受自己的先進性，彌補蘇聯集團瓦解，及其國力衰退所引發的空虛。　

　　中共在情感上反美的傾向有幾個來源。一是中共在歷史上是反美的，所以美國的人權觀必須理解成陰謀詭計。二是美國為資本主義代表，不反美的話就做不成社會主義政權了。三是中國人一向喜歡美國，年輕一代又向往美國的生活，故對中共的自我區隔產生莫大的威脅，此亦是加速中共官方反美傾向的主要因素。[24]　情感上的反美，使得企圖站在美國立場提出人權批判的人，都不能信任。而那些尋求美國庇護的人，則尤其失去了信用。既然美國在前提上已經被相信是不懷好意的，它所鼓吹的人權觀就變成了對主權的幹預。中共只要聽到國際上有人對它談人權，就一定會感到氣憤，這不是人權觀的效果，而是反映了情感上對於西方，連帶著對於人權詞匯的不信任。不信任感所引發的不安全感，與不安全感所強化的自我意識，在改革開放的潮流中，容許中共區隔出自我來，但也阻撓了東、西方文明作出人權觀點上的整合。　

　　四、人權與政治發展　

　　台灣的例子更進一步地證實，人權理念與中國文化中的集體主義傾向，可以並行不悖。這一方面有促進有特定內涵的集體主義（如台獨）的作用，另一方面則仍可以用於限制集體主義的過渡膨脹。台灣對國際人權觀點的采納，至今仍在摸索階段，因此能夠成為中國大陸，乃至於世界上人權組織與觀念整合的所在，其發展猶待觀察。

　　台灣的政治發展與大陸有所不同，即雖然人們的思考模式與情感傾向，依舊受著儒家傳統的極大影響，卻又因為日本殖民經驗與美國在戰後的監督，產生了大陸所不具備的特色。日本是一個典型的封建社會，也一定程度地決定了日本社會的垂直分化，及其體現在政治上的派閥現象。[25]　簡言之，日本文化鼓勵人們關切細致的、周遭的、屬於上下隸屬群體之間的利益保障，而不注重個別人的感受或需要。中國文化則強調宏觀的、皆準的道德標竿。這使得在台灣受到日本殖民影響的中國人，發展出一套獨特的思維模式，即傾向於將宏觀的道德標準，用於鼓勵屬於我的集團的利益。而冷戰時期對美國全面的依賴，恰好引進了關乎人權的理念[26]，於是人權理念恰成為人們用來促進自己集體的利益工具。

　　上述中、日、美三種影響力交錯的例子，部份解釋了人權觀點在台灣的發展。早先，人權的觀點僅止限於口頭上的闡述，其目的是用來批判中共統治下，所顯現的對人民的壓制。七十年代中期以後，台灣國際地位大跌、經濟成長加速的大環境，孕育出了本土化與民主化的政策，則過去因為主張台獨或不反共而形成的政治案件，就成為政壇上的有用話題，籍著平反歷史冤獄，或抗拒新的政治鉗制，凸顯出執政黨的人權迫害。由於又援引了美國的壓力，終於使得人權標準，成為新興政治勢力得以向既有政權挑戰的武器。八十年代以來，人權已經如江河日下般成為不可抵擋的潮流。

　　可以看到，無論是國際人權組織，或美國的人權外交，都有效地協助了台灣的政治反對勢力，瓦解反共政權的統治正當性。到了九十年代，台灣對於過去歷史案件的翻案，它的政治民主程序的建立，以及過去政治犯返台成為國會議員的現象，均使台灣成為美國早期政經援助之各國中，幾乎可以說是唯一成功的樣板。[27]　台灣自己也以此為傲，並籍以區隔自己因為民主化成功，與人權理念普及，而有別於中國大陸之處。[28]　選舉程序的公開，與大陸六四天安門民運所遭之鎮壓，兩相對照下，台灣似乎也可以成為國際人權組織向中共展示的櫥窗。　

　　不過，不可否認，台灣人權觀點的推動，有其政治派閥的脈絡可循。一言以蔽之，八十年代以來一波又一波的人權呼聲，只及於過去因為疑似（或確實）主張台獨而下獄、或離鄉去國的案件，其他因為疑似（或確實）不反共而羅致罪名的人，既然不屬於此一脈絡，也就成為九十年代翻案風之下，所受到忽略的一群人。[29]　主張台獨的，與不反共的兩群人，的確在居住地區、階級、出生地、政治觀點、生活習慣上有一些差別，此所以台灣的人權呼聲，其實是受到其本地歷史條件之限制，而不能等同於純粹人權的、儒家的、或封建的思維模式。全面理解人權在台灣政治發展中的角色，包括了：　

　　（1）人權是一個高層次的道德價值，一旦提出，對於任何儒家政治人物，都形成挑戰；　

　　（2）人權成為台灣政治的標準，則不能不說是對美國全面依賴，提不出其他能夠自救的正當性標準，而反共主張又漸失其效用下的產物；　

　　（3）人權的實踐，則深刻地受到日本式派閥思維的影響，從未真正成為普及的標準，而只是一部份人用來推動我的集團利益的工具。　

　　（4）綜合言之，台灣政治人物無法阻擋美式人權觀點，它既能繼續抽象地作為統治正當性的檢定標準，又可成為每一個集團爭取政治利益的工具。　

　　五、人權與國家認同　

　　既然台灣人權問題的發生，是肇因於以反攻大陸為訴求的政權，對於台獨與不反共者的迫害，則主張台獨者的人權單獨地獲得平反一事，就不得不令人相信，在人權潮流的深層，仍對於當年不反共的人，有著疏離的情感。所以才會對他們的冤錯假案，不聞不問。這種差別待遇，必須歸諸於台灣國家認同內涵的轉變，當予細說。[30]

　　如果台灣集體生存的目的，是反共，則共產黨的威脅必須一再地強化，否則執政黨失其正當性。來自中共的威脅，使得台灣內部的高壓統治有了便宜的理由。然而，一旦反共的國家安全感，建立在共匪的威脅上之後，則很難區分，人們是為了反共而容忍對人權的壓制，還是籍由對人權壓制，來營造並持續中共正在威脅的印象。蓋此一威脅的印象，已成為反共政權的正當性基礎。同理，反共的意義，是要逐鹿中原，反攻大陸，則主張台獨的人，自然不需要反共，從而也威脅到反共政權的正當性基礎。

　　到了九十年代，台灣的國家定位急劇轉變，承認中共為一個政治實體，放棄反攻大陸，則過去因為主張反攻而遭迫害的人，自然就是人權議題最好的焦點。然而，政治利害的考量，使執政黨又不能完全放棄中國終將統一的立場，否則它將要失去一些仍然對於統一寄予厚望的選票。執政黨的工作是艱巨的，它必須說明何以台灣不追求與大陸統一，但又主張中國終將統一。也因此，它必須能在宣稱中國終將統一的口號之下，呈列台灣與大陸截然分裂的證據，人權議題是在這個背景下炒熟的。

　　九十年代中期連續發生幾件事，說明了人權只是台灣用來區隔自己與大陸的工具，不是美式的理念。首先，台灣對於民運人士與知識分子在大陸遭受迫害之事，不再有任何官方的反應。[31]　其次，來台尋求政治庇護的天安門民運人士，一再地遭到遣返。[32]　再其次，台灣通過立法，不允許大陸人能象所有非華籍的親屬一樣，在繼承台灣家屬遺產的時候，不受上限。[33]　第四，當千島湖事件發生，導致24名台灣遊客與8名大陸船員遭到謀殺後，台灣刻意將問題說成是中共殘害台灣同胞，絲毫不述及8名大陸遇害船員。最後，大陸勞工，尤其是海上漁民，因為台灣法令限制，遭到非人道待遇，甚至在台風中延誤入港避風而溺斃之事，則被形容成是意外災害。換句話說，在台灣執政黨與社會人士的眼中，大陸上的人的人權問題不是他們的問題。這種在人權實踐上區隔台灣與大陸的做法，反映了也強化了台灣與大陸的分裂感。在千島湖事件的後續之中，主張台獨的人果然要求放棄與中國統一的夢想；有人要求削減政府用於兩岸交流的預算；有人建議抵制赴大陸的旅遊與投資。[34]　從一個旅遊意外，跳到人權問題，再跳到統獨問題，必須是一個建構的過程，這其中的轉接就是人權。由此可見，台灣的人權實踐是選擇性的，而且此一選擇性實踐對象之界定，比人權理念更重要。此所以當年有親華傾向而不反共的人，與今天大陸上的人，彼等之人權問題皆非所關注。既然台灣不能在人權問題上做到全面適用，便使得它與國際人權組織，和美國人權政策當局，在中國大陸人權議題上合作的可能，大幅降低，也使得中國人在國際人權觀念的整合上，起不了作用。　

　　六、人權與中國人的角色　

　　如前所述，中國文化未必不能與西洋的人權觀並存；集體主義之下也可以保障個人的基本人權；社會主義民主之中亦不讚成在人民內部行使專政。然而，中共對美國的不信任與恐懼，則阻撓了中國人好好地總結自己的經驗，竟演變成必須將人權說成是西方資產階級帝國主義幹預中國的籍口。的確，對個體人權的保障，可能因為中國既有的集體主義文化，而有不同的呈現方式，但這不需要表現成對個體生命的蔑視，或對政治弱勢的踐踏。有些事情，是擁有政治資源的人，所絕對不應該做的，且跨國、跨文化、跨意識形態皆然。比如，沒有一種人權觀點，會容許政府憑恃武力進行屠殺。但因為中共的反美立場，使得關於普遍性人權的討論，在大陸上的空間益形狹小。如何使中國人能夠對於世界人權觀點的整合與提升，做出貢獻，似乎也是台灣的當務之急。

　　雖然國家認同的內涵發生質變，使得台灣的人權實踐成為區隔兩岸的標的，因而在適用上造成偏差，但是人權的理念，已經為人們接納為一種普遍性的觀點，並籍以審視政策的正當性。正是這一種普遍性的立場，使得我們可以體會出，台灣人權實踐中有著虛矯的成份。和大陸一樣的是，在台灣出了問題的不是人權理念，而是反大陸的情結。就象大陸的反美情結，讓它拒絕中國文化本來不排斥的、對個體生命的尊重，台灣的反大陸情結，也使它不能真正檢討自己對大陸人民的歧視。

　　台灣加入國際人權活動的潛在空間很大。一方面，台灣比國際人權組織更能體會大陸的人權問題，搜集人權資料，從而協助人權組織監督中共的人權政策。但如果僅止於此，則台灣的人權貢獻，仍然不脫其為國家認同服務的特性，造成一味地追求台灣與大陸的區隔，誇大台灣的先進性，使台灣好像與西方站在一起，得意地對一個落後的對象，指指點點。所以，另一方面，台灣也必須認真地整理中共發展經驗中，點點滴滴的，在過去與現在均看得到的實例，證明中共自己的人權觀，與它所反對的人權觀，其間的差距沒有那麽大，也協助國際人權組織，正視它們自己關於中國人權現況種種不公平的假設，重新檢討中國政策的出發點。

　　台灣所必須走出的關鍵一步，是必須也開始關切中國大陸的人權問題。這並不代表台灣要成為國際幹預中國內政的馬前卒，而是代表台灣正在走出替台獨人士翻案的心態，認真處理更廣泛的人權問題。而且，台灣要帶領國際人權人士，用中共自己的方式，提出國際人權觀點下所看到的迫害，這是台灣得天獨厚之處，因為它能同時了解中國的問題，中共的風格，與國際的關切。在台灣亟求進入各種國際組織的節骨眼上，對自己所處的東、西文明橋梁位置，必須先予以認清，才能知道自己為什麽應該涉入國際人權對話。有了這種自我體會，才不會妄求籍著人權議題來提升台灣的主權身份，空談和平演變中共政權，或侈言自己歷史地位的先進；更不會盲目跟隨中共官方的人權立場，全面否定西方人權觀點對中國人的貢獻可能。

　　要做好東、西文明在人權爭議上的橋梁角色，台灣應該要先進入國際人權的對話。在這方面可以讓中國人自我教育，也可以讓國際人權組織自我教育的方法有五：　

　　（1）成立港、台、大陸人權研究機構，積極探討符合中國國情的人權標準，定期分區發表人權報告，既不走官方路線，又不走西方模式；　

　　（2）定期邀請國際人權組織來台，廣泛交換關於中國人權問題方面之訊息，並切磋觀點，使得國際人權組織的觀察角度更周延；　

　　（3）邀請大陸、馬來西亞、新加坡之人權學者，與國際人權組織進行長期的、小規模的、具體人權議題的對話，使能彼此熟悉；　

　　（4）安排政府部門人員赴國際人權組織短期實習，吸收彼等運作經驗，提供必要協助；　

　　（5）整理中共官方文件、憲法、法律、判決、與領導人講話中所直接或間接透露的人權觀點，作為日後與中共官方進行人權對話的基礎。　

　　在台灣力圖進入國際人權對話的同時，台北的官方也應該有人權小組，專門針對中國大陸發生的短期人權事件，發表官方立場。這個立場最好具有下列五個特性：　

　　第一，批判性：台北官方對中共人權采取批判的理由很多。首先，可以提醒台北自己必須謹慎處理台灣自己的人權問題。其次，表示台北是站在一個人的基本立場與中共打交道。再其次，台北是中國範圍之內對中共最有挑戰性的人權觀察者。最後，台北是世界範圍內最同情理解中國文化的人權觀察者。　

　　第二，內在性：批判的依據，應該是中共自己提出的標準，或中國人耳熟能詳的文化概念，而非西方的抽像人權觀。　

　　第三，制度性：批判的聲音，應該循制度性的管道，透過幾個不同的機關，轉達給有關的單位。這些管道包括大陸各級人大、各級政協、各級台辦，從而符合依法辦事的精神。　

　　第四，親疏性：台灣應該依台商、沿海地區、台胞家屬等親疏遠近關系，具體地觀察大陸上的人權事件，而不是以媒體或國際人權組織為依歸，追隨著大而有名的人權案件為滿足。不過，對於一般國際人權組織都關切的問題，則台灣應要有自己的看法。[35]　在提出看法之前，甚至可派人赴實地了解。只要台灣在人權問題上，不隨西方的口號起舞，不為著追求主權獨立而選擇性地只鼓吹某些人的人權，則大陸官方自會願意協助安排台灣的大陸人權觀察組織，前往實地考察，聽取簡報，也有利於台灣深入體會實際狀況，提出持平的分析。　

　　第五，自律性：台灣人權組織對於因為台北政策失當，或台商管理措施不良，而致大陸人民人權受到迫害時[36]，應該尤其以嚴厲的態度譴責，並依事件的性質，敦促權責單位懲罰糾正，如此更可以建立台灣人權組織的信用。

　　至於台灣的人權組織，與海外大陸人士所成立的民運組織之間，當然不存在排斥關系。海外大陸人士基於其自身的經驗，對於大陸人權問題的理解與體會，可能更敏銳，也可能太局部，但都可資台灣人權組織借鏡，並交換訊息。另一方面，不少海外大陸人士因為面臨生計壓力，有些人則對中共政權抱持恨意，故有矮化中共政權各項政策的傾向，這種傾向早年在台灣政壇也曾經十分明顯，因此在與海外流亡的大陸人士交流時，必須知所調適。

　　台灣要進入國際人權對話的途徑，不能單純地以加入某個國際組織作為目的。事實上政府間的人權組織以聯合國勉強算一個之外，較為活躍的人權組織，多半是非政府間的。成為人權組織觀察對象的地區，必有其人民給予協助，否則國際人權組織就無法進行觀察，這也是何以政府經常對此類組織感到憤怒的原因。台灣的人權組織，能否因為自己能在觀察中國人權方面，提出公平而嶄新的角度，營建中共與國際人權組織進行心平氣和的對話，是吾人思考台灣的角色時，首先應該回答的問題。倘若台灣走的是過去十年的路子，將人權當成是鞏固新的國家認同的手段，為了在國際上多曝光所尋求進入國際人權對話，則固然因此而激怒大陸、馬來西亞、新加坡等國，使得台灣好像更能獨立於中國圈之外，但也等於加深了東西文明對抗的趨勢，而終將受到牽累，的確不可不慎。

　　七、人權與國際規範　

　　人權作為後冷戰國際規範的內容，受到冷戰末期人權外交之影響，故在第三世界不具備信用。但沒有一位第三世界的領袖，能全面否定西方人權觀中仍反映出一些人類共同的遺產。這種為了鞏固模糊的國家認同，而排斥人權觀，或選擇性的適用人權觀的現象，在海峽兩岸都看得到，但又非中國國情所決定的特有現象。最明顯的另一個例子，就是非洲團結組織關於泛非主義─非洲人格─社區主義的討論。[37]　這里的矛盾是，西方的人權觀是西方國家觀中不可或缺的一部份，第三世界卻希望西方能尊重他們作為一個西方意義的主權國家，但又想同時免於西方人權觀的檢視。對西方而言，不能尊重人權的國家，不值得它們以國家的身份來相對待，這則是第三世界至今悟不透的矛盾。　

　　台灣處於東、西文明的交匯，對於集體主義人權沒有拒斥的能力，對於西方個體人權理念又已照單全收，倘若台灣能有意識地將人權與保障台獨者言論自由兩件事，在觀念上脫鉤，則東、西人權觀的融合並非不可能，起碼台灣可以成為國際人權對話的重要論壇，協助國際人權組織面對大陸時，學會從實際出發，實事求是，緩和抽象辯論與對抗心態，未始不能有助於大陸重新總結中國自己的人權文化。　

中國發展和改革戰略的現實選擇：規範性分權

　　陳一諮

　　一. 當前中國大陸的局面：生機勃勃，十分混亂

　　二. 中國大陸改革的歷史回顧

　　三. 規範性分權是中國發展和改革戰略的現實選擇

　　【作者簡歷】 陳一諮，當代中國研究中心執行局主席；曾任中國經濟體制改革研究所所長、北京大學等校教授。

　　天安門事件和前蘇聯解體後，中國大陸既沒有出現人們所期盼的突然巨變，也沒有出現人們所擔心的全面倒退。相反，大陸的經濟在經歷一個短暫的蕭條以後出現了高速增長，使世界側目。同時，與這種增長成正比的是越來越嚴重的各種危機的聚集。人們對中國的前途普遍存在著一種危機感，都在預測著、等待著鄧小平之後的中國可能發生的變化。這種危機感一方面來自新制度催生過程中社會上難以避免的沖突、矛盾和舊制度解體中的混亂失序；另一方面也來自於目前中國大陸政治局勢的不確定性：沒有民主制度的支撐，權力繼承仍然充滿著詭秘，權威的基礎十分脆弱。中國大陸改革的前景如何？中國到底能夠走一條什麽樣的路？中國究竟會向何處去？自然成為人們普遍關注的問題。本文試圖通過對中國大陸現狀的分析和改革歷史的回顧，提出一個新的論題──規範性分權是中國發展和改革戰略的現實選擇，以供各方人士探討。

　　一. 當前中國大陸的局面：生機勃勃，十分混亂　

　　正如近期一些到中國大陸考查的專家和學者所形容的，大陸當前的情況是“生機勃勃，變化很大；十分混亂，變數很多”。

　　第一，一個新的市場經濟制度正在催生。主要表現在：

　　首先，中國大陸非國有經濟表現出非凡活力，其發展大大超過國有經濟。現在國有經濟的產值只占國民生產總值不到百分之四十，而非國有經濟卻以每年百分之三十、四十、五十的增長率在成長。在九二、九三年國民經濟增長的十二個百分點中，非國有經濟的增長就占了整個增長率的百分之九十以上。以港台商與外商等外部投資構成的私營經濟，在引進技術、現代企業經營的同時，通過提供就業機會、外銷管道、稅收，已在局部地區逐漸居於重要地位，創造出新的制度環境。非國有經濟的成長趨勢基本上反映了新舊體制的消長態勢。

　　其次，在這個過程中，地方經濟的實力大大超過了中央經濟的實力。改革前，中央財政收入占百分之七十的局面，已經被地方財政收入占百分之七十以上所取代。中央的經濟決策空間和能力已經大大縮小，地方和中央的關系也就在這個過程中發生了重大的變化。中央政府背著沈重的舊體制留下的包袱，地方政府則學會了借非國有經濟發展豐滿羽翼。盡管北京少數主張中央上收並集中財權的人驚呼：“諸侯經濟的發展已經構成了摧毀社會主義大廈的經濟基礎。”想修覆這棟千創百孔的舊廈已經很難。

　　再次，與此同時，隨著非國有經濟和地方經濟實力的擴張，一個更加重大的社會變化發生了。這就是民間的社會活動空間日趨擴大，民間各種的商業組織、資訊組織、社會組織、文化組織、地域組織、宗親組織大量產生。過去那種金字塔式垂直控制的社會結構正逐漸消失。

　　經濟生活的市場化和多元化及其帶來的中國社會結構的深刻變化，這就是中國大陸經濟發展充滿不可遏止的活力的主要原因。正是在這樣的一個過程中，中國大陸市場經濟的部份正在日益成長，一個新的市場經濟制度正在催生。所以中國大陸現在是“生機勃勃，變化很大”。

　　第二，舊的計劃經濟正在瓦解，並轉化成“權力經濟”，引起經濟社會失序。

　　中國大陸原有的集權的計劃體制已經容納不了那些新的經濟社會活動，這些新的因素越增長就和舊制度的沖突越尖銳。當中央政府不能有效的制定各種規則去適應和規範這些活動、當舊式的權力結構深深介入這些經濟社會活動的時候，各種無法可依、違法犯法的現象就會大量發生。

　　貪污腐敗最為民眾所不滿，但已成為公開的、普遍的的現象。九二年一年僅僅是公款旅遊吃喝就花掉一千五百億人民幣，相當於全國四年的教育經費；社會不公也日益嚴重，特別是官商勾結與官商一體，引起了民眾廣泛的反感。這種權勢集團與無權民眾對立的二元社會結構進一步拉大了貧富懸殊。幾乎所有的高檔消費，如高級餐館、娛樂、賓館、別墅、轎車都被有權有勢的人所占有，而落後貧困地區的人們只能維持溫飽而已；經濟秩序非常混亂，從房地產到金融股票，從產權交易到物資流通，經濟活動不講規則而多靠關系；大量的資源、特別是國有資產，被權貴巧取豪奪所占有；國有經濟三分之二長期處於虧損狀態，國營企業的工人三千萬人處於“潛在失業”狀態；農村大量待業人口形成的流民已經達到一億以上，在各大中小城市間流動，政府至今拿不出有效的措施解決這個問題；社會治安也越來越壞，黑道搶劫甚至兵匪、警匪勾結謀財害命的案例屢見不鮮。

　　以上問題使中國大陸呈現一派舊制度瓦解前的亂象。所以大家擔憂地說，大陸當前是“十分混亂，變數很多”。

　　第三，在生機與混亂中能否實現大陸制度的和平轉型呢？

　　改革以來大陸制度的和平轉型一直在持續漸進中。在中央政府對整個社會經濟的控制日見衰微的同時，民間力量和地方諸侯的經濟與政治權力日見增長。

　　天安門事件後，精英出路的多元化也使人們不再把入黨當官看作實現自我的唯一途徑。民眾在經歷了對政府的一次次失望和多年的不安定後，開始對政治冷漠並轉向“全民經商”；隨著行為的改變，中共基層和地方組織的性質開始發生質的變化；整個社會結構和人們的價值觀念也在這個過程中發生著重大的變化。

　　這種靜悄悄的基礎變革，有利於中國大陸整個制度的和平轉型和全面變革。但探討未來和平轉型的道路，還需回溯中國過去改革的軌跡。

　　二. 中國大陸改革的歷史回顧　

　　從一九七九年到現在的十五年間，中國大陸的改革經歷了三個時期，即一九七九年到一九八四年的發動時期，一九八五年到一九八九年的深化時期和一九九零年到一九九四年的拉鋸時期。下面我將對這三個時期作一概括性的歷史回顧，從中我們也許會發現一些規律，得出一些教訓，並為找到一個未來發展和改革的現實戰略選擇鋪墊基礎。

　　（1） 一九七九年至一九八四年是改革的發動時期。在這個時期，農村改革取得了初步成功。八億長期處於貧窮狀態（其中兩億不得溫飽）的農民起而打破“奴隸”勞動加平均主義分配的人民公社制度，實行包產到戶，使剩余產品可以由自己支配，因而大大激發生產潛力。這一改革不僅從根本上瓦解了計劃經濟的農村基礎，也為中國大陸的改革開拓出一條不可逆轉的道路。我於一九八零年創建的專門研究農村改革的組織──中國農村發展研究組，開始是一個民間組織，後來卻因在促進人民公社解體、研究設計農村改革戰略中成績卓然而受到胡耀邦、趙紫陽、萬里等中央領導人的重視，並成為中國第一個被官方認可的民間研究機構。從這件事可以看出，農村改革的成功，既有民間和社會的基礎，也得到了政府和知識分子中的進步力量的支持與合作。與此同時，公有制一統天下的局面開始改觀，經濟成份出現多元化，除了公有經濟以外，個體、集體、合營、合資及外資等經濟成份開始出現。在一九七九年，非國有經濟成份在大陸只占百分之四，而經過這個階段後，則增長到百分之二十左右。如果加上自主經營的農民，非國有經濟的比例則占到百分之五十以上。城市經濟改革也開始進行試點，從擴大企業自主權到放權讓利，使得城市經濟也出現了某些生氣。在這一階段，農村居民的收入增加二點六倍，城市居民的收入增加零點七倍。因此，廣大民眾對改革抱著較大的期望，並希望改革能解決中國社會的深層問題。

　　（2） 一九八五年至一九八九年是改革的深化時期。向地方、企業的分權和放權，不僅進一步增加了經濟的活力，而且大大削弱了中央集權的實際能力。如中央計劃控制的物資從百分之七十下降到百分之三十以下，大部份的生產活動開始由市場來調節；價格的百分之八十已經不再由計劃部門制定，而是由市場供求決定。對外開放打破了中國大陸三十年閉關鎖國的局面，從四個特區、到十四個沿海城市、再到兩億人的沿海開放帶逐漸形成，國際通行的管理辦法、生活方式和價值取向已經與這些地區的發展融為一體。同時，政治改革的要求日漸高漲，人們希望有更多的民主和自由，要求對政治體制進行改革，特別是要求言論和結社自由。但是隨著改革的深入，那些在經濟和政治上的既得利益者們，開始壓制和反對進一步改革的呼聲，特別是當經濟改革觸及到公有制、政治改革觸及到共產黨的權力，或者說某些人和集團的既得利益時，改革就進行不下去了。當時，高層的元老們認為“經濟改革在破壞社會主義公有制”、“政治改革在削弱黨的權力”，認為“改革走過了頭”，紛紛要求“糾偏”。而在一九八八年、特別是一九八九年胡耀邦逝世那段時間，民眾卻對改革的拖延及改革中出現的各種問題表示出強烈不滿。天安門事件即是在這種背景下發生的。

　　（3） 一九九零年至一九九四年是改革的拉鋸時期。“六四”以後大陸經濟經歷了一個“蕭條──覆蘇──繁榮──危機”的周期。由於李鵬實行全面倒退的方針，一九八九年到一九九零年，中國大陸的經濟出現了全面的蕭條和“疲軟”，國民生產總值出現了負增長。但是，民眾用轉入經濟活動來抵制政治高壓，地方用對外開放來對抗經濟緊縮，中國大陸的經濟在一九九一年到一九九二年很快出現了覆蘇和繁榮。這里特別值得一提的是，政府的政治高壓帶來的是民眾對政治的冷漠，當民眾不相信政府以後，開始紛紛為自己找出路謀利益，這是天安門事件後中國經濟出現覆蘇和繁榮的重要動力之一。而中央政府在經濟和政治改革的問題上，采取了政治上收緊、經濟上放松的兩手方針。但由於制度層面的問題得不到解決，表面的覆蘇和繁榮能夠使危機暫時渡過，卻使更多更深層的問題拖延和積累起來。中央政府自一九九三年以來實行的集權改革方針，已經和地方、民間經濟的發展形成了尖銳的利益沖突，而且也並未有效推動國營企業改革。中國大陸改革的前景仍然充滿了各種變數。

　　從中國大陸十五年來的改革實踐中，我們可以總結出這樣一個結論：放權、分權是有利於改革舊體制和推動制度創新的；而收權、集權帶來的則是舊體制的暫時覆歸。要改變集權的政治經濟體制，進一步深化改革，就必須走放權、分權的道路。與此同時，放權與分權必須是規範性的，因為非規範性的“頭痛醫頭、腳痛醫腳”式的放權、分權將會給社會帶來混亂和失衡。中央政府實行整頓往往采用收權、集權的辦法。殊不知，收權、集權既抑制經濟發展，又加重經濟社會矛盾，最後往往又轉向非規範性分權。不可否認，改革初期為尋找舊體制的弱點和改革的突破口，放權、分權的非規範性在所難免。但當改革深入到一定階段，改革戰略的選擇，就不應再追求某方面的單獨突破，也不應是旨在維持新舊制度間的暫時平衡，而應尋求如何實現全面的制度創新。總結過去的改革經驗，我們認為，只有規範性地分權，中國才可能實現全面的制度創新。

　　三. 規範性分權是中國發展和改革戰略的現實選擇　

　　基於對中國現狀的分析和改革歷史的回顧，我認為，封閉、呆板、恐怖的極權制度已在這個地球上難以立足。中國是再也無法、也不應該回到中央高度集權的狀態了。中國大陸改革這十五年來雖有反覆，但總的方向卻一直是朝著逐步分權和松動開放的市場經濟和民主社會方向走的，事實證明這個方向是人類社會發展的主流。現在的問題是，怎麽樣在分權中實現制度創新？如果仍然實行非規範性的分權，必定會更多地帶來經濟、政治和社會秩序的紊亂。那麽，什麽是較好的做法呢？我認為，只有規範性分權，給地方、企業和民間以更多的、本來就應屬於它們的權力，並以立法形式將各種關系、權力、利益、義務和責任固定下來，才是中國發展和改革戰略的現實選擇。下面具體說明。

　　第一，集權改革的路子走不通。首先，社會主義國家與發展中的資本主義國家不同，基本的制度差異決定了集權的類型不同。社會主義國家的集權是政治、經濟、社會一體化的，政治集權、經濟集權、社會控制互為依托。在這種制度條件下的改革，政治分權就會動搖經濟集權，經濟分權早晚要影響到政治集權。只有經濟、政治的分權同步，制度創新才可能順利。政治集權、經濟分權不可能形成規範的市場經濟。即使僅在經濟改革範疇內，集權式的由上而下的經濟改革也難成功，因為集權式改革造不出市場經濟的微觀基礎，更何況中央政府官員作為一個利益集團，很難在改革中保持中立，而可能引導改革轉向維持其既得利益的方向。其次，從發展戰略的角度考慮，中國與新加坡和南韓等小國不同，是一個區域廣大、發展不平衡、人口眾多的大國，用集權的方式、由中央統一號令來指揮這樣一個大國的發展問題，事實證明是難以成功的，因為民間和地方的各種積極性會因中央的過份控制和幹預而受到壓抑，各種資源也很難形成有效的配置。再次，從改革的戰略考慮，中國大陸要從一個封閉、集權、計劃體制國家走向一個開放、民主、市場經濟體制國家，在這樣一種基礎性的全方位的制度大變革中，中央和民眾、地方的利益必然出現交叉和沖突，而集權的方式只會使得這種交叉和沖突覆雜化和嚴重化。因為地方在經濟上的自主權越多，經濟利益越大，對中央集權就會越不滿，比如他們會要求擴大基層和地方的選舉以增加自己在決策中的代表性；他們會要求用立法取代不確定的中央政策以穩定各種經濟關系、保護自己的經濟利益；各地方會聯合起來共同對付中央，使中央的決策難以貫徹下去。而中央政府很可能一方面失去改革前那種“折沖平衡、坐收漁利”的位勢，另一方面還可能因追求權力的集中而不得不獨自承擔改革的各種風險和後果。從邏輯上說，如果集權改革的路子可以行得通的話，那麽實行中央集權的計劃經濟的路子就可以行得通，也就勿需改革了。而從前蘇聯的教訓來看，要從這樣一個“共產主義”的制度，改革成一個新的制度，不給企業和地方更大的必要的權力，改革不僅可能進行不下去，而且很可能出大亂子。

　　第二，規範性分權是中國發展和改革戰略的現實選擇。實際上中國大陸的分權改革已走到第二步。即從八十年代初期第一步的非規範性的“以權換利和以利換權”，即中央給特區、企業、地方更多的自主權，以調動他們的積極性換得經濟效益，而地方則以取得的經濟利益要求更多的權力；發展到了八十年代中期第二步的“市場的權力化和權力的市場化”，即占有市場份額較大的省份容易獲得中央政府給予的較大的權力，而較大的權力又可以轉化為更多的市場的份額。所以，實際上中國大陸的分權改革已經實行了不短的時間，並走出了相當的步驟。目前來看，分權在大陸早已不是坐而論道的問題，而是一個如何實際操作的問題。許多地方政府現在已不是在向中央伸手要權，而是和中央進行談判，用各種方式巧妙地和中央討價還價。

　　但是目前，無論在生產和銷售、分配和消費方面，還是從基本建設、特區建設、對外合作方面，現有的制度安排不僅不能適用於各個地方，而且因地方不能全面有效地參與全國性決策，因而很難形成一種既規範又具約束力的新的制度安排和全面的制度創新。在市場經濟出現的同時，舊的計劃體制本不會自動退出舞台，而經濟和社會發展的新的空間又是原有的制度所難於容納的。制度不再能維持原狀，又不能全面創新，就意味著規則混亂，這使得中國大陸出現了一系列難於解決的發展危機（如人口失控、資源破壞、土地浪費、環境污染等）、社會危機（如失業流民、貧富不均、貪污腐化、治安敗壞等）、制度危機（如產權關系不清、宏觀和微觀經濟行為的不規範、黨政企的關系理不順、中央和地方的關系說不清等）、以及政治危機（如人們起碼的政治權力得不到保證、持不同政見者經常受到整肅和不公正對待，政治權力的繼承問題造成人們的不安和擔心、“六四”問題處理不好就可能釀成社會動蕩等）。

　　這一系列危機的累積和擴大，使得鄧小平以後出現全局性混亂的可能性大大增加。所以，進一步全面規範性地向地方分權──從經濟分權到政治分權，使得每一個地方都擁有足夠的權力、也負有相應的責任和風險，去解決它本地區的經濟、社會和政治問題、解決發展和改革進程中的問題。而所有分權都應是在平等、協商的基礎上，在法律制度的框架中，由立法形式加以規範。只有這樣，中國大陸才有可能出現一個多元競爭的創立新制度的局面，這才是一種現實的戰略選擇。也才有可能避免權力過份集中於中央、風險也集中於中央，一旦政治強人離開政治舞台後，出現全面動蕩的後果。

　　（3） 從規範性分權走向憲政民主。規範性分權既可以有效調動各地方發展和改革的潛力，又可以在幾十個省互相競爭的過程中，分散改革風險，以利於創立經濟、政治、社會各方面的新制度。民主政治的出現，首先是現實政治力量妥協、現實利益集團協商的結果。規範性分權正是各種權力、利益集團相互妥協、協商以達到利益均分的實踐。因此，規範性分權既能為憲政民主提供前提，也會使中國大陸在這場變革中盡可能避免出現暴民政治或全局性的混亂。

　　規範性分權還有利於港澳、台灣和西藏問題的解決。中國的統一問題，特別是與台灣的統一問題，多年來除了制度差別和生活水平懸殊的障礙外，主要是“法統”之爭。如果通過規範性分權，中國大陸最終成為一個經濟發達的民主國家，中央政府由至高無上的“統治”角色轉化為一個國家和社會的行政協調機構，出現粵人治粵、浙人治浙、藏人治藏、港人治港、台人治台，中央政府只是管那些地方政府管不了或管不好的事情，那麽“統”、“獨”之爭自然也就喪失了它現在的意義，中國就可能出現或逐步形成一個“統一而不集權，自治而不分裂”的局面，並向憲政民主過渡。

　　綜上所述，我認為以目前情勢而論，規範性分權才是中國大陸發展和改革的現實戰略選擇，也是中國走向統一和民主的切實可行的步驟。

地區競爭與產權──中國改革的經濟邏輯

　　羅小朋

　　一. 地區競爭與包產到戶：競爭為變革提供信息

　　二. 地區競爭與私營經濟的發展：競爭產生產權變革的壓力

　　三.

　　地區競爭與外向型經濟的發展：對海外投資的競爭促進了地區間全面的制度競爭

　　結論：中國大陸地區間經濟競爭的動力根源及其制約

　　【作者簡歷】羅小朋，美國明尼蘇達大學農業經濟系博士候選人；曾任中國國務院農村發展研究中心理事、農村發展研究所宏觀研究室主任

　　引言

　　私有產權是人類文明社會的基石，它的基本功能是為有效利用稀缺資源提供經濟激勵。但是，在數千年的文明史上，私有財產又是人類最有爭議的制度安排。

　　在有國家的社會中，產權有兩個自身無法解決的矛盾。第一個矛盾來自產權與國家的關系。產權依賴國家的保護，但國家又是產權的主要威脅。第二個矛盾來自它與社會平等權利的沖突。任何平等權利的發展都要求分享更多的資源。產權作為一種排他性的特權，很自然地成為要求平等權利的人攻擊的對象。

　　從經濟學的角度看，人類在生產和消費中的“外部性”不可能完全“內部化”，也就是說，產權界定不可避免是相對的，不完全的。圍繞產權的社會爭議和沖突也就難以避免。產權界定的整體效率不僅取決於產權定義本身的經濟和技術合理性，更取決於產權與其他權利摩擦的社會成本。歷史證明，由於信息不完全，這種成本會極其高昂。

　　競爭是人類社會制度變遷的重要杠桿。地區或國家之間的競爭，在一定條件下，可以推動產權進步。改革以來，中國大陸在恢覆私有產權方面取得了重大的進展。地區之間的經濟競爭是推動這一變革的主要動力。

　　一. 地區競爭與包產到戶：競爭為變革提供信息　

　　對任何有意改革現存制度的社會或團體來說，競爭的第一個重要作用是提供信息。任何社會的制度危機都可以理解為激勵機制的失敗。除了壟斷對國家機器的控制，每一個政權都需要通過某種意識形態來維持多數人對未來的期望以降低秩序的成本。激勵機制失敗的一個重要表現就是越來越多的人開始不相信主導的意識形態。但是，意識形態的死亡並不意味著必須開始改革。因為在信息不足的條件下，改革的風險無論對當權者還是對社會的多數成員都可能是很大的。因此，多數人對現存制度的幻滅，只是改革的必要條件，只有在現存的激勵方式已經不能產生足夠的資源，去維持多數人已經得到的基本利益時，改革才成為必然。當權者當然希望在維持政治穩定的前提下實行改革，但是，不觸動現存的政治結構，改革經濟激勵機制可以走多遠，這個問題無法從理論找到答案。中國的改革實踐之一是通過地區競爭發現較安全的改革政策，包產到戶是一個典型的案例。

　　所謂包產到戶，就是在維持土地集體所有的大前提下，恢覆農民以戶為單位經營農業的權利。盡管這是一項十分根本性的改革，但從事後的角度看，包產到戶本身是極安全和收益極大的一項改革：每個人都從農業效率的改善中得到了直接的收益，極少有負的收入效應，原有的縣級以上的政治結構也沒有被直接觸動。總之，如果事前知道了包產到戶的結果，很少有人會反對這一改革。

　　但是，為什麽會有這樣的改革機會？更重要的是，為什麽當初很多人反對包產到戶而後來又轉為不反對甚至支持包產到戶？早在公社化之前，就有過少數包產到戶的實踐。大躍進失敗之後，包產到戶曾在安徽省和其他地區有了更大範圍的經驗，對恢覆當地的農業起了明顯的作用。是毛澤東制止了包產到戶。他成功地使許多人相信，包產到戶是危險的，集體化農業會隨著技術和人們道德的進步而成功。

　　文革的失敗和毛的去世，使許多他生前不允許的事成為可能。但是，在許多人看來，包產到戶仍是不可行的，因為它與現存的制度和利益結構太不相容，對共產黨政權太具顛覆性。對毛澤東進行了歷史性批判的中共十一屆三中全會，一致同意不許農民包產到戶，並非中共的領導人不知道包產到戶能多打糧食，而是因為他們認為包產到戶在政治上太危險了。更重要的是，很多城市居民以至發達地區的農民，也不相信包產到戶是一條出路。除了政治上的考慮以外，他們更現實的顧慮是經濟性的。許多人相信“單幹”很難利用農村已形成的新的技術基礎，而且會威脅到“社隊企業”的發展，傷及許多人的利益。在貧困地區，反對包產到戶的人一般來自當地享有各種特權和既得利益的人：大隊和公社幹部，國家幹部、社隊企業和地方工業的工人和家屬。他們都不需參加集體農業勞動，本質上靠農民的“稅賦”為生，其中許多是“暗稅”。他們最清楚，包產到戶會給普通農民帶來直接的收益，但是，農民得到了新的權利之後，許多暗稅就可能征不成了。對一些農村基層幹部來說，還有更深一層的顧慮，就是農民的自由會使他們的政治和社會地位下降。如果把中國大陸的集體農業比作某種現代條件下的農奴制，那麽，在農奴獲得解放時，最尷尬的莫過於那些平時作威作福的監工了。

　　包產到戶在全國推開以後，許多當初不支持這一改革的人發現：1）包產到戶直接和間接的經濟收益超出了最樂觀的預期；2）許多想象的負面作用或者沒有發生，或者與收益相比無足輕重。但是，他們不可能事前就知道這些信息，以至許多人對這一改革的態度與自己的真實利益曾經是自相矛盾的。

　　這是一個重要的現象，它說明一個本來對大家都有利的制度變革會因為信息不足而遭到反對。信息不足是社會進步遲滯和沖突的重要原因，很多互利的機會因信息不足而失去了。為什麽要強調包產到戶是“對各方都有利”這一點？因為，從邏輯上說，有兩種性質不同的改革，一種是“皆大歡喜”的改革，即新的制度安排使所有人都有凈收益；一種是“有人哭有人笑”的改革，即新的制度安排使有人得有人失。在邏輯上區分兩類性質不同的制度變革，有利於區分改革阻力的不同的來源。前一類改革會遇到阻力，實質性的原因是信息不足，後一類改革阻力的根源則是既定的利益結構。當然，兩種不同性質的變革是可以轉化的。毛在世時，包產到戶顯然不能歸於第一類變革，因為承認包產到戶就等於否定毛的主張，否定毛的權威。

　　毛去世後，包產到戶是否就必然是一個皆大歡喜的改革呢？從經濟的角度，包產到戶作為一項重大的改革，有一個十分罕見的特徵，就是改革的收入效應幾乎對所有人都是正的。這樣的機會在歷史上之所以不多見，一個重要的因素是歷史上很少有人獲得象毛澤東這樣大的個人權力，使整個經濟制度的安排極大地取決於他個人的偏好而遠離多數人的利益要求。他的離去，為實行對多數人有利的改革留下巨大的空間。問題的覆雜性在於，由於人們不可能事先就知道包產到戶在經濟上對所有人有利，一部份人會反對這一改革。當反對派為了阻止某項改革而投入重大的政治資源時，潛在的互利性改革就會轉變為有贏有輸的改革。這就是歷史的不可逆。歷史上許多變革的失敗都與此有關。

　　眾所周知，包產到戶發端於安徽等地少數農民的自發行動，首先是作為一種地方性的應急政策而被合法化的。自然災害給農民和傾向改革的政治領導人（主要是萬里和一些地方幹部）提供了一個在局部地區實行包產到戶的好借口。從表面上看，包產到戶似乎只是改變農業生產隊內部的分配規則，並沒有涉及集體以外任何資源和收入的再分配。但是，包產到戶最重大的意義是恢覆了農民的人身自由。自大躍進失敗，為實行全面的配給，大陸中國的人口流動受到史無前例的控制。在這種控制下，人們過的是貧窮但有基本保障的生活。許多人因此以為，犧牲個人自由，尤其是犧牲農民的個人自由是維持社會經濟安全和公平所必須的。　　

　　但是，自七十年代以來，農村的貧困不斷惡化。其中一個有意思的現象是，現代農業技術的引用雖然在一些地區取得了明顯的效果，但在許多地區反而加劇了農村的貧困。現代農業投入提高了農業生產的貨幣成本，使以自給為主的低效率的集體農業無法承受。新增的農業成本“吃掉了”許多生產隊用於“按勞分配”的收入，農業生產隊陷入“集體貧困陷井”：出工不如生孩子合算。陷入“集體貧困陷阱”的農民，實際上成為發達地區農民和城市工業的負擔，拖欠貸款和吃返銷糧的生產隊迅速增長。因此，如果能不增加任何外部的投資，而極大地提高這些貧困集體的農業效率，在經濟上對所有人都是有利的。但是，人們無法知道恢覆農民人身自由會給當時總的利益結構帶來多大的風險。一九七八年冬，安徽省的領導人萬里采取了默許少數農民悄悄試驗包產到戶的策略。萬里之所以能這樣作，是因為在毛去世後的中央權力鬥爭中，地方領導人的地位上升。萬里在與四人幫的鬥爭中樹立了全國性的威望，因此，在這種特定的政治環境下，有較大的政治本錢試行他個人偏好而風險較大的政策。鄧小平並不反對包產到戶，但是絕不會象萬里那樣同情農民搞包產到戶。對他來說，第一，他需要萬的政治支持；第二，他希望萬成功；第三，如果包產到戶失敗或遭到強烈的反對，他必須留有余地，保護自己。於是，鄧對安徽包產到戶的試驗也采取了默許的態度。包產到戶一方面在全國被明令禁止，另一方面在局部地區又被一些高級領導人暗中支持，起初並不是一種自覺的改革策略，而是當時政治形勢的產物。但是，後來的發展使改革領導人認識到，允許不同政策同時並存和相互競爭，在中國大陸當時的制度背景下，不失為有效推進改革的策略。

　　一九七九年，包產到戶在安徽局部地區的試驗表明：

　　1）在新的技術條件下實行土地集體所有、家庭經營，農業生產效率可以有一個大飛躍。就單產而言，原來因平均主義而陷入“集體貧困陷阱”的生產小隊，第一年平均可增產百分之二十以上，有的生產隊增產可達百分之五十。增產如此顯著的重要原因是激勵改進後六十年代中期以來技術和水利投資的潛力得以發揮，因此，改革的經濟收益幾乎無須外部投資。

　　2）改革前處於相對有利地位的階層，利益並沒有受到損失，有些人反而有了新的經濟機會。這是因為，一，在土地的分配中，這些有政治特權的人一般不會吃虧；二，由於國家對農用生產資料分配的壟斷，他們比普通農戶更容易得到廉價的化肥、良種等投入；三，他們的教育程度一般高於平均水平，對新的農業技術的掌握較快。總之，他們既可以分享包產到戶的經濟收益，同時又沒有失去政治和信息的優勢。

　　3）普通農民雖然得到了支配勞動時間的自由，但是仍不得不依賴於共產黨政權。他們的遷徙、交易仍受到全面的控制。農民不可能、也沒有企圖改變現有的政治結構。多數農民甚至對允許他們包產到戶的鄧小平十分感激。農村人口過剩的現實也阻止了一些人恢覆土地私有的舊夢。　　

　　總而言之，對經濟落後的農村地區，包產到戶明顯地有百利而無一害。一九八Ｏ年，包產到戶在最貧困的農村地區迅速蔓延，並開始沖擊一些與之比鄰的經濟較發達的農村。高級領導層內部對包產到戶發生爭論。一九八一年春，反對包產到戶的政治勢力企圖利用宣傳工具對包產到戶展開一場全國性的攻勢，以期遏止包產到戶的勢頭。鄧小平此時已經了解安徽的情況，知道包產到戶至少在落後地區是成功的，政治上也是有利的。但是，他並不知道包產到戶是否普遍適用。於是他一方面在內部對安徽的試驗給於肯定，同時又沒有對有關包產到戶的爭論公開表態。陳雲等其他高級領導人也采取了避免爭論的謹慎態度。包產到戶因此得到了局部的合法性，使許多持懷疑和否定態度的人留有轉變態度的余地。

　　一九八一年，包產到戶擴展到了一些經濟比較發達的農村地區。事實證明，發達地區對包產到戶的許多顧慮是沒有必要的。發達地區幹部的第一個顧慮是包產到戶會使發達地區糧食減產。發達地區一般糧食產量高，征購任務重。糧食高產主要是靠高投入，而高投入又是靠社隊企業收入“以工補農”。農民種糧少有收益。這是發達地區農民對包產到戶不積極的重要原因。分田到戶，搞不好會完不成糧食征購。事實是，包產到戶極大地節約了農民的勞動時間。由於發達地區農民就業機會多，包產到戶後發達地區農民收入大增，更有財力補貼種糧。更重要的是，由於落後地區的糧食增產，發達地區的糧食征購負擔被大大減輕。不少發達地區的糧食生產早已處於成本大於產出的境地，包產到戶後趁勢把糧食生產的成本降下來。發達地區的另一個顧慮是包產到戶可能沖擊社隊企業。事實證明，包產到戶給發達地區的社隊企業發展帶來了空前的機會。首先是農民收入增長，各種商品的市場需求大增。社隊企業比國營企業反應快，抓住了不少機會。其次，包產到戶把大量勞動力從農業勞動中解放出來，緩解了發達地區勞力不足的問題。社隊企業的發展，更加鞏固了發達地區集體經濟的地位，農村基層幹部的權力和利益並沒有被削弱。

　　對國營經濟和城市經濟，包產到戶同樣直接產生了正收入效應。農業效率提高，農產品價格下降，城市工人的實際工資上升。農民收入增長，對工業品需求大增，城市工業因此避免了一次蕭條，迅速從調整的低谷中走出來。文革中積聚起來的城市就業壓力也很快被包產到戶之後的經濟繁榮化解了。

　　一九八一年，以反對和支持包產到戶為界，明顯地形成了以窮省和富省各為一方的兩大陣線。一九八二年，除黑龍江省以外，所有原來反對包產到戶的省份都紛紛易幟。一九八三年春，黑龍江省領導在當地農民和幹部的強烈要求下，放棄反對包產到戶的立場。省領導人楊易辰，是反對包產到戶最力的高級幹部。但他並沒有為此而丟官，而是上調中央，委以要職。歷時三年，包產到戶從被排斥的政策轉變為全國的基本政策。一些人，特別是一些西方學者傾向於從政治鬥爭的角度來理解這一重大的改革。他們認為，原來許多反對包產到戶的地方領導人，是在中央的政治壓力下實行包產到戶的。這是一種膚淺的理解。確實有一些反對包產到戶的地方領導人在一九八二年受到了來自中央和上級的政治壓力。如北京市和河北某些地區的領導人。但是，更本質的因素是包產到戶政策的經濟收益。前文指出，一些幹部因事前不知道這些收益而采取了反對包產到戶的態度，使自己處於尷尬的地位。中央的政治壓力主要是解決由此產生的阻力。

　　包產到戶雖然曾被中共的領導人排除在政策選擇的範圍之外，但是，在得知部份農民強烈要求實行這一改革後，萬里、胡耀邦允許當地進行試驗，由此引起了地方之間在選擇改革政策上的競爭。通過三年的競爭，發現在毛澤東時代令人談虎色變的“包產到戶”，在新的條件下實際上是一項對各地都收益大而風險小的改革。包產到戶帶來的巨大經濟收益給大陸的經濟改革以有力的推動。包產到戶之成功更深遠的影響是，改革的領導人從此認識到實行分權改革，有利發現較安全的改革方向。地方之間的政策競爭，提供了集權改革不可能提供的豐富信息。　　　　

　　二. 地區競爭與私營經濟的發展：競爭產生產權變革的壓力　

　　包產到戶並沒有也不可能對共產黨政權和幹部的權威提出挑戰，因為每一戶農民只可能承包十分有限的土地，而且，不可能擁有所有權。發展私營經濟，情況就可能不一樣了。財富在一部份私人手中集聚，對共產黨基層幹部的權力是一種直接的挑戰。

　　包產到戶在全國普遍實行後，農村改革的政策爭論焦點轉向私營經濟。借包產到戶成功的勢頭，鄧小平、胡耀邦和趙紫陽頂住了薄一波等人的壓力，回避了關於私營經濟的意識形態爭論，讓地方領導人決定具體的政策界限。從一九八三年到一九九二年的十年間，私營經濟在各地均有較大的發展，但是並沒有象包產到戶那樣、各地政策明顯地走向“一統”。在集體經濟發達的地區，地方政府對私營經濟堅持實行系統的歧視。在許多經濟原來比較落後的農村地區，私營經濟得到地方政府有力的支持和保護。這一基本格局到鄧小平九二年南巡講話之後，才有了較大的突破。

　　各地政府對私營經濟的不同政策，揭示了中國改革的又一個經濟邏輯：在存在市場的環境下，地區間經濟競爭產生的經濟和政治壓力，促使各地區提高經濟效率。一般來說，如果地區競爭不轉向軍事對抗，這種壓力會有利於改善產權的界定。中國大陸改革以來私有產權的恢覆和發展是地方政府在市場競爭的環境中謀求地方經濟利益的結果。市場的壓力使地方的政治平衡有利於鼓勵企業家的創業精神。但是，地區經濟結構和外部條件的不同亦導致各地私有企業政策系統差異。大陸農村的貧困地區，地方幹部長期奉行“寧左勿右”的宗旨。為什麽在改革中，反而比一貫比較“右傾”的發達地區，更積極地支持私營經濟發展？是“財政包幹”和包產到戶兩大改革，把他們“逼上梁山”。

　　改革前，中國大陸經濟雖然是反市場的社會主義經濟體制，但是具有分散化的特徵。毛鼓勵地方自給自足，形成了一套把行政等級制與有限的地方產權相結合的控制機制（羅小朋，1994）。這種體制的一個功能是有利中央領導人挑動地方幹部之間的競爭。在“左”的政治高壓下，地方領導人的競爭往往與地方的利益背道而馳。大躍進和人民公社運動就是一個極端的例子。但是，在政治路線向“右”轉時，這種控制機制則容易導向地方的經濟競爭。但是，只要不允許自由貿易，地方之間的經濟競爭並不容易危及中央的控制，因為中央控制最稀缺資源的分配。

　　地方財政包幹使地方政府的收入增長取決於地方經濟的增長，是中共一次大膽的分權。當時的直接動機是尋求擺脫財政困境的辦法。當時之所以敢這樣作，是有信心在必要時重新收權。但是，一九八Ｏ年搞財政包幹時，不可能預料包產到戶會在全國推開，更不可能預料包產到戶釋放的市場潛力。

　　包產到戶全面恢覆了農村的市場交換，農民收入大幅度提高推動了土地改革以來第一次由市場需求驅動的高速增長。一九八一年，陷於需求不足困境的城市工業，突然發現身邊冒出了一個巨大的農村市場。地方領導人很快就認識到，地方經濟和財政收入的增長將取決於本地經濟的市場競爭力。

　　經濟落後地區的國營和集體工業，顯然不是發達地區的競爭對手。於是，一些大膽的地方領導人，轉向鼓勵民間的企業家發展私營企業。搞了幾十年的公有經濟，支持私營經濟不可能沒有阻力。阻力不僅來自一般人的妒忌，更來自農村的基層幹部。但是，在競爭的壓力下，許多落後地區的領導人有效地排除了這些阻力。安徽、河南一些地區和縣的領導人大張旗鼓地表彰成功的企業家，抨擊“紅眼病”，並和企業家交朋友，用自己的政治地位提高私營企業家的政治和社會地位。為了克服基層幹部的抵觸，落後地區的領導人還鼓勵農村基層幹部“帶頭致富”。也有一些落後地區的領導人，排斥和歧視本地的企業家，結果本地的“能人”跑到別的地區，成為後者的財富。企業家在落後地區的“稀缺”和流動性，迫使許多落後地方的領導人改變了對私營企業的態度。

　　在社隊企業發達的地區，情況就有所不同了。私營經濟的發展威脅到了許多的既得利益。因此，在社隊企業最發達的蘇南地區，當地政府一方面鼓勵當地的鄉鎮企業全力與外地國營企業競爭，另一方面則限制本地私營企業與本地鄉鎮企業競爭。結果，私營企業在改革前經濟比較落後的農村發展比發達地區快，規模較大的雇工企業，也比較容易得到當地政府的支持而不是壓制。（林青松，Byrd，1989）

　　國營企業的改革也體現了類似的邏輯。那些最早在國營企業進行比較激進的改革的地區，是工業競爭力薄弱，財力不足的地區。但是，國營企業改革受到了比農村改革更大的制度和政治制約。國營企業職工的福利制度是全國統一的，在一個地方搞得太激進，就會在其他地方引起反彈。

　　到八十年代中，中國大陸各地方政府對不同所有制的企業，體現著合乎邏輯的系統差異：1）國營企業收入在當地財政收入中占絕大比重的地方，如上海，不僅對私營企業不鼓勵，對鄉鎮企業也不積極；2）鄉鎮集體企業越發達，對私營企業就越排斥，如蘇南；3）國營和集體企業都不發達的地區，私營企業得到地方政府較大的支持，如安徽北部和浙江的溫州；4）在有外來投資（主要是僑資）機會的地區，主要是廣東和福建，對本地私營經濟態度比較中立。因為外來投資多與壟斷土地的集體企業合作，私營企業難與之競爭。

　　地方之間經濟競爭的趨勢，是私營企業和集體企業對地方經濟和財政的貢獻越來越大，反過來，地方政府對私營和集體的發展也越來越支持。地方政府在產權體制演變方面的競爭，是推動中國大陸經濟微觀體制改革最主要的動力。盡管私營經濟明顯地比國營經濟更有生氣，私營經濟的發展，卻不可能象包產到戶那樣迅速地取得主導地位。因為在當時的情況下，沒有任何政治領導人，即使是最具改革精神的領導人，會現實地考慮對現存的國營經濟實行大規模私有化這樣激進的選擇。

　　實際上，私營經濟在市場化的初期之所以被普遍接受是因為：1）私營經濟發展只是在現存的公有制經濟之外發展。它的成員是現有的國營和集體經濟無力吸收的農民和城鎮無業者。私營企業的創辦，不起始於對公有資產的再分配。在這個意義上，它甚至比包產到戶還要溫和。包產到戶至少是分了集體的土地使用權。2）私營經濟在最初的發展，其收入效應象包產到戶一樣對全社會是正效應，因為一般只允許它幹公有經濟不幹的事，使之不與公有經濟相爭，反而擴大對公有部門的需求。

　　當然，任何人都知道，如果允許私營經濟（包括鄉鎮集體企業）不斷發展，它們不久就會對國營經濟發生威脅。正因為如此，代表國營經濟利益的一些中央機構和學者，一直對鄉鎮企業的發展持很大的保留以至反對態度。在放權的市場化改革的初期，反對民營經濟發展的中央勢力被地方利益動機壓倒了。地方政府當然不願意看到本地的民營經濟與本地的國有經濟競爭，但是，他們並不在意本地的民營企業打敗外地的國有企業。本地民營經濟在全國市場的成功不僅對本地國營經濟無害，而且有利。因為地方政府可以有更大的財力來對本地的國有經濟進行技術改造，增強本地國有經濟的競爭力。不過，從總體的角度看，由於私營經濟的效率一般比國營經濟高，如果一些地方轉向支持大型民營企業，地方競爭的結果就會對國有經濟十分不利。這就是為什麽反對民營經濟的人自然也反對分權改革。

　　在八十年代，地區的經濟競爭確實在一些落後地區引起了大規模私有化的沖動。最典型的一個例子是內蒙古的卓資縣。卓資縣領導人把幾乎全部國有資產都轉為民營，成為全國唯一的一個財政收入上升而支出下降的縣。全國有近兩千個縣財政持續入不敷出，卓資的模式對它們有潛在的吸引力。但是，卓資的做法在政治上阻力太大。

　　分權改革在當時沒有能推動大規模的私有化，一個重要的原因是大陸經濟高速增長。在經濟擴張的條件下，民營經濟和國有經濟的競爭主要表現在瓜分正在擴大的市場，不致於發展到你死我活的地步，多數地方政府可以回避私有化的難題。另一個重要的原因就是國有經濟享有極大的信貸特權。通過經濟增長而新增的大部份信貸資源，都被國家的銀行系統投入到國有經濟部門。信貸的軟預算約束，實際上削弱了地方政府改善產權的努力，把地區間的經濟競爭引入歧途。導致一九八八年通貨膨脹最重要的機制就是地方政府的信用膨脹。從地方政府的角度，誰不搞信用膨脹誰就吃虧，但是，各地兢相擴張信用的結果必然是通貨膨脹。這個悖論體現了中國大陸政治體制和改革中的經濟體制的深刻矛盾。對此本文將在後面作進一步的討論。

　　眾所周知，一九八八年的通貨膨脹是一九八九年沖突的誘因。八九年的政治事件有許多深刻的含義。就與本文有關的問題而論，八九年的悲劇顯示，當改革的收入效應是正的時候，尤其是對享有各種特權的國有經濟和城市居民有利時，中國大陸的政治和經濟結構可以給分權的改革提供相當大的余地。但是，一旦改革與城市和國營經濟的特權發生沖突，大陸的政治經濟結構弱點就暴露出來了。前文指出，由於中國大陸城市福利制度是全國統一的，在市場化出現對城市特權不利的發展時，地方的經濟競爭不容易分解城市居民的利益。結果，城市居民的不滿容易轉化為對中央政府的不滿，從而釀成中央的政治危機。因此，如果中國大陸的城市福利制度是地方化的，地區競爭對產權變革的推動會更為有效。

　　三. 地區競爭與外向型經濟的發展：對海外投資的競爭促進了地區間全面的制度競爭　

　　八九年反對市場化的政治勢力在政治上的勝利似乎表明“皆大歡喜”的經濟改革已經山窮水盡。於是，保守派實行了一系列打擊民營經濟的政策。但是，事實證明，國營經濟並不能從中撈到好處。社會主義計劃經濟大勢已去，已成為全世界的共識。如果中共領導人找不到新的經濟改革出路，就有可能面臨象蘇聯和東歐那樣的政治危機。幸運的是，中國大陸的改革又遇到了難得的好機會。

　　日本、台灣和韓國貨幣升值為大陸的出口加工業提供了良機，一九九Ｏ年，鄉鎮企業的出口在一片蕭條的大陸工業中一枝獨秀，使李鵬等保守派領導人大感意外。為了避免政權的崩潰，中國大陸政府又轉回到分權和市場化的方向，不僅放棄了打擊民營經濟的政策，更企圖通過利用外資挽救國營經濟。

　　前文指出，包產到戶之後國內市場的發展和壓力促使各地政府改進產權，結果導致私有經濟的發展。但是，盡管大陸民營經濟的激勵機制比國營經濟占明顯的優勢，由於其政治和社會地位低，並受到各種歧視，在專業人才、技術裝備方面，它與國有經濟相比仍有相當的差距。大陸民營經濟可以給城市國營經濟系統以極大的競爭壓力，卻很難成為直接改造國有經濟的力量，尤其是對國有經濟中技術密集的部門。

　　大陸的地方政府發現，引進外資可以成為擺脫國營經濟困境的一種有效的途徑。它既回避了政治上困難的私有化，又避免了被國內民營經濟打敗的尷尬前景。從地方的角度看，引進外資是又一個政治成本低而收益高的選擇。為了適應外資的需要，大陸不得不引入土地市場和資本市場。圍繞吸引外資，各地在土地開發、證券市場、企業股份化等一系列市場制度建設中，展開了激烈的競爭。

　　鄧小平南巡把各地吸引外資（包括外地資本）的競爭推向白熱化。這一輪競爭導致了一些意義十分深遠的結果：1）國營經濟被分解了。為了與外資合營，國營企業不得不打破鐵板一塊的格局。通過股份化，一批國營骨幹企業實際上被半私有化了。同時，大批國營經濟的職工離開國營單位，自辦企業或受聘於外資企業。據國家統計局報告，中國大陸私營企業的發展，首次出現城市快於農村的新形勢。2）城市福利制度走向地方化。在市場化浪潮和進口商品的沖擊下，市場競爭失利的國營企業越來越多，政府再也無力通過輸血（貸款）來支持全部國營企業，不得不建立地方性的失業保障制度。

　　自八九事變以來的上述變化表明，對外來資本的競爭把中國大陸各地區之間的制度競爭擴大到了市場制度的各個方面。海外資本不僅帶來了新的經濟增長機會，同時也帶來了國際通行的產權規範的壓力。各地政府要贏得外商的興趣，不得不競相與國際規則“接軌”，從而把變革引向對國有經濟的產權構造實行根本性的改造。

　　結論：中國大陸地區間經濟競爭的動力根源及其制約　

　　回顧十六年來大陸改革的進程，人們不免對市場化取得的長足進展感到驚訝。中共領導人在發動改革的時候，既沒有未來的藍圖，更沒有現成的理論，只好坦率地承認：改革“要摸著石頭過河”。他們這種明智的態度，導致了包產到戶的成功以及分權改革策略的形成。包產到戶為中國大陸的改革提供了一個大的市場背景，在這個背景下實行分權改革，地區間的競爭對推動中國大陸的產權變革起了十分關鍵的作用。

　　前文概略地分析了中國大陸產權制度變革的經濟邏輯，說明中國大陸的改革很典型地體現了地區競爭與產權變革的一些基本聯系。於是，人們不禁要問，是否在任何條件下，地區之間的競爭都會導致有效的產權變革呢？“物竟天擇”，競爭推動演變是任何有生命的結構變化的基本規律。但是，競爭的環境和競爭主體的內部結構顯然對競爭的後果有極大的影響。

　　中國大陸的地區間競爭之所以能比較有效地推動經濟制度的變革，有其特定的歷史和結構的原因。筆者曾指出改革前中國大陸形成的等級產權和與之相聯系的等級身分制度，為分權改革提供了有效的激勵和平衡機制。等級產權制度提供了一種地域性的排他性。其初始的目的是通過地方自給來實現充份就業和基本的經濟保障。這種制度限制個人自由流動，在很大程度上把一個地域人口的經濟福利和安全固定地與當地領導人的政治責任聯系起來。這種安排本來就容易引起地方之間的經濟競爭，在實行了財政分權後，地區競爭自然就更加激化了。在地域團體內部，存在著一種很特別的等級身分制度，即社會身分和產權存在著一種反向的替代關系。地方間的經濟競爭刺激各地變革產權，而產權與身分的替代則為變革提供了重要的補償機制，減少了內部的阻力。

　　地方競爭推動了各地產權的進步，但是這些進步不可能不受到滯後的政治和法律結構的制約。改革雖然擴大了地方的經濟權力，但是並沒有改變政治權力高度集中的基本結構。法律系統在組織和專業方面有了很大的進步，但是它對政治的獨立性依然是微不足道的。在這種背景下的產權進步不可能不具有兩個明顯的特徵：地方化和非規範化。所謂地方化，是指許多新的經濟權利的界定只適用於特定的地區，因為它高度依賴於地方領導人和地方政治的支持。非規範化則是這種產權保護方式的自然結果。不規範的地方政治不可能產生規範的產權。這些地方化的不規範的財產權利，之所以曾被普遍地接受而沒有引起重大的社會沖突，是因為在個人流動受到約束的條件下，各地產權的變革要受到等級產權和等級身分制度的制約。地方產權的變革可以與中央的某些文件不符，但是變革對地方各等級的收入效應必須大體是正的。等級產權制度為“地方合謀”提供了一個協調利益的基礎。

　　市場的深化，尤其是勞動力和資本流動性的增強，使經濟活動和利益分配日益超出了等級產權制度可能協調的限度。於是，等級產權制度解體了，與此相應，舊的等級身分秩序也被打破了。國有經濟的工人失去了較高的社會地位，成功的私人企業家在地方競相爭奪人才和投資的過程中，社會地位迅速上升。海外投資者，更成為中國大陸的新的特權階層。這些變化帶來了私有產權更大的自由。所謂等級產權制度，說到底是一種對私有產權實行限制的產權安排。私有產權獲得更大自由的一個重要標志是各種新的企業和經濟組織的大量湧現。在等級產權制度下，為了限制勞動和資本市場，組織結構極為單一，排斥了許多高效率的企業制度安排。但是，由於產權的地方化和非規範化，更加自由的產權並不一定得到更好的保護。恰恰相反，外來人的財產權利極容易遭到本地人的侵犯。更嚴重的一個問題是，等級產權制度的解體，不僅擴大了私有產權的自由，也擴大了不規範的產權和不規範的政治權力相結合的空間。如果任其發展，必然會導致產權與其他社會權利的失衡。

　　中國大陸產權的地方化和非規範化是在既有的政治制度下實行分權改革不可避免的結果。這一改革策略的實質是回避政治上困難的“再分配性”改革，而窮盡各種“非再分配性”的改革機會。中國大陸的等級產權和等級身分制度以及既有的政治結構，有利於實行這種改革策略。但是，任何重大的社會變革都不可能回避“再分配性”的改革。任何改革的成果都必須通過規範化來鞏固。如何推動以產權制度為核心的市場制度的規範化，是鄧小平以後中國大陸領導人必須解決的基本問題。面對改革以來出現的許多社會問題，很少人會反對規範化的主張。但是，有兩種傾向實際對規範化是不利的。一種傾向是認為，只有加大中央的權力才能搞規範化，另一種傾向是認為不提高政治規範化的程度也可以實現市場經濟的規範化。大陸產權規範化的困難來自兩個方面：1）政治制度的規範化程度太低；2）地方差異太大。如果不能正視這兩個基本的事實，就不可能選擇正確的方針。

　　筆者認為，在中國這樣的大國，推動任何變革都要利用地區競爭的杠桿。從台灣和其他一些地區的經驗來看，從地方政治的規範化（即一定形式的民主化）入手，是促進規範化改革最現實的策略選擇。

分權的底線

　　王紹光

　　（一）

　　（二）

　　（三）

　　（四）

　　（五）

　　

　　【作者簡歷】 王紹光，美國耶魯大學政治系助理教授；美國康奈爾大學政治系碩士、博士。　

　　集權招人厭惡，如今是分權的時代。現在世界上恐怕找不到一個國家不高唱分權的調子。前社會主義國家脫離中央計劃體制後，經濟決策權隨私有化和市場化轉到了企業經理和地方官員手中；第三世界國家為擺脫經濟困境，紛紛搭上分權的快車。發達國家也不例外，“分權”是美國總統里根、英國首相撒切爾夫人喊得最響的口號；有集權傳統的法國開始了分權的實驗；本來地方政府權力就較大的德國和加拿大也喊著要進一步下放權力。目前的大勢真可以稱之為“分權潮流，浩浩蕩蕩，順之者存，逆之者滅”。在這股世界性的分權潮流中，中國扮演了排頭兵的角色。在過去十五年中，中國權力下放的幅度也許比任何一個國家都要大的多。[1]　

　　這股“分權”潮流之所以出現，是因為各國從自身的實踐中逐步任識到集權是有其上限的；超過了這個上限，就會出現種種危機。順著同一條思路從反面思考，人們理應提出另一個問題，亦即，分權有沒有下限？這個問題之所以還沒有引起廣泛的注意，也許是因為長期集權的夢魘揮之不去，人們還來不及思考它；也許是因為許多人都相信“矯枉必須過正”，為徹底擺脫集權體制的陰影，分權稍微過度一點勿寧是件好事。　

　　從邏輯上講，恐怕沒人會否認分權有其下限；超過了這個下限；也會出現種種危機。過度集權會造成嚴重的效率損失，過度分權則可能導致國家的分崩離析。因此討論分權的下限不僅僅是個有趣的學術問題，而且是個重大的現實問題。尢其在中國這個有十二億人口的大國，對任何“亂”的隱患，切不可掉以輕心。居安思危、防微杜漸是關心國家命運的人們應取的態度。　

　　本文的目的是探討分權的底線何在。討論分權的底線並不是要否認分權的“利”和集權的“弊”。當然，我們同時也不應否認集權的“利”和分權的“弊”。因此，第一節將首先分析分權和集權在哪些方面有優勢，在哪些方面居劣勢。既然兩者各有利弊，無論朝哪一個方向走極端都是不可取的。正確的提法不是“要集權還是要分權？”，而是“哪些權應該集、哪些權應該分？” 在此基礎上，第二節試圖提出劃分中央政府與地方政府事權的界限，並依據對事權的劃分引申出劃分中央政府與地方政府財權（包括財政收入和財政支出）的原則。第二節是對分權底線的定性研究，第三節則著重定量研究。通過份析各國的橫截面數據和幾個重點國家的時間序列數據，該節希望從量上估計分權的底線，並考查中國是否已超過了分權的底線。第四節用提供共享物品，維持宏觀穩定和收入再分配三方面的失序現象證明中國的分權確已超過底線。最後一節是個簡短的結論。　

　　（一）　

　　分權的好處是什麽？在中國，標準的答案是，分權有利於調動地方的積極性。毛澤東在《論十大關系》闡述了這種觀點。但“積極性”這個概念有失籠統。我們有必要問，分權能調動地方什麽積極性？五八年大躍進時期，地方政府“處處點火，村村冒煙”廣設土高爐、小高爐的積極性，如今地方政府鋪攤子、上項目的積極性顯然不是什麽好事。分權調動的是地方政府將自身利益最大化的積極性。這種積極性也許是發展各地經濟所必不可少的。但是地方政府利益的最大化並不等於當地居民利益的最大化，因為地方政府並不一定代表本地居民的利益，而只代表它自己的利益；各地居民利益的最大化也不等於全國人民利益的最大化，因為當各地為本地利益最大化相互競爭時，可能出現“囚徒悖論”問題，其結果是各地的利益都遭到損害。由此可見，地方的積極性可以是件好事，但不一定是件好事。因此，把調動地方積極性說成是分權的好處是片面的。　

　　西方文獻中,分權的好處可以歸納為以下六點。　

　　1. 有利於促進居民參與當地事務。[2] 理由是在全國範圍內，個人對政策制定和執行的影響微乎其微，人們因此常常扮演“免費搭車者”；而在地方事務上，事關每家每戶，居民也比較了解，他們因此更興趣也更有信心參與。地域範圍小，人數少還有利於克服“集體行動”的困難，解決“免費搭車”問題。居民參與當地事務，可清晰地揭示自己的偏好。　

　　2. 有利於促使地方政府對各地居民負責。居民參與本地事務可能迫使地方政府對他們的聲音更加重視，並尊重他們的偏好。　

　　3. 有利於發揮地方官員的信息優勢。地方官員對當地的情況比中央官員更加了解。在集權的情況下，他們可以運用其信息優勢，蒙騙、誤導中央；分權可以發揮他們的信息優勢為滿足本地居民的偏好服務。　

　　4. 有利於制度創新。大一統體制下，實行什麽政策、怎麽實行政策統統由中央說了算。分權使得各地有機會進行種種政策實驗，從而更可能出現別開生面的思路和作法。各地之間的競爭有利於促進新制度的傳播和采納，使之能更好地滿足民眾的要求。　

　　5. 給人們更多的選擇。[3] 集權可能使天下定於一，人們無法依據自己的偏好進行選擇。分權則帶來百花齊放的局面，各地的情況出現差異，給人們帶來選擇的機會。如果在一方過得不稱心，可以遷移到另一個地方去，“用腳投票”。　

　　6. 有利於縮小政府的總體規模。[4] 這是Brennan和Buchanan提出的假設。他們認為集權削弱了對政府的制約，使它有可能擴大幹預範圍。因此越集權，政府的總體規模越大（預算支出占國民生產總值比重越大）。分權帶來了地方政府間的競爭，從而打破了中央政府一統天下的局面。這意味著將市場關系引入政府部門，結束了壟斷。其結果必然是政府效率的提高和政府規模的縮小。　

　　這六條好處可以歸結為一句話：分權有利於提高效率。　

　　但這六條要從可能變為現實必須以下列三個先決條件為前提。　

　　1. 分權的單位必須足夠小。在中國這樣的大國，一個省級單位有幾千萬人，一個縣級單位有幾十至幾百萬人。在如此大的範圍內解決“集體行動”問題比在全國範圍內解決此問題沒多大優勢。　

　　2. 居民必須能行使用投票影響政府構成的權利。即使居民不“免費搭車”，如他們無權投票，則無從揭示自己的政策偏好，也沒法迫使地方政府對他們負責。　

　　3. 居民必須有自由遷徙的權利。如沒有用手投票的權利，居民至少應有“此處不養爺，自有養爺處”的選擇權利，或“用腳投票”的權利。如果居民既沒有“嚷嚷”（voice）的選擇，又沒有“撤出”（exit）的選擇，地方政府不管幹什麽都得忍著，就講不上滿足他們的偏好，提高效率也無從說起。　

　　如果上面三個條件不滿足，分權六種好處中的第一、二、五條便十分可能落空。沒有了第一、二、五條，地方官員的信息優勢會被用來追求他們狹隘的自身利益。在這種情況下出現的“創新”恐怕主要是腐敗手段的花樣翻新、欺壓百姓手段的花樣翻新。古今中外歷史上無數事例表明，地方政權比中央政權更容易被一小撮豪強把持。在上面三個條件不滿足的情況下，我們沒有理由假設地方官員更仁慈、更有責任心、更關心人民的福祉，也沒有理由假設分權的體制一定比集權體制更有效率、更好。　

　　即使上述三個條件全部滿足，分權也不會是萬能的。　

　　第一. 分權的所謂第六條好處也許根本就不存在。分權是否有助於縮小政府規模是個實證問題。自從Brennan和Buchanan在一九八○年提出他們的假設後，很多人已試圖用橫截面數據或時間序列數據來檢驗它。有些人的研究證實了這個假設，[5] 有些人的研究得出了相反的結論，[6] 也有人發現分權與政府規模不相關。[7] 既是如此，最後一種說法顯得最有說服力：分權與政府大小沒有任何必然關系。　

　　第二. 分權只能在有限的範圍內促進制度創新。更確切地說，制度創新只會出現在地方政府活動的範圍內。在地方政府不應或者無法活動的領域，分權不會帶來什麽有益的創新。例如，地方政府無法在下面要討論的宏觀經濟領域和收入再分配領域進行制度創新。另外，即使在地方政府的活動範圍內，分權帶來的實驗和創新只有當被其它地方所采納時才有意義。但組織創新理論中有個說法：雖然分權結構有利於促進創新，集權結構更可能促進推廣。如果事實如此，在分權為創新提供機會的同時，也可能使一些創新被“浪費”掉。[8] 這也就是說，分權的第四條好處要打折扣。　

　　第三. 下列重要的問題難以用分權的方式解決。　

　　1. 在最理想的條件下，分權充其量只能有效地提供地方性共享物品和服務 (public goods and services)，不能提供全國性共享物品和服務，例如國防。共享物品有兩個基本特徵：第一，只要有一人從共享物品中受益，其它所有人都能從中受益。一人受益並不妨礙他人也受益。就國防而言，甲享用了安全絲毫也不影響乙也享受同樣的安全。用經濟學術語說，多為一位居民提供國防服務的邊際成本等於零。既是如此，從效率角度著眼，共享物品應提供給所有居民。但是，誰來支付生產共享物品的費用呢？要回答這個問題，必須考慮共享物品的第二個特徵，亦即，“誰付款誰享用”的排除原則在此行不通。如果一家人拒絕為國防付費，付出國防費用的人並沒有辦法阻止這家人享用國防帶來的安全。假設某國希望用分權方式解決國防問題，會出現以下兩種結果之一。如各地都發展足以保全本地安全的武裝力量，它們必須使各自的武裝都能單獨抵禦外敵的入侵。這樣做的結果，整個國家固然是安全的，但造成了資源的嚴重浪費。如果只有地處邊疆的省份這樣做，效率損失減下來了，但其它省份“免費搭車”會引起省際之間的沖突。這個沖突不僅不會加強整個國家的防衛，反倒會削弱它。靠各省之間談判能否解決這個沖突呢？也不大可能。一來談判的主體數量太大，國防形勢又瞬息萬變，根本不可能及時達成共識。二來各主體都不願亮出自己的真實偏好，他們會偽稱“國防對我省來說不重要”，並以此為據拒絕負擔國防費用。由此可見，希望以分權方式解決國防問題是不現實的。同樣的道理，分權也無法提供其它全國性共享物品和服務。　

　　2. 分權難以克服跨地區外部效應（interjurisdictional externalities）問題。當我們說分權體制能比集權體制更有效率地提供地方性共享物品或服務時，這句話暗含了一個假定，即只有當地居民獨享地方性共享物品和服務帶來的好處並獨立負擔其全部費用。但實際情況往往不是這樣。如果某地為本地的青少年提供了良好的公共教育，但他們中一些人後來移居他鄉，別的地方實際上就從該地培養的人才中獲取了好處。[9] 又如某地的污水處理廠污染了一條河流，住在下遊的人們實際上為該地的污水處理付出了代價。一般說來，當提供某種地方性共享物品或服務會造成正面外部效應時，各地將削減這方面的開支，希望揩人家的油，其結果是這種共享物品或服務的供給不足。反之，當提供某種地方性共享物品或服務會造成負面外部效應時，各地將不考慮社會總成本，只打自己的小算盤，我行我素，其結果是提供這種共享物品或服務的成本與收益不成比例。總之，在存在跨地區外部效應的情況下，分權即使是在提供地方性共享物品或服務方面，也可能是低效率的。　

　　3. 分權有時無法得到提供共享物品或服務的規模經濟效應（scale economies）。對有些公共服務而言，使用他們的人越多，人均成本越低。這時，如果幾個地區協調對這類公共服務的提供，這些地區的居民都會受益，因為攤到每個人頭上的成本會因協調而降低。但各地區很難為此類協調達成共識，因為每個地區都將采取掩飾自己對這類公共服務偏好的戰略，藉此希望別的地區盡可能多地承擔提供這類公共服務的成本，結果是好事難成。[10] 這就是說，在存在規模經濟效應的情況下，分權在提供地方性共享物品或服務方面，也是低效率的。規模效應在稅收方面更為明顯。徵稅也是有成本的。如果每個地方都建立了自己完全獨立的稅收體系，其徵稅總成本會比在全國範圍內建立一個統一體系的成本高得多。很明顯，與其每個地區買一套計算機設備來處理稅收信息，遠不如幾個地區合買一套設備，然後分擔成本來得合算。　

　　4. 分權幾乎完全不可能解決宏觀穩定問題。宏觀穩定的目標是高就業、穩物價，達到這些目標的手段無外乎是財政政策和金融政策。即使賦予地方政府運用這兩種政策工具的權利，它們也無法達到宏觀穩定的目標。道理很簡單。假設某地試圖通過大規模減稅來刺激本地經濟增長，以降低失業率。只要當地經濟是開放型的，減稅形成的相當一部份購買力會用來購買產自外地的產品，從而增加外地的就業率，而不是本地的就業率。如果為了讓本地經濟從減稅中得到全部好處而掐斷本地經濟與外地經濟的聯系，則不僅整體經濟效益、而且當地經濟效益也會下降。再假設地方政府被授權決定貨幣發行量，這時每個地方政府就會產生強烈的擴大貨幣發行量的沖動。只要開動印幣機，任何地方政府都可以印出一些花花綠綠的紙幣，並憑它們從其它地方購來實實在在的物品和服務。與此相比，向本地居民徵稅就顯得既麻煩、又沒必要了。但是，如果所有地方政府都決定這麽做，其結果必定是在全國範圍引發物價暴漲，導致宏觀經濟的極度不穩定。　

　　5. 分權體制不利於解決收入再分配問題。進行收入再分配可能是出於兩種考慮。一是社會正義，因為“朱門酒肉臭，路有凍死骨”會激發起人們對弱者的同情心。二是社會安定，因為收入分配的嚴重的不平等可能造成社會沖突，而政府的首要職能就是調節沖突。在前一情況下，收入再分配是對人們良心的安慰；在後一情況下，收入再分配是社會為其安定付出的保險費。不論是出於何種動機，靠地方政府來實行再分配都難以達到其目的。讓我們設想，為了縮小貧富差距，某地決定對富人征收高稅，以便為窮人提供較大的福利。如果，人們能夠自由遷徙，很快我們就會發現，富人紛紛搬出，窮人成群流入。結果，該地區收入分配可能變得更平等，但成了貧民區，別的地方富人則更集中了，這顯然不是政策制定者想要達到的目標。如果不允許人們跨地區流動，不僅會降低整體經濟的效率，也無助於在全國範圍內實現公平分配，因為各地的財政能力（fiscal capacity）高下不一，即使每個地區內部收入分配大致公平，各地之間的差別仍可能十分懸殊。　

　　分權無法解決問題的領域正是集權的長處所在。集權的長處因此主要體現在五個方面：　

　　1）集權能有效地提供全國性共享物品和服務。　

　　2）集權可以將跨地區外部效應內部化 （internalized）。　

　　3）集權有利於獲得規模經濟效應。　

　　4）集權有利於實現宏觀經濟穩定。　

　　5）集權有利於進行收入再分配。　

　　集權的短處則集中體現在兩個方面，一是對各方信息的了解太粗疏，二是難以設立一種既能調動各級官員積極性，又能使他們的行為與中央保持一致的動力機制。兩者是相關的：中央政府對各方情況的了解必須依賴各級官員，而後者貫徹中央號令的積極性往往不足，但蒙騙中央的勁頭很大，結果造成中央無法依據各地居民的偏好制定政策，造成效率損失；中央之所以無力規範地方官員的行為，正是因為對他們的舉止言行及其動機缺乏足夠的信息。當民主監督體制未建立或不健全時，集權體制還有一個致命的弱點，即中央決策者權大無邊，卻不受他人制約。在這種情況下，一旦中央決策有誤，很難加以制止，其危害性也比在不民主的分權體制下大得多。　

　　既然分權和集權各有利弊，我們就不應該試圖建立一個完全分權或完全集權的體制。如果我們建立一個完全分權的體制，固然能得到分權的好處，但也必須承受分權的弊端。反之，如果我們建立了一個完全集權的體制，就得準備既獲取集權之利亦蒙受集權之害。顯然，這種兩極的選擇都不理想。事實上，我們在現實中既找不到一個將全部權利集中在中央政府手中的國家，也找不到一個將全部權利下放給地方政府的國家。如此說來，抽象地爭論“到底是分權好還是集權好”是徒勞無益的。爭論焦點因該放在哪些權利應該由地方政府行使，哪些權利應該由中央政府行使。　

　　（二）　

　　在討論如何在中央與地方之間劃分事權之前，必須先確定政府作為一個整體的事權到底有那些。如具體到每項事權，政府應幹的大事小事舉不勝舉，但稍加歸納大體可分為三類：[11]　

　　1. 提供共享物品和服務。除國防、道路、橋梁、污染防治、教育等可稱之為共享物品和服務外，廣義地講，維持主權、領土完整和國家統一，制定實施法律以維持社會秩序，界定和保護產權，監督合同的執行，維系本國貨幣的價值，限制壟斷等也可以稱之為共享物品和服務。共享物品和服務有全國性與地方性之分，國防是全國性的，路燈是地方性的。　　

　　2. 調節收入和財富的分配。這種調節的目標不僅要縮小每個地區內各社會集團之間的差別，而且還應縮小城鄉地區差別和民族（種族）差別。　　　

　　3. 保持宏觀經濟穩定。其具體目標是充份就業，相對穩定的物價水平，相對平衡的對外貿易，和適當的經濟增長速度。　

　　當然，因文化背景、經濟制度、人口結構、地理位置、發展階段等諸種變量的不同，各國政府的具體功能不是完全一樣的，但這種分類在當今世界仍是普遍適用的。[12] 根據第一節中有關分權、集權各自利弊的討論，我們可以對地方政府和中央政府的事權劃分定出如下的原則：[13]　

　　1. 提供共享物品和服務的功能應盡可能下放。這意味著能由基層政府承擔的功能（如路燈、消防）應下放給基層政府，能由縣級政府承擔的功能（如初等教育、公共交通治安、公園等）應下放給縣級政府，能由省級政府承擔的功能（如中等教育、省內基礎設施等）應下放給省級政府。在一般情況下，只有全國性的共享物品和服務（如國防、外交、全國性基礎設施等），才應由中央政府提供。　

　　2. 如果提供地方性共享物品和服務會產生跨地區外部效應和規模經濟效應，應由盡可能低的一級政府負責將外部效應內部化，並充份實現規模經濟效應。只有當地方各級政府都無法實現這個目標時，該功能才應交給中央政府。　

　　3. 調節收入和財富分配的功能主要應由中央政府承擔，但同時鼓勵各地盡量克服本地內部出現的不公平現象。　

　　4. 保持宏觀經濟穩定的功能應完全由中央政府承擔，嚴禁地方政府幹擾中央財政政策和金融政策的實施。　

　　這四項事權劃分原則也就是各級政府間財政支出權劃分的原則。那麽，財政收入權應怎樣在各級政府間劃分呢？Richard Musgrave提出了六條原則：[14]　

　　1. 可能影響宏觀經濟穩定的稅收應由中央負責，下級政府征收的稅應不與經濟周期相關。否則地方政府的稅收政策可能破壞中央穩定宏觀經濟的努力。　

　　2. 累進性很強的再分配稅種應歸中央征收。此類稅如由地方征收會造成高收入和低收入集團的非正常流動，不僅扭曲人口的地理分布，也幹擾社會公正目標的實現。　

　　3. 其它累進性個人稅種應由最有能力全面實施此類稅種的那級政府征收。　

　　4. 稅基在各地分布嚴重不均的稅種應由中央征收。例如，很多自然資源的分布很集中，如果自然資源稅由地方政府征收，就會造成各地之間嚴重的不平等。　

　　5. 稅基具有高度流動性的稅種應由中央征收。如此類稅種不由中央統一征收，就可能造成稅基跨地區流動，以致扭曲經濟活動。　

　　6. 只要可能，各級政府都應向公共服務的受益人收取使用費，並以此作為財政收入的一個補充來源。但這種方法主要適用於基層政府。　

　　如果將劃分財政收入的這六項原則與劃分財政支出的四項原則進行對比，明眼人馬上就能看出，依據前者建立的財政收入體系會比依據後者建立的財政支出體系更為集權一些，這一方面是因為分權在支出上帶來的問題比在收入上帶來的問題少一些，一方面是因為中央政府在徵稅方面具有綜合的相對優勢。[15] 在絕大多數國家，中央財政收入占財政總收入的比重都比其支出占財政總支出的比重高。地方政府收支上的缺口，由來自中央政府的各種撥款彌補。如何運用撥款是個很覆雜的問題，需要專文討論，這里按下不表。[16] 但應該指出的是，在各國實踐上，中央撥款往往變成了中央決策者手中一項很厲害的政策工具。　

　　至此，我們可以對本文的主題──何處是分權的底線──給予定性的回答了：如果應該由中央政府行使的權利相當一部份落到了地方政府手中，就是跌出了分權的底線。反之，如果應該由地方政府行使的權利相當一部份卻集中在中央政府手中，就是超出了集權的上限。無論分權或集權都應適度，超出集權的上限或跌出分權的底線都是同樣不可取的。　

　　（三）　

　　上節試圖就分權的底線給出一個定性的回答，本節則試圖在“量”上找出分權的底線。這是件注定吃力不討好的事，因為國家大小、人口多寡、文化差異、經濟發展水平高低、都市化程度的不同都可能影響分權的程度。因此，要準確指出某國在某個時段上分權的底線所在幾乎是完全不可能的。但是，當我們把世界各國的情況加以比較時，還是可以發現一些帶規律性的現象。如果某國的分權程度反常的低，我們則有理由相信該國的分權已超過了分權的底線。現在，我們先來看看在集權─分權程度上各國的情況有哪些規律可循。　

　　圖一給出了一九八九年三十四個國家中央政府財政收入和支出占該國整個財政收入和支出的比重。我們發現：　

　　（1）在絕大多數國家，中央政府財政收入占整個財政收入的比重高於50％，只有三個國家（加拿大、中國和前南斯拉夫）是例外。　

　　（2）在絕大多數國家，中央政府財政支出占整個財政支出的比重高於50％，只有三個國家（中國、巴西和前南斯拉夫）是例外。　

　　圖二給出了五十七個國家中央政府財政收入和支出占該國國內生產總值（GDP）的比重。我們發現：　

　　（3）在絕大多數國家，中央政府財政收入占GDP的比重高於10％，只有六個國家（尼泊爾、薩爾瓦多、中國、秘魯、前南斯拉夫和阿拉伯聯合酋長國）是例外。　

　　（4）在絕大多數國家，中央政府財政支出占GDP的比重高於10％，只有三個國家（巴拉圭、中國和前南斯拉夫）是例外。　

　　圖一、圖二是將各類國家雜在一起，有人也許會提出異議，爭辯說象中國這樣的經濟欠發達國家，財權不必象發達國家一樣集中。但各種比較研究都表明，正是欠發達國家的集權程度一般比發達國家高。[17] 例如Wallace E. Oates對四十三個國家的研究發現，十八個發達國家中央政府財政支出占財政總支出的比重平均為65％，而二十五個欠發達國家相應的比重平均為89％。至於財政收入，欠發達國家中央政府的比重平均超過90％。[18] 圖三、圖四用一九八九年三十四國的數據印證其它學者多年來的觀察。這兩個圖表明：　

　　（5）在財政收入上，欠發達國家一般比發達國家更集權（圖三）。前者中央政府財政收入占整個財政收入的比重，一般都在80％以上，只有兩個國家（中國、前南斯拉夫）是例外。秘魯的比重雖然也不到80％，但只相差三個百分點。　

　　（6）在財政支出上，欠發達國家一般也比發達國家更集權（圖四）。前者中央政府財政支出占整個財政收入的比重一般都在80％以上，只有三個國家（中國、巴西和前南斯拉夫）是例外。　

　　圖一至圖四用的只是一九八九年數據，這不免讓人懷疑，一年的數據有多大代表性，沒準那一年是很特殊的一年。為了打消這種疑慮，我們用二十七個有時間序列統計的國家的數據制成了圖五至圖八。它們表明：　

　　（7）在一九七三年至一九九二年間，各國中央政府財政收入占整個財政收入的比重一般高於60％，只有三個國家（加拿大、中國和前南斯拉夫）是例外 （圖五）。[19]　

　　（8）在一九七三年至一九九二年間，各國中央政府財政支出占整個財政支出的比重一般高於50％，只有四個國家（加拿大、巴西、中國和前南斯拉夫）是例外（圖六）。　

　　（9）在一九七三年至一九九二年間，各國中央政府財政收入占國內生產總值（GDP）的比重一般高於10％，只有四個國家（孟加拉國、秘魯、中國和前南斯拉夫）是例外（圖七）。　

　　（10）在一九七三年至一九九二年間，各國中央政府財政支出占國內生產總值（GDP）的比重一般高於10％，只有四個國家（孟加拉國、秘魯、中國和前南斯拉夫）是例外（圖八）。孟加拉國只是在七十年上半葉顯得不同別國，秘魯只有一年跌得低於10％，因此，只有中國和南斯拉夫是真正的例外。　

　　上面十點是從對幾十個國家的觀察中得出的。這些國家有大有小，分布在各大洲，經濟發展水平參差不齊，文化各異。有的實行民主，有的不民主，有的采取聯邦制，有的采取單一制。但盡管有諸多的不同，從它們的經驗中似乎可以得出這樣一個結論：在當今世界上，一國中央政府的財政收入或支出不應低於財政總收入或支出的50％，或國內生產總值的10％。當一個國家在這四個方面全部低於指標的話，就可以說是超過份權的底線了。從對圖一至圖八的分析中，我們發現有些國家在一個方面低於指標，有些國家在兩個方面低於指標。這些國家恐怕還不說分權超過了底線。如加拿大，雖然其中央政府的財政收入和支出占財政總收入和支出的比重都低於50％，但占國內生產總值的比重則大大高於10％。又如秘魯，其中央政府的財政收入和支出占國內生產總值的比重在八十年代跌到10％以下，但財政總收入和支出在中央地方政府之間的分配卻是相當集權的。再如巴西，它的中央政府財政支出在一九八九年只占財政總支出的31％，但其財政收入則占財政總收入的95％，而且其財政收入和支出占國內生產總值的比重都十分高。　

　　但是，如果有國家在四個方面都低於上述指標的話，其分權恐怕就超過了底線。根據現有的數據，當今世界上只有兩個國家屬於這一類，它們便是在圖一至圖八中處處顯得與眾不同的前南斯拉夫與中國。　

　　表一也進一步揭示了前南斯拉夫與中國於別國相比顯得多麽例外。八十年代是分權的年代，各國政府都高唱分權的調子。但說是一回事，做是另一回事。美國的里根總統、英國的撒切爾首相“念唱”方面能拔頭籌，但“做打”方面則不怎麽樣。在一九八○至一九八九年間，美國聯邦政府財政收支占財政總收支的比重是有些許下降，但從另一角度看，它們占國內生產總值的比重幾乎沒有變化。英國財政在撒切爾治理期間實際上變得更集權，而不是更分權了。在表一包括的二十六個國家中，只有五個國家在所有四個方面都變得更分權了（即各項的“change”欄全是負號），其余的國家，有的變得更集權了（如印度、南非、墨西哥、加拿大、芬蘭，其“change”欄全是正號）；有的在某些方面朝分權方向邁了幾步，但在其它方面沒有變化、或趨向集權。在五個全面分權化的國家中，三個（伊朗、阿根廷、秘魯）到該時期末，還沒有在四個方面跌到分權底線以下。例如，伊朗分權的步子雖然很大，但由於起點的集權程度很高，到一九八九年，它仍是相當集權的。阿根廷分權的變化幅度最大，但直到一九八九年，它在所有四個方面仍高於我們定義的分權底線指標。只有前南斯拉夫和中國不僅全面實行了分權，而且在所有方面已低於分權底線指標。前南斯拉夫走得最遠。到一九八九年，其聯邦政府只能支配國內生產總值的4％，財政總收支的20％。財力上如此虛弱的政府是不可能履行許多非它履行不可的職能的。無怪乎，一年以後，這個國家就分崩離析了。前南斯拉夫這個例子最有力地說明了超過份權底線可能產生的嚴重後果。中國今天的分權程度與前南斯拉夫八十年代初的很接近，關心中國前程的人，必須認真思考分權底線的政治含義，切不可以僥幸心態漠然視之。　

　　（四）　

　　上一節清楚地表明，中國的財政分權在“量”上已超過了我們定義的底線。在“量”上超過份權底線本身其實並不是我們關心的重點。我們真正關心的是，如果分權在“量”上超過了底線，中央政府是否還能有效地行使必須由它行使的權力？“量”與“質”是緊密相關的。人們有理由相信，一旦在“量”上超過了底線，第二節討論的分權原則便無法落實，中央政府對履行它應履行的職責便會時時感到力不從心，其結果是造成一系列嚴重的經濟、社會、政治危機。中國的情況似乎印證了這種看法。　

　　第一. 在提供共享物品和服務方面，中央政府無力承擔起提供全國性共享物品和服務的重任。試舉幾例。　

　　1. 全國性基礎設施嚴重不足，尤其是鐵路和公路交通。美國的面積與中國差不多大，但是其鐵路長度是中國的五倍多，公路長度是中國的六倍多。如果說，美國太發達，拿來與中國比較不合適。讓我們看看發達程度與中國相近，面積只有中國三分之一的印度。從表二可以看出，印度的鐵路、公路也比中國長得多。鐵路和公路的不足已成為中國經濟持續發展的嚴重“瓶頸”，這一點已成了許多人的共識。同時，交通設施的不足還可能引發社會不穩，這已由每年春節期間環繞鐵路運輸形成的緊張氣氛所證實。1995年春運季節到來之前，中央政府要求全國各地政府設法減少和疏導“民工潮”，其原因也是懼怕民工潮引起爆炸性後果。但只要鐵路、公路交通的發展跟不上經濟發展和社會變遷的步伐，僅靠行政措施是難以從根本上解決問題的。　

　　當然有一部份鐵路、公路不是全國性共享物品，而主要是地方性的。各地政府近年來也下了很大本錢來改善本地的交通狀況。但由於鐵路、公路的外部經濟效應很強，地方政府往往以收費方式來阻止人們“免費搭車”，結果造成公路上收費關卡密布，嚴重影響了公路的使用效率。中央三令五申禁止濫設公路收費站，但由於修路費用出自地方，中央的規定理不直、氣不壯，留下了無數漏洞。這是公路收費站不但屢禁不絕，反而愈演愈烈的根本原因。　

　　表二.　中、印、美鐵路、公路情況（公里）　

　　鐵路　

　　公路　

　　中國　

　　54,000 (1990)　

　　1,029,000 (1990)　

　　印度　

　　61,850 (1986)　

　　1,970,000 (1989)　

　　美國　

　　270,312 (1991)　

　　6,365,590 (1991)　

　　數據來源： CIA, The World Factbook, 1992, p.72, 156, 359.　

　　2. 中國的發展是以破壞生態和污染環境為代價的。據中國科學院生態環境研究中心的一份報告說，我國目前生態環境的基本狀況是：“先天不足，並非優越；人為破壞，後天失調；退化污染，兼而有之；局部有改善，整體在惡化；治理能力遠遠趕不上破壞速度，環境質量每況愈下；生態赤字不斷擴大，生存空間不斷縮小；形成了中國歷史上規模最大、涉及面最廣、後果最嚴重的生態破壞和環境污染。”[20] 例如，被稱為“空中死神”的酸雨正在不斷蔓延，酸雨降水面已從1985年的175萬平方公里，擴大到1993年的280萬平方公里。[21] 酸雨污染範圍的擴大不僅危及中國的經濟生態和人體健康，而且造成了南北朝鮮、日本等鄰國的強烈不滿，可能引發國際爭端。但就在環境不斷惡化的同時，中國用於污染治理的資金卻沒有相應增長（見表三）。在污染治理的各種資金中，大概只“建設資金”和“環保補助資金”來自財政，“更改資金”和“綜合利用利潤留成”來自預算外收入，“貸款”則來自銀行。從表三中可以看出，政府財政開支的污染治理資金在1985年只占國民生產總值的0.12％，其後從沒超過這個水平，到1993年甚至跌到了0.08％。如果中央政府不在污染治理方面作出重大努力，指望地方政府和企業解決這個問題，中國的環境惡化可能帶來災害性的後果。　

　　表三. 中國污染治理的資金來源 1985-1993 （億元）　

　　財政性資金　

　　預算外資金　

　　年代　

　　總計 ①　

　　建設資金 ②　

　　環保補助資金③　

　　更改資金 ④　

　　綜合利用利潤留成⑤　

　　銀行貸款 ⑥　

　　①/GNP　

　　②+③/GNP　

　　1985　

　　22.1　

　　5.1　

　　4.9　

　　0.6　

　　0.6　

　　3.2　

　　0.26％　

　　0.12％　

　　1988　

　　42.5　

　　9.6　

　　6.6　

　　12.1　

　　0.1　

　　8.3　

　　0.30％　

　　0.12％　

　　1989　

　　43.5　

　　9.5　

　　6.3　

　　14.0　

　　1.1　

　　7.5　

　　0.27％　

　　0.09％　

　　1990　

　　45.4　

　　0.9　

　　6.8　

　　13.4　

　　1.1　

　　7.5　

　　0.26％　

　　0.04％　

　　1991　

　　59.7　

　　14.0　

　　10.2　

　　7.2　

　　2.1　

　　5.6　

　　0.30％　

　　0.12％　

　　1992　

　　64.7　

　　14.0　

　　10.9　

　　17.9　

　　2.2　

　　6.0　

　　0.27％　

　　0.10％　

　　1993　

　　69.3　

　　13.1　

　　10.7　

　　20.9　

　　3.2　

　　6.2　

　　0.22％　

　　0.08％　

　　數據來源：國家統計局,《中國統計年鑒 1993》，p.822；　

　　《中國統計年鑒 1994》，p.668.　

　　3. 更嚴重的是，中央政府無力供養國防軍。從表四可以看出，中國的實際軍費在1978至1993年間，除中越沖突高峰期外一直呈下降趨勢，直到1989年跌入谷底。自1989年以來，軍費雖然有所回升，但直到1993年仍沒超過1978年的水平。這就是說，中國軍費在十六年中不僅毫無增加，反倒有所減少。在全世界，恐怕再也找不到第二個國家的軍費在同一時期內不升反降。由於軍費不足，軍地反差凸顯，造成軍心不穩。不得已，政府不得不在一段時期內鼓勵軍隊經商，以所賺利潤補貼部隊官兵生活待遇之不足。因此，人民解放軍成了世界上為數不多的全面卷入經濟活動的軍隊之一。事實證明，“以軍養軍”是行不通的。經商養出的軍隊不僅不可能擔負起保境安民的職責，反而可能以自己對暴力的壟斷權胡作非為，擾政幹政。[23] 負擔軍費是中央政府不可推卸的責任，各國皆然。中國中央政府卻連國防軍也養不起，這不能說不是嚴重的失職。　

　　表四.　中國的軍費　1978-1993　

　　年度　

　　價格指數　

　　名義軍費　

　　實際軍費　

　　軍費指數　

　　(1978=1.00)　

　　（億元）　

　　（億元）　

　　(1978=1.00)　

　　1978　

　　1.00　

　　167.84　

　　167.84　

　　1.00　

　　1979　　

　　1.02　

　　222.66　

　　218.29　

　　1.30　

　　1980　

　　1.08　

　　193.84　

　　179.32　

　　1.07　

　　1981　

　　1.11　

　　167.97　

　　151.73　

　　0.90　

　　1982　

　　1.13　

　　176.35　

　　156.34　

　　0.93　

　　1983　

　　1.15　

　　177.13　

　　154.70　

　　0.92　

　　1984　

　　1.18　

　　180.76　

　　153.58　

　　0.92　

　　1985　

　　1.28　

　　191.53　

　　149.52　

　　0.89　

　　1986　

　　1.36　

　　200.75　

　　147.83　

　　0.88　

　　1987　

　　1.46　

　　209.62　

　　143.87　

　　0.86　

　　1988　

　　1.73　

　　218.00　

　　126.30　

　　0.75　

　　1989　

　　2.03　

　　251.47　

　　123.63　

　　0.74　

　　1990　

　　2.08　

　　290.31　

　　139.77　

　　0.83　

　　1991　

　　2.14　

　　330.31　

　　154.57　

　　0.92　

　　1992　

　　2.25　

　　377.90　

　　167.81　

　　1.00　

　　1993　

　　2.55　

　　425.80　

　　166.98　

　　0.99　

　　數據來源：國家統計局，《中國統計年鑒1994》，p.217, 231.　

　　第二. 中央政府無力在全國範圍內進行收入再分配。這可以從三個方面來觀察：　

　　1. 根據第二節的討論，我們知道調節收入和財富分配的功能主要應由中央政府承擔。但是中國財政支出中最具有再分配性質的幾項，如“文教衛生事業費”、“撫恤和社會福利救濟費”和“價格補貼支出”，正是由地方政府扛的大頭（見表（五），這在各國是罕見的。　

　　表五.　中國財政支出主要項目中各級政府所占比重（％）　1990　

　　項目　

　　該項占財政總支出比重　

　　中央負擔該項的比重　

　　地方負擔該項的比重　

　　中建支出　

　　21.02　

　　75.66　

　　24.34　

　　企業挖潛改建資金　

　　2.62　

　　8.52　

　　91.48　

　　科技三項費用　

　　1.84　

　　73.91　

　　26.09　

　　支援農村生產支出　

　　3.71　

　　7.37　

　　92.63　

　　農林水利氣象事業費　

　　2.72　

　　12.63　

　　87.37　

　　公交事業費　

　　1.22　

　　31.90　

　　68.10　

　　商業事業費　

　　0.14　

　　11.49　

　　88.51　

　　文教衛生事業費　

　　16.59　

　　8.12　

　　91.88　

　　科學事業費　

　　1.29　

　　56.68　

　　43.32　

　　撫恤和社會福利救濟費　

　　1.57　

　　0　

　　101.05　

　　行政管理費（包括公檢法支出）　

　　8.78　

　　8.75　

　　91.25　

　　武警支出　

　　0.88　

　　100　

　　0　

　　價格補貼支出　

　　11.03　

　　10.52　

　　89.48　

　　國防支出　

　　8.41　

　　100　

　　0　

　　債務支出　

　　5.52　

　　100　

　　0　

　　地質勘探費　

　　1.05　

　　100　

　　0　

　　其它　

　　11.61　

　　--　

　　--　

　　總計　

　　100.00　

　　36.5　

　　63.5　

　　數據來源：財政部綜合計劃司，《中國財政統計1950-1991》，　　　 pp.104-168, 182；

　　國家統計局，《中國統計年鑒1994》，　　pp.217-219.　

　　2. 第二節指出，中央財政收入占財政總收入的比重應高於中央財政支出占財政總支出的比重，收大於支部份可由中央政府以撥款形式用於彌補地方政府收支上的缺口，並籍此縮小各地之間在收入、公共服務、基礎設施諸方面的差距。但是，如表六所示，中國中央政府財政收入占財政總收入的比重往往並不高於其財政支出占財政總支出的比重。在1985年至1993年九年間，就有六年情況如此。　

　　表六. 中央財政收支和地方財政收支的比重　

　　中央政府　

　　地方政府　

　　財政收入　

　　財政支出　

　　財政收入　

　　財政支出　

　　1985　

　　37.9　

　　45.3　

　　62.1　

　　54.7　

　　1986　

　　40.6　

　　41.3　

　　59.4　

　　58.7　

　　1987　

　　38.2　

　　42.1　

　　61.8　

　　57.9　

　　1988　

　　39.8　

　　39.2　

　　60.2　

　　60.8　

　　1989　

　　37.5　

　　36.4　

　　62.5　

　　63.6　

　　1990　

　　41.3　

　　39.8　

　　58.7　

　　60.2　

　　1991　

　　38.2　

　　39.5　

　　61.8　

　　60.5　

　　1992　

　　39.7　

　　41.4　

　　60.3　

　　58.6　

　　1993　

　　33.3　

　　37.0　

　　66.7　

　　63.0　

　　數據來源：國家統計局，《中國統計年鑒1994》，pp.220.　

　　事實上，表六誇大了中央政府財政收入的比重，因為中央政府財政收入中的近四分之一是所謂“債務收入”。如果按照國際慣例對中國的中央財政收入作出調整的話，[24] 它占整個財政收入的比重還要更低一些。由於中央收不抵支，它很難運用轉移支付手段在全國範圍內進行再分配。　

　　3. 隨著中央財權的萎縮，能用於在各地區間重新分配的財政資金越來越少。這個趨勢可以從表七中看得很清楚。1981年，在全國二十九個省級單位中，十七個是財政盈余省，其中上海90％的財政收入要上交中央，其它不少省份也得上交50％-70％（如北京、天津、遼寧、江蘇、浙江、山東）；同時在十二個財政赤字省中，中央撥款可以比本地財政收入高二至八倍（如內蒙古、青海、寧夏、新疆）。但從那時以後，財政盈余省對中央的上繳絕對額越來越小，其占本地財政收入的比重更是急劇下降。到1991年，除上海仍上繳47％的財政收入給中央外，沒有一個財政盈余省的上繳超過自己財政收入的20％。此時財政赤字省已增加到二十個（海南省沒有包括在該表內），但前赤字省中除西藏和江西兩省外，中央撥款的比重都已大大降低了。總之，中央從盈余省拿到的和給赤字省的都在比重上大大降低了，它的中介調節作用也隨之大大削弱了。　

　　由於中央無力在全國範圍內進行收入再分配，本來已很嚴重的地區差別正在不斷擴大，[25] 並造成了地區間潛在沖突的可能性。[26]　

　　第三、中央政府無法運用財政政策穩定宏觀經濟。在第二節中，我們曾指出，維護宏觀經濟穩定的功能只能由中央政府承擔，因為市場本身不會自行穩定，地方政府也無法使總需求與總供給達到平衡。中央政府維護宏觀經濟穩定的財政手段說到底是用稅收和公共開支來調節總需求；具體說就是在經濟增長過快的時候，增加稅收，削減公共開支，以壓縮需求；在經濟增長乏力的時候，減少稅收，擴大公共開支，以刺激需求。如果政府積極運用財政手段調節總需求的話，我們應該能看到在政府財政收入占國內生產總值的比重與國內生產總值的增長率之間存在著一種正相關關系，在政府財政支出占國內生產總值的比重與國內生產總值的增長率之間存在一種負相關關系。但是當我們用中國1978-1993年的相關數據，對這兩對關系進行簡單線性回歸分析時（見圖九、圖十），發現這兩對關系都是負相關，且相關系數都非常弱（R =0.029, R =0.003）。這表明，在過去十幾年中，不管經濟發展速度是慢是快，中國政府的財政收入與支出一直呈下降態勢。換句話說，中國政府根本沒能用財政手段來實現宏觀穩定目標。當然，這並不是說，中央政府未曾做過這樣的努力。只是在“分竈吃飯”的財政體制下，它是心有余而力不足。財政包幹制使稅收對中央政府而言基本上喪失了調節功能，只剩下了收入功能。理論上，規定稅基和稅率仍屬中央的權力範圍；但事實上，地方政府只要能按與中央政府協議的方式如數進貢，便萬事大吉。在它們的轄地內減免稅全憑當地主管部門一句話。這樣，地方政府實際上掌握了對稅基與稅率的控制。如果它們不顧宏觀經濟形勢，以濫用這項控制權的方式來追求本地利益最大化，其結果一定是宏觀不穩。即使我們假設地方政府都十分守規矩，從來不濫用這項權力，財政包幹制仍不利於宏觀穩定，因為它的運作邏輯是，當經濟增長快時，中央財政收入占國內生產總值的比重會下降；而當經濟出現衰退時，中央財政收入占國內生產總值的比重會上升。這個邏輯正好與維護宏觀經濟穩定的邏輯相反。　

　　由於“分竈吃飯”的財政體制嚴重束縛了中央政府的手腳，在過去十幾年中，經濟發展的平均速度雖然很快，但起伏很大，而且經常險象環生，因為中央政府無力履行它不可推卸的穩定宏觀經濟的職能。　

　　（五）　

　　凡事皆有度，在“度”以內是好事的，到了“度”以外就變成壞事了。集權和分權亦然。如中央政府把地方政府也能辦的大事小事統統攬在自己手中，或把完全不必由政府管的事也統起來，則是超過了集權的上限。這便是傳統中央計劃經濟體制的根本問題所在。因此，在實行過中央計劃經濟體制的國家內進行改革，分權是題中應有之義。但是，分權並不意味著無限制地分權。實行市場經濟不能否認政府在經濟中的必要作用，[27] 行政放權也不能將應由中央政府承擔的職責一古腦下放給地方政府。我們這樣說，不是因為對政府幹預經濟有偏愛，或對中央政府情有獨鐘，而是因為有些事非市場力量所能完成；在應由政府幹的事中，有些是地方政府無法承擔的。如果該政府幹的事也拋給市場，該中央政府幹的事也托賦給地方政府，其結果必然是不見分權之利反見分權之弊。　

　　中國經濟發展在過去十幾年中受益於“放權讓利”的改革方針是勿庸置疑的。在經濟轉型初期，改革的確就意味著分權，因為不分過度集中之權就無法推進改革。但這並不等於說改革就要無限制的分權。經歷了十多年“放權讓利”之後，中國已到了從制度上規範政府與市場關系、中央與地方關系的時候了。如果有人在分權已接近或超過其底線之際，仍堅持只有進一步分權才是改革，他們要麽是天真的情緒化的改革者，要麽是在為分權過程中形成的某些特殊利益充當代言人。清醒的改革者必須把握集權－分權之間的適度平衡，並據此做出健全的制度安排，只有這樣才能使中國經濟走上一條持續、穩定、協調發展的康莊大道。　


論中國經濟制度轉型中的中央、地方和分散決策的關系

田國強

　　一. 引言

　　二. 關於經濟自由化和決策分散化的改革方式問題

　　三. 關於中央政府財政比重減弱的問題

　　四. 關於中央政府權力的減弱及中央和地方關系緊張的問題

　　五. 政府在經濟機制轉軌中的作用

　　六. 結束語

　　

　　【作者簡歷】 田國強，美國德州農工大學（A&M）經濟系正教授；美國明尼蘇達大學博士。　

　　一. 引言　　

　　從1979年開始的以經濟自由（松綁）和分散決策（分權）為先導的中國經濟改革取得了很大的成就。這十五年來的經濟改革給中國帶來了高速度的經濟增長和人們生活水準的大幅度提高。經濟制度也發生了很大變化。國有經濟在整個國民總產值（GNP）的比重迅速下降，從78年國有經濟占GNP的78％下降到93年只占GNP的44％，已基本從一個以公有制為主體的中央指令性計劃經濟體制轉變為一個非公有制為主體的經濟體制。同時，在這十幾年的改革中，中央政府的權力、職能和作用，中央和地方的關系也發生了很大的變化。其主要表現在中央政府在經濟活動中的權力及作用越來越小，財政收入在國民總產值中所占比重不斷下降，對地方的控制能力減弱。與此相反，地方在各方面的作用和勢力卻越來越大。這種變化導致了中央與地方包括權、利在內的各種矛盾，使得中央和地方的關系日趨緊張。於是便有一些人對此種狀況表示擔憂，他們認為這種經濟政治權力的分散化以及多元化的改革已嚴重削弱了國家的能力，中央已成為一個“弱政府”，國家能力的下降將成為未來發展的重要隱患，在鄧小平後可能會出現“分裂割據”的自治局面（見王紹光、胡鞍鋼，1993）。他們認為導致這些問題的根源是由於實行了“松綁和放權”的經濟自由化和決策分散化的改革方針。從而對經濟自由和決策分散的改革方式持懷疑或否定的態度，並認為解決問題的辦法應是提高國家財政稅收的比重，加強中央政府的控制和重新集權。但無論是從理論上還是從實際經驗來看，這些辦法似乎是行不通的，這將有害於經濟的長期增長。改革前的中央集權計劃經濟體制的實踐和89─91年企圖加強控制和重新集權的措施都說明了此點。那麽如何評估這十五的改革方式，看待中央財政比重和權力的下降，解決中央和地方的緊張關系，以及如何界定中央政府在經濟機制轉軌中的作用呢？在本文中我們將回答這些問題，並分析造成這些問題的原因。　

　　以下，在第二節中，我們討論如何看待和評估經濟自由和分散決策的改革方式以及是否應加強中央的控制和重新集權等問題。我們將給出為什麽要實行經濟自由化和決策分散化改革的理由，討論集權的種種弊病，並分析經濟自由化和決策分散化是一個經濟體制運行良好的先決條件。在第三節中，我們討論國家能力及財政比重下降問題。我們將從理論上和通過對實際經濟資料的考查來分析較低的財政比重對一個早期發展中國家的經濟長期增長也許是必要的。在第四節中，我們分析造成中央和地方關系緊張的原因，並提出解決問題的辦法。第五節討論和界定中央政府在經濟機制轉軌中的各項作用，闡明哪些是政府應該做的，哪些是政府不應該做的。第六節是結束語。　

　　二. 關於經濟自由化和決策分散化的改革方式問題　　

　　由於93年以來的經濟過熱和通貨膨脹以及國營企業虧損日益嚴重，導致了對國家財政的壓力大大增加，顯得國家財政能力不足。於是以王紹光和胡鞍鋼為代表的一些學者認為這是由於分權的改革帶來的後果，從而對經濟自由化和決策分散化的改革方式持否定態度。王紹光、胡鞍鋼在他們的國情報告的觀點提要中談到當前中國經濟改革狀況時寫到：“...，經濟決策權極度分散，中央政府控制各級政府的能力極其有限，而地方政府已經形成獨立於中央的利益主體，財力過份膨脹，權力過大，經濟幹預過多。....經濟政治權力的分散化以及多元化，嚴重削弱了國家能力。國家能力迅速下降，反過來又加速了中國經濟與政治的多元化，成為未來發展的隱患。”同時他們還把改革以來出現的投資急劇膨脹，消費需求膨脹，經濟周期波動，連年的財政赤字及中央宏觀能力的下降歸咎於是由於國家汲取財政能力的下降導致的。即，他們認為所有這些問題都是由於國家的財政能力及權力下降造成的，而國家的財政能力及權力的下降又是由於“松綁”、“分權”的改革方式造成的。為了說明集權和高比重財政政策的好處，作為例子，他們把五十年代一五時期經濟高速增長歸咎於是由於實行了集權和高比重財政政策的結果。他們認為一個國家的能力主要是由國家財政比重大小來決定的。筆者認為所有這些觀點都是值得商榷的。由於他們的看法牽涉到改革的基本方式問題，筆者覺得首先有必要搞清楚為什麽要實行“松綁”、“分權”的改革方式。為此，筆者想先簡單地討論一下一個經濟機制運行良好的先決條件。①　

　　經濟上的四項基本原則　

　　對經濟機制轉換的要求並不完全是基於標準微觀經濟理論中的兩個福利經濟學基本定理──主張實行市場機制的主要理論基礎。② 而是基於實踐中指令性計劃經濟所帶來的令人難以接受的低效率，③ 沒有一個以計劃為主的國家的經濟是繁榮的。那麽是什麽導致了這種低效率和落後的呢？最根本的原因是什麽呢？答案是產生這種低效率和落後的根本原因是一個經濟機制運行良好的四個先決條件──承認人的自利性、給予人們經濟自由選擇的權力（所謂的松綁），實行分散化決策（即中國所說的分權）及引進激勵機制──都沒有滿足。然而對指令性經濟下無法解決的許多問題，市場機制卻能較好地解決。其根本原因就是市場機制以這四個先決條件作為基礎。市場經濟機制就是以承認人的“自利性”作為出發點，建立在自願交換和自願合作基礎上的自由選擇和分散化決策是市場經濟機制的基本前提，能否提供正確激勵是檢驗一個經濟機制成功與否的基本標準。這四個條件事實上是任何經濟機制運行良好的四項基本原則。　

　　承認人的自利性是承認個人決策行為的基本權力。在市場經濟學中，在論證競爭市場經濟機制導致最優資源配置時，④ 一個最基本的行為權力假設是：每個人都是自利的（或說理性的），每個人、每個企業都會在給定的法規、政策條令、預算約束、生產技術條件和價格等約束條件下爭取自身的最大利益。承認人的自利性，是解決人類社會問題的一種現實的、負責的態度。相反，如果把利他性當作前提來解決社會經濟問題例如生產的組織問題，象改革前那樣否認人的自利性，認為人們都是大公無私，只要強調為國家、為集體就能夠調動人們的積極性，其後果可能是災難性的。即使有效，它也只是暫時的，不能用來解決社會和經濟的長期協調問題。每一個普通的、正常的、有理性的個人都是從自身的角度出發，來協調個人利益和社會利益。每個人的視野畢竟有限，他們不可能也不願意長期無條件地犧牲個人利益，也不可能預料自己行為的長期結果。“自利”是經濟發展、社會前進的動力。中國農村“生產承包制”就是承認了農民的個人利益，即人的自利性後才調動了農民的積極性。包產以前，他們之所以沒有積極性，是因為怕別人分享自己的勞動成果或想自己不勞動也能分享別人的勞動成果。分田到戶後，農民認識到是為自己勞動，所以農民的生產積極性就大大地提高了。　

　　經濟上的選擇自由是個人的基本選擇權力。讓每個人在不危害他人利益的前提下有更多的經濟上的選擇自由，即人們所說的“松綁”。建立在自願合作、自願交換基礎上的經濟上的自由選擇在分散化決策的市場機制中起著根本性的作用，是市場機制正常運行的先決條件，也是保證競爭市場經濟機制導致資源最優配置的一個最基本的前提條件。在過去十多年時間中，中國經濟改革者做了許多事，但最重要的是：放寬政策，即給生產者和消費者較多的選擇自由。其結果使得中國經濟改革取得了很大成就。人們可以看出，哪里政策寬松，哪里人們經濟選擇自由度大，哪里的經濟就得到發展。農村改革的成功是如此，沿海經濟發展迅速也是如此。例如，盡管中央政府未曾給予沿海地區財政上什麽大的優惠，但寬松的經濟政策和領導人的思想解放使得人們有了更多的經濟上的選擇自由，沿海地區的經濟因此得到迅速發展。　

　　一個經濟機制運行良好的第三個基本原則是分散化決策：由當事人（企業部門或個人）作出生產消費決策而不是由上級主管部門作出決策，即人們所說的“放權”或“分權”。由於這個問題和本文所討論的問題密切相關，筆者想較詳細地討論一下。從決策的方式來看，無論做什麽事，都有兩種決策方式：一種是集中化決策，由組織主管作出決策。另一種是分散化決策，由下面的部門或個人作出大部份決策。不難看出，指令性經濟機制主要是用集中化決策方式，而市場機制主要是用分散化決策方式。我想大多數人對集中化決策的利弊都有一個比較清楚認識。在作重大改變的決策時，集中化決策比分散化決策來得迅速。不過這種重大改變可能帶來很大成功，也可能帶來重大失誤。例如，在八十年代初，由於中共領導人的搞經濟建設的正確決策，使中國走上了經濟改革、對外開放之路，從而經濟得到高速發展。另外，由於毛澤東的搞文化大革命的錯誤決策，使中國有了十年動亂，經濟幾乎走向崩潰的邊緣。但更嚴重的是集中化決策在收集信息、鑒別信息等方面存在著很大問題。高層決策者沒有、也不可能掌握下面部門和個人的所有信息，從而在指導社會經濟活動時會遇到很大的問題。如果決策者能夠掌握全部有關信息能的話，直接控制或強制命令的集中化決策（比如象計劃經濟）就不會有問題。正是由於信息不可能完全被上級部門掌握，就有作出錯誤決策的風險，產生無窮無盡的問題，所以人們才希望分散化決策。用激勵機制或規則這種間接控制的分散化決策方式往往會比直接要求或命令來得更有效，它們能促使（激發）人們做決策者想做的事，或實現決策者想達到的目標。大多非經濟學家往往沒有充份認識到這種直接控制的局限性和間接控制激勵機制的威力。分散化決策方式同時也大大地降低了所要求的信息和信息傳遞的成本，所以更有效地利用了各種信息。　

　　一個經濟機制運行良好的第四個基本原則是引進激勵機制。由於信息不可能完全被上級部門掌握，直接或命令控制不是一個有效方法。一個經濟制度要解決的一個關鍵問題就是如何調動人們積極性的問題，即如何通過某種制度或規則的安排來誘導（促使）人們努力工作。激勵機制能夠把人們的自利和互利有機地結合起來。一個人做的每一件事都涉及到利益與代價（收益與成本）。這種利益和代價可以是有形的或無形的。只要利益和代價不相等，就存在著激勵問題。既然個人、社會和經濟組織的利益不可能完全一致，激勵問題在每一個社會經濟單位中都會出現。由於每個人從所要做的事中獲得利益與付出代價，在自利的動機下，他將作出合理的激勵：利益大於代價，就做這件事，或把它做好；否則就不做，或不想把它做好。這樣，檢驗一個經濟機制或規則是否運行良好的一個基本標準是看它能否提供內在激勵（動力）使人們努力工作、做出高質量的工作，激勵人們愛護和保養公家財物，激勵決策者作出有利於他主管的經濟組織的好決策，激勵企業盡可能有效益地生產，從而使經濟能健康成長。一個經濟制度如果不能激發其成員的積極性，反而卻壓抑了其成員的創造力，制造出一批又一批的懶人、閑人，這個制度就不可能長期存在下去。以往的事實說明，原有的指令性計劃經濟不能提供內在的動力使人們努力工作，不能使企業有效率地生產。市場機制成功地解決了激勵問題，即如何調動人的積極性的問題。市場機制給主觀為自己的個人以激勵，使他們客觀為社會而工作。市場機制所提供的激勵，使自利的個人和人們之間的互利統一起來了，這也就是經濟學中所說的激勵相容。能否實現激勵相容，關系到任何一個經濟體制的存亡。　

　　在最近十五年中國經濟改革中，之所以有這麽高的經濟速度，主要就是因為這四個先決條件被改善的原因，是與實行這四項基本原則分不開的。這一階段的改革使得人們已逐漸認識到人的自利性是不可回避的現實。通過這些年的改革，經濟上的選擇自由已有了很大的改善。在農村，農民獲得了土地的使用權（盡管沒有擁有權），基本上可以決定種哪種農產品。在城市，人們可以選擇繼續呆在國營企業吃大鍋飯，也可以辭職到非國營企業去工作並承受隨時可能失業的風險。通過這十幾年的經濟改革，分散化決策方式在中國已取得了很大進步，權力下放，崗位制，取消各種計劃，讓個人和企業作出消費和生產的決策。另外，中國現在已經在許多部門和行業建立了各種激勵機制，它們大大地調動了人們的生產積極性。　

　　需要提醒大家的是我們強調分散化決策，並不是說政府什麽也不管，放任自由。政府要管，關鍵是以什麽方式去管。是用間接式的，或誘導式的方式去管，還是以直接式的或命令式的方式去管。我們強調的是政府應用間接控制的、誘導式的方式去管。用激勵機制、法規、規章制度去誘導人們做政府想要做的或想要達到的社會目標。並且這些機制、法規、規章制度要有它的權威性，不能朝令夕改。　

　　三. 關於中央政府財政比重減弱的問題　　

　　從上面的討論可以看出，無論在什麽經濟制度下，一個國家要經濟上繁榮昌盛，就必需運用分散化的決策方式，就要給人們經濟上的選擇自由，承認個人或地方部門的利益，引進各種激勵機制。這些是比產權制度更基本的因素。中國這十五年的改革，已經說明了此點。現代經濟學中一個前沿──經濟機制設計理論就是以這四個基本原則作為前提，在給定所有制條件下，探討設計導致資源有效配置或其他社會經濟目標的各種激勵機制的可能性⑤。　

　　這樣在是否決策分散化（分權）的問題上就歸結為政府的目標是什麽？是要更多的經濟長期增長還是要更多的集權或較多的均等配置。只要人們的目的是經濟長期高速增長，國家繁榮昌盛，就需要決策分散化，想要通過取消分權的改革，回到集權的老路而達到目標是根本行不通的。所以分權的改革應是基本國策，不能動搖。那麽怎麽看待國家財政能力下降的問題呢？　

　　關於國家財政能力下降的問題　

　　這里面牽涉到兩個問題。一個是國家財政能力是否真正下降，或是否嚴重？第二個問題是財政的比重如果下降，是否一定是一件壞事，它和經濟長期增長是什麽關系？　

　　首先對於如何評估國家財政能力下降的問題，筆者認為不能只看財政收入在國民總產值比重的下降，而更應看重的是財政收入是否比以前下降。雖然中國的財政收入比重從1978的31％左右下降到93年的14％左右，下降一半之多，但國民總產值上升了280％左右。從而93年總的財政收入與78年相比已上升了85％左右。這樣，經濟自由和分散決策的經濟改革使得國力（GNP）和國家財政收入都大幅度地增加了許多。如果沒有這種經濟自由和分散決策的改革，就沒有大幅度的經濟增長，財政收入的比重再高也沒有用。關鍵是要經濟長期高速增長。在保證經濟長期高速增長，不明顯影響人們的生產積極性的前提下，提高稅收的比重。　

　　第二，更重要的是，中國的財政比重目前為14％，雖說將其與已經工業化的國家相比低很多。但不要忘記，中國不是一個已經工業化國家，而是一個發展中國家。讓我們也來考查王、胡所引用的關於主要工業化國家財政比重的表格，但我們看表的方式不一樣，從而得出不同的結論。從表一中，人們可看出，當這些國家在工業化的早期階段，國家財政的比重也是非常低的。在1880時，除法國有15％，其他工業化國家平均只有9％。到1920年時，美國和瑞典的比重只上升了二個百分點，分別達到10％和8％。其他國家上升比較快。但把此表的數據和這些國家的國力（GNP）相比較就可得知，國家的財政比重越低，發展的就越快，如美國。日本的情況也很有說明性。在本世紀早期時，日本由於起步晚，比其他工業化國家落後。但二次世界大戰後，它的稅收比重和財政比重比其他工業化國家要低，所以發展得反而更快，迅速趕上或已超過其他工業化國家。另外，筆者認為這些工業化國家在最近幾十年的高比重財政支出是由於二次世界大戰後實行高福利政策的結果而導致的，而不是經濟成長的動力。不斷遞增的社會福利、安全保障的財政開支導致了國家財政的不斷上升。最近這些年來，高福利的工業化國家已經認識到由於國家財政支出太大，稅率太高，福利太多，已影響了經濟的發展。減稅、減少財政支出和福利的呼聲也越來越高。美國的稅率從80年代中期以來已下降了很多。東亞四小龍經濟發展也說明了這一點。這些國家的經濟迅速發展是與稅率、財政收入比重較低分不開的。現有的經濟理論也說明了此點，要想經濟增長，激勵人們努力生產，就不要有太高的福利和稅率。刺激經濟增長的一個常用的辦法就是降低稅率，保持適度福利。為了維護社會穩定，維持失業或無能力解決自己生活著落的人，我們不得不需要犧牲一些經濟效益，增加福利。但要有一個限度，有一個恰當比例。所以無論從理論還是實際經驗來說，要想經濟發展、國家富強，就要采用較低的稅率和財政比重。我們談這問題，並不是說現有的財政比重不低，從全面的角度考慮它也許低了點，我們主要想說的是大幅度增加財政比重對經濟的長期增長是要付出代價的。中國還處於經濟發展的早期階段，應首先強調的是經濟增長，而不是太高的經濟福利，從而太高的財政支出。因此，較低的稅收率和財政比重也許是必要的。中國這十五年的改革也說明了這點。中國經濟高速增長與經濟自由化、決策分散化、稅收比重下降化分不開的。　

　　表1 工業化國家財政支出占GNP或GDP百分比重變化　

　　年　

　　法國　

　　德國　

　　日本　

　　瑞典　

　　英國　

　　美國　

　　1880a　

　　15　

　　10　

　　11　

　　6　

　　10　

　　8　

　　1920a　

　　19　

　　31　

　　19　

　　8　

　　24　

　　10　

　　1960a　

　　35　

　　32　

　　18　

　　31　

　　32　

　　28　

　　1985b　

　　52　

　　47　

　　33　

　　65　

　　48　

　　37　

　　a：指在GNP的比重；

　　b：指在GDP的比重

　　資料來源：World Development Report 1991，World Bank，Oxford Unveristy Press，1991，pp139。　

　　關於國家財政能力嚴重下降和其他經濟問題的關系　

　　王、胡在他們的國情報告中為了強調國家財政高比重的重要性及加強政府的作用，他們把改革以來所發生的投資急劇膨脹，消費需求膨脹，經濟周期波動，連年的財政赤字及中央宏觀能力的下降歸結於是由於國家汲取財政能力的下降導致的。對於此問題，筆者也是不敢茍同。首先無論是從經濟學的理論還是實際中來看，他們沒有必然的因果關系，很難看出這些問題是由於國家財政能力下降造成的。相反，只要還想維持原有體制，不進行體制轉換，只要政府的開支或福利的成份占太大的比例（象大多數高福利國家），即使增加國家財政能力也不可能解決所有這些問題。這是因為這些問題無論在是在財政比重高的計劃經濟時期的中國還是在現代西方工業化市場經濟國家都普遍發生過。例如經濟周期波動和連年的財政赤字在美國就非常嚴重。高福利的國家即使有很大財政能力不斷地加大財政的比重，為了維持不斷擴大的龐大福利體系卻還是發生連年的赤字。投資急劇膨脹和消費需求膨脹正是計劃經濟體制下預算軟約束造成的一大特徵。中國正處於從計劃經濟向市場經濟的轉型，市場和計劃的成份在現階段都占很大比例。同時出現這些問題也就不足為奇了。解決或減輕這些問題的關鍵，⑦ 不是在於增加政府的財政收入，而是在於制度的變革，經濟的長期增長。根據中國的國情建立適當規模的福利保障制度，而不是建立過度的福利制度，否則不但會增加一大批懶漢，也會增加政府的財政負擔，影響經濟增長。　

　　四. 關於中央政府權力的減弱及中央和地方關系緊張的問題　

　　這十五年來的以市場為取向的經濟改革過程本身就是經濟自由化和決策分散化的改革過程。它使得中央政府的權力、職能、作用、財政比重及中央與地方之間的關系都發生了很大的變化：中央政府在經濟活動中的權力及作用越來越小，財政收入在國民總產值的比重越來越低，對地方的控制能力越來越小。這種變化導致了中央與地方政府的各種矛盾，使得中央和地方的關系顯得緊張。上節我們討論了中央政府財力減弱的問題。在本節，我們會討論中央政府權力減弱的問題及中央與地方關系緊張的問題。　

　　我們已經在前面討論了為什麽要實行“松綁和分權”的經濟自由化和決策分散化的改革方針。這是資源達到有效配置、經濟長期增長的先決條件。分權的改革就意味著中央政府直接指導和參與經濟活動的權力必然要減少，不能加強。經濟權力的分散化應有利於經濟的增長和國家能力的增強。當然我們並不是說中央政府什麽都不管，政府在經濟制度的轉型中，在市場經濟中發揮著不可替代的重要作用（詳見下節）。不過，政府對微觀的經濟活動的所有作用都應是間接控制的作用。制定適當的激勵機制（規則、法律條令）來指導人們的經濟活動。要讓規則發揮作用而不是政府直接指導經濟活動。　

　　那麽如何看待中央與地方的緊張關系的問題？造成這種緊張關系的原因是什麽？如何解決或緩解中央與地方的緊張關系呢？。　

　　首先，我們並不認為中央與地方的緊張關系是由於分散化改革造成的。我們認為主要的原因恰恰是由於“松綁和放權”的政策貫徹不徹底、不完善、不平衡而造成的，而不是由於經濟自由和分散決策太多造成的；是由於政府本應在市場經濟加強作用的地方沒有加強作用，而不應加強作用的地方卻加強控制和集權造成的；是由於對經濟活動控制太多，對不同地區給予不同的政策和待遇這種傾斜性政策造成的。結果使得政策寬松或地方領導人思想開明而又工作大膽的地方經濟發展迅速，勢力大增，而其他地方經濟落後，形成了這種地區間的不平衡和地方與地方，地方與中央的矛盾。因此我們認為解決問題的辦法是經濟活動要進一步的放松，要更進一步完善以上提到的一個經濟機制運行良好的四個先決條件（四項基本原則）──承認人的自利性、給以人們經濟自由選擇的權力（松綁），實行分散化決策（分權）及引進激勵機制。讓市場發揮作用：只要市場能解決的，就要讓市場去做。而只對那些政府在市場機制中應發揮作用的地方才加強作用，如在制定法規、稅制、完善社會保障體系、公共設施等方面，政府的作用要大大加強。加強稅制建設，要建立加強稅制的權威性，加強立法工作。並且政府要對所有地方同等相待，對所有企業一視同仁，給予同等的政策和待遇。進一步的實行經濟自由化和決策分散化。自願交換、自願合作導致互利。一般來說，越是經濟自由的地方、經濟高速增長的地方越沒有可能導致地方自治和分裂。的確如此，作為一種趨勢，為了更多經濟自由貿易和共同的利益，人們想著各種形式的聯合。如，探討在亞洲形成大中華經濟圈、在歐洲形成共同市場的願望。在北美，已形成以美國、加拿大和墨西哥經濟自由貿易區。　

　　五. 政府在經濟機制轉軌中的作用　　

　　競爭的市場機制是以承認人的“自利性”作為出發點，通過建立在自願交換和自願合作基礎上的自由選擇和分散化決策方式來協調人們的經濟活動，並導致了資源的最優配置。但市場不是萬能的，也有一定的局限性，並不能解決經濟和社會中的所有問題。在市場機制失靈時（比如說不能導致資源的有效或公平配置），就需要對它進行修正和補充，在這方面政府能發揮重要作用。政府被看成為一個能夠合法利用強制或強制的威脅工具的壟斷機構。通過這種強力工具，社會中一些人能合法地對另外一些人施加限制。政府在市場經濟機制中的主要經典作用有以下幾個方面⑧：　

　　1. 政府保護社會成員免受外來或本社會其他成員的強迫。沒有這種保護，不會有真正的選擇自由。在這里，軍隊和警察被用來阻止外來的和內部的強迫。　

　　2. 政府制定各種法律和規定，並設立法律機關來解決各種爭議問題。它保護私人財產和個人的自由選擇。它也保護市場的良性循環，促進自願合作。　

　　3. 建立社會福利保障制度來保護在競爭市場下失業或無生存能力的個人。盡管福利與經濟效率或激勵一般是呈反向關系，但為了保持社會的穩定和公平，人們經常不得不犧牲一些經濟效益。制定出一個適當的福利政策並保持盡可能好的經濟效益，是每一個國家要解決的重要問題。　

　　4. 提供不可缺少的公共服務並征收稅款。由於這些服務的性質，讓私人企業提供這些服務是不合適的。例如，修築公路，架設路燈，等等。當政府支出時（例如提供公共服務，保衛國防），它需要征收稅款來償付。在這里，就有一個重要的強制成份：不管你消費不消費，公民被強制以一定的稅率交給政府一定數量的稅款來維持政府的各種活動。　

　　5. 進行宏觀調控，制定財政政策和貨幣政策來控制和調節經濟的增長。　

　　6. 限制壟斷以及對競爭難以生存的行業進行管制。　

　　7. 在市場失靈的情況下對經濟活動加以幹預。市場機制一般不能解決窮富差別（收入不平均）、生產活動的外部性、公共財、科學技術的研究與開發、公共教育事業的興辦、失業、經濟周期及具有不完全信息的市場等問題，這時政府可通過制定規則、稅制及設計激勵機制來解決這些問題。　

　　中國政府除了要發揮以上政府的經典作用，還應在經濟機制的轉型中發揮以下幾個作用：　

　　8. 建立市場機制運行良好的先決條件，比如說前面提到的經濟上的四項基本原則。破除與市場不相協調的規章、條令、政策。　

　　9. 啟蒙大眾對改革的支持和參與意識。從指令經濟向市場經濟的轉變，不僅是制度的轉變，也是觀念的轉變。這些都不是一下子能改變的。舊體制下形成的思想觀念和思維方式在人們的潛意識中已經根深蒂固，與新體制下的許多變化格格不入。例如，人們對改革帶來的好處期望過高，而對於價格的波動、競爭的壓力、失業的可能、收入分配的變化等轉型必然帶來的陣痛缺乏足夠的認識，難以承受。各行各業的領導人也遇到類似的問題，其中一些人身在商品經濟的大潮中，頭腦仍在指令經濟的框架下，用指令經濟的方式搞商品經濟。因此，政府要幫助人們更新思想方法和思維方式，正確地理解市場經濟，剖析和揭示不同經濟體制的利弊，正確引導民眾理解市場經濟，支持市場經濟，推動經濟改革。　

　　10. 建立市場體系。一個完善的現代市場經濟體制不僅僅是放開價格，開放產品市場，給予人們自由就可以了。它是由一系列系統組成的。這包括市場價格體系、宏觀調控體系、現代企業制度體系、稅制（收入分配）體系、社會保障體系、法規體系、反壟斷（不公平競爭）體系，開放的勞動和金融要素市場體系等。在培育和完善這些體系方面，政府還有大量的工作要做。　

　　11. 制定改革的策略和方針。從計劃經濟向市場經濟的轉型，是從一個均衡發散到另外一個均衡的轉移。僅僅通過放任自由的方式是不大可能實現的，政府需要通過它的權威推行一系列改革措施和方針來實現。　

　　12. 制定各種激勵機制。對原有計劃經濟體制下的企業或單位，由於各種原因一時還不能引進市場的或進行產權改革的，要制定各種激勵機制或規則來調動人們的生產積極性。　

　　13. 逐步用激勵機制、規章或制度的方式來取代政策的作用。要認識到政策的時間局限性和作用的有效性。由於政策多變，大多政策只有短期效應。現在政府通過政策、下文件的控制方法還是太多，並且政策多變會失信於民眾，使得政府的威信越來越低。政策多變非常影響和打擊經濟穩定性和人們的生產的積極性。並且這種政策的多變越來越嚴重。以前說：“共產黨的政策象月亮，初一十五不一樣”。現在變為：“共產黨的政策象冰棒，拿出後就不一樣”。比如，農業政策的多變會影響和打擊農業生產的穩定性和農民的生產的積極性。幾年前，當糧食豐收後，政府不願收，說讓糧食價格放開，由市場來決定，結果出現農民賣糧難。去年底、今年初當糧食價格上升時，政府卻又要控制和限制糧食價格，農民得不到糧食漲價的好處，反而要承受農業生產資料大幅度漲價的負擔。另外根據合理期望學派觀點，政策的作用往往是非常有限的。⑨ 人們往往可以通過改變自己的行為方式來減低或對付政策的作用。這點在中國的實際中得到了證明，中國老百姓對此有較大的體會。中國的老百姓已在實踐中總結出用“上有政策，下有對策”的策略來減低政策的有效性和政府的作用。一個文件或一個政策往往只有幾個月或更短的作用，不是被人們的反應對策減低其作用，就是由於沒有權威性，而被人們忽視或忘掉。政府不得不又發新的文件，人們又作出新的對策。這種反覆的過程使得文件和政策的作用及權威性越來越低。人們的“上有政策，下有對策”行為方式是現代西方合理期望學派的一個基本核心論點。　

　　14. 逐步解決不公平競爭問題。不公平競爭是目前存在的嚴重問題之一。這是中國老百姓對現實感到最不滿意的地方。不公平競爭是由於轉軌期間法規不完善、產權沒有界定清楚及市場分散化決策（權力下放）已引進，計劃經濟和市場經濟都占有相當成份的體制造成的。這種競爭的不公平表現在許多方面，但人們最有意見的是幹部利用自己手中的權力謀取私利、憑關系走後門。如果手中有權力，就可能搞到批文或指標，利用他人或自己之手換取金錢；由於價格的雙軌或多軌制，如果手中有權力，就可買到計劃內價格商品，然後再轉手高價賣出；如果手中有權力，可貸到款搞房地產買賣。這些問題都要盡快加以解決。　

　　六. 結束語　　

　　本文中，我們討論了經濟制度轉型中的中央、地方和分散決策的關系問題。我們分析了經濟自由化和決策分散化的改革方式的重要性。我們也討論了國家能力及財政比重下降問題。從理論上和通過對實際經濟資料的考查來分析了較低的財政比重對一個早期發展中的國家的經濟長期增長也許是必要的。我們還分析了造成中央和地方關系緊張的原因。我們認為解決問題的辦法是更進一步完善一個經濟機制（特別是市場機制）運行良好的四個先決條件──承認人的自利性、給以人們經濟自由選擇的權力（松綁），實行分散化決策（分權）及引進激勵機制。要完善市場體系，讓市場發揮作用：只要市場能解決的，就要讓市場去做。我們強調分散化決策、讓市場發揮作用，並不是說政府什麽也不管，放任自由。我們強調的是政府應用間接控制的、誘導式的方式去管、去做。用激勵機制、法規、規章制度去誘導人們做政府想要做的或想要達到的社會目標。政府在這方面有許多事可做。除了要發揮政府在市場經濟中的古典作用，如在制定法規、稅制、完善社會保障體系、公共設施等方面要大大加強外，我們也給出了政府在機制轉型中還應發揮哪些作用。

維持穩定與深化改革：中國面臨的抉擇

　　程曉農

　　一. 國家財政能力下降說明了什麽？

　　二. 國家與城市社會的關系： 以經濟利益交換政治服從

　　三. “社會契約”的經濟成本

　　四、從中央、地方政府在“社會契約”中的不同作用看改革中的中央──地方關系

　　

　　【作者簡歷】 程曉農，普林斯頓大學社會學系博士候選人；原中國經濟體制改革研究所綜合研究室主任。　

　　中國在本世紀最後幾年中面臨的兩大難題是維持穩定和深化改革。這兩個政策目標有一致之處，改革不深入就難有長久穩定; 但兩者也有矛盾，不觸動既得利益就不可能深化改革，而觸動既得利益又可能動搖穩定。幾乎可以說，今天中國的民眾、精英比以往更關注政治、經濟的穩定，“中國不能亂”的說法相當深入人心。中國的亞洲近鄰和西方的主要大國也無不希望中國能保持穩定，避免動蕩。然而，要了解如何才能穩定，首先要明白中國改革以來穩定是如何維持的，而這個問題恰恰是國內國際學術界不常討論的。本文將從剖析這個問題入手，運用西方的蘇聯問題學者提出的一個概念──“社會契約”，來解釋中國改革中的穩定的實現機制，以及這個機制的制度、經濟條件。把中央─地方關系的分析納入這個機制中，將幫助我們理解中央─地方關系不協調的機制性原因，以及為什麽中央追求穩定會引致中央─地方的利益摩擦。本文的分析涉及政治、經濟、社會，中央、地方、民眾多個層面，以及他們之間的互動關系，筆者把注意力主要放在問題的“診斷”、而不是“處方”上。　

　　社會主義國家的改革是對全能、全方位的集權體制的改革。中國改革以來，經濟的放權是在政治集權的督導下進行的，同時，經濟、政治的穩定比俄國（前蘇聯）要好得多。從表面上看，這頗象當年東亞一些國家和地區的威權主義模式。是不是只要中國的中央政府願意改革，又有足夠的權威，中國的改革就能漸進的推進，中國的穩定就能維系呢？這個假設不能不經檢驗就被視為當然的道理。最簡捷的檢驗就是看一下中央政府在多大程度上能運用自己的政治權威去推動已決定的經濟改革方案。國營部門的改革是經濟改革的難關，正是在這點上，改革屢推不動。從1986年通過《破產法》又實質上被擱置，到1988年借鄧小平提出“闖價格關”之機，趙紫陽建議加快企業改革，再到1991年朱熔基提出“砸三鐵”，每一次決策者都意識到了改革國營部門的緊迫性，但最後卻都是“雷聲大雨點小”，悄然撤兵。因為這項關鍵性的改革遇到了國營部門員工的抵制，而政府在這種抵制面前實際上總是不得不讓步。這類反覆出現的讓步提示我們注意三點：第一，通過政治集權形成的政府權威並非無所不能，象國營部門改革這樣的事就是屢試屢議，而未敢全面發動。第二，這個政治上的威權主義政府實際上受到了社會的制約，在決策與政策實施中，國家的超脫性（state autonomy）是有限的。以國營部門的改革為例，政府有自己的政策意向，卻不得不按照國營部門員工的意願讓步修正。這時候，我們看到的好像是一個施政上有所“遷就”的政府（a malleable state），而不是一個完全的威權政府（Nordlinger，in Weiner & Huntington 1987）。第三，中國大陸目前的政治經濟穩定，不僅僅得益於市場化改革的進展，也得益於國營部門改革的遲緩。　

　　從以上三點出發，我們很自然地希望更深入地了解改革中國家與社會的關系變成了一種什麽類型; 為什麽有的改革，如放權讓利，不推也動，擋都擋不住，而有的改革卻徘徊滯步; 以及改革中的政治經濟穩定又是如何在國家與社會互動中實現的。國家與社會的關系的分析將為中央─地方關系的討論提供必要的背景分析，從一定意義上講，“中央─地方”關系是“國家─社會”關系的一個部份。如果脫離開“國家─社會”關系這個大背景，“中央─地方”關系的討論就很容易被局限在兩級政府間“集權─放權”的框架中，而放權過程中中央政府掌控資源逐漸減少的現實又進一步引出放權之弊和再集權的必要等命題。然而，放權過程中地方政府並不是資源的主要最終享用者，它更象一個“二傳手”，而企業與民眾才是主要的最終使用者，只有分析了資源從中央政府，經地方政府流向民眾、企業的全過程，才能更準確地把握放權過程中的“中央─地方”關系。在比較政治學中，研究政府功能問題有兩種方法，一種認為政府在施政中可以從社會的影響或制約中超脫出來，即“以國家為中心的方法（the state-centered approach）”，另一種方法則關注國家與社會的互動關系，即“置國家於社會之中的方法（the state-in-society approach）”，（Migdal，Kohli & Shue，1994）。本文所采用的“中央─地方─社會”的分析角度更接近於後一種方法，而國內常見的那種偏重於“中央─地方”兩級政府間關系的分析則大體上屬於前一種方法。　

　　談到中國大陸的“國家─社會”關系，我們必須小心地區分“國家─城市社會”關系和“國家─農村社會”關系。改革前這兩類關系因城鄉體制的巨大差異而顯著不同。由於制度背景的差異以及國家的城市改革策略不同於農村改革策略，雖然改革以來這兩類關系都發生了重大變化，但變化的路徑大相徑庭。中國改革的順利起步立足於農村改革，但中國改革的完成不是取決於農村市場化的深度或鄉鎮企業推動農村局部工業化的進度，而是依賴於城市改革的成功，因為舊體制的核心部份深深植根於城市社會經濟中。城市社會的政治能量遠遠大於農村社會，政府對城市改革和城市居民的利益向來小心對待，政策取向上有明顯的“城市偏向（urban Bias）”。中國的城市社會對國家的依賴既重且深，而政權的穩定也主要倚重於城市社會的穩定。中國的城市改革是受一種既定的政治社會環境制約的，在此環境中政府向城市民眾提供經濟利益從而換得政治穩定，領先的農村改革不會根本動搖國家與城市社會間的這種關系；相反，國家可以為了維持這一關系而迫使改革領先的農村社會向改革滯後的城市社會讓渡經濟利益，結果就是近幾年國內經濟學界經常提到的城鄉收入差距急劇擴大（邱曉華，杜宇，1994）。本文側重討論國家與城市社會的關系，以及政治經濟穩定與城市改革的關系，先從國家財政能力下降這個重要事實談起。　

　　一. 國家財政能力下降說明了什麽？　　

　　改革中中國大陸的財政收入在國民生產總值中的比重呈明顯下降趨勢，從80年代中期起，經濟學家們就從經濟層面展開過反覆討論。而從政治角度把這個現象與國家能力直接聯系起來的，則是王紹光、胡鞍鋼的一份研究報告（王，胡，1993）。這份報告強調了改革和現代化都需要必要的國家能力，而國家財政能力削弱過度是危險的。王、 胡的分析把國家動員經濟資源的能力定義為財政能力，但這一定義似乎窄了一些。在市場經濟國家政府確實只支配財政，但在社會主義國家，國家銀行壟斷了金融業，政府可以充份支配絕大部份金融資源。所以，社會主義國家動員經濟資源的能力不僅應包括財政能力，也應包含金融支配能力。如果財政能力削弱，而金融支配能力增強，國家可以用後者代替前者，這只是國家動員經濟資源方式的轉換，並不一定意味著國家動員經濟資源的總體能力下降。只有當財政能力和金融能力同時下降，才可以肯定國家能力削弱了。　

　　國家的金融支配能力如何定義呢？按照中國國情，可以初步定義為國家銀行按政府貸款政策和投資計劃投放的貸款額占國民生產總值或國民總投資的比重。在城市改革開始的最初幾年，銀行貸款基本上是國家用指令性計劃分配的，可以視為由國家支配的金融資源。筆者1987年所作的一項研究發現，自改革開始以來，在財政對經濟的支配能力下降的同時,國家支配的銀行貸款占國民總投資的比重迅速上升，這可以理解為國民經濟由財政主導型變為信用主導型（程曉農、宋國青，1987; 體改所宏觀室，1988）。換言之，從1978年到1986年，可以看出國家金融支配能力的上升一定程度上彌補了財政能力的下降。然而，最近幾年的資料表明，由於國家信貸計劃執行逐漸松弛及銀行的死貸款急速增加，國家金融支配能力也在下降 （下文另述）。所以，王紹光關於國家動員經濟資源的能力在改革中逐漸削弱這個重要判斷仍是成立的。　

　　現在再回到財政能力下降這個問題。財政分配的是國民收入，國家財政能力的任何變化都反映了國民收入分配格局的變化，即國家、企業、個人分配關系的變化。觀察國家財政能力的變化、財政收入比重的下降，應當分析國家、企業、個人收入分配的結構，這樣才能了解，國家財力下降，錢給了誰？是中央財政把錢都給了地方財政和企業嗎？據計算，國家、企業和個人三者最終收入占國民市場總值的比重，1978年分別為31.6％、18.9％、49.5％，到了1990年變化為14.5％、23.8％、61.7％（韓永文，1993）。這里的國家包含了中央和地方財政。十二年中，財政的比重下降了17.1％，居民的比重上升了12.2％，而企業的比重上升了4.9％。也就是說，財政讓出的收入大部份給了居民，企業則得到了一小部份。考慮到1988年後農民實際收入基本上處於停滯狀態（邱曉華，杜宇，1994），財政讓出的收入實際上大部份是給了城市居民。國民收入分配格局的這一變化意味著要想真正提高國家財政能力，只在中央財政、地方財政之間動腦筋，效果是極其有限的; 即使把企業在改革中得到的利益全拿走（意味著取消改革），財政的比重也只不過升到20％，相當於1986年的水平（體改所宏觀室，1988），並不解決問題。只有降低居民收入比重，才能真正提高國家財政能力，而這在政治上是現在的政府做不到的。　

　　很多人都認為中國大陸的政府是個威權主義政府，但是，怎麽一個權威主義的政府會看著自己的國家財政能力不斷下降而似乎束手無策呢？毫無疑問，在政治上，這個政府確實是威權主義的; 而在經濟管理上，國家的權威卻好像明顯不夠。我們不僅可以看到，在重大改革、特別是企業改革上，政府說得很多，做得卻比較少，而且時常發現，在有效制止公款的不當支出（如公費過年、旅遊、出國、吃喝、購物、上歌舞廳等等）方面，主管部門嘴硬手軟。制止上述種種公費消費是過去十幾年來始終一貫的政策目標，但卻一直未能實現。從1985年起，政府開始一年一度的“財稅大檢查”，開始還有點效果，以後也失靈了，為突擊檢查而設立的機構成了常設機構，違規違紀之事反而見怪不怪、規模也越來越大。　

　　能夠說中央政府權威不足、國家能力下降主要是分權過度、地方政府各行其是、不聽號令的結果嗎？地方政府確實有各行其是的，但中央政府各部門就都認真聽從國務院的號令嗎？即就公費過年、公費旅遊、公費吃喝等等而言，在中央各部（包括主管國家財政的財政部）機關內，這些都是司空見慣的，做法與地方政府、國有企業並沒有明顯不同；在欠稅逃稅方面，中央各部直接控制的企業也未必比地方所屬企業遜色。實際上，國家財政能力的下降是由於從中央機關到各地國有企業都存在著一種利用公共資源擴張員工收入和福利的行為，中央政府曾試圖堵住某些管道，但並沒有否定這種行為本身。如果不改變這種行為、反而默許它，那麽，想通過集權來強化國家能力很可能只是一種一相情願。為什麽政府會默許這種行為呢？這就是下一節所要解釋的。　

　　二. 國家與城市社會的關系： 以經濟利益交換政治服從　　

　　自從改革開始以來，國內經濟學家對國家財政能力的下降已有很多精辟分析，每年都有大量政策建議提供決策者參考，如怎樣嚴格控制工資獎金福利的發放，如何制止公費浪費、公款揮霍等等。但是，一個明顯的事實是，一方面，政府並沒有顯示出強烈的意願和決心實行這類政策建議，另一方面，在增加財政的價格補貼、管制城市物價時，政府卻相當果斷（如1994年末及1995年初），盡管增加財政補貼會進一步削弱國家財政能力。為什麽一個擔憂國家財政能力下降的政府不願意采取斷然措施遏制國家財政能力的下降呢？其原因不在經濟方面，而在政治方面。改革中政府需要向城市居民提供大量經濟利益，以換取他們對政策的支持和對政府的服從，這是改革時期形成的國家與城市社會的實質關系，也是實現政治經濟穩定的基礎。當國民收入的分配由這樣一種國家與社會的關系主導時，國家財政能力的下降幾乎是難以避免的。

　　改革前，國家主要依靠對領袖的個人崇拜、意識形態宣傳和嚴密的組織（單位）來控制和動員社會。在國家與社會的關系上，我們可以看到，那時的國家是一個淩駕於社會之上的、無所不管的、決定一切的國家（a state over society）。這並不是中國獨有，斯大林時代的蘇聯也同樣如此。從六十年代起，蘇聯的國家與社會關系發生了重大變化，盡管國家依然淩駕於社會之上，但舊的控制、動員社會的手段逐漸失效，個人崇拜消失了，意識形態淡化了，政治控制松弛了，國家不得不轉而使用經濟利益為主要手段來動員、控制社會，維持政治社會的穩定。在蘇聯，勃列日涅夫時代是國家提供福利最多最廣泛、人民生活水平上升最快的時期，也是政治社會相當穩定的時期。這里講的福利是廣義的，包括穩定的物價、穩步上升的生活水準、安定的職業和按步就班的升遷、全面的免費教育和醫療、寬松的工作紀律和較低的勞動定額等。從七十年代末開始，中國同樣經歷了這樣一個演變，特別是在城市社會，由國家提供的福利是大多數城市居民生活水準提高的主要源泉。國家與城市社會的這種關系具有鮮明的社會主義國家特徵，而與東亞四小龍或發展中國家的國家與社會的關系有重大區別。這區別並不在於權威的程度差異或某項福利的多寡，而是在於統治是否依賴於這種國家與社會的關系，依賴於這種福利性手段。六十年代的蘇聯與七十年代末的中國都已把統治的基礎逐漸轉移到穩定的社會福利制度和由國家提供的多樣廣泛的福利上，籍此築成一種與斯大林或毛澤東時期不同的合法性，即“政績型合法性（performance legitimacy）”（Stephen White，1986）。　

　　在美國的蘇聯東歐研究的領域內，有一個被廣泛接受的概念──“社會契約”（有別於盧梭等早期思想家使用的同名概念），它可以解釋上述國家與社會的關系的實質（Walter Conner，1988；Janine Ludlam，1991；Linda Cook，1993）。運用這種概念，學者們指出，當國家不能再運用個人崇拜、意識形態等手段有效地動員、控制社會後，國家與社會的關系轉變成一種新的類型： 政府和民眾為了自己更好的生存，各自向對方提供對方所需要的，來換取自己所需要的。也就是說，統治者向民眾提供廣泛穩定的福利，而民眾因而同意支持統治者、現行制度及當局的政策。這樣，在國家與社會之間事實上存在著一種交換，一種雙方體認的 “契約”，只要這個“契約”不被打破，政治社會的穩定就可以維持下去。當然，這種“社會契約”只存在於國家與多數社會成員之間，持不同政見者就不接受它。　

　　這個概念不僅可以用於解釋中國的國家與城市社會的關系，而且有助於理解城市改革中的易與難。從七十年代末開始，“革命”的意識形態“退居二線”了，取而代之的是“通過經濟現代化實現小康生活”的許諾，政府從安排就業、提高收入、增加福利入手，承擔了提高城市生活水準的直接責任，並通過不斷改善民眾的生活，增強了民眾對政府的信任和支持，從而鞏固了現行的政治制度。自1984年正式開始的城市經濟改革並沒有根本上改變國家與城市社會之間的“社會契約”。城市改革的基本策略是擡高社會對改革的經濟期望，由國家保證城市居民的生活水準在改革中進一步提高，國家也承擔了補償民眾既得利益損失的責任，從而換取城市民眾對改革的支持，實現改革中的政治社會穩定。這一改革策略有兩個後果與“社會契約”相關。第一，由於現有生活水準的相當部份是由舊的社會福利體制提供的，所以一旦改革觸及到這些體制，就可能動搖“社會契約”。也就是說,“社會契約”是為改革設了限制區的。一部份改革 （如增加物質激勵）是有利於“社會契約”的，另一部份改革（如匯率、外貿改革）無損於“社會契約”，自然都不難推行，而那些可能動搖“社會契約”的改革（如“砸三鐵”），就事實上難以推動。第二，城市民眾既希望短期內迅速從改革中獲得利益，又期望維護源於舊體制的既得利益，這種居高不下的期望鞏固了“社會契約”，有利於改革初期的社會動員，但同時也對改革的社會承受能力起消蝕作用，並構成深化改革的阻力（白南風等，1993）。“社會契約”的存在表明，穩定對政府而言是第一位的，政府所願意推動的改革服務於、也時常讓步於穩定。1989年的動蕩之後，民眾的注意力更多地由政治參與期望轉移至經濟期望，同時仍然期待著國家能夠保障個人生活（白南風等，1993），這樣的社會意願恰好表明，城市社會的主體對現存的“社會契約”仍然認同。　

　　“社會契約”是需要經濟社會制度來支持的。國家需要在兩個方面保持自己的控制能力： 其一，是通過工作單位等組織控制員工、進而控制社會，否則民眾對政府的政治服從就難以實現; 其二，國家要保有對資源的控制（這里，資源可以是可直接分配的收入，也可以是能產生收入的權力、機會），如果這些資源的配置全都市場化了，國家將失去維持 “社會契約”的必要手段。中央政府、地方政府、企事業單位這三級是實施控制的三個環節，同時也就是分配福利的三類渠道。在分權式的改革中，中央政府直接分配的資源隨指令性計劃的削弱而不斷減少。同時，中央政府也把提供福利的責任部份下放了，而地方政府與企事業單位在權力與資源增加的情況下，成了城市居民福利的直接供應者。我們由此也可看出，分權式的改革所改變的是“社會契約”的維持方式，並未改變“社會契約”本身; 既然“社會契約”需要不斷投入經濟資源，那麽由中央政府直接投入或地方政府直接投入並無實質差別，況且因中央計劃的簡單僵硬等天然弱點，由中央政府包辦可能更浪費。所以，以為重新集權可以節省“社會契約”所耗費的資源依據不是充份的。　

　　“企業辦社會”是大陸國有部門改革的重大障礙。由於企業對本單位員工如同大包大攬的衣食父母，一旦真正改革國有企業，員工頓失依靠就會強烈反彈。然而，對“企業辦社會”的批評在大陸學術界已持續了近十年，政府也明知此弊，卻聽任“企業辦社會”越辦越紅火。過去十年來，企業向員工提供的福利與服務越來越多，越來越高級，即使企業虧損也不降檔或減少。這實際上是維持“社會契約”的需要，國家對民眾的福利許諾是通過每個企事業單位實現的，既然社會福利涵蓋了吃、穿、用、住、行、醫等諸多方面，企業當然只能盡力逐一落實，其結果自然就是單位內部“麻雀雖小、五臟俱全”。這造成了員工對單位的依賴性（Andrew Walder，1986），而國家因此得以通過單位控制員工。正如國內有的社會學家最近指出的，在“企業辦社會”的背後，應當看到，員工在單位內“只有通過服從作為代價才能換取資源、利益和機會”。（李漢林等，1994）　

　　在“社會契約”下，國家作出讓城市民眾、特別是國有部門員工生活水準只升不降的許諾，這本身意味著員工的收入、福利的大幅增長。而一旦社會中出現不安定，“維護安定團結”的辦法也往往是增加收入福利。虧損企業即使帳上無余款，發不出工資，只要以影響穩定相要挾，政府就會令銀行貸款給虧損企業發工資。(1) 一項研究表明，1981年時，國營職工拿1元工資另有0.36元福利， 而到了1991年，每拿1元工資另得0.61元福利，這十年中，全體國營職工的工資加福利每五年翻一番（龍志和，1994）。收入福利的超常規增長促成了中國大陸城市社會的消費早熟，實際消費水平遠遠高於中度發展中國家的平均水平。據一位加拿大教授測算，1989年中國中等偏上城鎮家庭的商品和勞務消費（包括各種福利、住房、醫療等）即已相當於加拿大同等家庭消費的三分之一（梅農.戈登等，1993）。可以肯定，經過1991年以後的經濟繁榮，中國城市社會與發達社會的消費差距已縮得更小了。　

　　在“社會契約”的基礎上收入福利的快速增長刺激了總需求，這是中國大陸改革以來經濟高速成長的一個重要支柱。同時，虧損的國有企業受到“社會契約”的保護，不致於在市場化過程中“雪崩式”地停產關閉。科爾奈觀察了蘇聯東歐以後，認為社會主義國家向真正的市場經濟轉型時會遇到一個普遍現象，即改革型經濟萎縮，這是必不可免的（Janos Kornai，1993）。然而，這個現象並未在中國出現，因為在“社會契約”下國家與城市社會都在努力回避改革的痛苦。　

　　國家以高收入高福利換取城市民眾的政治服從與支持，對改革的深化帶來了長遠的影響。首先，建立社會保障體系變得越來越困難。缺乏社會保障體系是國有部門不易減少冗員、勞動力市場難以發育的重要原因，而由於財政、企業都缺少資金，中國現行的失業保險在其七年的運營中實際上只為65萬失業者提供過失業保險，當國有部門現存冗員達到二千萬人（最保守的估計）時（楊體仁，1993），資金的不足與失業保險領取者的潛在龐大需求構成尖銳的矛盾。理性的選擇是，降低國有企業部門員工的收入消費預期，穩定其生活水準，從而防止今後建立社會保障體系時成本進一步上升。但是這個選擇與“社會契約”的要求不相容，因此也不可能被采行。結果，我們所看到的是，一方面，因財源不足而拖延社會保障體系的建立，推遲了企業改革；另一方面，國有部門員工生活水準快速提高，使建立社會保障體系變得越來越昂貴，財源越發短缺。　

　　其次，國有部門員工從原“單位”轉到非國有部門的“退出成本”不斷上升，構成一道壁壘、阻止勞動力從國有向非國有部門轉移，進而阻礙了經濟的非國有化。不少經濟學家根據工業總產值中國有部門比重的上升、推測國有部門可能逐漸被非國有部門取代，這似乎尚待進一步研究。實際上，非國有部門的擴張只是在明顯和迅速地“蠶食”國有部門的市場，卻並沒有吸納多少國有部門的勞動力，而市場不斷縮小的國有部門在“社會契約”的保護下，通過提高收入福利正不斷擡高其勞動力的“特定價格”和員工的“退出成本”，把冗員保留在國有部門內。進一步看，國家一方面允許國有部門壟斷、控制各種機會和權力，另一方面又允許國有部門各單位及其員工運用這些機會、權力來創造收入（“創收”），結果在亂攤派、亂收費、腐敗普遍化的同時，也強化了員工對單位的依賴，因為一旦離開了國有部門，這些權力、機會、利益就都化為烏有。這就是為什麽去年許多一度“下海”的國有部門員工又紛紛“上岸”的原因。　

　　再者，“社會契約”主導下的收入福利分配產生了與改革背道而馳的“企業文化”。在現代企業管理的研究中，西方的組織社會學過去一向只關注歐美模式，但從八十年代以來對日本的企業文化的長處開始有了濃厚的興趣。在改革開放中，中國大陸的三資企業提供了一個有趣的觀察點，在那里，引進的企業文化與不同背景的中國員工的觀念、行為是否和諧，能夠反映出在企業這個層次中國大陸社會對改革開放的適應性。一項最近對日資企業的中國員工的調查發現，原來在國有部門工作的員工對現在他們所服務的日資企業的“滿意度”低到了令人吃驚的程度，並且有強烈意願“跳槽”、離開合資企業，而來自鄉村的員工對日資企業肯定性評價多，不願離開（邵道生，1993）。原來的國營部門員工對日資企業不滿，主要是他們受社會主義文化影響的觀念行為與日資企業的工作環境格格不入，比如，從“主人翁”變成了“受雇者”，國有企業諸種“隱性福利”被取消，多年養成的工作“惰性”不得不改變。由於“社會契約”的存在，國有部門員工在改革中既未形成日本公司內那種“工作團隊”精神，與政府指派的國有企業廠長經理之間也不是較單純的工作雇傭關系。在政治上，國有企事業單位的員工們受廠長經理的監督控制; 而在收入福利的分配上，員工們集體向廠長經理施加壓力，要求廠長經理兌現國家在“社會契約”中的許諾，提供高收入高福利。在這樣的環境中，廠長經理為了本單位內的安定，必須向員工們作出經濟上的讓步，而員工們由於有能力影響收入福利的分配，而體會到“主人翁的地位”可以帶來什麽好處; 同時收入與福利的分配會趨向於平均主義（趙人偉，1992），工作上的“惰性”不易扭轉，勞動效率難以提高。社會主義國家國有企業改革所面對的並不只是“產權虛置”，企業內員工阻撓改革深化的行為觀念是目前國家與社會的關系的反映。目前國內正在試點的一種企業改革辦法，引入外商重組國有企業，實質上正是試圖在國家與社會間插入一個不必履行“社會契約”的外商，使國家從“社會契約”的經濟重負中解脫出來。然而，願意重組國有企業的外商和可能被外商重組的國有企業都是有限的，這種局部的試驗無法代替全局性的改革。“社會契約”使國家在政治上受益，而在經濟上背著沈重的“包袱”。為什麽背“包袱”？“包袱”有多重？需要進一步分析。　

　　三. “社會契約”的經濟成本　　

　　“社會契約”的經濟成本是相當高昂的。國家向城市社會提供的高收入高福利對效率的激勵十分微弱。如果國家減少它提供的收入福利，出現社會政治不穩定的可能性會非常大; 如果國家增加這類收入福利，至多換來一段時期的穩定，卻未必會提高經濟效率。社會主義國家的經濟從舊體制中帶來的弊病之一是“外延型增長（Extensive growth）”，只有消耗大量投資，才可能維持必要的經濟增長率。這在改革前導致了“高積累、低消費”。從七十年代末開始，在“外延型增長”尚未改善的情況下，為了維持“社會契約”，國家又必須投入越來越多的資源去維持城市居民的高收入高福利。當高收入高福利無法提高經濟效率時，經濟增長不能提供足夠的資源維持“社會契約”，結果“社會契約”的延續就會轉而消耗過去積累的國有資產。這表明，“社會契約”的經濟成本非常昂貴，從長期來看，一個大量消耗資源的“社會契約”是國家和社會在經濟上都無法承受的。　

　　過去十五年來，國有部門員工的收入福利迅速增長，改革前偏低的勞動效率是否因此而改善了呢？這是衡量“社會契約”的經濟成本時的一個關鍵問題。如果選擇一個直觀的指標──產值利潤率（近似於銷售利潤率），可以看到，盡管國有工業的產值增長很快，產值利潤率卻有迅速下降的趨勢（見表1）。　

　　表1. 國有工業產值利潤率（％）　

　　1978

　　1980

　　1982

　　1985

　　1986

　　1987

　　1988

　　1989

　　1990

　　1991

　　1992

　　16.0

　　15.6

　　14.4

　　12.1

　　10.2

　　9.8

　　8.9

　　6.2

　　3.1

　　2.8

　　2.6

　　資料來源：《中國統計年鑒1993》第437頁。

　　說明： 1992年的數值因當年稅率下調而有微幅假性上升，已在表中修正。　

　　產值利潤率下降不光是生產率低的結果，因此還不能據此直接判斷勞動效率。一個比較精確的、國際通用的生產率量度指標是全要素生產率（total factor productitivity），它反映的是把經濟增長中資本投入增加、勞動力增加的貢獻去除後，單純的生產率變化。由於技術進步的效果，生產率通常都會大於零，即有所提高。關於中國國有企業全要素生產率的最新研究發現，1984到1988年國營企業的全要素生產率的增長充其量為零（胡永泰、海聞、金毅彪，1994）。這個生產率的零增長是在中國國有工業有著明顯的技術進步的條件下發生的。由於改革開放中大規模的技術引進和設備更新，國有工業的生產率至少應該因技術進步有所提高，為什麽有了技術進步生產率仍然零增長呢？一個合乎邏輯的解釋是，技術進步的效果被別的因素的負效果抵銷了。在全要素生產率的度量中，有兩個因素可以導致生產率下降，一是勞動效率下降，二是設備利用率下降。究竟勞動效率和設備利用率各下降了多少，有待進一步研究。這里可以獲得的一個結論是： 在維持“社會契約”時，國家投入了大量資源去提高國有工業員工的收入福利，但他們的勞動效率似乎反而下降了，至少沒有提高。這個結論是就整個國有部門的平均狀態而言的，個別勞動效率提高的例子很難否定它。它還說明，花錢或許可以買來政治社會穩定，但卻買不來勞動效率的提高。　

　　既然國有部門生產率處於停滯狀態，這個部門事實上就沒有足夠的財源去支付快速增長的員工的收入福利。但這並未阻止收入福利的增長，因為提供越來越多的收入福利並不是一個單純的理性經濟決策，而是一個政治性需要和決定。提供高收入高福利是為了維持“社會契約”，當國有部門自身財力不足時，國家就必須伸以援手，這可以有兩種方式，一是財政直接增加撥款和補貼，一是企業提高成本、財政減稅讓利。兩種方式產生相同的結果： 財政收入從國家的口袋中轉移到國有部門員工的口袋中，民眾生活水平提高了，國家的財政能力卻下降了。也可以說，國家財政能力的下降很大部份是國家為了政治社會穩定而付出的經濟代價。　

　　當國家在原則上允許或默許國有企業為了提供員工更多的收入福利而擡高成本、縮減利潤時，實際上是打開了一個“閘門”，允許企業向財政伸手，來擴大員工的收入福利。此“閘”一開，就再不容易“關”上了。企業不僅僅懂得了要利用政策多伸手向國家要利益，而且也學會了鉆空子、撈利益，例如，隱瞞虧損、虛報利潤、少交稅收。政府從八十年代後期開始推廣“企業承包制”，實際上是試圖在這個“閘門”上實施“流量管制”， 但並不是“關閘”。倘若政府為了保護國家財政能力，而斷然切斷財政對企業的支援，“社會契約”就不覆存在，社會政治的穩定也可能動搖。　

　　正如王紹光（1995）指出的，為了執行國家必要的功能，國家財政能力不能低於某種“底線”。如果不能進一步削弱國家財政能力了，政府用什麽手段來維持“社會契約”呢？在中國，政府實際上擁有的，也正在運用的另一個手段是由國家壟斷的金融資源。近幾年中國金融界時常議論的“銀行財政化”指的就是政府越來越多地把銀行貸款當做財政撥款來使用，只要國有企業生產不停、工資照發，投進去的貸款能否回收就都“以後再說了”。換個角度看，國有部門的實際財務狀況也迫使政府不得不這樣做。在“社會契約”制約下的改革，不可能產生動力讓企業把財力投入長期發展，相反，企業往往是“有錢就發獎金、搞福利，長期投資全靠貸款”。在金融業由國家壟斷的情況下，“投資靠貸款”就是“投資靠國家”。況且，國有工業部門整體的產值利潤率目前只剩 2％（見表1），所有利潤合起來才不過幾百億，還不及所欠銀行幾萬億貸款的一個零頭。貸款是還不起了，但銀行還非繼續提供貸款不可，這樣，銀行貸款與財政撥款也就沒有多大區別了，財政辦不了的事改由銀行來辦，國家用金融支配能力部份替代了日益削弱的財政能力。　

　　銀行已經成了維持“社會契約”的主要支柱，也就很難象真正的商業銀行那樣來經營。“多年來，無論是政府、企業，還是社會各界都把銀行當作財政資金、福利資金、慈善資金來使用。在許多人眼里，貸款成了唐僧肉，個個都恨不得分一杯羹。”(2) “唐僧肉”最終轉化成為員工的收入福利，換來了對政府的服從支持，換來了安定團結。但是國有企業的債務包袱卻越來越重，1992年國有工業的資金利潤率是百分之二點七，(3) 意味著每借一百元貸款只能創造二元七角利潤，而當時貸款利率是百分之八，這就是說，國有工業不僅不可能歸還貸款，連利息都付不起。　

　　讓銀行無條件地投入貸款，讓國有企業背負重債經營，對銀行和企業都構成沈重壓力，企業不但沒有“起死回生”，反而每況愈下。大約十年前制定“七五計劃”時，計委主任宋平就說過，經濟效益低是中國經濟的“致命弱點”，(4) 經過近十年的努力，人們現在議論的是“國有企業拖了後腿，其勞動生產率甚至不及鄉鎮企業、三資企業、個體企業的十分之一”。(5) 不僅如此，長期負債、只借不還的結果是，到1994年，百分之二十七的國有企業的帳面負債總額超過了資產總額、把企業全部拍賣了也還不清欠債；另有百分之二十二的企業因長年虧損、財政又無力補貼，資產剛夠抵債，也就是說，其國有資產已經耗盡。(6)我們可以用資產負債率（負債總額/資產總額x100％）來衡量整個國有部門負債水平的高低。(7)　

　　表2. 國有企業資產負債率（％）　

　　年份

　　1979

　　1982

　　1985

　　1987

　　1989

　　1990

　　1991

　　1992

　　1993

　　1994

　　資產

　　26.4

　　31.0

　　44.9

　　52.3

　　53.6

　　57.1

　　59.0

　　60.0

　　68.2

　　75.1

　　負債率說明：自1979年至1992年數據為筆者計算，方法和數據來源見注7。

　　1993、1994年數據為財政部國有資產管理局經過全國清產核資後公布的，見《經濟日報》1994年12月13日、12月27日。

　　從1979年以來，國有部門的負債水平從24％迅速上升到75％，相應地，其凈資產率（Equity rate）從76％降到25％。如果今後國有部門的負債水平繼續按九十年代前五年的速率上升，那麽到本世紀末，其資產負債率將接近百分之一百，國有部門將整體上成為“空殼”──清償債務後一無所剩，改革前幾十年積累的“家底”也賠光了。　

　　目前，大陸至少有百分之四十的國有企業長期虧損，依賴銀行“輸血”度日，其余企業能否維持微薄的利潤，也全看銀行是否松動銀根。而銀行向國有部門傾注資金越多、自身的經營狀況就越加惡化。1992年末，銀行的兩萬四千多億全部資金中，由於財政透支和銀行認購國庫券，占用近一千五百億；另外，因財政對國有企業欠撥（款）、欠補（貼）、欠退（稅）、而由銀行用貸款墊付，加上長期虧損企業不可能歸還的死貸款，也已達四千五百多億左右。(8) 銀行的自有資金只有一千八百億，絕大部份已被財政通過透支用掉，所以不可能再有多余的自有資金去抵償那四千五百億壞帳，這筆壞帳相當於城鎮居民儲蓄存款的一半多，銀行的運營使得儲戶虧蝕掉存款的一半。幸虧這些銀行都是國家銀行，依靠“政府信用”存在，而不象真正的商業銀行那樣需要依賴“商業信譽”。雖然國家銀行不至於傾刻瓦解，但壞帳率過高也直接導致經濟波動，銀行或者擴大貸款投放以使國有企業能喘口氣、但卻誘發通貨膨脹，或者為了反通貨膨脹而收縮銀根、引致“支付危機”、“三角債”蔓延。銀行的壞帳率趨於上升是“社會契約”的又一個經濟成本。　

　　國家的財政能力下降、國有部門資產耗蝕、銀行的壞帳侵吞存款，是“社會契約”經濟成本的三個側面，它又一次證明了一個最通俗的道理： 天下沒有免費午餐。在“社會契約”下，國有部門的生產率未見提高，而其員工的生活水準快速上升，所依靠的就是國家直接投入的、或允許耗用的公共資源。　

　　四、從中央、地方政府在“社會契約”中的不同作用看改革中的中央──地方關系　

　　以上的分析把國家看成一個整體，這樣在討論國家與社會的關系──“社會契約”時可以比較清晰地看出國家與社會分別在維持“社會契約”中的得或失。但是，事實上中央政府和地方政府在“社會契約”中不僅發揮著不同作用，而且存在著一定程度的摩擦。由於“社會契約”必不可免地消耗大量資源，而其中相當大部份又是經地方政府之手散失的，站在中央政府的角度，很容易把公共資源的流失歸罪於地方政府，據此提出的因應之道很自然地就是“重新集權”。每當中央政府痛感資源支配能力不足時，呼籲集權的聲音就不絕於耳；然而，自改革開始以來，沒有一次“重新集權”的努力能維持兩年以上的，這樣的現實似乎又證明著“分權”乃大勢所趨。

　　目前中國大陸國家與社會的關系可以被看作是一種現實存在著的“社會契約”，如果中央與地方政府相互關系的分析脫離了這個大背景，有可能陷入一種理想主義的情景分析： 即從中央政府理論上應該做好哪些事出發，推算必需的國家能力，再發現國家能力有何缺失，最後得出中央政府應通過重新集權在多大程度上擴大國家能力。這樣的建議恐怕連中央政府中積極推動集權的決策者也難以全盤照納，因為決策者所面對的不是一個理想中的中央政府，而是在現實中已經相對定位的、正發揮著既定作用的中央、地方政府，任何重新集權或擴大分權的嘗試都立即引起兩級政府功能的重新調整、定位。而這種調整可能有正、負兩重效果，中央政府固然歡迎正面效果，比如擴大中央財源，但同時又擔憂負面效果，諸如經濟蕭條、企業虧損擴大、社會不穩定等，這些負面效果都是可能動搖“社會契約”的。前兩節的分析都說明了一個事實，當保持國家能力和維持政治社會穩定二者不能兼得時，中央政府通常選擇後者。　

　　究竟中央、地方政府在“社會契約”中各自扮演什麽角色呢？對這個問題的分析應當是評價現存的中央、地方關系的一個前提。首先，中央政府與地方政府在維持“社會契約”上有共同的利益，他們都希望維持目前的政治社會穩定，也都通過推動發展和改革來創造穩定的條件，並都承擔著向城市居民提供收入福利的責任。在這兩級政府間的放權、集權並不幹擾這個共同點。在對待企業的態度上，兩級政府則都有幹預傾向，把企業從“中央部管”下放到地方管理，並不是取消了“婆婆”，而只是換了個“婆婆”，因為任何一個“婆婆”都需要從企業斂集一些經濟資源，也通過企業（或事業單位）向員工提供收入福利並控制社會。同樣的道理，若把企業上收到“中央部管”，中央不光是增添了斂集資源的機會，也擔上了提供福利的責任。　

　　七十年代末八十年代初，在財政和國營部門財務“統收統支”的體制框架中，中央通過“全國工資普調”來統一增加職工收入，地方政府並無決定權。隨著加快經濟現代化的需要，中央政府急於改變計劃體制造成的權力過於集中、效率低下的狀態，同時在拿不出全國統一改革方案的情況下，開始逐步下放權力，並希望一部份地區在經濟發展上先行一步，以產生示範力量（鄧小平，1983）。從高度集權的社會主義制度走向改革開放，放權是必不可少的。但是，從“社會契約”的觀點看，放權過程同時也是責任分散過程。滿足民眾多樣化的福利要求，讓職工收入與企業經營狀況掛鉤，根據各地條件加快經濟發展，試驗各種經濟改革方案，都是中央計劃無力獨攬的。通過放權而讓地方政府獲得一些自主權，地方政府同時也扛起了在本地區內加快發展改革、維持社會政治穩定的責任，這是一種“責任制”。如果說，改革以前地方政府無論在政治上或經濟上都更象中央政府的“代理人”，以準確執行中央政府各項指令為主要職能，那麽改革中按中央政府意圖形成的中央─地方的關系，可以被看成是一種政治上集權、經濟上分責的“集權─分責”制。也就是說，中央政府無意改變政治上的集權，仍然要掌控地方政府主官的人事任免權，使地方政府主官的權力來源依賴於中央政府，從而維持地方政府政治上的“中央代理人”角色；但在經濟上，中央政府只保留了一部份資源支配權（如中央財政、金融等），下放了相當部份的資源支配權，有的資源（如國有資產）則是中央政府保留支配權、而地方政府擁有事實上的使用權。可以說，中央政府是通過資源支配權的下放建立起地方政府的“經濟責任制”。　

　　從經濟指標的角度看，地方政府的“經濟責任制”的彈性很大，經濟增長率或物價指數稍高稍低都是中央政府允許的；但從“社會契約”的角度看，這個“經濟責任制”卻是剛性的，地方政府必須用所有的經濟手段來維持“社會契約”，維護本地區的政治社會穩定。雖然中央政府也提供資源、政策上的幫助，但從來不向地方政府作出充份供應資源的承諾，因為即使作了承諾也無力兌現。所以這個“經濟責任制”實質上是中央政府以有限的資源要求地方政府承擔近乎“無限”的責任。在這樣的壓力下，地方政府必須通過加快本地的發展改革來開拓資源，否則“社會契約”就成了“缺米之炊”。同時，由於市場化過程帶動了經濟資源的區際流動，地方政府必須在區際競爭中防止本地資源外流、吸引外地資源流入，因此可能采用各種方法，從創造更具吸引力的制度環境到實行地方保護主義。　

　　沿海地區的地方政府因為有利的地緣條件或人文歷史原因，有可能吸引到海外經濟資源，而這些資源中很大一部份只會投入當地、造福當地，中央政府未必能直接獲益。自然地，當地方政府利用這類資源、機會加快發展改革時，對中央政府的經濟依賴性降低了，中央政府並不反對；但是，當地方政府歷經多年的自主發展，取得較大成功時，它的合法性基礎也相應改變了，在本地區不再被視為單純的“中央政治代理人”，這點就可能令中央政府不安。由此可見，中央─地方關系的不和諧可能來自“政治集權、經濟分責”的內在矛盾。　

　　中央─地方關系的摩擦也可能與資源供應、風險承擔有關。中央、地方各有自己的資源來源，雖可以通過改變稅制適度轉讓，但終究存在一個可轉讓的限界。中央政府和地方政府雙方都希望“少花自己的錢、多辦自己的事”。然而，中央政府卻一直未在資源分擔、風險分擔上建立規則，而習慣於隨機調節，甚至運用這種任意性調節去建立中央官員與地方官員之間的個人關系。隨著“社會契約” 消耗的資源越來越多，資源趨於緊缺，中央與地方之間的摩擦自然增加了。中央政府的財政能力下降後，本來可以盡量少承攬增加政府開支的許諾，但是，由於政治上的需要，中央政府仍然不時向全國作出收入福利增加的承諾，卻又沒有足夠的錢支付（比如1993─1994年機關事業單位大幅度升資），結果只能是“中央請客，地方掏錢”，這樣，即使有財力的地方政府都不高興，更何況那些財力窘迫的地方政府了。　

　　城市體制改革是既有收獲又有風險的。舊的城市制度框架並非地方政府設定，制度性錯失的責任也不在地方政府。但是，目前中央─地方關系中的地方政府“責任制”實際上是把深化改革的風險留給了地方政府，而中央政府在政治、經濟上都沒有作分擔風險的安排。例如，不少大中型國有企業當年由中央政府布點，現在早已下放歸地方政府管，然而這樣的企業如果虧損破產，完全由地方政府負起責任既不公平也不現實。因此，地方政府經常傾向於以加快發展替代深化改革，以回避風險。而中央政府除了同樣不願意分擔風險之外，也缺乏有效手段直接處理地方上因改革引起的不滿、不穩定，只能寄希望於地方政府。改革是對舊體制的清算，必然會有既得利益受到損害，對中央、地方政府如何分擔政治、經濟責任作出制度性安排，是十分必要的，否則深化改革或者流於空談，或者引起不穩定。　

　　總體來看，在資源與責任不對稱、風險分擔界限模糊的狀況下，中央政府與地方政府之間出現摩擦應當說是意料之中的。而“社會契約”大量消耗公共資源，造成機制性長期資源緊缺，則進一步增加了摩擦的可能。如果中央政府想通過重新集權上收一部份資源，而仍舊把穩定地方政治社會的經濟責任全留給地方政府，只可能加大摩擦。把資源、責任、風險的分擔在中央、地方政府之間制度化，是重要的一個緩解摩擦的辦法，然而，僅僅在經濟體制範圍內琢磨，恐怕難有答案。更進一步看，資源、責任、風險的制度化分擔有助於協調中央地方間的關系，卻並不能阻止“社會契約”消耗更多的資源。如果能將改變“社會契約”一並考慮在內，則中央地方關系的重建會具有跨世紀的前瞻性。　

　　結語　

　　過去十來年的城市改革是在“社會契約”的架構內進行的，決策者經常面對一種兩難局面：在資源日益耗減的形勢下，為了能讓“社會契約”維持下去，就需要深化改革，以開源節流、降低“社會契約”的成本；然而，深化改革所需要做的，是減少或取消城市職工的既得利益、而不是給他們帶來更多的新利益，這雖能為政府開源節流，卻直接動搖“社會契約”，威脅穩定，因而難被采行。可以說，國家既從“社會契約”中得益，也因國家能力下降、“社會契約”難以為繼而感到困擾。政府並不是不懂得要關心、維護國家能力，而是在穩定權力和穩定國家能力之間，以前者為優先。　

　　現存的以經濟利益交換政治支持與服從的“社會契約”支撐過初步的改革開放，可能是改革過程中不可跨越的一個過渡階段。但是，由於這樣的“社會契約”是資源消耗型的，其存在是有條件的，條件之一便是國家支配的各種資源還能支撐多久。事實上，九十年代的兩個現象已經發出警訊： 其一是，城市中下崗的國營職工人數已超過幾十萬、乃至上百萬，且趨於進一步上升，這標志著政府已經不得不逐步撤銷對部份國營職工既得利益的保護；其二是，盡管農業部門四年前就提出城鄉收入差距拉大、農民收入停滯不增、農業成本上升太快、農業前景堪憂等等，中央政府也未象1979年到1984年那樣向農村傾注資金、以便縮小城鄉收入差距，因為今非昔比，現在光是維持國家與城市社會之間的“社會契約”已經力不從心。幾乎可以肯定，現存的這個“社會契約”已經開始朝著自己的終結靠近。　

　　深化改革是今後的必經之途，這點恐怕在大陸的多數人心中已有體認。然而，下一步深化改革的代價卻不大可能仍由國家一肩扛，而需要由國家（包括中央政府、地方政府）和城市居民共同分擔，這個共識似乎還未建立。更重要的是，當政府不是充份提供收入福利，而是期待民眾分擔改革的痛苦時，目前的這個“社會契約”將難以為繼。如何重建國家與社會的政治經濟關系，並據此協調中央與地方的關系，對世紀之交的中國大陸，是一個沒有現成答案的關鍵性問題。 西方國家通常是在經濟發達、國力增強後逐步擴大由國家支持的社會福利制度，而中國面臨的過程正好相反，城市的社會福利體制在經濟尚未現代化之前即已高度發達，並削弱了國家能力，面臨逐漸削減的前景。 深化改革的核心任務之一就是改革國有部門的收入及福利體制，如何在這樣的改革中獲得政治支持、維持穩定，將是對政治家的嚴峻挑戰。　


信貸、貨幣金融和區域經濟自治

　　張　欣

　　金融危機與地區差異

　　信貸擴張、基建膨脹與地方分權

　　貨幣政策執行與地方差異

　　解決中國問題的利劍：區域經濟自治

　　分權與區域經濟自治的弊端

　　結論

　　

　　【作者簡歷】張欣，美國俄亥俄州立托列托大學經濟系助理教授；美國密西根大學經濟系博士。

　　引言　

　　1990年我提出了中國大陸“區域經濟自治”的問題，發表了一些相關的文章。這兩年來，隨著改革的進展，地方經濟實力進一步擴張，地方作為經濟獨立體的功能也日益完善。鄧以後的中國政局演變中，地方和中央之間究竟將變成怎樣一種關系，是一個急待討論的問題。作為一個經濟學者，我想把我的觀點限制在地方分權與區域經濟自治的經濟意義範圍內，或者更窄一點，在與貨幣金融相關的問題上。

　　金融危機與地區差異　　

　　近年來隨著改革的進展，國內經濟增長迅速。但是，由於政策傾斜以及地理歷史的關系，經濟增長集中在東部沿海地區，如廣東加上近年來的上海浙江山東等地。內陸地區得到的實惠不大，地區之間的差異日益擴大。沿海地區的國內生產總值增長率連續超過13％，而內陸地區如湖北、甘肅、青海、寧夏等只有其一半。由於沿海地區本來基礎較好，生活條件也好，現在增長率的差別使地區間的居民生活差距越來越大。以城鎮居民為例，1992年上海的年平均每人可支配收入達3027元，而江西只有其一半，1528元。農民收入的地區差距就更大了。1992年上海農民的年人均純收入為2226元，浙江廣東分別為1300元，而西南西北九省自治區平均才600元，其中最窮的甘肅才490元，是浙江廣東的一半，上海的四分之一。

　　對這種地區發展速度的差別，學術界的看法不一。一些經濟學家，特別是來自內陸省份的，認為這是由於中央政策傾斜造成的，這個傾斜政策最後將導致不均等分配，使內陸省份淪落為中國的“第三世界”。而其它的經濟學家，特別是代表沿海省份利益的，認為這種差別是經濟起飛中的自然結果。廣東人說他們沒拿中央的錢，山東人說中央並沒有給他們任何特殊優惠，上海人說現在中央不過是對上海少剝削了些。代表沿海地區利益的學者認為，在經濟發展和市場化過程中，資本和人才，按照其利益的需要，會向擁有地理、經濟、人才上有利條件的地方流動，這就是為什麽沿海地區現在發展較快。這種暫時的地區差別擴大並非壞事。因為在這種競爭選擇的形勢下，有限的資本以最大速度增值積累，在發展的後期可以以更大的實力流向內陸投資。

　　經濟現實產生的問題比理論分歧更為嚴重。1991年海南房地產大炒作，有一種估計認為全國35％的地方政府閑散資金都湧到海南。許多內陸省份把扶貧的錢都拿到海南炒地產。1992年上海股市猛漲，內地的居民把幾十年的存款都拿出來寄到上海炒股票，每天流入上海的資金數以億記。對投資者來說，這種行為是理性的，因為資本總是向報酬最高的地方流動。但是，從地方的角度來看，這種流動吸幹了內地有限的發展資金，不利於該地區的經濟發展。

　　1993年下半年以來，通貨膨脹的問題日益嚴峻，1994年上半年的通脹率達到19％。為了對付通貨膨脹，中央政府緊縮銀根，並清理地方自籌資金項目。這些政策自然引起了地方政府的不滿。有些項目如三峽工程，是中央項目，大部份省份見不到實惠，積極性當然不高。而一些有實惠的項目，特別是公路、工業開發區等等，往往被作為清理對象而得不到資金。受宏觀緊縮打擊最嚴重的還是內地省份。許多內地地方官員抱怨說，還沒輪到他們發展，資金就緊張了，不僅基建貸款、甚至流動資金也短缺。這樣不但使生產受到影響，還使很多三線大型企業瀕臨破產。因此地方政府，特別是內陸省份，對宏觀緊縮極力反對。沿海城市也同樣不滿。上海抱怨說，由於銀根緊縮，影響了上海金融交易，進而影響了上海的經濟和財政收入。這種中央與地方、地方與地方之間不同區位利益的沖突，在目前一個中央大一統的金融體制下，還找不到一個使各方面都滿意的解決辦法。

　　信貸擴張、基建膨脹與地方分權　　

　　很多人把信貸膨脹歸咎於地方分權，這其實是一種誤解。造成目前這種狀況的絕大部份原因，不是分權太多，而是分權不徹底。由於中央集中計劃體制的框架還在束縛經濟決策，許多該地方管的事情，仍然由中央攬著。解決問題的辦法，不應該是再集中，而是實行徹底分權，即把權責全留在地方，實施區域經濟自治。

　　現在這種地方競相向中央爭信貸的原因是，中央和地方的之間投資代價與收益的關系沒有理順，用國內現在常用的術語說，基建及其它投資項目之結果的產權不清晰；另外，貨幣發行缺乏獨立性。從地方的角度出發，如果中央同意給當地的項目提供信貸，即使這種信貸意味著通貨膨脹或財政透支，地方仍然樂意接受。因為通貨膨脹的代價將由全國來分擔，而信貸投資的好處則集中在本地。這就是公共財政學中的“免費搭便車”問題。在這種機制下，各個省份當然競相爭貸款，甚至要求用財政透支來解決本地的資金需求。解決這個問題的辦法就是要使付錢的和得益的兩者一致。由於中國幅員遼闊，大部份項目、甚至連一些大型工程如三峽綜合工程，也非全部省份會因而得益。因此，基建項目應該是能放的就放，中央盡可能將項目下放給地方去做。讓地方在建設項目上享有充份的自治權，當然，地方自建項目要自籌資金。在這樣的投資體制下，地方自擔投資風險代價，自獲利益，產權明晰，投資的效益也好，又不會影響金融貨幣物價局勢。對一些跨省或者具有省外經濟效果的項目，如京九鐵路之類的，中央可以在利益相關省之間組織與協調，各省市可以在建立的工程總公司中參股和按股分紅。如果照這一原則辦理，除了國防之外，現今的絕大部份中央負責的工程都可以下放到地方上辦。溫州靠地方自籌資金建了機場、公路、橋梁、甚至城鎮，如龍港市。實踐也證明了，在投資項目上，這種分權的效果比過去中央集權的體制要好得多。

　　項目下放可減少中央承擔的任務，中央的財政支出也就相應減少，因此，同時也應減少地方政府向中央上交的稅；或者，在分稅制體制下減少中央的份額。現在對中央地方的稅流有很多討論，也有不少設想，這里不作評價。不過，可以討論一個原則。這個原則是，除了絕對必需並為全中國利益所需要的(大概也就是國防、救災儲備等)，中央不需要化費，也不需要向地方上收錢。比如，中央用全國的錢在北京大手筆投資，搞了不少市政工程不算，還大量搞重工業。從經濟學角度看，北京水源極端匱乏，其它自然資源貧乏，交通無天賦之便，農業氣候也不足稱道，在北京發展工業和擴大城市規模實在是經濟學上的大敗筆。在一個市場導向的體制下，沒有一個經濟上理性的、民主的政府會作這種決定。但是，由於中國現在仍維持中央集權體制的框架，中央有調配全國經濟資源的權力，為了維持這一體制又需要建立一個龐大的官僚機構，為了這個官僚機構所在地的方便、闊氣、利益，最後將全國的資源向這一地方傾斜，即使這種傾斜在經濟上完全得不償失。把北京和華盛頓相比，可以看到兩種不同經濟政治體制在首都發展上的差別。為了制止中央政府的這種“中央利益導向”行為，今後中國的走向應該讓財富分散到地方。在稅收方面的分攤，地方應該拿大頭。孫中山曾認為，地方政府向中央的賦稅，最低可以為本地稅收的10％，最高不超過50％。我想，在中國將來地方中央的賦稅關系上，不應該超過這個尺寸。

　　財政、投資上的分權不但有利於發達地區，甚至有利於內地省份。過去內地省份雖然在財政上得到中央補貼，也有中央的三線工業投資，但是卻要將原材料以國家規定的低價賣給其它工業省份。對它們來說，財政上的補貼與三線工業的投資是不實惠的，因為本地不參與決策，積極性不高，那些三線工業又無效益。而它們按比較經濟利益生產的原材料，卻以低價賣出的形式向中央納稅。分權之後，它們雖然少得到一些直接財政補貼，但是卻能按他們本地的長處發展經濟，建設項目，以市場價格將其產品賣給其它地區，其純獲益，因為是按照市場法則行為，一定比指令性計劃下要增加。這就是為什麽甚至連內地經濟落後省份，情願放棄中央財政補貼，也要財政自治權。

　　貨幣政策執行與地方差異

　　貨幣和信貸有密切關系，但它們是兩個不同的概念。信貸可以通過財政支出、債券發行或企業、個人間借貸來擴張，這時信貸增加不會影響貨幣總量。假如靠借銀行來擴大信貸，就會增加貨幣總量，從而加速通貨膨脹。貨幣總量太多會引起物價上漲，但是貨幣總量太少則會使社會缺乏流通資金，交易量減少，經濟運轉不靈，造成經濟衰退。　　　　　　

　　目前中國區域之間不均衡的發展使貨幣發行總量的決策發生困難。北京、上海、廣東、海南等地吸引了全國的大部份的流通中貨幣，使這些地方的物價、特別是地價飆漲。緊縮這些地方的銀根，減少這些地方的貨幣總量有助於抑制該地的通貨膨脹，這個措施應該是合理的。但是，內地特別是落後省份留不住閑散貨幣，在內地流通的貨幣有限，對物價上漲的壓力不大。反過來，緊縮銀根卻會使內地的流通資金造成困難，使經濟萎縮，對它們的發展不利，使它們進一步落後於發達地區。

　　造成這個問題的原因在於，由於地區之間的差異，不同地區希望有不同的、符合本地要求的貨幣政策。但是在一個中央大一統的貨幣金融體制下，地方不可能有自己的貨幣政策。對付這個問題的一個措施是人為地改變貨幣流向，譬如，向內地省份投放貨幣。不過在日益發展的金融市場下這些款項很快又會流回到沿海城市。比較成熟一點的做法是在內地創造一個投資環境使當地的投資回報率相當於沿海地區。但是這個方法談起來容易做起來難。雖然中央對深圳和海南的發展傾斜政策可以說是一種成功引導，但是這兩地都有地理上的優越條件。同樣地，中央向西藏、甘肅、貴州投入大量資金，卻沒有使當地具備資金吸引力。因此，人為引導貨幣流向，除非能和市場條件結合起來，是很難成功的。

　　加拿大著名經濟學家蒙代爾(Mundell)曾經提出最佳貨幣區域的理論。他認為，一種貨幣涵蓋的區域有一個最佳規模。不能太大，因為這樣將強迫有巨大差異的各地方服從一個同一的貨幣政策，從而損害地方的利益，並且也使整個區域居民的福利降低。他曾經討論過，假如把加拿大分成東部和西部兩個貨幣區域，發行各自的貨幣，其經濟結果將會如何。蒙代爾的理論當然無法在加拿大檢驗，因為一個統一的政體下很難劃開兩個貨幣區域。不過，前蘇聯的崩潰卻提供了一個證明。當時各共和國有兩種選擇，一是留在原來的盧布區域里，一是設立自己的貨幣。後來各國一一發行本國貨幣，除了政治上的意義外，我認為，有更重要的經濟上的原因。因為經濟改革轉型中各地的要求差異很大，各地都有自己的貨幣政策偏好，留在盧布區域里則意味著失去本地貨幣政策的獨立性，所以大家最後選擇了分開。

　　我們不妨將蒙代爾的理論用到前面提到的中國的地方差異上。假如，中國也劃為兩個貨幣區域，東部和西部，各自發行自己獨立的貨幣，那麽，剛才我們談到的東部貨幣過度擴張而同時西部資金缺少的難題自然得到解決。針對通貨膨脹問題，東部地區可以采取銀根緊縮政策；而西部地區則可以繼續增加本地貨幣供應，保證流通與生產的需要。對資金流向東部投資的問題，西部的金融當局可以以提高兌換成本，影響匯率，提高利息來抑制。即使不可能完全控制資本外流，但是至少能控制本地貨幣供應量。當然，如前所說，在一個統一的政體下很難實行分區貨幣。但是，隨著中國政局的發展，地方獨立性的擴張，特別是進入鄧以後的時代，這個討論就可能具備十分現實的意義。

　　解決中國問題的利劍：區域經濟自治　　

　　我先前的文章討論的主題是“區域經濟自治”，其中涉及區域貨幣的僅是極小部份，但是人們注意到的往往是“發行區域貨幣”，大概這個題目比其它的分權或自治更聳人聽聞。當然，我的著重點是區域經濟自治，這包含了經濟以及和經濟有關的政策自主權，貨幣政策自主只是其中一個部份。在經濟自治中，也許最後還是需要考慮區域貨幣政策。我想在這里，再次表達區域經濟自治的概念以及討論它的現實含義。

　　縱觀當前世界的區域經濟整合與變化，我們看到兩種截然相反的趨勢。一是分離的傾向，表現在要求區域自治和獨立，如原蘇聯各加盟共和國、捷克和斯洛伐克、甚至加拿大的魁北克省。一是聚合的傾向，如歐洲共同體，北美自由貿易區。在當今世界人們高談闊論世界潮流大勢趨同的形勢下，為什麽在區域整合上卻偏偏體現出這截然不同的趨勢，引人深思。當然，這種背反的事實有其深刻覆雜的政治、經濟、社會原因。其中，政治訴求和宗教意識常常最引人注目，特別是在分離的訴求中。不過，當我們解剖這些表面現象後，可以發現，隱藏在後面的經濟利益的考慮，不但是重要因素，而且往往構成為最主要的原因。

　　中國目前急速發展的改革過程中，區域間的整合也越顯重要。我們同樣可以觀察到經濟上的分離與聚合兩種趨勢。和蘇聯、捷克不同，除了一些少數民族地區外，中國目前的這種整合發展，主要表現在經濟意義上而不是政體分離上。經濟的分離趨勢主要表現在地方經濟自主權迅速擴大，在一定程度上已經可以和中央分庭抗禮；地方自身利益已在地方政府政策考慮中占主導地位；各地區間經濟發展水平差距擴大；各地區在改革中日益要求獨立地采取適合自己的個體模式與政策，這種發展將推動地方自治的趨勢。而在另一方面，隨著跨地區的投資、勞動力流動、貿易迅速增長，各地區之間日益相互依賴，從而又推動了經濟的區域聚合。這種同時向分離和聚合兩極發展的運行，並不一定是矛盾的。從理論上說，這個運行是否定過去的大一統，重新對地區間、地區與中央間的關系進行定位。分離是對大一統的否定，聚合是對過去自我封閉、封建小農式自給自足經濟的否定。總之，都是對毛式經濟的否定。

　　分權和區域經濟自治不同。地方分權著眼於中央與地方間的權力再分配，但並不意味著一定要突破原有經濟體制，而區域經濟自治則旨在要突破這種框架。區域經濟自治要求給予地方高度的自治權，也就是說，區域內居民可以自由選擇對本地最為有效的經濟模式和體制，制訂獨特的改革戰略，以及建立與此相應的法律行政制度。區域經濟自治的觀點承認在現行體制下地方分權的弊端，但是認為解決目前這些弊端的根本出路在於給地方政府更徹底的權力，而不是回過頭來重新集權。需要澄清的是，區域經濟自治並不等於區域間的隔離和內戰。相反地，區域經濟自治可以幫助打破這種隔離和消除區域間沖突的可能。這些意見，我在過去的文章中已經說明過。

　　為什麽要有適合各地的模式體制，其實里面的內在邏輯很簡單：區域間的經濟和居民素質存在差異，這些差異導致了各地區不同的最佳戰略選擇。為了能夠制訂適合本地情況的有效政策，地方要求有更多的自主權。當這種擴大自主權的呼聲延伸到對制度模式的自由選擇權時，實質上就是在要求區域經濟自治。區域經濟自治是地方分權的延伸和發展，但又和原來意義上的分權有質的不同。

　　對地方分權、“諸侯經濟”持否定態度的人一般認為，中國的問題在於建立市場機制，確定產權，實行政企分離。地方分權不但無助於解決這些癥結，而且破壞了這些方面改革的順利進行。很多人甚至進而推出結論，認為只有重新建立中央權威，才能推動下一步所有制和價格的改革。但是這些責難缺乏說服力。第一，理論上缺乏有力依據可以證明地方政府和分權自治是所有制和價格改革的阻力，相反，分權和經濟區域自治會產生競爭壓力，迫使地方政府更積極地改革；第二，十年改革的事實顯示，分權越徹底的省份，如廣東，海南，福建等，非國營企業（包括私有企業）也越活躍，市場經濟也越發達；第三，分權與經濟區域自治是改革的必然產物，它是一種實際的要求和既定的事實，從蘇聯和東歐的經驗看來，也許是不可逆轉的趨勢。在當今形勢下，即使中央想重新集權，是否可行也是個問題。

　　那些簡單否定分權或區域經濟自治的理論，實際上暗含了一種假定，即中國經濟的問題僅僅在於所有制、市場機制、政企不分上。這顯然忽略了其它可能的制約因素。經濟學理論可以再舉出幾十種可能阻礙一國經濟發展的因素。理論上，和分權與區域經濟自治相關聯的是規模問題。規模是制約經濟發展的一個重要因素。國家規模越大，雖然在統一市場方面有積極的規模效應，但邊際（行政）管理成本卻會上升，最後巨大的管理成本可以大大超過規模效應獲得的利益。對印度來說，國家規模巨大造成的對經濟成長的制約也許遠遠超過市場機制不完備所造成的問題。雖然蘇聯宣布了在全國徹底改革所有制，建立市場，實行政企分離，但大多數加盟共和國還是繼續堅持自治獨立的要求。為什麽呢？一個很重要的原因就是，這些加盟共和國認為，要給本地人民帶來更大的福利，單單靠宣布私有化、市場化等還不夠，還得有區域經濟自治權。

　　在多重意義上，實行區域經濟自治並不會阻礙改革，反而將促進所有制改革和市場化，甚至促進政企分離。這是因為，第一，我們可以因地制宜地制定改革的步驟。第二，我們可以同時試行幾十種不同的模式和途徑，這樣可以大大縮短改革的進程與成本。第三，區域間各種模式的競爭及示範對落後模式施加了巨大壓力而加快淘汰過程。沿用落後模式的地區將被迫擯棄舊制度，如蘇聯那樣；或被吞並，象東德；或被加速轉化，象匈牙利。可以想見，整個中國的改革局面在區域經濟自治的情況下會大大活躍。目前，東歐的小國家，如波蘭、捷克、匈牙利、波羅的海三國的改革已經相當成功，經濟開始恢覆，而俄羅斯卻仍陷在經濟危機中，一個很重要的原因，就是各自的國家規模大小不一樣。政治學學者評價上世紀末中日改革的不同結果，曾經用象和猴子的體形來比喻，推動大象要比猴子困難得多。

　　日本明治維新時期藩鎮林立，處於比區域自治還要獨立徹底的地方割據狀態。但正因為地方大名相對中央（幕府）來說是獨立的，他們在自己領地中有自訂政策制度的自由。當時西南諸大名象薩摩、長州、土佐、肥前等積極效法西方制度文明，引進西方技術，最後用武力將先進制度推向全國，完成了維新。日本的維新是先進制度先在某地生根最後推展到落後地區的一個成功例子。完成這個過程必須有一個重要條件，就是尚處於萌芽狀態的先進模式必須得到某種獨立狀態的保護。當時日本的地方割據就提供了這個條件。而在大一統的政治局面下，一個會否定舊體制的先進制度就不太容易成功。這是因為傳統落後勢力，為了維護本身的既得利益，自然要幹涉扼殺這個萌芽。在大一統的政治局面下，傳統落後勢力可以憑借它的數量優勢，利用現有的統治管道，有效地窒息新生力量。滿清末年中國維新的失敗，一個主要原因就是當時的大一統中央集權局面。俄羅斯現在改革的進展也相當程度上被這龐大的國家規模所阻礙。

　　目前東歐前蘇聯進行的改革，既說明了改革的必然趨勢，也體現了改革的覆雜艱巨性。假如說，私有化市場化是各地區必然的最終目標，那麽，采取何種手段來有效推進這個過程則成為一個關鍵的問題。一個往往引起爭議的焦點是在這個過程中需要怎樣一個政治權威。固然，在民主尚未有良好群眾基礎的中國，權威的運用也許會促進改革和經濟發展，或許權威對改革成功是必要的。但問題在於，一旦領導人具有了任意的權威，他自然導致的傾向是腐化，為自己小集團謀私利，最後走向獨裁。這其實是一個prisoner dilemma的問題。一般說來，即使反對新權威主義的學者，也不否定在改革過程中一定權威的必要性，但問題在於必須有一種社會力量來制衡這種權威，不至使它發展到尾大不掉的程度，如在文革十年中十億人民讓其統治者任意宰割，卻毫無能力制約的地步。除了政治家們設計的種種政治制度制衡手段外，區域自治本身也提供了一種新的制衡力量。這是因為各個自治區域相對整個中國來說規模要小得多。區域內統治者的統治力量相對減弱，人民的監督更為直接有效，而鄰近采取先進模式地區傳播的壓力又大大增加。新聞、信息、人員交流的封鎖更為困難，一個為本地居民強烈不滿的政府，更容易垮台。這種增大的垮台風險形成對當局可能濫用權威的制衡力量。也許這就是為什麽新權威主義在小地方如 “亞洲四小龍”的情況下可能獲得經濟成功並邁向現代民主社會的一個原因。有人提出，中國的出路在於建立一個“強有力的民主政府”，[1] 強調大一統強有力的中央政府，並且反對地方自治。我想，在中國目前的社會經濟文化條件下，要想又大一統又集中又有力又民主，只是一相情願。

　　分權與區域經濟自治的弊端　

　　我們不否認，分權確實會帶來一些弊端，一些負效應。但如前面所提到的，大部份被人指責的弊端的根源在於現行體制，在於分權不徹底。在現行的中央地方家庭式的經濟關系體制內分權，自然會加劇投資饑渴癥。假使實行區域經濟自治，地方政府真正成為經濟主體，成為小家庭的一家之長，財政收支盈虧自行負責，軟約束變成了硬約束，就不會有這種過度投資的欲望。我曾經說過，經濟學理論可以證明，分權和通貨膨脹並無因果關系。相反，徹底的分權，反倒可以抑制地方上的投資饑渴，抑制通貨膨脹。假如某省獨立發行自己的貨幣，這個貨幣獨立發放區域的地方金融當局不會過度擴張信用，因為它要考慮給本地造成的通貨膨脹的後果。在俄羅斯為烏克蘭發行貨幣時，烏克蘭要為自己地區爭貨幣流通數量。但是一輪到烏克蘭發行自己的貨幣時，它就會反覆慎重考慮貨幣政策，力爭避免通貨膨脹後果。自治的地方政府也不會熱衷於市場割據，因為自我封閉，減少區域貿易只會使本區受損。至於地方政府的“地方主義”，“本位主義”，倒不一定是件壞事。改革以前在毛澤東時代，追求利潤的企業被批判為“本位主義”，“金錢掛帥”，但是我們現在已逐步扭轉了對那些名詞的貶義看法。因為我們逐步懂得，市場作為“看不見的手”，使企業家自私的行為轉變為謀求社會福利的積極活動。同樣的道理，在市場機制下，自治的區域（地方）的“地方主義”將給整個中國的快速發展提供前所未有的強有力的動力。要緊的是徹底放權和否定集中計劃體制，在區域間完善市場關系，而不是倒過頭來指責“地方主義”，重覆改革以前叫了幾十年也行之無效的口號。

　　其實，徹底分權以及經濟區域自治的真正弊端，在於由此增加的區域間的交易成本上。這種交易成本有直接的，如管理進出口貿易人員的工資，多種貨幣之間相互匯兌的交易成本，等等。也有間接的，如外部經濟以及公共財方面造成的效率損失，以及可能發生內戰的代價。這種交易成本的大小，視具體各種有關因素決定。一般地說，地區間的貿易額越大，流通量越大，相互依賴性越大，這種交易成本也越大。歐洲共同體各國相互流通依賴的程度已經使這種交易成本達到極大，而使統一在經濟有明顯利益。這就是為什麽歐洲各國趨向統一。不過，直接的交易成本，從世界各國發展的正反經驗看來，特別是亞洲四小龍的成功事實看來，在中國目前的發展水平來說，大概是有限的。中國單個省份的規模，一般是遠遠大於任何一條小龍。相形之下因區域自治增加的交易成本，應該不至於阻礙經濟的快速發展。同理，區域自治帶來的外部經濟效應和公共財管理上的效率損失，也應該是可以控制的。

　　反對區域自治的最有威脅力的論點，是舉出發生內戰的可能性。特別是最近南斯拉夫發生的情況，使得這種論點更振振有辭。雖然，本文的興趣僅在於討論經濟意義上的自治，不是國體上的分離。但是，因為經濟學喜歡對各種問題，包括政治社會問題，做模型加以解釋,我們不妨在這個角度上，用經濟理論的方式認識這個問題。回答這個問題的核心，是在這種自治趨勢下，比較預期的利益與預期的成本之間孰大孰小。我們把預期的利益定義為由於實施自治使人民經濟福利水平的更快提高。我們把區域自治下可能導致的內戰的代價定義為戰爭的預期可能性和預期成本之乘積。

　　從經濟學角度上講，軍事開支是一種非再生產性消費的資源消耗，戰爭則會摧毀已有的經濟生產能力，導致巨大的經濟損失，因此而損害居民的福利水平。當然，戰爭是一種經濟負效用。但是，在中國現代條件下經濟自治導致分離，進而各地擁軍自立，為各自利益而軍事沖突的預期可能性有多大？一旦發生，預期損失有多大？從概率論上說，分治下也可能不發生內戰，大一統下也不見得能保證不發生內戰。問題是，經濟區域自治下內戰的可能性增加了多少。這些都是主觀預期概率（subjective probability）。根據筆者的觀點，由於時代的變遷，在當今形勢下，發生民國時代那樣的軍閥內戰的可能性已大大減少。措施得當的話，應該可以避免。這是因為，第一，過去地方軍閥軍事割據賴以存在的封閉性地區經濟結構已不覆存在。各區域間的相互依賴性比過去強得多，從而使戰爭相對成本增加。第二，國際環境變化。過去軍閥內戰，具有各種外國勢力沖突的背景。而今世界各國和平共處意識加強，國際環境反而形成對內戰的制約，這次歐洲各國對南斯拉夫內戰的態度即為一例。第三，交通，通訊，軍事的現代化，使持久的戰爭難以繼續。例如這次盟國對伊拉克的攻擊。第四，經濟，文化，教育水準的提高，人們追求理智，和平，及生活舒適的願望更為強烈，和平意識抑制了戰爭爆發的可能性。第五，交通和通訊的發達，聯絡了各地區居民的感情，人們更不願意將分歧用武力來解決。

　　其實，中國大一統下的慘象及遭受的經濟創傷，也許遠比中國分裂時候所付代價為甚，只不過前者的消息被當權者封鎖，後者卻被共產黨刻意宣傳。自民國初年軍閥內戰，到1936年抗戰爆發，由於戰爭直接間接死亡的人數不超過一千萬。但毛澤東的大躍進就餓死了三千萬人。1965年廣東和山東農村的社會調查中透露，農民認為，生活條件是陳濟棠、韓覆渠的時候最好，“解放”後最苦。[2] 假使我們把區域自治下可能發生的內戰的代價定義為戰爭的預期可能性和預期成本之乘積，這種預期代價應遠低於分治帶來的利益。況且，一些適當的措施，比如說限制擁有地方軍隊及進攻性武器，可以進一步減低內戰的可能性。

　　結論

　　總而言之，對分權和區域經濟自治的研究，隨著目前地方勢力的日益擴張，以及前蘇聯解體後的歷史教訓，已經不單是一個理論上的興趣，而且是形勢上的需要。假如說，這種趨勢看來已不可逆轉，那麽理論界迫切需要做的工作是指出怎樣因勢利導，采取相應的經濟政策來增加這方面的利益，減少負效應和可能代價。對地方分權及區域經濟自治，應該展開更廣泛更深層次的探討。


中央與地方財政關系的改革

馬駿

一. 中央與地方財政收入的劃分

　　二. 中央與地方支出責任的劃分

　　三. 本文的分析框架

　　四. 承包制與中央政府的財政政策工具

　　五. 中央政府財政政策的功能

　　六. 1994年分稅制改革

　　七. 94年改革尚未解決的若幹問題

　　

　　【作者簡歷】馬駿，世界銀行咨詢顧問；美國喬治城大學博士。　

　　中央與地方財政關系的演變，是中國十五年分權改革的一個極為重要的方面。本文探討中國自1980年以來的財政分權對中央政府利用稅政政策實施宏觀控制的能力的影響、1994分稅制改革的意義、及財政分權體制需要進一步改革的若幹方面。　

　　作者認為，在1980─1993年間中國所采用的三種財政承包的辦法使地方政府在事實上獲得了控制主要稅基和稅率的能力。結果是，中央政府幾乎無法利用稅收政策來達到穩定經濟和地區平衡的目標。地方政府的這種控制主要通過兩個途徑來實現：一是各種合法的和非法的減免稅；二是設法將預算內收入轉化為預算外收入。在這種情況下，中央政府為了保證其收入，頻繁地采用了各種不規範的手段來調整中央與地方的財政關系，而這些手段的使用又反過來加劇了地方“藏富於企業”和討價還價的動機與作法。從支出方面來看，中央政府支出的相當大一塊仍然是建設性支出－－在西方國家這基本上是私營部份（企業）的職責。這項負擔使得中央政府在很大程度上喪失了運用支出政策控調宏觀經濟的自由度。　

　　1994年的分稅制改革在規範中央和地方財政關系的方面邁出了決定性的一步。在新體制下，中央政府設立了自己的國稅局，負責征收中央稅和中央與地方的分享稅。這一改革保證了中央政府對中央稅和分享稅的稅率與稅基的直接控制，將顯著地提高中央政府利用稅收和支出政策來進行宏觀調控的能力。但是，要達到規範化財政分權的目標，現行體制還必須解決幾個方面的重要問題。這些問題包括：稅種劃分和支出責任劃分的法制化、地方稅自主問題、轉移支付公式等。　

　　一. 中央與地方財政收入的劃分　　

　　1980年以前，中國實行的基本上是“統收統支”的財政體制，即幾乎所有的稅收和上繳利潤都遞交給中央，然後中央按其批準的各省、市、自治區的支出計劃下撥。1980年，中央決定改革統收統支的體制，實行“分竈吃飯”的辦法，以調動地方增加財政收入的積極性。對十五個省、區，中央將全部財政收入劃分成中央固定收入、地方固定收入和共享收入三個部份，共享收入的80％歸中央，20％歸地方。其它省、市、自治區實行定額上繳、定額補貼或保留老體制的做法。除個別稅種（如關稅）之外，所有財政收入由地方負責征收，但所有的稅基、稅率和上繳利潤的辦法均由中央確定。　

　　雖然1980─1984年的體制調動了一些地方增加財政收入的積極性，但一刀切的共享收入的計算辦法帶來了富省多有結余，窮省多有赤字的問題。1985年，中央決定在劃分收支的基礎上對各地方實行不同的分配辦法。總的原則是，凡地方固定收入大於地方支出者，實行定額上繳；凡地方固定收入小於地方支出者，中央確定一比例留給該地方部份共享收入；若地方固定收入和全部共享收入全部留給地方仍不抵其支出，中央實行定額補貼。這種辦法雖然緩解了地區間收支不平衡差異的問題，但卻明顯地降低了很多“財政大省”增收的積極性。1988年，中央決定實行一種新的承包體制。這個體制包括六種不同的辦法，分別適用於六類省、市、自治區和計劃單列市。[1] 總的來說，1988年的財政體制增加了主要財政大省保留在地方的財政收入的比例。但是，這些承包合同並沒有被嚴格遵守，其中一些被多次修改。1991年末，中央曾試圖與地方談判新體制，但未有滿意的結果。故1988年的體制一直延續到1993年末。　

　　自1978年底以來，政府財政收入占國民生產總值的比例及中央財政收入占全部財政收入的比重快速地下降。從1978年至1992年，政府財政收入占國民生產總值的比例從34％下降到17％；中央財政收入占全部財政收入的比重從51％下降至41％。這個趨勢顯然與實行財政承包制有關。80年代中下期，中央政府開始意識到其迅速下降的財力可能帶來的政治上和經濟上的後果，並提出了增加“兩個比重”（即財政收入占國民收入的比重及中央財政收入占全國財政收入的比重）的設想。這個設想寫入了1991─1995的八五計劃，但兩個比重下降的趨勢未見好轉。1993年末，中央終於宣布於1994年起取消承包制，實行分稅制。這項改革的主要目標是提高“兩個比重”，尤其是中央財政收入占全國財政收入的比重，並將中央與地方財政收入劃分的辦法規範化。[2]　

　　二. 中央與地方支出責任的劃分　　

　　自1980年以來，作為財政分權的一部份，中央不再直接管理省級財政的具體支出項目，而將主要注意力集中在規定各省、市、自治區支出的總額。基本的原則是，中央確定每個省、市、自治區支出的基數（某一個基年的支出水平），以後每年按若幹因素的變化而調整。這些因素包括地區政策變化（如中央批準某地實行對外開放特殊政策可能會增加該地支出額度）、通貨膨脹（如物價上漲會引起工資和其它政府采購項目的支出）、物價改革（如某些價改政策要求地方增加對食品和住房的補貼）等等。各省、市、自治區按中央規定的原則制定其支出計劃，但如地方有更多的財源，支出計劃可以超過中央給的定額。對地方政府支出的具體項目（如工資和政府采購），中央有具體的限制性的規定。　

　　整個國家的財政預算包括中央預算和地方預算。地方預算包括省、縣、和省轄市的預算。原則上，中央與地方預算由財政支出的範圍劃分如下：中央預算的支出範圍包括中央所屬企業的基本建設、技術改造和新產品開發，國防，外交和對外援助，某些農林水利項目，某些工業、交通和商業項目，某些文教、科學、衛生項目，某些物價補貼，地質勘探，國債償付。地方預算的支出範圍包括地方所屬企業的基本建設、技術改造和新產品開發，支援農村生產和各項農業事業、水利建設、城鎮維護與建設，文教、科學、衛生和社會服務，社會福利和養老金，行政支出，各種價格補貼等。　

　　在實際操作上，中央與地方的支出在很多方面互相重疊。這些領域包括一些重工業部門（如電力和原材料）、交通、通訊、文教、衛生等。比如，中央出資興建電廠、鐵路和通訊網絡，地方則參與“拼盤”（提供這些項目的一部份資金）。由於這些項目的相當大一部份資金來源於中央，項目的選址便對地方顯得十分重要。各級地方政府均利用能夠影響中央決策的各種關系進行遊說，以爭取將項目設在本地區。許多地方在中央年度預算已被人大批準之後仍繼續遊說，成為預算年年被突破的重要原因。據熟悉中央預算的人士說，每年國家計委所定的“盤子”中的幾乎所有的項目都有某些領導人為某個地方推薦的“條子”作為持。雖然中央項目的選擇在名義上遵循一些基本原則(如供需平衡、產業結構平衡、地區平衡等），其實際安排在很大程度上取決於各地討價還價的能力。　

　　三. 本文的分析框架　　

　　財政學理論，尤其是關於中央與地方財政關系的理論為我們分析中國的中央與地方財政關系提供了一些重要的原則與方法。[3] 在此我們羅列幾個與本文論題有關的經濟學結論：　

　　1. 關於中央政府與地方政府的稅收政策。中央政府必須對財政資源有足夠的控制能力，以保證其有效地實施穩定經濟、收入分配和提供公共物品和服務的功能。中央必須掌握屬於中央的稅種的稅率和稅基，並通過直屬中央的稅收機構來實現這種控制。地方政府應該掌握控制地方稅種的稅率和稅基的權力。　

　　2. 關於中央政府與地方政府的支出責任。中央政府所提供的公共產品和服務必須被限制在那些使全民受益的項目內。使某一地區居民受益的公共產品與服務應由地方政府來提供。私人產品和服務在一般情況下應由私營部門（企業）來承擔。在財政收入由中央政府向地方政府下放的同時，財政支出的責任也應相應地下放，以保證中央政府的收支平衡。　

　　3. 關於中央與地方財政關系中的規則性與隨意性。中央與地方財政收入的分配辦法（承包合同或稅種劃分）必須保持相當程度的穩定性，以避免地方政府的某些消極的反應。如果一個地方政府花了很大力氣增加財政收入，但中央政府卻因此降低其留成的比例或增加其支出的負擔，這個地方政府的自然反應便是降低其稅收的努力程度（tax effort）。　

　　四. 承包制與中央政府的財政政策工具　　

　　中央實行財政承包制的本來意圖是在保證中央收入的同時，提高地方政府增加財政收入的積極性。但實行這個體制的實際效果是地方政府通過控制其稅收努力和獲得收入的渠道控制了有效稅率和稅基（effective tax rates and bases）。結果，中央政府被迫使用各種不規範的手段來增加中央收入，而這些做法又引發地方的各種“藏富於企業”的做法。同時，由於財源不足和生產性投資的負擔過重，中央政府基本上沒有使用支出政策的自由度。本節按順序討論上述問題。　

　　地方政府控制有效稅率和稅基的第一種方式是利用各種減免稅來調節其實際稅收努力。從名義上講，幾乎所有稅種的稅基和稅率均由中央決定。除個別地方稅種外，只有中央才有權決定取消或增加稅種、調整稅率。對於屬中央固定收入和共享收入的稅種，只有中央才能決定。但在承包制下，地方政府所面臨的有效約束僅僅是與上一級政府所簽訂的財政承包合同。只要完成了承包合同中所規定的上繳指標，地方政府便會使用各種合法與非法的減免稅的辦法將財源留在本地。道理很簡單：很多承包合同規定，超過上繳指標的地方財政收入要與中央分享；即使沒有既定的分享的規定，中央也會以各種方式修改承包合同、收走相當一部份超收的地方財政收入。結果，絕大多數省、市、自治區雖然年年完成承包合同，但幾乎從不超額完成。在這種情況下，中央決定的許多稅率成為一紙空文。　

　　近年來，地方政府越權使用減免稅的情況愈演愈烈。效仿中央批給“特區”的政策，各省、市、自治區及縣級乃至鄉鎮級政府紛紛宣布自己的“開發區”。到1993年年中，縣級和縣級以上的開發區總數達1800個，縣級以下更是無法統計。這類開發區中的大部份提供比特區更為優惠的減免稅政策，如“五年免稅，五年減半”。許多地方不但向外資提供減免稅，對內資也提供同樣的優惠。自1992年起，中央反覆發文強調各地區未經中央批準無權設立開發區、提供減免稅。1993年下半年，中央下決心“整頓”開發區，將開發區的數目減少到二百多個。　

　　除開發區之外，地方政府還以其它許多名義進行減免稅。這包括在地方政府權力範圍內的對少數幾種地方稅的合法減免，也包括越權進行的各種屬中央權力範圍（如增值稅）的稅收減免。在許多情況下，中央制定的稅收法規在減免稅權限問題上含糊不清，也為地方政府濫用減免稅提供了條件。　

　　地方政府對有效稅率及稅基的控制還表現在其對財政收入渠道的控制。如果地方財政部門以稅收形式取得收入，其稅基和稅率至少在名義上受中央的控制，這些收入在大多數情況下還必須與中央分享。而如果這些收入納入預算外收入，則可免受中央的控制。隨著地方政府預算內收入比重的下降和預算外收入上升，中央政府控制全國財政收入與支出的能力相應下降。換句話說，越來越多的財政資源在中央所能控制的系統之外進行“體外循環”。從1978年至1991年，地方預算外收入與地方預算內收入的比例由0.66:1上升到0.84:1。近年來，地方政府濫用行政權力以控制屬於企業的預算外資金的問題十分嚴重。1993年，一些地區的企業竟要向各級地方政府繳納上百種的稅費，實際稅收負擔達90％以上。[4] 為此，中央反覆發出禁止地方政府“亂收費、亂攤派”的通知，但大多只能起到一時的效果。　

　　由於地方政府在事實上控制了有效稅率和稅基，中央政府越來越多地依賴於一些不規範的政策工具來控制地方向中央上繳的財政收入。這些不規範的手段包括：（1）直接修改承包合同中所規定的上繳指標。常見的情況是，中央上調財政上有盈余的地方的上繳基數。（2）從地方上“借款”，以彌補中央財政之不足。但這些借款從未歸還給地方，往往還打入地方今後上繳中央的基數。（3）將下放給地方的企業重新收歸中央所有，以增加中央固定收入的來源。這些企業往往是效益好的大型國營企業。（4）隨意地向地方轉移原來應由中央負擔的支出責任。這種做法，在效果上相當於增加地方向中央的財政上繳。（5）迫使地方購買中央發行的債券。這些債券的利息一般均低於資金的市場收益率。在有些情況下，中央以無力償付到期債券為由推遲償還期。　

　　中央政府的這些隨意性極大的做法在相當大的程度上扭曲了地方政府的財政行為。地方政府對這些做法的一個最明顯的反應便是降低其稅收努力。馬駿以一個博奕論的模型證明了這個結論。[5] 在這個博奕論模型中，中央政府決定從地方稅收中取得多少中央收入分享辦法，地方政府決定征收多少稅。如果中央政府不能承諾一個固定的分享辦法（即它有權以各種手段隨時調整地方向中央上繳的額度），它便會傾向於提高財政收入增長較快的地區的上繳額度。預計到中央會隨時提高上繳額度，地方政府的最優選擇是一開始就降低稅收努力。這種戰略性的反應（strategic reaction）在相當程度上解釋了過去十幾年中持續下降的財政收入占國民生產總值的比例。　

　　從支出方面來看，在中央政府所掌握的財力逐步向地方分散化的同時，中央財政支出的責任沒有以相應的速度減少，至使中央使用支出政策的自由度愈來愈小。導致這個問題的一個主要原因是中央支出的相當的大一塊仍用於生產性建設。按世界銀行的估算，1992年這類支出占中央財政總支出的32.8％。這些投資（如在能源、原材料、農業等行業的投資）中的相當大部份用於生產“私人物品”，在市場經濟國家大多由私營部門（企業）來提供。從財政學角度來看，中央政府一般不應介入這類項目，至少不應以中國這樣的規模介入。　

　　中國中央政府介入生產性項目的特殊原因有以下幾個。（1）由於中央政府對某些行業實行價格控制，這些行業的利潤率較低甚至全行業虧損（如煤炭業），為平衡供求，中央只得直接進行投資。（2）中央對某些行業的投資主體進行嚴格的限制。盡管這些行業利潤率很高（如電力和郵電），投資卻嚴重不足，中央被迫出資建設。（3）中央仍嚴格控制著企業的主要融資渠道（如大型項目的銀行貸款、各地區發行股票和債券的配額等），構成了進入這些行業的一個重要障礙。為彌補由此引起的進入不足，中央只得進行投資。（4）中央必須保證其直屬企業的職工就業。一旦這些企業出現虧損，中央必須給予補貼。　　

　　五. 中央政府財政政策的功能　

　　由於中央政府喪失了控制有效稅基和稅率的能力及使用支出政策的靈活性，其財政政策無法被用於穩定經濟，在促進地區間平衡方面的作用也十分有限。　

　　關於財政政策與宏觀經濟穩定。}在過去十五年中，政府的財政政策基本上沒有起到穩定經濟的作用。從表1可以看出，政府財政收入占國民生產總值的比重持續下降，沒有顯示出穩定經濟所要求的“反經濟周期”的波動。另外，我們可以通過比較財政赤字占國民生產總值的比重與國民生產總值增長率的相關關系來考察財政政策的宏觀穩定作用。宏觀經濟理論指出， 在國民經濟擴張和高漲階段，財政政策作為宏觀穩定器應減小財政赤字占國民生產總值的比重；當國民經濟進入萎縮和蕭條階段時，財政政策作為宏觀穩定器則應提高財政赤字占國民生產總值的比重。換句話說，具有穩定經濟功能的財政政策意味著財政赤字占國民生產總值的比例與國民生產總值的增長率呈負相關關系。但是，從圖1可以看出，從1979─1991年這兩個變量之間既無明顯的正相關也無明顯的負相關關系。為了證實這個結果，我們作了一個簡單的回歸分析，發現R 僅為0.17，解釋變量的t值在統計上不顯著　

　　在實際運行中，控制宏觀經濟主要變量（如總需求）的機構是中央銀行（中國人民銀行）而非控制財政政策的財政部。財政政策非但沒有發揮穩定經濟的功能，反而從幾個方面增加了金融政策的負擔。許多本應由中央財政支出或補貼的項目因中央財力緊張而被轉移到銀行系統，成為“政策性貸款”項目。另外，財政系統年年向銀行系統“借款”以彌補財政赤字。從1985年至1992年，財政向中國人民銀行借款額從275億元增加到1241.1億元。1992年的借款額相當於當年國家財政收入的28％。如果中央銀行不能在向財政“貸款”的同時減少其平衡表中其它負債項，財政的銀行借款的後果便是貨幣發行量的增加。　

　　承包體制下的中央與地方的財政關系從幾個方面制約了財政政策穩定經濟的功能。首先，如上節所指出的，承包制下的地方政府在事實上控制了有效稅率和稅基，使中央政府稅收政策調節宏觀經濟的效果大大削弱。第二，在中央財力相對下降的同時，中央財政支出的責任未能以相應的速度下放到企業或地方，致使中央年年過愈來愈緊的“吃飯財政”，根本無暇顧及穩定宏觀經濟的目標。第三，中央與地方承包合同的內容決定了大部份地區的財政收入不會與其經濟增長同步。比如說，1988年至1993年間中央與上海、廣東的合同規定向中央上繳一個固定額度；中央與十省市的合同規定地方按固定比例向中央上繳財政收入，財政收入超過一定增長速度的部份按較低的比例上繳中央。結果自然是財政收入的增長低於國民生產總值的增長，稅收作為“宏觀穩定器”的作用無法充份發揮。　

　　關於財政政策與地區間收入重新分配。}隨著中央財力的相對下降，中央政府利用財政政策來平衡各地區收入的能力也明顯下降。表2列示了1983年和1991年28個省市自治區凈上繳（接收）中央的財政收入占其所征收的財政收入的比例。這個指標的變差系數可以反映中央政府進行財政重新分配的強度。從表中可以看出，從 1983年至1991年，變差系數由3.05下降到1.89，意味著中央政府進行重新分配的強度明顯下降。圖2和圖3畫出了1983年和1991年這些地區凈上繳（接收）中央的財政收入占其所征收的財政收入的比重。對兩圖的比較可以得到一個關於重新分配強度的直觀印象。　

　　中央政府利用財政政策進行地區間重新分配能力的下降與承包制直接相關。在承包制下，中央重新分配的功能主要通過對不同地區實行不同的承包辦法來實現。對財政上有盈余的地區，中央確定一個財政收入上繳的額度或比例；對入不敷出的地區，中央確定一個補貼的辦法。但由於在承包制下收大於支的地方向中央實際轉移的財政收入增長的速度緩慢，中央又無法成功地修改承包合同以提高這個轉移的增長速度，因而中央向入不敷出的地方的轉移速度也被迫下降。對大多數落後省區，中央自1988年來采用定額補貼的辦法。補貼的數量不隨通貨膨脹而增長，因而中央向這些地區的實際財政轉移支付呈下降趨勢。　

　　六. 1994年分稅制改革　　

　　經過多年的討論和將近兩年的試點，1993年末中央政府決定於1994年起取消財政承包體制，實行分稅制。這項改革的主要目標是提高“兩個比重”。分稅體制的主要內容如下：　

　　分稅辦法。全部財政收入仍分為中央固定收入、地方固定收入和中央與地方共享收入。中央固定收入主要包括關稅、由海關征收的消費稅、中央所屬企業的增殖稅和所得稅、鐵路、銀行和保險業的流轉稅、中國人民銀行總行所設的金融機構的所得稅。地方固定收入主要包括營業稅（鐵路、銀行和保險業除外）、地方所屬企業的所得稅、個人所得稅。中央與地方共享收入主要包括增殖稅、證券交易稅、自然資源稅。增殖稅收入的75％歸中央所得，25％歸地方所得。證券交易稅目前僅在上海和深圳以印花稅形式征收，由中央和地方對半分享。自然資源稅目前暫歸地方所得。這項改革的目標是使中央占全部財政收入的比重逐步上升到60％，其中中央直接使用的支出為40％，其余20％由中央以轉移支出的辦法分配到地方。　

　　稅收管理體制。新舊體制的一個重要區別是，在新體制下，中央設立了一套自己的稅務機構，負責征收中央稅和共享稅，地方稅務機構只負責征收地方稅；而在舊體制下，中央沒有自己的稅務機構，幾乎所有的財政收入均由地方稅務機構征收。　

　　相關的稅收改革。在實行分稅制的同時，一些重要的稅種和稅率有很大的變化。大中型國營企業的所得稅率由55％下降到33％。新的所得稅率適用於各種不同所有制的企業。增殖稅適用的範圍明顯擴大，大部份產品的增殖稅率為17％，高於先前的稅率。對娛樂、飲食、保險、金融和運輸行業的企業征收3％─5％的銷售稅。對煙、酒、汽油等商品征收消費稅。個人所得稅起征點定為每月收入800元，最低稅率5％，最高稅率45％。　

　　分稅制的實行將明顯地增強中央政府所掌握的財力和運用財政政策的能力。在承包體制下，由於地方政府負責幾乎所有的稅種的征收，中央的財政收入取決於地方政府的稅收努力；由於地方政府事實上控制了有效稅率和稅基，中央政府的許多稅收政策難以奏效；由於中央財政年年吃緊，其運用支出政策的能力收到嚴重制約。實行分稅制後，中央直屬稅務機構直接征收中央稅和分享稅，中央收入不再受地方收入的影響。地方政府只負責征收地方稅－－其所負責征收的稅種不再與中央分享，因而不再有減少稅收努力以避免上繳中央過多的動機。中央和地方的稅務機構均將致力於完善管理機制以增加各自的收入。由於新體制下地方政府至多只能控制地方稅種的有效稅率與稅基，中央利用稅收政策進行宏觀調控的能力將明顯增強。隨著中央財政收入的增加，其利用支出政策的自由度也會增加。尤其是中央政府在掌握了用於轉移支付的財源之後，將能更有效地緩解地區差別的加劇。　

　　七. 94年改革尚未解決的若幹問題　　

　　1994年底的分稅制改革只是使中國的中央與地方財政關系規範化的第一步。除了已經實行的稅種劃分和稅收管理體制的改革之外，還有幾個重要的方面仍保留著舊體制的弊端。筆者認為，今後若幹年中國中央與地方財政關系的改革應解決如下幾個問題：　

　　1. 以法律的形式將中央與地方的財政關系固定下來。到目前為止，中央與地方之間稅權和財政支出責任的劃分在事實上由中央政府決定，而非由全國人大（立法機構）來決定。還句話說，中央政府在與地方政府的“政策博奕”中既是裁判員又是運動員。這就使得中央政府能相當隨意地以其自身利益為出發點來修改博奕規則。由於中央無法對責權劃分做出承諾，地方政府的政策便取決於它們對中央今後政策變化的預測，因而難以控制。與中國的情況相反，大部份聯邦制的國家和日本等單一制的國家在憲法中明確規定中央與地方責權劃分的基本原則，並在如《地方財政法》一類的法律文件中詳細規定具體責權的項目及改變責權關系所需經過的程序。一旦稅種劃分及支出責任的劃分以法律形式固定了下來，中央政府便很難隨意改動。這種法律的約束給予了中央政府一種表達其對中央與地方財政關系的承諾的重要工具。有了這種承諾，地方政府的稅收與支出行為就會比較穩定和容易預測，許多“戰略性反應”也會消失。穩定的和可預測的地方政府行為也會反過來增強中央政府控制宏觀經濟的能力。　

　　2. 建立保護地方自主權的機構。僅在法律上規定中央與地方的責權關系並不能保證其嚴格的執行。在中央一級有必要建立起一套能代表地方政府利益、防止中央部門隨意剝奪地方財權的機構。在日本，“自治省”就是這樣一個機構。雖然有關法規已規定了日本的中央與地方財政責權的劃分，許多中央部門（包括財政部）往往會以各種理由要求地方承擔其法定責任之外的支出項目，或試圖削減法定的向地方的轉移支付。單個的地方政府很少有與中央部門對等談判的能力，地方權益因此受到威脅。在這種情況下，自治省就會出面與有關中央部門交涉，以保護地方利益。自治省的法律依據是憲法中關於地方自主權的規定和地方財政法中關於地方財權和支出責任的規定。自治省在政治上得到全體地方政府的支持，這種支持體現在地方政府對內閣直接表達對自治省的地位的關注和地方代表在國會中的聲音。　

　　3. 應逐步取消按企業隸屬關系劃分稅種的作法。為了減小利益重新分配可能帶來的阻力，中央政府在1994年的分稅制改革方案中保留了按隸屬關系劃分企業所得稅的辦法， 即中央所屬企業的所得稅歸中央， 地方所屬企業的所得稅歸地方。這種劃分稅種的辦法有兩個主要的問題。第一，地方所屬企業的所得稅是一個極重要的稅種，將地方企業所得稅全部劃歸地方，使中央失去了一項調控企業行為的重要手段。第二，在所得稅按隸屬關系劃分的情況下，中央政府往往會以上收地方企業為手段來增加中央財政收入。對地方企業的隨意上收使中央與地方財力的劃分變得不穩定，地方政府為了避免高效益企業被上收，很可能會采用故意減少投資或低報企業利潤等辦法。　

　　4. 中央與地方支出責任的劃分應盡快明確。盡管中央在1994年改革計劃中稱要在劃分支出責任的前提下劃分稅種，但一年來在支出責任的劃分上幾乎沒有進展。理由很簡單：中央政府不願意放棄在支出責任劃分上的自由度；失去了這個自由度，中央往往難以平衡其收支。但是，沒有穩定的支出劃分，稅種劃分再明確也無法保證地方政府財政狀況的穩定。中央經常向財政富省轉嫁支出負擔的作法雖然在短期內能緩解中央的財政困難，但同時打擊了這些省分增收的積極性。這是財政收入占國民生產總值比重下降的一個重要原因。　

　　5. 新的分稅體制應允許地方政府決定地方稅的稅基和稅率。分稅制將一些稅種劃給地方，但明確這些稅種的稅基和稅率的權力卻仍保留在中央。從財政學角度看來，一個有效率的財政分權體制應該允許地方政府根據本地的經濟狀況和居民偏好來決定地方稅收的水平和支出項目。在中國，盡管中央規定了主要地方稅種的稅收範圍和稅率，地方政府卻可以用調節稅收努力的辦法來控制實際稅基和稅率。既然中央在事實上無法控制地方稅種的征收，名義上維持對稅基和稅率的控制只能降低地方稅收體制的透明度和穩定性。筆者認為，只要中央政府能有效地控制中央稅種和分享稅種，便沒有必要直接控制地方稅種。中央的責任在於用中央財力提供全國性的公共產品與服務（包括宏觀穩定及地區平衡），地方的責任在於提供地方的公共產品與服務，各自的責任和財權必須互相匹配。　

　　6. 借鑒國際經驗形成一套既能促進地區平衡又能調動地方積極性的轉移支付的公式。按1994年分稅制改革的方案，中央將以轉移支付的形式把全國財政收入的20％從中央轉移到地方。但到目前為止，中央尚沒有確定轉移支付的公式。如果沒有明確的公式，地方向中央政府的遊說就會在很大程度上影響轉移支付的分配，努力增加稅收的地方往往不如花大力氣與中央討價還價的地方合算。　

　　國際經驗表明， 即使轉移支付有了明確的公式， 如果這些公式設計得不恰當，也會在相當程度上扭曲地方政府的稅收或支出行為。比如說，如果按公式計算，地方稅收越低，得到轉移支付越多，則此公式會鼓勵地方減少或瞞報稅收。又比如， 如果轉移支付與地方財政赤字呈正相關， 則此公式會鼓勵地方過度支出。筆者的觀點是，轉移支付應盡可能多地考慮地方政府不能直接控制的變量（如人口、GNP等），而盡可能少地與地方政府直接控制的變量（如地方財政收入或支出）相聯系。另外，中央政府在設計公式之前，必須明確其公式的具體目標（究竟是使地區間公共產品與服務平等化，還是減少地方政府收支不平衡，還是增加具有跨省效應的公共產品與服務？）。在一般情況下，中央應設立不同的轉移支付基金，使用不同的計算公式，來達到不同的目標。　

　　表1. 中國財政收支情況及其占GNP的比重, 1978─1992 (單位: 10億元)　

　　財政收入

　　財政支出

　　財政收入占GNP①比重(％)

　　財政赤字②

　　赤字占GNP比重(％)

　　中國定義

　　標準定義

　　中國定義

　　標準定義

　　1978

　　112.1

　　124.8

　　111.1

　　123.8

　　34.8

　　-1.0

　　-0.3

　　1979

　　110.3

　　126.7

　　127.4

　　147.4

　　31.7

　　20.7

　　5.2

　　1980

　　108.5

　　130.1

　　121.3

　　147.1

　　29.1

　　17.0

　　3.8

　　1981

　　109.0

　　130.2

　　111.5

　　140.1

　　27.3

　　9.9

　　2.1

　　1982

　　112.4

　　140.9

　　115.3

　　152.3

　　27.1

　　11.3

　　2.2

　　1983

　　124.9

　　160.7

　　129.3

　　173.0

　　27.7

　　12.3

　　2.1

　　1984

　　150.2

　　184.3

　　154.6

　　196.5

　　26.5

　　12.2

　　1.8

　　1985

　　186.6

　　229.7

　　184.5

　　236.5

　　26.8

　　6.8

　　0.8

　　1986

　　226.0

　　244.6

　　233.1

　　265.6

　　25.2

　　20.9

　　2.2

　　1987

　　236.9

　　257.5

　　244.9

　　282.5

　　22.8

　　25.0

　　2.2

　　1988

　　262.8

　　280.4

　　270.7

　　315.3

　　19.9

　　34.9

　　2.5

　　1989

　　294.8

　　326.4

　　304.0

　　363.8

　　20.4

　　37.4

　　2.3

　　1990

　　331.3

　　351.5

　　345.2

　　403.1

　　19.6

　　51.6

　　2.9

　　1991

　　361.1

　　365.9

　　381.4

　　432.3

　　18.5

　　66.4

　　3.4

　　1992

　　415.3

　　368.8

　　439.0

　　483.4

　　17.3

　　114.6

　　4.7

　　注：財政收入的標準定義又從中國定義中減去政府借款，加入政府補貼。

　　財政支出的標準定義又在中國定義上加上政府補貼。　

　　①　使用標準定義　

　　②　使用標準定義的財政收入與支出數據來源：《中國統計年鑒1993》　


中國鄉鎮企業產權改革與中央－地方權力的互動

　　洪朝輝

　　一. 鄉鎮企業產權明晰化的分權效應

　　二. 鄉鎮企業產權改革的集權後果

　　三. 鄉鎮企業產權改革的政策選擇

　　

　　【作者簡歷】 洪朝輝，美國喬治亞大學沙瓦那州立大學助理教授；馬里蘭大學美國農業經濟史博士。

　　一九八○年代末以來，中國東南沿海一帶的鄉鎮企業普遍興起以建立與建全股份合作制為主題的產權制度改革。[1] 以浙江省八萬個村以上集體所有制的鄉鎮企業為例，到一九九四年七月，已有六千多家鄉鎮企業改造為股份合作制企業，還有二千多家正在實施之中，預計到一九九四年底可達到一萬家左右。[2] 同樣，在浙江溫州鹿城區，到一九九四年七月，股份合作企業已占了企業總數的百分之七十左右，日漸成為國民經濟的發展主力。[3] 在福建省，截至一九九四年底，股份合作制的鄉鎮企業已達十萬余家，其中一九九四年一年即誕生一萬二千多家。[4] 上述股份合作制企業是中國農民的又一偉大發明，旨在逐步淡化政府對企業的幹預與控制，明晰政府、企業和工人之間的產權與股權，達到籌集資金、轉換機制、提高效益、以及刺激幹部職工生產積極性的多重目的。

　　但是，鄉鎮企業股份合作制的實踐深刻影響了中央與地方兩大權力的互動，並由此產生了令人困惑而又充滿危機的雙重效應。一方面，產權改革推動了產權地方化，各級鄉鎮政府借此良機，全面而又合法地大規模分享鄉鎮企業的部份股權，導致地方政府普遍出現企業化，為地方分權創造了條件。另一方面，產權改革在促使地方政府與鄉鎮企業之間的經濟關系日益清晰之時，卻導致兩者之間的人際關系趨於淡漠，兩者長期所建立的社區與政治聯盟開始出現解體，並為中央政府介入鄉鎮企業的產權改革與經營過程提供了條件，更為中央集權創造了動力。面對這種產權改革所產生的分權與集權效應，我們有必要深入探討鄉鎮企業股份合作制的運行特徵與機制，以便從另一視角觀察與理解中央與地方博奕行為的未來走向

　　本文資料主要根據筆者在一九九四年暑期對浙江省七縣二十家鄉鎮企業的實地調查，對“中國鄉鎮企業產權明晰化的理論與實踐國際研討會”論文的研究，以及對有關專家學者和政府官員的面談等。

　　一. 鄉鎮企業產權明晰化的分權效應

　　鄉鎮企業的產權改革和股份合作制的建立，首先有助於增強企業與鄉鎮政府之間的經濟結盟，加速產權地方化和政府企業化，並由此增強地方與中央進行討價還價的籌碼與實力，強化地方分權效應。

　　首先，鄉鎮企業股份合作制所設立的“鄉鎮政府股”，有助於地方政府合法成為各企業的股東，變政府與企業的上下級關系為合作夥伴關系。它由鄉鎮集體資產經營管理公司作為產權代表，並派出法定股東，參加企業的董事會，參與企業的經營決策。[5]

　　鄉鎮政府股的份額一般占企業總資產的20％-25％。例一，以魯冠球為首的浙江肖山萬向等廠，在1988年從3000多萬元總資產中劃出750萬元(占總數約25％)免費送給政府。[6] 例二，浙江新昌縣三花集團公司於1993年劃出企業集體積累的20％，奉送給當地城關鎮政府，價值400多萬元人民幣。[7] 從此，這些龐大而又獨特的政府股將與企業同生共長，世代相傳，極大地強化了鄉鎮政府的經濟實力。　

　　眾多鄉鎮企業普遍認同這一政府股，其原因極為覆雜，既有經濟行為的理性，也有非經濟行為的考慮。其一，鄉鎮政府確實在鄉鎮企業的草創與發展時期，提供過各種政策性的直接或間接的幫助，既有資金、資產、土地和人力的投入，也有政府影響下的信貸擔保、社區投入和投資環境改善，更有長年以來減稅讓利的政策扶持。[8] 其二，“花錢買不管”。這是魯冠球的主要動機之一。即通過送股份，明確地方政府與企業的產權關系，促使地方政府轉變職能，開始以一個股東身份關心企業，以股東權取代行政權。[9] 其三，政府股是一項必要的政治投資。鄉鎮一級政府在中國農村社區文化生態中，永遠是當地企業的父母官，無論經濟體制與關系如何轉變，“遠親不如近鄰”的傳統準則永遠難以改變。面對根深蒂固的傳統文化，那些政治意義上的政企分開和經濟意義上的產權明晰，都將顯得有名無實，蒼白無力。

　　同時，鄉鎮政府也普遍樂意用行政權交換股份權，希望對鄉鎮企業利潤的分享由暗轉明。長期以來的硬性攤派，使許多基層幹部疲於奔命，而且所攤派的款項大多不能進入鄉鎮政府的腰包，只是為上級政府做嫁衣裳。如果攤派任務完不成，將冒犯上級；如果超額而又圓滿完成，倒得罪了企業，人為導致政企關系的緊張。現在能夠坐享股份，何樂而不為？同時，在股權不明確的前提下，企業對鄉鎮政府的“進貢”是因人而宜和因時而宜的，收益數額是既不確定也不穩定。如果兩者關系緊張， 鄉鎮政府很可能“顆粒無收”， 如今龐大的“政府股”在手，自然是“旱澇保收”。於是，鄉鎮政府與鄉鎮企業在設立與分配政府股的問題上，基本上兩廂情願，一拍即合。

　　鄉鎮政府股的設立一方面導致四分之一～五分之一的企業產權出現地方化，另一方面也促使鄉鎮政府開始出現企業化。這樣，在企業產權地方化與鄉鎮政府企業化的共同作用之下，促使企業與地方政府結成經濟利益共同體，導致地方與企業關系的內造化和非政治化，一切以共同的經濟利益為主軸，排斥一切與企業經濟和地方經濟相沖突的中央政策，由此強化了中國地方分權的能量與潛力。

　　除了鄉鎮政府股以外，“企業集體股”的設立也有助於地方政府權力的增強。 溫州市政府規定，所有股份合作企業所得稅後的利潤，應有50％以上用於企業擴大再生產，作為新增資產記在股東名下，視同股金，計息增值；另外15％作為企業公共積累，屬集體所有。[10] 如果說，用於企業擴大再生產的50％股份屬於變相集體股的話，那麽15％的公共積累金則是純粹的企業集體股。　

　　企業集體股存在兩大經濟特點。其一，它幾乎無法為企業股東所私自享用。根據浙江蒼南縣五十三家股份合作企業的調查，1992年的企業集體股（公共積累基金）占稅後利潤的12.9％， 其中沒有提取分毫的企業占35.8％； 提取比例低於10％的企業占企業總數的26.4％。 它表明不提或少提集體股的企業占總數的62.2％。[11] 其二，這筆集體股對於非股東職工而言，在職時不能分享資本收益，離開企業時更不可以分割部份財產， 某種意義上說，“集體所有”也只是徒有其名。[12]

　　在設立企業集體股的過程中，鄉鎮企業與地方政府各懷不同的動機，形成了暫時的共識。首先鄉鎮政府樂見這筆集體股的存在。政治上，集體股的設立有助於淡化股份合作制的私有化色彩，是今日中國欺上瞞下的必要手段，有利於避免來自上級政府的指責與非難，減少產權改革的政治阻力，是鄉鎮政府官員在改制過程中，既保住政治職位，又享受經濟利益的兩全保障。經濟上，企業集體股的存在為地方政府提供了豐富而又安全的財源。許多鄉鎮政府的公關、吃喝、以及各種集團性消費，往往既不正常，也屬非法，無法在政府財務中報銷，於是皆透過鄉鎮企業的集體公積金，蒙混過關。[13] 另外，集體股的存在有助於地方政府向企業實施軟攤派，它的特點是表面上屬企業自願奉獻，但背後卻有權力的脅迫與人情的壓力。 企業往往“主動”地為地方官員的親朋好友承辦各種婚喪喜事，敬獻厚禮。軟攤派已成為不定期、不定日地吞噬集體股的重要殺手之一。由此可見，改制後鄉鎮企業集體股實際上成了企業上層與地方政府官員私相授受，共同享有的“特權股”，更成為腐敗政治的溫床。

　　站在鄉鎮企業的角度，它們讚同設立企業集體股的原因比較覆雜，大致約有五種：其一，長期以來鄉鎮企業屬集體性質，已經積累了相當一部份“共有資金”，所以有必要將它以集體共有的形式參股。例如，溫州市鹿城區皆將這筆共有資金的集體股所增加的價值，歸全體職工享有。[14] 其二，許多大型企業顧慮瓜分共有資金，將瓦解企業的經濟實力。如著名的浙江肖山萬向集團，職工集體資產占總資產的70％以上，達六億元之多。如果貿然一分，必然影響企業的整體實力。[15] 其三，全體瓜分企業股份，不利於經營者承擔責任。當初人民公社制下的人人有份、人人不問不好，但搞人人有份、人人過問也不好，不利於經營者的決策。[16] 因為大家參股，等於大家無股。人人是主人，就分不清誰是真正的老板。[17] 不少企業名義上希望保留集體股來強化廠長經理的責任心，實際上想再觀望一段時間，最終由經營者獨享這筆集體股，既給他們權力，也給他們壓力。其四，瓜分集體資產將激化職工之間、幹部與職工之間的矛盾。一方面，分配資產和股份的過程將是人際關系緊張的過程，不利於企業向心力、凝聚力的形成；另一方面，老職工分完了企業資產，新職工即成了真正的打工仔，其收入將永遠趕不上老職工，而後到職工往往素質較高，是企業以後發展的主要依靠。[18] 其五，保留企業集體股有助於鄉鎮企業幹部維護與鞏固政治與經濟地位，它既為企業幹部靈活運用公共資金提供資源，更有助於他們鞏固自己在企業中的地位。這種維護權力的心態與動機，也許是許多鄉鎮企業保留集體股的普遍動力。

　　所以，上述鄉鎮政府股和企業集體股的存在有力地增強了地方政府的實力，並促使地方政府與鄉鎮企業形成經濟命運共同體， 結成一種經濟利益的統一戰線，有意無意地與不符合地方與企業利益的中央政策進行對抗，導致地方政府的權力逐漸增大。

　　二. 鄉鎮企業產權改革的集權後果

　　事物發展的兩分法，使得鄉鎮企業產權改革也難以避免雙重效應。產權改革既有加強地方政府與鄉鎮企業經濟聯盟的一面，但更有削弱兩者政治聯盟、破壞感情連結的一面。其直接後果將導致鄉鎮企業失去地方政府的政策性保護。長期以來企業的各種歪門邪道但行之有效的經營行為，都有可能直接暴露在中央政府的監督之下，為新一輪中央政府的介入與幹預創造條件。

　　必須指出，長期以來的政企不分，尤其是鄉鎮政府與鄉鎮企業互為一體的現象，並非絕對是鄉鎮企業發展的障礙。也就是說，今日企業實施產權明晰化，全面推動政企分家，並非是企業發展的福音。它將促使地方政府與鄉鎮企業逐漸疏離，瓦解兩者長期所建立的模糊聯盟與感情默契，有助於更高一級政府取地方政府而代之，更有助於國家方面實施各種侵權行為。

　　十五年來中國鄉鎮企業的超常發展，首先得益於地方政府的刻意保護，並實施“上有政策、下有對策”的對抗中央策略。 為了深刻理解政企分開的負面作用，有必要考察一下政企合作，正面推動企業發展的歷史。早在改革前的五十～七十年代，浙江溫州的私營企業即空前發達。盡管當時存在持續不斷的“割資本主義尾巴”之行動，但到1976年全溫州無證商販仍高達11,115人，民間市場交易額竟占社會商品零售額的90％左右，同時還存在大批的地下包工隊、地下運輸隊和各種黑市。[19] 這些自由經濟現象的久治不愈，顯然與地方政府的暗中鼓勵與默許密切相關。八十年代一位溫州市主要領導人對此現象的解釋是：“說實話，在‘左’的思想未清除前，領導不管是最主要的密訣。因為在過去我們一個勁兒地打擊，並沒有使我們擺脫貧困。相反, 社會問題越來越多。在當時那種覆雜的情況下，也只好采取不聞不問的態度任其發展。”[20]這種無為而治的政策也是溫州鄉鎮企業迅速發展的重要條件。

　　更重要的是，地方政府敢於和善於糾正上級政府的不正確決定，保護地方自由經濟的發展。例如，1982年初正值全國範圍打擊經濟犯罪運動之時，溫州樂清柳市鎮連續打擊了實為改革先驅的“八大王”，包括“郵電大王”（民間短途郵電專業戶）、“目錄大王”（信息專業戶）、“舊貨大王”（舊貨購銷、 加工專業戶）、“機電大王”（小型電機配件購銷戶）、以及“礦燈大王”、“翻砂大王”和“螺絲大王”等。其中七人判刑，一人外逃。二年後，待風潮一過，溫州市公檢法頂住上級壓力，順應民意，為“八大王”鄭重平反，宣布無罪釋放。[21]

　　除了上述大環境的改善之外，鄉鎮企業的初創時期大都直接得益於鄉鎮政府的信貸擔保和減稅讓利。地方政府還提供地皮、人才、廠房和產銷渠道等方面的方便。尤其是在中國市場經濟不穩定、不成熟的八十年代，政府的政策保護與非經濟支持，顯得尤其必要，處理好與鄉政府的關系成為企業追求經濟目標的關鍵。[22] 而且，政企之間的發展目標並非絕對是排斥和對立的，有時也存在利益趨同現象。鄉鎮政府的政績往往與本地區的經濟發展密切相關，為了應付產值翻番的政治壓力、提升本地區的經濟地位、解決農村人口過剩以及緩解社區矛盾，鄉鎮政府往往不惜一切代價竭力扶持鄉鎮企業， 保證經濟與政治目標的同步實現，促使社會目標與鄉鎮企業的創辦動機趨向一致。1983～1986年溫州鄉鎮企業的發展達到高潮，即證明了這一點。[23] 它表明地方行政幹預並非皆是負面的，有時候幹預的過程往往是幫助、推動和保護的過程。另外，政企之間也存在共同的福利目標，推動所在設區的共同繁榮。 在江浙農村，社區內人與人之間的血緣、地緣、情緣關系極為密切，宗親聯系更是千絲萬縷。於是，生長其間的企業與地方政府皆有責任與義務救貧扶弱，情義無價是許多鄉鎮企業生產運作的道德準則。[24] 這樣，企業成了提供社區福利的實體，地方政府則成為接受、管理和分配福利資金的機構。盡管這將導致企業的盈利動機削弱，慈善動機強化，但在現實中，這種道德性的奉獻，導致社區與政府更堅定地保護與維護企業的利益，把企業視為超出功利意義之外的摯友。[25] 這一點是高高在上的中央政府所無法理解和做到的。

　　但是，以政企分開為主要訴求之一的鄉鎮企業產權改革，盡管有助於企業納入現代市場經濟的軌道，有助於企業未來長遠利益的發展，卻顯然無助於地方政府對企業的保護。“花錢買不管”的設計既買到了經濟上的獨立，但也買到了政治上的無助與情感上的孤獨，在客觀上削弱了地方政府對企業的政治影響與政策保護，為國家權力的介入提供了方便，可謂“前門拒狼”（地方政府）、“後門進虎”（中央權力）。

　　首先，產權改革和政企分開全面瓦解了長期以來艱難形成的中國公民社會。一九四九年以來，中國共產黨的一元化領導導致公民社會難以成形，但自改革開放以來，中央權力的下放開始鼓勵地方鄉鎮一級政府，逐漸與地方社區和鄉鎮企業結成了松散的聯盟，[26] 它具有類似公民社會的功能，成為調節與制衡中央集權的有力杠桿。例如，在浙江台州地區，當地政府創造了“黃燈理論”，即在中央政策尚不明朗之時，帶領企業闖黃燈；他們還提倡“三子機制”，即群眾闖路子、部門出點子、黨委政府挑擔子。[27] 如今，隨著政府與企業關系的股份化與明晰化， 政府只想在企業內部經營中贏利， 沒有意願也沒有可能從外部保護企業、制衡中央。如果說，改革十五年以來，地方與企業的政治聯盟有助於中央分權與地方自主的話，那麽如今這種聯盟的瓦解既使企業成長失去了傳統的潤滑劑與保護傘，也為中央權力直接取代地方政府、主控企業發展創造了條件。

　　另外，鄉鎮企業在明晰產權的過程中，嚴重傷害了企業與地方政府、企業與社區的關系，為中央權力介入它們之間的糾紛與調解提供了機會，並由此強化了中央控制地方的籌碼。中國農民向來是求善不求真，少有習慣算清帳，所以往往無法或難以找到鄉鎮企業的原始投資者，更無法清楚界定政府與企業雙方股份的比例。 筆者在實地調查中發現，許多企業家和政府官員皆主張宜粗不宜細。 但是，如今中央或省一級政府已經介入鄉鎮企業的產權改革，其核心是一定要明晰產權，盡快建立股份合作制。在江蘇省一些地區已把鄉鎮企業股份合作制建立的多少，作為一項硬性指標，強迫各地方政府限期完成。[28]

　　在此一哄而起的政治生態下，地方政府與鄉鎮企業為了清晰股權、爭奪股權上必然難以避免激烈的沖突。例如，浙江台州地區的許多鄉鎮企業拒絕奉送“鄉鎮政府股”。因為他們認為地方政府從未直接投入金錢，不屬投資主體。盡管鄉鎮政府對企業實施過減免稅政策，但這不屬於投資行為，而是屬於國家財政扶持資金性質。它既沒有明確的國家投資主體，也沒有法定的投資程序和發生過相應的產權收益，企業既不發付利潤，也不付息還本。 相反，它卻為國家涵養了稅源，國家通過徵稅渠道不斷從企業中取走了收入，可謂讓小利得大利。[29] 所以，當年的減免稅是國家對納稅人或課稅對象的一種鼓勵或照顧措施。減免稅形成的資產絕對不能界定為國有資產，而只能是企業資產。[30] 有些企業在明晰化的原則下，則算得更為精細，它們把減免稅分為三種：一是困難減免，它應歸企業資產；二是屬於減稅還貸，這可算國有資產；三是屬於稅前還貸，它應在國家與企業之間按比例劃分。[31]

　　中國的政治運動喜歡“說清楚”，在這一波產權改革的經濟運動中開始時興“算清楚”。於是，地方政府與鄉鎮企業彼此間不得不撕開昔日偽善的、但具和諧和潤滑意義的人情面具，赤裸裸地討價還價。長期以來所建立的以血、地緣為基礎的社區和諧受到嚴重傷害。溫州市防爆電器元件廠的董事長談挺宇曾說，“企業其實不舍得離開政府的管理，我們希望模糊，希望被管。”他還提到，有時企業主動尋求攤派，希望借此融洽與政府和社區的人際關系，企業所自願的請客送禮恰恰是一種重要的機會投資，小本萬利。[32] 如今產權清晰之後，各種非正常的花費將受全體股東的監督，並導致人際親情逐漸淡薄，今後企業有難，也無法得到社區和地方政府的大力支持。這種心態很落後，但很現實，應是產權改革的文化與社會依據與基點。

　　同時，產權改革開始日益脫離鄉鎮政府的直接領導，逐漸受到省市及中央政府的直接幹預。例如，1994年初某省一位領導曾要求該省鄉鎮企業限期全部實行股份化，無視具體狀況，要求一步到位。 但同時，一位中央領導又批示表示反對，顧慮股份制將導致貧富分化及吸收過多社會基金。[33] 在此關系到鄉鎮企業和地方利益的爭執中，各企業和鄉鎮政府完全喪失了發言權。而國家一旦介入產權領域，就很容易侵犯企業與地方的自主權。

　　而且，在上級政府幹預下，產權改革的流行原則已遭到修正，開始由“誰投資、誰所有、誰得益”改為“誰投入、誰所有”。[34] 其目的之一是為上一級政府分享企業股權，幹預改制後企業的運行，提供理論根據。因為投入的內涵與外延比投資遠遠擴大，投入不僅包括原始投入，也考慮追加投入、風險投入、感情投入、精力投入和時間投入，更包括當年共產黨人流血犧牲打天下所付出的生命投入。 這樣，企業的股權和產權只會越算越不清楚，越算越增加非經濟性的摩擦，並導致企業在逐漸擺脫地方政府控制的同時， 日益受到更高一級政府的幹預。

　　三. 鄉鎮企業產權改革的政策選擇　

　　面對鄉鎮企業產權改革過程中分權和集權的兩難，為我們重新設計產權改革提供了政策方向。即既要發展企業、又要強化地方產權，更應避免中央權力擴大的三重目標。基於此，筆者以為未來鄉鎮企業的產權改革，應力圖利用中央－地方兩大權力的變動，掌握三大政策導向。

　　第一，外部產權模糊化。 外部產權主要是指企業與當地鄉鎮政府的股權關系，其主要焦點在於該不該設鄉鎮政府股，以及政府股如何按比例合理分配。根據現階段中國農村的具體狀況，設立政府股是必要的權宜之計，但政府股比例的確定宜粗不宜細。

　　設立政府股盡管在理論上行不通，但實踐中可行而且必要。 大致而言，鄉鎮政府對企業的四大要素投入，應算作"政府股"的基本來源與依據。 其一，辦廠之初的原始投入和追加投入，包括資金、資產、土地和人力；其二，政策扶持的投入，包括減稅讓利的支持；其三，政府的間接貢獻，包括給企業、大集體紅帽子所帶來的便利，也包括信貸擔保所承擔的風險，以及幫企業征土地、談項目和跑貸款等；其四，政府影響下的社區投入，包括改善投資環境、賠償因企業污染和交通擁擠所帶來的經濟損失。[35] 除此之外，鄉鎮企業傳統上皆屬鄉鎮所屬企業，如果不設政府股，那麽鄉鎮政府多年來對企業的貢獻將血本無歸，這不僅不符經濟原則，也違背倫理道德，並必然促使鄉鎮政府成為產權改革的阻礙力量，加速企業與地方政府聯盟的全面崩潰。

　　一旦承認鄉鎮政府可以成為一個變相的投資主體，問題的關鍵是地方政府應占多少比例的股份較為合理。筆者認為，為了照顧政企合一的歷史與現狀，維護企業與政府的關系和諧，應該主張模糊處理。不算帳不行，算清帳也難行。應該算一個粗帳和大帳，不算細帳和小帳，達到既增強企業活力，又改善政企關系的雙重目的。對此，浙江台州地區創立了一個計算政府股的原則：“尊重歷史、綜合考慮、充份協商、各方認可、因地制宜、一廠一案”。[36] 總的原則是不求一律，和為貴。實際上，政府股是企業從依附走向獨立的必要過渡。　

　　第二，內部產權清晰化。這是企業獲得真正獨立與強大的關鍵，也是企業最終擺脫各級政府控制的根本。基於這一目標，鄉鎮企業應該取消企業集體股，大多虛置的集體股是對集體產權所有者利益的一種侵犯。產權改革應該著力於把單一的集體產權主體改造為以個人所有權為基礎的多元產權主體，把公有共用的產權改造為私有共用或私有私用的產權。[37] 只有這樣, 企業的獨立人格才能逐漸建立。

　　另外，企業集體股容易與作為法人的企業總資產相混淆。明晰產權的主題是確定各類股權的所有者，如社區組織、企業職工、社會個人、社會法人和外商投資者，但再設立一個屬內部職工所有的企業集體股，就會影響社會個人和法人的入股、參股，隨著企業的發展和資產的增加，企業集體股的股權歸屬將更加難以界定，並必將侵犯社會法人和股民的股權。[38]

　　更重要的是，在由個人投資的股份合作企業中設置集體股，實屬不倫不類。如前文所述，集體股對於非股東的職工而言，他們在職時不能享受資本收益，離職時不能分割部份財產，集體所有等於人人沒有。問題的實質還是在於，有沒有必要運用集體股來掩蓋股份合作制的私有化傾向與實質。對此，溫州市已經開始著手制定關於股份合作企業的新規定，其中將不再有“公共積累基金”的規定，旨在取消企業集體股。[39]

　　一旦企業內部明晰了產權，企業自身將孕育一種自然的獨立力量，並逐漸擺脫政府股，成為現代市場經濟中的現代企業，反過來成為制約與平衡中央與地方權力的重要砝碼。　

　　第三，應多提產權多元化，少提產權明晰化。明晰化的提法帶有一種強制，有可能剝奪那些希望產權模糊的企業之自主權。產權明晰化盡管是西方現代企業的重要趨勢與要求，但不一定是當今中國鄉鎮企業所必須達到的目標。產權明晰與否不應也不能作為企業經營好壞的標準，它只是一種中性的工具，服務於生產效率提高的目的。工具本身顯然不可能放之四海而皆有效。那種強求一律的明晰化和股份化，恰恰是一種專制政策和行政手段的強化，有助於國家權力更大限度地幹預產權改革。

　　對此，產權多元化政策更有助於給產權改革培育一種寬松的環境與氛圍，前述的外部產權模糊化和內部產權清晰化也是這種多元化的體現。產權多元化存在二重意思：其一，按需改革，不搞一刀切，更不搞一哄而起；照顧多樣性，維護特殊性；其二，產權的形式不應是一種，而應是多種；不應僅僅是私有制或股份制，但也不排斥私有制和股份制。應運用價值中立（Value-Free）的原則，理性評判所有制和產權形式。 所有制形式應該也是一種手段與工具，不存在好壞之別，只存在對生產力發展有效無效之分。 既然承認市場經濟不是資本主義的專利，也應意識到個人所有制或民有制也不是姓資的專利；既然承認社會主義市場經濟存在的合理性， 也應允許社會主義個人所有制或社會主義產權多元化的存在。有了這份具工具理性的平常心，產權改革才可出現更為多元的選擇。　

　　總之，面對鄉鎮企業產權改革所出現的分權效應和集權後果，我們應具有清醒而又理性的比較意識和行為準則。首先，中央與地方的權力對鄉鎮企業發展的利弊互見，但是兩害相權取其輕；兩利相比則取其多。其次，鄉鎮企業最終必然要擺脫中央與地方政府的控制，但在目前中央權力仍然強大、集權呼聲日益高漲之際，企業的行動準則應是保地方、防中央。最後，目前環境下的鄉鎮企業，還不足以強大到孤軍作戰，與中央與地方兩大權力直接抗衡，而且更要防止中央與地方聯手對付企業。在這一場類似三國演義的格局中，鄉鎮企業只能而且必須聯合地方，防範中央。


中國收入分配不均等化的發展趨勢及其對中央和地方關系的影響

　　文貫中

　　一. 城鄉間、地區間和地區內部間不平衡發展的趨勢

　　二. 收入不均等發展趨於加速的諸種原因

　　三. 不平衡發展對中央和地方關系的可能影響

　　四. 防止不平衡惡性發展的對策　

　　【作者簡歷】 文貫中，美國三一學院助理教授；芝加哥大學博士；　

　　一. 城鄉間、地區間和地區內部間不平衡發展的趨勢　

　　A.收入分配的均等性與基尼系數

　　自從中國實行經濟改革以來，城鄉間，地區間和地區內部間的生產能力，經濟實力，人均收入，對外聯系，在中央的影響等等，呈現種種不平衡的發展。本文著重討論收入分配的均等問題及其影響。目前，世界上一般用基尼系數來測度收入分配的不均等程度。基尼系數的取值在零和一之間。若一個國家收入分配的基尼系數取值為零，則這個國家的收入分配為絕對的均等，亦即某一人口群體在總人口中所占的百分比正好等於其收入在總收入中所占的百分比。在下圖中， 橫軸為人口的累計百分數，豎軸為收入的累計百分數。收入分配絕對均等的基尼系數可用圖中的45度線來表示。若收入分配並非絕對均等，從低收入群體一頭算起，收入的累計百分數的增長就會低於人口的累計百分數的增長。於是基尼系數就可以用圖中的A/（A+B）的公式來表示。A的面積越大，收入分配越不均等，基尼系數也就越大。表示收入分配絕對不均等的基尼系數的值為一。　

　　B. 收入分配的五大趨勢　

　　從實證研究結果來看，自從改革開放以來，中國的基尼系數值呈以下五種覆雜的變化。首先，全體居民（即將城鄉居民放在一起）的收入分配不均等程度日益發展。若將世界銀行（1983）對中國1980年居民收入分配所作的基尼系數測定值0.33作為中國1978年改革開放初期收入分配狀況的近似值，則到了1988年，這一值已經上升到0.38（趙人偉，格里芬 1994）。其二，若將全體居民分為城鄉兩組居民，則這兩組居民之間的收入差呈U字形變化。1978-1984期間，城鄉收入差距一度縮小。當時城市改革尚未展開，而農村則自1978年起不但大幅度提高了農產品的收購價格，而且逐步推廣了家庭承包責任制，使農民的收入明顯改善。但是1985年以後，城鄉收入差距再度擴大。其三，在農村居民內部，收入分配的差距亦呈U字形變化。1978-1982期間農村居民的收入差距逐年縮小，基尼系數由0.32下降到0.22（世界銀行 1983）。但是從1983年起，基尼系數又逐年上升，1988年這一系數已達0.34（趙人偉、格里芬 1994），超過了改革以前的基尼系數值。其四，在城市居民內部，收入分配的差距也在不斷擴大。1980年城市居民收入分配的基尼系數僅為0.16（世行 1983）。但是，1988年這一系數已經上升到0.23（趙、格 1994）。雖然城市居民收入分配仍遠較農村居民收入分配均等，但是城市地區居民收入分配不均等的發展速度卻遠遠快於農村地區。最後，地區之間的，特別是沿海同內地之間的收入差距也在擴大之中。沿海地區居民的收入的增長率遠遠高於內地居民。以上五種趨勢似乎印證了著名的經濟學家，諾貝爾獎獲得者庫茲涅次假說的前一半。他曾提出這樣的假說：在人均收入較低的階段，居民收入分配不均等會進一步發展，只有到了較高的人均收入水平居民收入分配才會逐漸變得均等。這就是他有名的倒U形曲線（圖二）。　

　　二. 收入不均等發展趨於加速的諸種原因　

　　A. 歷史原因　

　　中國基尼系數的起點與世界其他發展中國家相比，是不算高的。表一列出了一些低收入，中等收入和高收入國家和地區的基尼系數值。1980年中國全體居民的基尼系數值（世界銀行 1983）為0.33，低於表一中所有低收入國家和中等收入國家。顯然，如此之低的基尼系數值是和長期實行收入的平均主義，生產資料的公有制，和壓制沿海，發展內地三線建設的錯誤戰略方針分不開的。　　

　　【表一】　

　　國家

　　基尼系數

　　低收入國家

　　孟加拉

　　0.375

　　讚比亞

　　0.537

　　　　印度

　　0.415

　　　　印度尼西亞

　　0.542

　　中等收入國家

　　　　菲律賓

　　0.461

　　　　埃及

　　0.378

　　　　墨西哥

　　0.523

　　　　馬來西亞

　　0.445

　　　　巴西

　　0.569

　　　　南朝鮮

　　0.378

　　高收入國家與地區

　　　　台灣

　　0.326

　　　　新加坡

　　0.422

　　　　香港

　　0.396

　　　　英國

　　0.338

　　　　法國

　　0.338

　　　　加拿大

　　0.338

　　　　德國（西德）

　　0.315

　　　　美國

　　0.369

　　　　日本

　　0.285

　　資料來源： Gillis，Perkins，Roemer，Snodgrass "Economics of Development，" third edition，Table 4-1，1992　

　　在實行市場經濟，放手發展沿海，並讓一部份人先富起來的今天，如此之低的基尼系數值難以為繼是不足為怪的。作為對平均主義的反彈，基尼系數值會有所上升，也是不難想象的。令人警惕的倒是僅僅過了8年，即到了1988年，這一值便上升到0.38，超過了台灣和南朝鮮的水平。1994年的今天，中國的基尼系數值很有可能已經超過了0.40，直逼其他發展中國家的水平。如果對造成這一趨勢的某些原因不加引導，任其發展，不用很久，中國的居民收入分配不均等程度有可能會有惡性發展。如何防止收入分配極度不均等局面的出現，是中國人民長期來追求的理想。因此，對造成基尼系數值上升的各種原因必須及早加以深入檢討並采取相應的措施。　

　　B. 經濟原因　

　　通過市場機制配置資源在一段時間內一般會加劇區域經濟發展的不平衡化和收入分配的不均等化。這是由於以下的一些原因造成的。市場機制配置資源的真締是允許各種生產要素在市場上自由競爭以求實現最大的自身價值，其流向則由出價最高者決定。各種生產要素的素質可以有極大的不同，它們對經濟的貢獻也因此會有極大的不同，因而它們的收入也會有極大的不同。在中央計劃經濟的統制之下，生產要素因自身素質的不同而要求不同收入的天然傾向是受到否認的。在確認用市場機制配置資源的原則後，不同素質的生產要素的收入差異自然會擴大。例如，對絕大部份人口來說，他們擁有的主要生產要素就是自己的勞動力。人的能力（智商的高低，體力的強弱和自身努力的差別）有很大的先天差異，他們對經濟發展的貢獻可以有很大的區別。改革開放以來，收入政策開始反映人的這種差別。這就使居民中收入差距的擴大在所難免。　

　　另一個重要的原因是所謂的產業的收入優勢或劣勢。目前中國的大部份勞動力靠農業謀生。從經濟發展的歷史經驗來看，由於對農產品需求的收入彈性小於一，而對許多工業產品的需求的收入彈性大於一。這意味著收入增量的越來越大的部份會用到非農產品上。因而隨著經濟的增長，農業產值在總產值中的百分比會逐漸下降。也就是說農業在今天的社會里只具有收入的劣勢。要使農民的人均收入上升，只有使農業人口在總人口中的百分比逐漸下降。1978年以來，中國農村已經轉移出了將近六千萬勞動力，要使中國農民收入提高，最根本的辦法是轉移出更多的農業勞動力，使他們在工商業中就業，剩下的少量農民就可以因擁有較多的土地和農業資本而增加收入。有一種估計認為，中國至少還可以轉移出兩億多農民，短期內這是無法做到的。顯然，在這兩億多農民及其家屬從農業中轉移出來，並找到非農工作之前，城鄉收入差距的擴大怕是難免的。　

　　除了自身的素質差別，所處產業的差別而造成收入差別外，居民所處地理位置的不同也會造成收入極大不同。由於不同區域自然資源的秉賦和負載人口的能力大有差異，因山川形勢的不同更對原料、物資流向的暢通和人員進出的便捷發生深遠影響。過去的戶口政策人為樹立城鄉壁壘，而三線建設政策等於竭澤而魚。雖然這些政策使人均收入趨於均等，卻是嚴重違反經濟發展的規律的。　

　　改革開放以來，沿海地區和城市得福於天時地利而迅速發展，居於這些地區的人口便容易先富起來。然而客觀來說，由於沿海地區和城市的承受能力一時難以迅速擴大，1978年以前錯誤的人口和資源配置政策所造成的後果短期內很難糾正。同時政府也並不鼓勵人口的流動，很大一部份人口還不得不被束縛在貧困的內地或農業部門。顯然，在以上種種情況下，基尼系數值的升高在一段時間內是在所難免的。　

　　C. 體制原因　

　　以上說的都是在經濟逐漸市場化的過程中，因自身的素質差別，或所處產業的差別，或所處地理位置的差別等等獲得承認而造成的收入差距的擴大。以下我們稱它們分別為由素質優勢，產業優勢，地理（位置）優勢造成的收入差別。這些差別是由歷史和自然的原因造成的。應該承認，人們很難在短時間內改變歷史和自然的現狀。這些客觀存在的差別隨著經濟的市場化而終於得到了承認，因此而造成的收入差距的擴大應該說是具有積極的一面的。原因是這種收入差距的擴大有助於資源配置的合理化和激勵人們作出更多的貢獻，其結果會使國民經濟這塊蛋糕變的更大。這種內在的合理性使其較為人們容忍。　

　　然而正象田國強（1994）所指出的，“不公平競爭是大陸目前存在的嚴重問題之一，也是老百姓對現實最不滿意的地方。”不公平競爭也會造成居民收入的極度不均。例如，有權或有關系的人可以拿到平價產品，轉手高價賣出，或低價買進原始股票，高價拋出。有權或有關系的人還可以廉價批租大批土地，倒賣房產，走私緊俏產品或軍火。顯然，這些人的高收入與他們對經濟的實際貢獻是極不成比例的。造成不平等競爭的原因主要並不是經濟市場化的結果，恰恰相反，造成上述不平等競爭的根源正在於體制改革的不徹底。國有資產產權界定不清，名義上是人人有份，但實際上是人人不管。這種現狀就為以權謀私的人提供肥沃的土壤，也解釋了為什麽中央三令五申，卻無法遏止一陣又一陣的尋租熱。國營企業連年虧損而職工、廠長照樣領取工資，享受種種勞保住房津貼，不法廠商利用法規不嚴而任意哄擡物價，渾水摸魚，稅收部門軟弱無能，無法對收入進行有助社會平等和穩定的再分配。對農產品通過行政手段壓價而損害本來收入已經偏低的農民。這些都無助於國民經濟這塊蛋糕的增大，只是使這塊蛋糕的分配變的更加不公。並且不平等競爭的結果使收入不均等不是趨於縮小，而是趨於擴大化和永久化，因而是不應容忍的。　

　　三. 不平衡發展對中央和地方關系的可能影響　

　　A. 統合性的不平衡發展　

　　從長期來說，經濟市場化會有助於收入的均等化。表一顯示，市場經濟高度發達的國家的基尼系數值都很低。這是因為在經濟高度發達後，即使象日本這樣人口稠密，土地稀少的國家，勞動也已經成為稀缺要素而能獲得高收入。台灣、南朝鮮的經驗也證明了這一點。當然在市場經濟高度發達的地方，除了勞動變成了稀缺生產要素外，全國統一要素市場的形成也是收入均等化的前提。例如，由於統一的勞動市場的形成，勞動力可以自由流動。位於貧困地區的人口可以逐漸遷移到富裕地區，分享富裕地區的繁榮。　

　　從日本，南朝鮮和台灣等地的經驗來看，土地肥沃，氣候宜人，有舟楫灌溉之利的地區，在工商業興起之後，其負載人口的能力是驚人的。這種區域大多位於沿海地區和沿江沿河流域，並有較好的先天和後天的基礎設施。工商各業也因規模經濟和外部經濟的吸引而集中到這些區域，因而這些區域能向社會提供越來越多的就業機會。總之，無論是沿海沿江沿河流域的農村還是城市，隨著經濟的發展，隨著城市化的發展都將增加其負載人口的能力。　

　　在市場機制的引導下，當富裕地區的資本的邊際生產力逐漸下降的時候，資本又會流向貧困地區，促使貧困地區的經濟發達起來。隨著貧困地區經濟實力的增強，當地的人口也會增加，其收入也會增加。所以，市場經濟的發展雖然會加劇各地經濟的不平衡，但是又會促進各地人員、資金、原料、產品的流動，增強各地的經濟聯系。所以，市場經濟的發展會提高各地的相互依存性，因而具有統合的功能。從長期來說，也能使地區性的經濟發展不平衡和地區性的收入不均趨於降低。　

　　B. 分裂性的不平衡發展　

　　經濟市場化雖然在中短期內會造成經濟的不平衡發展和收入的不均等分配，但是卻會促進地區間的相互依賴性，因而並不是分裂性的。但是象上面所說，在經濟市場化的同時，現存體制的種種缺陷也都在發展，也在造成經濟的不平衡發展和收入不均等分配。這兩重原因同時存在，互相影響，錯綜覆雜使人們在面對地區經濟發展日益不平衡以及居民收入分配日益不均等時，不容易區別何者為何者。對那些感到自己的收入不及別人增長快，或者甚至認為自己的收入每況愈下的階層，他們往往感到他們的相對境遇惡化的原因，主要是現存體制的缺陷造成的，因而要求改變現存體制。　

　　同時也存在一種思潮，認為造成一部份人的收入的相對下降是經濟市場化的必然結果，因而反對進一步的市場化。如果抱這種想法的人越來越多，經濟改革的阻力就會日益增大。中國社會幾千年來形成的小農平均主義思想加上幾十年來的絕對平均主義的教育，為這種思想提供肥沃的土壤。這兩部份人都會對現狀越來越不滿。如果他們的人數越來越多，對現存制度安排也越來越不再抱希望，則社會再度發生動亂的可能性是不能排除的。　

　　C. 兩種趨勢的演變對中央和地方關系的可能影響　

　　應該說貧困地區和富裕地區都有求於中央，因而會加強中央的地位。前者希望中央給它們更多的補助，這些補助的來源自然是富裕地區。貧困地區並且希望能更自由地向富裕地區遷移人口，分享富裕地區的繁榮。貧困地區還希望吸引富裕地區的資金，希望後者能給於更多的技術援助。這些都需要中央出面協調，對富裕地區施加影響，使它們願意上交更多的稅收，開放它們的勞動市場。富裕地區也有求於貧困地區。富裕地區需要貧困地區的原材料、市場和一定量的廉價勞動力，同時又對大批勞工的蜂擁而來顧慮重重，唯恐影響當地的秩序，當地人口的就業和收入。貧困地區為了保護本地的新生工業，往往封鎖邊界，設立關卡，攔截流向富裕地區的原材料，或阻截來自富裕地區的制成品。顯然，富裕地區也需要中央向貧困地區施加影響，使它們開放邊境，開放原材料和成品市場，並且有秩序地有控制地輸出勞動力。　

　　從上面的分析中我們可以看到，對富裕地區來說，在國際競爭日益激烈的今天，擁有廣大的內地市場和原料基地，是不可多得的比較優勢，因而其總的傾向是支持統一市場的形成。由於富裕地區擁有比較完整的經濟部門，比較充足的財力，比較先進的科技，比較廣泛的海內外聯系，以及比較訓練有素的人才，並且在中央各個要害部門有自己的發言人，因而比較容易影響中央的決策，並從財力上支持中央加速全國統一市場的形成。所以，統合性的不平衡發展是占主導地位的。我並不認為經濟市場化的結果會導致國家的分裂。需要注意的倒是現存體制的種種缺陷使不公平競爭得以變本加厲，若不加克服，不平衡惡性發展潛在的可能性是存在的。　

　　四. 防止不平衡惡性發展的對策　

　　1. 普及和提高內地教育水平，縮小各地人口素質的差距，促進勞動力的流動性；　

　　2. 注意內地交通、通訊設施的建設，以吸引外來投資，增強內地經濟實力；　

　　3. 加速全國統一的要素市場和商品市場的形成；　

　　4. 改革稅收制度，增強中央政府和地方政府建設基礎設施的財力；　

　　5. 加速產權界定明晰化，使剩余分配有利於生產力發展和社會公平的提高；　

　　6. 大力發展勞動密集型產業，特別是扶助農村的鄉鎮企業，以提高吸收剩余勞動力的能力；　

　　7. 完善各種規章制度，杜絕以權謀私的渠道，消除不平等競爭的根源。　


中國的“過渡型立法體制”

　　──評轉型時期中央與地方立法關系的變化

　　李亞虹

　　一. 背景

　　二. “過渡型立法體制”的特點

　　三. 論爭與問題

　　四. 對當前中央和地方立法關系的思考

　　

　　【作者簡歷】李亞虹，本刊主編；美國薩福克大學法學院博士。曾任職於中國全國人大常委會法制工作委員會。

　　一. 背景　

　　中央和地方立法關系的變化，是在中國由計劃經濟向市場經濟過渡的大背景之下產生的。中國經濟市場化和私有化的速度，舉世矚目。它不僅改變著中國舊有的公有制經濟基礎，而且還對中國鐵板一塊的政治體制、政府結構、權力格局產生著強有力的沖擊。不管情不情願，中國政府已經開始松動了對整個社會的控制。政府在制定政策和計劃時，開始接受市場經濟規律的要求、顧及市場機制內在的和現行行政管理的“遊戲規則”。

　　在此背景之下，作為“遊戲規則”制定者及權力結構一部份的立法機構，其行為模式也開始改變。它們已不再滿足於“橡皮圖章”的定位，不再純粹地把法律作為推行黨的計劃與政策的工具，而開始注意市場及社會經濟本身的規律，配合經濟發展的要求進行立法活動。希望所立之法能夠成為規範社會關系的調節器，而不是應一時之急、偏一方之好的擺設品。一個突出的對比是，1986年中央強行通過《破產法》，其願望本來是以此推動經濟改革，但主觀色彩太濃，忽視了當時全國80％以上的企業是國營企業，企業內部責、權、利不清，社會缺乏福利保障制度等，結果該法通過後多年不得實施，查無判例，成為中國立法史上著名的“象征性”法律。[1] 雖然近年來隨著《破產法》實施的客觀條件的逐步具備，破產案例開始增加，但該法的多年閑置，已使其權威性大打折扣。近兩三年隨著經濟市場化的發展，中央立法機關已逐漸改變過去那種主觀僵化的做法，在立法活動中越來越趨於客觀、穩妥和靈活。《公司法》、《證券法》等技術性強、又涉及中國所有制改造的法律，即因國有獨資公司改組的困難、金融證券市場的發育不全等客觀原因而沒有匆匆出台，就是明證。可以說，過去那種中央領導人主觀想制定什麽法就非得制定什麽法，想什麽時候制定就一定要通過，全國人大只不過是一個“舉手機器”、“橡皮圖章”的時代，已趨於結束。　

　　市場經濟的飛速發展，極大地改變了中央和地方在各個領域中的相互關系。地方政府在經濟和社會管理方面的自主權越來越大，而中央政府對地方的強行控制則日趨弱化。這種中央─地方關系中權力互為消長的變化，也發生在立法領域內。作為國家權力機關，不可能不受到這種權力劃分的影響。中央與地方立法機關之間的關系，開始互動起來，由過去純粹的上下級關系，逐步向平等協商的方向發展。地方向中央要權，保護地方發展的意識變得非常強烈。地方發展本地經濟和保護地區利益的一個重要武器即是立法。法律的作用雖還不很強大，常常要受到政策的挑戰，但卻越來越受到地方政府的重視。有遠見的地方官員已意識到，如果說計劃經濟是靠政策來調整的話，那麽市場經濟則是靠法律來規範，“市場經濟可以說是法制經濟。只有強化法制法規的間接調控功能，發揮法律法規的引導、規範和約束作用，使經濟活動井然有序，經濟發展才能又快又好。如果沒有法制的規範，經濟活動必然陷入混亂。”

　　[2] 在這樣的共識之下，近年來地方立法機關相當活躍和高產，它們一方面積極向中央索要更多更大的立法權，另一方面則通過立法將到手的權益用法律形式鞏固下來。自1979年以來，短短十五年間，全國30個省、自治區、直轄市人大及其常委會就制定或批準了3300多個地方性法規。可以說，中央在立法上一統天下，地方人大既無立法意識又無立法力量、只能被動聽命於全國人大的時代已經快要結束了。　

　　二. “過渡型立法體制”的特點　

　　近年來，中國的立法體制在沒有突破現行憲法總體框架局限的情況下，發展出一種“主體多元、形式多樣、上下呼應、互為補充”的運行機制。這是轉型過程中既不能突破現有政治格局，又迫於市場經濟的急速發展需要而產生出來的一個特殊機制。它仍然在衍生與內造之中，是新與舊、獨特與一般的混合體。它既沒有具體的成文的依據，其實踐也還沒有上升為一定的理論，有很強的過渡性和實驗性，我們姑且將其稱之為“過渡型立法體制”。下面我們就具體分析一下該體制的特殊之處。

　　首先，該立法體制的重要特點是它的“主體多元”。有人認為我國不存在“二元立法”或“多元立法”體制，也有人稱我國的立法體制為“一元兩級”。理由是我國是單一制集權國家，立法權只有一個，屬於中央(即“一元”)，地方只有中央賦予的“立法使用權”或“制定權”。[3] 不過，我們這里講的“多元”是指“主體”的多元，而不是指“體制”的多元。“立法主體”是指有權制定法律、法令和規章的機構。“立法主體”的多元與“立法體制”的一元並不矛盾。一元立法體制內可以有多元立法主體。　

　　我們可以從縱橫兩個方面來分析當前中國立法主體以及它們之間的關系。從縱向看，有中央和地方兩級；從橫向看，每一級里又有不同部門和層次。　

　　中央一級里有全國人大、全國人大常委會和國務院三個立法主體。根據憲法，全國人大有權制定刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律；全國人大常委會有權制定除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律，在全國人大閉會期間，全國人大常委會可以對全國人大制定的法律進行部份補充和修改。人大和人大常委會雖同屬國家最高立法機關，常委會是人大的常設機構，但從立法權限上看，他們是兩個不同的立法主體。常委會可以獨立於人大單獨制定法律。而國務院的立法主體身分不僅由全國人大授予，而且還由憲法直接賦予。七十年代末以來的改革開放，使行政管理日趨專門化、科學化，因而對法律的要求也越來越專門化；眾多的專業性很強的經濟和行政管理方面的法規，人大及其常委會很難在有限的時間內及時通過。在這種情況下，由政府分擔一部份立法工作是必要的也是可行的。因此，1982年憲法賦予國務院根據憲法和法律制定行政法規的權力。[4] 國務院在獲得立法權力以後，即以超過全國人大及其常委會的立法速度和效率制定通過了大量的行政法規。據統計，1979年到1994年上半年，全國人大及其常委會共制定了270多個法律和有關法律問題的決定，而國務院則共制定了行政法規1500個左右。這在國家權力理論上有越權之嫌，在實踐中也引起很大爭議。然而，政府立法不僅符合國際慣例，而且可以緩解人大立法的壓力，使現代行政管理和市場經濟的法律規定更加專業化、科學化。　

　　地方一級里有三個層次，多個立法主體。1）省、直轄市人大及其常委會有權制定地方性法規；[5] 2）省、自治區政府所在地的市和經國務院批準的較大的市及其常委會有權制定地方性法規；[6] 3）自治區人大有權依照當地民族的政治、經濟、文化特點，制定自治條例和單行條例(憲法第116條)。　

　　這三個層次里，省、自治區所在地的市和較大的城市要受省、自治區管，制定地方法規要報省、自治區人大常委會批準後施行。而省、直轄市又要受全國人大管，所制定的地方法規，要報全國人大常委會備案，並且不能與憲法、法律和行政法規相抵觸。在這里，自治區比省、市的立法權要靈活和寬松一些。雖也要報全國人大常委會批準，但未要求不得與法律、行政法規相抵觸，相反，可以對法律、行政法規作變通規定。由此可見，中國的立法體制確實是“一元體制”，中央立法機構處於“金字塔”尖。下面的每一層立法主體都要向上一層負責，不能超出上級立法主體的立法原則和範圍，最後統一服從中央。但在實踐中，下級立法機關總是在尋求擴大自己的立法權限的機會。比如在1993年11月份，由十四個城市人大常委會舉行的“制定地方性法規工作聯系會”第四次會議上，就有代表建議將原來需經省人大常委會“批準”改為“備案”。因為省級人大常委會在“批準”時，對較大市報批的地方性法規從內容到文字作出一系列修改，引起市立法機關不滿，而且有時因認識不一致或部門利益矛盾，難以協調而影響法規的通過。　

　　其次，過渡型立法體制的另一特點是形式多樣。除了憲法、法律規定的立法形式外，還有授權立法。在授權立法中，又分國務院授權立法和經濟特區授權立法兩種。　

　　所謂“授權”，即是由國家立法機關授予非立法機關在某一區域或就某一領域制定法規的權力。顧名思義，該立法權是授而得之，既能“授”，也就能“收”。中國的憲法規定全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。並且，這種立法權一般都是針對特殊的需要而授予的，當特殊性消失，該立法權也就可能失效或被收回。其實，授權政府立法，在西方國家非常普遍。如英國，授權立法早在十四世紀就已相當普遍，後來更將授權給內閣制定的法規上升到法律的地位。而美國，情況則不太一樣。從三權分立的理論，到憲法規定，再到司法審判，都找不到授權立法的合法依據。憲法第一條明確規定立法權只屬國會，總統只有提出議案和對國會法案進行否決的權力。而實踐中總統則可以通過發布行政命令來影響整個聯邦政府的立法過程、影響國家的社會政策和經濟生活。遠的如杜魯門總統在朝鮮戰爭期間，曾下令查封鋼廠以防止罷工；[7] 近的有布什總統保護中國留美學生學者的行政命令。美國總統實際已成了“立法統帥”（Legislator-in-chief）。[8]　

　　中國國務院的立法權，除了憲法賦予，還有全國人大及其常委會的特別授予。後一種方法並未被廣泛使用。自82年憲法頒布以來共有三次：第一次是1983授權國務院對職工退休退職辦法進行部份修改和補充；第二次是1984年9月授權國務院改革工商稅制和發布試行有關稅收條例（草案）；第三次是1985年4月授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行規定或者條例。

　　如果說國家立法機關向政府授權立法為國際通行，中央立法機關向某些特區授權立法，則可以說是國際少有。自1981年來，全國人大或其常委會曾授予三省二市特殊立法權共四次。分別為，1981年11月，全國人大常委會授權廣東省、福建省人大制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規；1988年4月，授權海南省人大及其常委根據海南經濟特區的具體情況和實際需要制定法規；1992年7月，授權深圳市制定深圳經濟特區法規和規章；1994年3月，授權廈門市人大及其常委根據廈門經濟特區的具體情況和實際需要制定法規。從實際效果來看，特區授權立法是利大於弊，至少在五個方面產生了重要作用：1）通過授權立法，把中央的特殊政策以法規的形式表現出來，並予以貫徹執行；2）加快了特區市場經濟法規體系的建立；3）加快了改革、開放和引進外資的進程；4）為全國立法探索了經驗，包括成功和不成功的經驗；5）對港台產生了積極的影響。

　　最後，過渡型立法體制還有上下呼應、互為補充的特點。中央制定關系國計民生的大法，對地方立法給與原則性指導和幹部培訓。地方立法也越來越積極主動，在國家來不及或無經驗的領域先行立法，既保證了本地經濟發展，又為中央在該領域的立法積累了經驗。

　　在市場經濟的競爭機制激勵下，許多地方立法機關都意識到用法律推動本地經濟發展、規範市場並保護地方利益的重要性和迫切性。他們開始向中央索取立法權和立法經驗，使過去門庭冷清的全國人大法工委出現了“門庭若市”的盛況。截止1994年9月，全國的地方立法已達到3340多個，其中以四川省為最多，共191件。如果從質量上看，應該首推深圳。據說，深圳人大加法制局的立法力量，超過了全國人大法工委。另外，對經濟發展的重視使各地均把經濟立法放在首位。經濟立法占了四川省立法總數的43％左右。[9] 深圳市除已制定出《深圳經濟特區合夥條例》、《股份有限公司條例》、《企業破產條例》等一大批經濟法規，還制定了92年7月─96年12月的5年立法規劃，將就市場主體及其行為、市場中介服務機構、要素市場及其管理、市場宏觀調控和促進經濟協調發展等方面進行大量的立法，共80多個。[10]

　　同時，地方在如何改善投資環境以吸引外資方面都頗下工夫。外商在考察投資環境時，除了資金、人才、優惠政策、生產環境等因素外，最關心的就是當地的法制環境。法律體系越完備的地方，一般就越能吸引外資。於是，健全和完善本地法律體系，特別是經濟法律制度，就成了許多地方政府的重要任務。為了搶時間、抓機會，有些發展快，或立法力量強、立法條件成熟的地方，即在中央還未從事某項基本立法之前“先行立法”。以《公司法》為例，該法從醞釀到通過，歷經數年，幾度難產。主要是因為全國一百多萬家國有獨資公司，只有幾萬家能夠按照《公司法》改組。既然中央立法呼之不出，而有的地方如深圳又急需此法，因而全國人大只能由深圳先行制定和通過了股份公司和有限公司兩個條例（1993年4月通過，1993年8月開始實施），在吸取這兩個條例的立法和實施經驗的基礎上，於1993年12月通過了全國性的《公司法》，並於1994年7月開始實施。又如四川是一個“人口大省”，計劃生育比任何其他省都顯得急迫和重要，因此四川於1987年制定通過了《計劃生育條例》，而全國性的《計劃生育法》到現在還沒有出來。又因為四川是一個“農業大省”，四川的《土地管理條例》、《農業承包條例》等都先於全國制定。再有，國家的《消費者權益保護法》是在全國28個省都已經有的基礎上於1993年才制定，1994年實施。

　　全國人大對地方“先行立法”的態度是：樂見其成，但加以一定的控制。現在統一的說法是：地方在符合憲法以及有關的法律、行政法規的基本原則不相抵觸的前提下，可以根據自己的實際情況，對於應由中央統一立法但中央因各種原因未能立法的事項先行立法，待條件成熟後再由中央統一立法；對不涉及國家整體利益的事項，可放開讓地方制定地方性法規。這里除了“不抵觸”原則的限制外，還規定了中央立法優於地方。對於地方已立法的事項，不影響中央以後統一立法。一旦中央立法後，地方的規定不得與之抵觸，只能立法予以貫徹和保證實施。有沖突和不一致的條文，地方必須按照中央的改過來，以保證法制統一。

　　三. 論爭與問題　

　　中央和地方立法權限的劃分，一般根據兩種國家權力來源和國家結構理論：第一，地方主義的權力來源理論，認為國家權力來自地方，中央只能行使法律明確規定的權力，剩下的由地方或人民保留。這一般由聯邦制國家采用。按照這種理論，地方有權在中央沒有明文禁止地方行使權力的廣泛領域，通過立法行使自治權。地方可以制定本地民事、刑事等各種法律，甚至可以制定地方憲法。而中央只制定立法綱要或原則。第二，國家主義的權力來源理論，認為國家權力來自中央。地方權力由法律明確規定，未規定的不能行使。權力歸屬不明確時，由中央定奪。按照這種理論，沒有中央的立法授權，地方不得擅自立法，地方立法僅限於為實施中央法律制定實施細則或法規。單一制集權國家多采這種形式。這兩種類型中，中國顯然屬於後者，但又不完全。可能屬於有些人稱的“集權─分權型”。即立法權主要由中央行使，地方可以在一定的條件與限制下行使中央授予的地方立法權。否則就不可能有層層的地方性立法，更不可能會有地方先行立法。迄今，對中央和地方立法權限的劃分的依據是什麽、究竟如何劃分的爭論，在中國大陸並未全面地大規模地展開，因為這涉及意識形態領域的論爭。在現在只管發展、避談主義的中國，這樣的論爭很容易被看成“不安定因素”。同時，中央和地方在立法上的關系遠沒有象在經濟領域那樣緊張，這可能是因為地方立法權的擴張還沒有使中央感到威脅。不過，近年來，從中央到地方的立法機關和法學研究機構，對中央和地方立法權限的劃分問題，一直在進行著理性的探討。全國人大法制委員會還專門組織了《立法法》的研究。

　　無庸置言，中央和地方在這個問題上的立場如果不是對立的話，因為各自所處的地位和出自本身的利益，至少是有很大差別的。中央當然要強調法制統一的重要性，強調全國人大及其常委會是中國唯一的最高立法機關。與此同時，也不忘強調在中央統一領導下，充份發揮地方的積極性、創造性。而地方在暗中盡可能擴張自己的立法權的同時，也從來不敢忘記強調與中央的立法保持一致，以避免在爭取地方權益的過程中被扣上“地方主義”的帽子。比如，四川省人大常委會主任在地方立法工作會議上的講話，就一方面指出四川是“敢為天下先的地方”，在地方立法上，“動作要大一點，步伐能夠快一點”，“在某些方面先行一步”。但另一方面，又強調“我國是單一制國家，維護法制統一是民族團結的基本保證，也是地方立法必須嚴格遵循的一項基本原則。...地方立法可以先行一步，並不意味著地方立法可以隨心所欲，不受約束。地方立法必須首先保證與國家立法不相抵觸，維護國家立法的權威地位。”[11] 又比如，深圳的一些立法工作者認為深圳的立法權應該屬國家立法權，而不是地方立法權。理由是，深圳是國家劃出的一個實驗場；國家先搞出一些法規在深圳實驗，待條件成熟後再制定全國性法律和行政法規。實驗的主體是國家，深圳只是代表國家，運用國家立法權進行實驗。[12] 這種提法，顯然是希望提升深圳市立法權的地位。如果深圳立法權是國家立法權的話，當然就不應該受廣東省的限制了。有的人雖然承認深圳立法權是地方立法權，但卻強調它不是一般意義上的授權立法。理由是，“我國的立法權是按國家、省（自治區、直轄市）等級遞減式劃分的。可深圳的立法權明顯地超出其級別立法權限，甚至超出省級立法權限。”[13] 由上面的例證可見，地方立法機關在承認中央立法的最高權威的同時，非常強調本地立法權的重要；而內地與沿海省份和特區相比，後者又比前者積極、主動和大膽。　

　　那麽，中國現在的中央和地方立法權究竟是如何劃分的呢？按地方有無立法權來歸納：地方無權在以下方面立法：1）國家組織機構、政治制度；2）國防、外交；3）涉及公民基本權力和義務的事項，如對公民人身、生命、自由、財產等方面的限制或設定義務；4）涉及決定全國經濟、金融、貿易、商品流通等方面政策；各種企業的經濟形式；國家重要資源的開發、利用和保護；國家的財政預、決算；國家稅收制度、外貿制度等。5）國家基本行政管理制度，如科、教、文、衛生、民政、司法、安全、監察、審計、勞動、人事等。地方有權立法的領域是：地方性經濟事務；社會方面的權力，如本地區教育、衛生、市建、環保等；中央授權立法；應由中央立法，但未予立法，短期內也難以出台，而地方又急需的、不涉及國家根本政治制度、經濟制度、司法制度和公民的基本權力、義務等方面的事項，地方可以先行立法。　

　　以上劃分是根據憲法和有關法律規定，以及多年來的實際立法經驗總結的。非常原則，有些甚至是模棱兩可、含混不清的。比如，在憲法和法律明確禁止地方立法的領域，地方急需立法，而中央的法律又遲遲出不了台，地方是否可以先行立法？什麽叫“涉及國家的根本經濟制度”？哪些法律屬於這個範疇？如果說涉及國家根本經濟制度的法律地方都無權制定，那麽，《公司法》涉及到國有企業的改造，但深圳市卻先於國家而立了，這又如何解釋呢？理論上的模糊，使中央和地方立法權限之間出現一些“灰色地帶”。這一方面給中央和地方各自帶來一些機會，使他們可以在這些地帶進行討價還價、協商妥協。地方更可在其間充份發揮“積極性和創造性”。這樣就改變了過去中央在立法上一統天下的局面，也為解決法律滯後於經濟發展速度和社會變化的問題找到了一條途徑。　

　　但另一方面，也造成了一些問題，如：1）重覆立法或一法多立。有的法律，地方剛立，國家又立。地方就得將自己與國家立法相抵觸的推倒重來。2）法律沖突。幾乎在每一部法中都存在。不僅在中央與地方之間，地方與地方之間也都存在。立法機關要花很大力量來修改和協調。因為國內現在的法律檢索技術很落後，既沒有一套類似美國的規模宏大而完整的法規和判例歸類收藏體系，更無現代化的計算機網絡將中央和地方、地方與地方的立法機關連接起來。法與法之間的沖突不到適用之時，單靠人工尋找比照是很難發現的。以上問題帶來的直接後果就是：責權不明。有時全國人大立了法，國務院不買帳；或中央立了法，地方不理睬；或省人大立的法，市里不執行。而國務院授權立法太多，也引起全國人大的不滿。1994年國務院提請通過的《人民銀行法》在人大會議上就遭到否決。這實際上是全國人大對國務院立法過多、範圍過大的一種反彈。這種情況實際上在1986年制定《破產法》時就出現過。[14] 而所有這些問題加起來就導致了中國法制建設中最嚴重的頑疾：有法不依。因為執法機關在引用法律時無所適從。正如深圳的立法工作者指出：“國家法律、行政法規、廣東省的地方性法規、國務院各部委的規章、廣東省政府的規章都在深圳經濟特區實施，究竟哪些規定與特區法規、規章不一致，什麽情況下適用特區法規與規章，什麽情況下適用上級的法律、法規和規章，事實上很難掌握。......這種狀況已經給深圳市的建設和管理造成了一定的混亂，隨著深圳經濟特區立法數量的增加，這個問題將越來越突出。”[15]　

　　四. 對當前中央和地方立法關系的思考　

　　關於中央和地方立法權限劃分的討論，主要集中在是“統”還是“分”上；“統”到什麽程度，“分”又如何分法？這個問題在任何時間、任何國家都有。但在現在的中國尤其突出。而要搞清這一問題，必須對以下的問題加以探討和澄清。

　　 1. 地方立法權的擴大，有利於地方法律體系的建設，也有利於中國法制體系的整體發展。從而有利於中國的經濟市場化的進一步發展。　

　　有人認為，市場必須是統一的，涉及到統一的市場經濟的法規，都必須由中央統一制定。這種觀點，有一定道理，但不完全對。因為中國現在統一的市場還並未形成。即使市場統一了，但中國各地的情況千差萬別，在某些領域，中央很難找到一個適當的比照參數來制定適合全國各地發展水平的統一法律。比如，以上海為比照參數制定的房地產管理方面的法律在甘肅就絕對行不通。因為這兩個地區的經濟發展水平、市民的生活水平、自然條件和人文地理位置等的差別都太大了。如果非要用統一的法律來規範全國的各種經濟秩序，只能造成法律在某些地區形同一紙空文，並容易造成不同地區間的沖突。就連在歐共體這樣一個統一市場內，法律也還沒有完全統一。而在美國這樣一個發育、完善了幾百年、各州經濟發展已經相當平衡了的老牌資本主義大市場，絕大部份關於市場經濟的法律仍然是由各州制定。美國的《統一商法典》（Uniform Commercial Code）從開始編篡（1942年）到最後一次補充修改（1987年），歷時近半個世紀。目的之一即是統一各州商法。現已被幾乎所有州和特區承認和采用。但它只規範商業領域，如買賣；其範圍是在半個世紀中逐步擴大；經歷了漫長的時期才取得了50個州的承認。中國的市場經濟才剛剛起步，而且是在一個由完全的計劃經濟向市場經濟轉型的過程之中，公有制還占很大的比例，再加上中國地區發展的不平衡等因素，由中央統一制定關於市場經濟的法律，將不僅不利於地方立法的發展，也不利於市場經濟的發展。　

　　相反，如果給地方以更大的立法自主權，讓各省都根據本地的實際情況制定法律，那麽制定出來的法律就有很大的可執行性。同時，各地立法的經驗可以供中央立法總結參考。而中央與地方的立法機關在長期的接觸、協商和妥協過程中，也可以逐漸尋找到二者關系的最佳點。至於由此而產生的法律沖突問題，則可通過制定《沖突法》、《立法法》、建立全國性法規檢索系統，甚至修改《憲法》等辦法來解決。　

　　 2. 地方立法權的擴大，在中國現有的政治經濟體制下，不可能對中央權威造成威脅，更不可能導致“地方割據”。　

　　有人不讚成中央立法權下放。認為地方立法權的擴大，會導致“地方割據”。甚至有些深圳本市的立法幹部都認為深圳的立法權太大了，應往回收。理由是中國太大，一放就亂；中國從沒有分權概念，只有割據概念。他們舉出近年來出現的“棉花大戰”、“豬肉大戰”以及廣東法官到廣西執行判決被打的事例，來說明地方坐大而引起的地方保護主義。這些擔心不無道理。但筆者認為，沒有分權概念，並不能成為不要分權的理由；任何事情都是從無到有；正因為沒有，才要培養。其次，正如法學家凱爾遜所指出的，全部的集權與全部的分權只是理想的兩極，因為法律社會里有一個集權的最低限度與一個分權的最高限度，國家才不致瓦解。[16] 立法權的劃分也同樣如此。我們這里談的分權，是相對的，有一定限度的，並且是在強調中央相對集中立法權前提下的地方有限分權。即使是像美國這樣的聯邦制國家，每個州的權力也並不是無限大，聯邦政府仍然有憲法賦予的集中權力，如調整州際貿易等。　

　　客觀來看，地方立法權的擴大，也很難導致“地方割據”的結局。這是由中國現有的政治體制和市場經濟發展本身的要求所決定的。中國立法機關的變革，從來是跟在政治體制改革的後面。而現在的局勢是，中國的經濟體制改革一直在進行著，但政治體制改革則是一個禁區。所以，如果說會發生“地方割據”的話，可能的次序也應該是：經濟─政治─法律。而不是相反。實際上，中央對各地立法機關的控制還是非常有效的。除了法律上的規定，如下級立法要向全國人大及其常委會備案，還有組織、人事等傳統方法的牽制。地方雖獲得了比過去多得多的立法權，但與許多國家相比，還是遠遠不夠的。更何況中國地區差異巨大，有些落後邊遠地區，手中有權也不會或沒有條件使用。比如西藏，迄今為止，一共才制定了50個左右的地方性法規。而四川卻達到200個左右。至於深圳，立法權是否太大了呢？這要看實際需要。深圳與香港一河之隔，可以說勢必會和香港成為一個經濟共同體。這就需要深圳在各個方面都能夠盡量與香港接軌，包括法律。而實際上現在深圳的法律制度還遠遠達不到這個要求。即使說深圳的立法權確實過大了，那它也只不過是中國若大版圖中的一個小城市，而且是由中央劃出來的一個特別實驗區。它的立法權的擴張，不要說威脅不到整個中國的權力結構，對廣東省的權威也構不成大的威脅。因為中央隨時都可以取消給它的授權。而且，工業革命以來的歷史證明，市場經濟越發展，其配置勞動、資源和資金的無形力量越會沖破一切不合理的行政藩籬。歷史上的那種“地方割據”很難重演，而現實中的暫時“經濟割據”或遲或早都會在經濟發展中得到解決。　

　　 3. 中央和地方立法權限的劃分，應該以既維護必要的中央權威、又鼓勵地方的大力發展，既立足於眼前，又為未來奠定良好的基礎為原則和出發點。　

　　中央和地方立法關系的變化之所以引起人們的關注，是因為老的權力格局發生了變化，新的又未建立起來。而這種變化說明，過去規範權力劃分的憲法、法律制度已經遠遠不適用了。那麽，在新的制度還沒有形成之前、也就是在目前的這個過渡期間，應該依照什麽原則和采取什麽樣的方案來劃分中央和地方的立法權限呢？國內法學界和立法工作者在1994年召開的“《立法法》起草研討會”上，提出了立法權限劃分的三條原則：1）符合憲法的規定；2）有利於調動各立法主體的積極性；3）權限劃分宜粗不宜細。我認為此三條在目前條件下還大體可行。因為現行的《中華人民共和國憲法》仍然有效，作為根本大法，當然應該成為國家權力劃分的基本依據。不過，憲法中的有些規定已經過時，比如過於強調黨的領導和中央的權威。所以，應該以第二條原則來加以協調，也就是擴大地方立法的權限。而在轉型時期，很多事情是過渡性的，一時難以看清楚，因此，權限劃分原則一些，有利於立法機關隨著形勢的轉變和本地區的特殊情況及時立法。　

　　與此同時，國內有人提出三種劃分中央與地方立法權限的方法：　

　　 1）原則劃分、具體列舉與排除相結合。即規定各種法規的制定原則，列舉可以規定的事項，排除不得規定的事項；　

　　 2）原則劃分、部份列舉與排除相結合。規定原則，只列舉中央專有立法權，排除不能規定的事項；　

　　 3）維持現狀。只規定行政法規、地方性法規的制定原則。同時對現行的做法予以總結和完善，如先行立法等。　

　　筆者認為第三種方法在現階段比較可行。因為：第一，中國在未進行大的政治改制前，立法權限劃分得再怎樣清楚都很難保證實行。立法權不獨立於行政權，放的權也可以隨時被收上去。第二，轉型期中，一切都在變動，立法的主體以及主體間關系也會隨時變動。在大環境未穩定之時，要將某一關系固定下來，收效不會很大；反而可能束縛立法機關的手腳，延誤一些對經濟發展至關重要的法律的制定，從而影響整個制度轉型的進展。因此，制定《立法法》等法律和規章，對厘正立法主體之間的關系、在技術上劃分各立法機關之間的權限範圍有一定的幫助，但解決不了根本問題。當第三，應該讓中央和地方各顯神通、大量立法；惟此才能在中國建立起深厚的法律基礎、積累豐厚的立法經驗、並摸索出二者之間最佳的權力定位和關系。在這之後，再來以某種形式將其權限劃分的規則固定下來，將會比現在更容易些、也會更合理、科學和可行一些。


從美國聯邦制的發展看中國的分權問題

　　王希

　　一. 美國聯邦制發展的四個重要歷史階段，1776-1969

　　二. 美國聯邦制演變的特點和對中國分權的思考

　　

　　【作者簡歷】 王希，美國哥侖比亞大學歷史學博士，美國賓州印地安那大學(Indiana University of Pennsylvania)歷史系助教授。

　　一. 美國聯邦制發展的四個重要歷史階段，1776-1969　

　　聯邦制是美國政治制度的中心特徵之一，也曾經是美國人最引以為自豪的所謂“發明的傳統”之一。按聯邦制發明者們的理想設計，美國聯邦制是由若幹個具有自治能力的政治實體（即州）在共同認可的政治框架下結合組成的一個政治實體。各州在尊重和維護聯邦的權威和權力的前提下，共同參與聯邦政府的決策和政策實施，並在不損害聯邦利益和權力的前提下行使各自原有的政治和經濟自治權。聯邦和州兩級政府的權力均來源於同一人民，兩級政府同時管轄同一國土和人民，但兩級政府的權力通過聯邦憲法進行了明確的劃分，並受憲法的保護。聯邦政府主要負責與各州共同利益休戚相關的具有整體意義的事務，包括外交、國防、郵政、州際經濟、全國性的財政金融事務等；各州則負責本州的經濟、政治、教育、社會治安、交通管理及其他一切與人民基本政治和民事權力息息相關的事務。在這樣的政體設計下，自治（self-rule）和共治（share-rule）相結合。各州（通過國會兩院席位的分配和四年一度的總統選舉）均有同等的機會參與聯邦政府的決定和實施政策的過程，施加自己的影響；聯邦政府的政策實際上是各州之間利益妥協的結果。聯邦政府的權力受到州的限制。另一方面，由於聯邦政府是由各州代表組成的，沒有一個州可以輕易地將自己的意志強加於聯邦政府，或隨意將聯邦政府變成擴展自己利益的工具；而聯邦政府則通過憲法機制有效地牽制州對聯邦權力的侵犯。兩級政府不僅相互制約，也受到各自內部份權機制的制約，沒有一級政府可以輕易侵犯人民的權利。這種體制被聯邦制的策劃者之一麥迪遜（James Madison）稱為是對美國人民權利的"雙重保護機制。”[1]

　　但在兩個多世紀的發展過程中，美國聯邦制的演變及聯邦與州政府間的劃分並未完全遵循聯邦制設計者們的初始意圖。事實上，自1789年美國《聯邦憲法》實施以來，美國聯邦制的定義、內容以及運作方式一直處於一個不斷變化、不斷界定的過程之中。隨著美國政治、經濟、社會的發展，聯邦與州政府間的權力範圍不斷地得以相應的調整。從美國內戰以後，一些傳統上由州保留和行使的權力逐漸地轉移到聯邦政府手中。十九世紀末二十世紀初，聯邦政府在國民生活中開始扮演重要角色，對於州際甚至各州內的經濟事務施加愈來愈直接和深刻的影響。1930年代民主黨總統羅斯福（Franklin D. Roosevelt）推行“新政”（New Deal），利用聯邦政府的權威調節經濟，處理美國社會各階層、各利益集團間的矛盾。這種被有些學者稱為集權化聯邦制（centralized federalism）的趨勢在1960年代民主黨人約翰遜（Lyndon B. Johnson）政府時期達到頂峰。聯邦政府不僅大面積地制定法律調整美國社會各利益群體間的關系，推翻各州違憲的法規法律，還采用經濟手段來幹預州對某些內部事務的處理。與此同時，各州對於聯邦政府的在財政上的依賴性也愈來愈大，人民和社會對於聯邦政府在保護基本權利、處理社會不公、改善種族關系等方面的要求和期望也愈來愈高。可以說，聯邦政府政策的影響已經直接深入到千家萬戶美國人的生活中。面對如今聯邦政府在國計民生各項事物中的日益加深的影響力、規模龐大的聯邦官僚機構、以及種類繁多、耗資巨大的聯邦資助項目，有些美國政治學者驚呼：“舊的（美國）聯邦制已經死亡了。”[2]

　　自然，美國聯邦制並沒有消失，聯邦制的基本原則和功能依然存在，州和地方政府仍然行使原有的自治權，仍對各自地區的民生負有主要責任。但不可否認的是，在政治、經濟與社會事務管理中，聯邦政府的權力增大了；聯邦與州政府間在權力劃分上的關系從原來的絕對分權轉換為相互合作與依靠；兩級政府間的權力出現重合；雖然州與地方政府原有的權力依然存在，但其權力的內容和實施愈來愈多地受到聯邦政府政策的影響和左右。一種新的聯邦與州政府間的關系已經取代了建國初期那種聯邦與州絕對分權、各司其政的舊的聯邦制模式。美國聯邦制的這種集權性變化是一個歷史的過程。從美國建國至本世紀七十年代，美國聯邦制的發展大致經過了四個階段，每一階段的聯邦制的特徵不同，聯邦與州政府間的權力消長也不同。本文希望通過敘述與分析美國聯邦制演變的不同階段，了解其變化的歷史原因及過程，以便為我們在思考中國的分權問題時提供一些有益的借鑒。

　　第一階段，1774-1789

　　這一階段可被稱為美國聯邦制史上的古典主義階段。美國誕生於英國在北美的十三個殖民地反抗英王暴政的鬥爭中。1774年，北美殖民地為協商如何處理與宗主國在政治權利和經濟權益方面的爭端組成第一屆大陸國會，此時，美國聯邦制的雛形就已形成。大陸國會雖只是一種各殖民地為了即時的共同利益而組成的一種臨時性的政治聯盟，其目的在於保護各殖民地長期以來享有的地方自治權力和殖民者本人享有的傳統的個人自由和財產權；但各殖民地在政治起源、文化背景和經濟利益方面的一致性奠定了這種臨時性政治聯盟發展成為永久性聯盟的基礎。1776年，在第二屆大陸國會上通過了《獨立宣言》，將十三個殖民地的政治結盟正式變成現實。《宣言》宣告了美利堅殖民地與宗主國的正式決裂，提出了一系列未來美國的政治準則，如人生來平等並都有追求自由、生命、和幸福的權利，以及政府應是依據人民意願組成的契約性組織，和人民有權反抗暴政的主張等。但《宣言》對於獨立後的各州和各州之間的政治組織方式沒有提出詳細的規劃和設計，僅在末尾宣稱獨立的各州將擁有完全獨立的戰爭權、盟約權、商業權、以及其他一切一個獨立國家應有的權力，並保證在爭取獨立的過程中所有的州將相互予以合作和支援。《宣言》的起草者傑斐遜（Thomas Jefferson）後來回憶說，他的起草委員會當時並沒有想到要把《宣言》寫成一個完美的對未來政府的設計，而是急於希望寫一份“能夠準確而適當地表現美（州獨立）國想法和精神”的“面向全世界的呼籲書。”[3]

　　直到1781年獨立戰爭基本結束，北美十三個獨立州始終處於一種松散的、戰時盟約國的關系之中。這種關系在1781年通過的《邦聯條款》（Articles of Confederation）中固定下來。《邦聯條款》是1781年美國獨立戰爭結束至1789年新的聯邦憲法實施前約束和規定各州之間、各州與邦聯國會間關系的綱領性文件，也可以說是美國聯邦史上的第一個憲法性文件。《邦聯條款》將美利堅各獨立州的關系定義為“一個堅定的、為了共同防禦保護自由和相互福利的、友誼性的聯盟。”《條款》建立了國會，並賦予了國會管理對外事務的權力（如宣戰權、締結和約權等）；但《條款》卻沒有給予國會有效的徵稅權、關稅權以及管理州際貿易的權力，也未建立一個獨立的中央執法機構，而將國會休會期間所有的邦聯事務交由國會下屬的委員會和一群國會秘書們去處理。《條款》在允許各州“保留自己的主權、自由、獨立、及所有其他沒有明確地讓予大陸國會的權力”的同時，規定各州在國會表決中只有一票，重大決策需大多數州的同意，《條款》的修改則需所有州的同意。[4]

　　在這種方式的政府設計下，中央政府實際上有名無實。國會既無財權，又無軍權，在處理州際和邦聯事務時完全沒有與之相應的權威。《條款》實施後有相當長一段時期內，有些州不派出代表參加國會，致使國會連開會的法定人數也達不到。1785年，連邦聯國會主席的漢考克（John Hancock）也不屑於到當時的美國首都紐約去主持國會。外交上，邦聯政府無力要求英國嚴格履行1783巴黎和平協定。因各州意見不一，國會無法形成一個統一的對外商業政策，各州政府只有各自為陣，盡量保全自己的利益。英國人則利用美國的對外商業的混亂，借機向美國大肆傾銷商品，又與西班牙達成使用密西西比河的秘密協定，阻撓美國商業的發展，企圖從經濟上瓦解這個新生的國家。尤其使美國人丟臉面的是，由於國會沒有財力建設海軍，每當外國船只在公海上對美國商船進行襲擊和訛詐時，邦聯政府束手無策，無法保護美國商人的利益。財政上，邦聯更是一片混亂，1883年獨立戰爭結束時，邦聯債務高達四千萬美元，而國會無法有效徵稅，一些州只是象征性地分擔自己的財政責任，另一些州則根本就不履行財政責任。國會曾企圖修改《邦聯條款》以增大國會徵稅的權力，但屢遭失敗，因《邦聯條款》規定，只要有一州反對，修改《條款》就不可能。

　　與此同時，州際之間在土地、商業、稅收方面糾紛四起，摩擦不斷，甚至到了動武的地步。各州為保護本州的經濟利益，紛紛建立起貿易壁壘。各州為了周轉資金，刺激貿易，解決硬通貨幣不足的困難，各自發行州制紙幣，州際貨幣流通十分困難，結果使已經十分混亂的各州經濟雪上加霜。各州內負債人大增，許多人因負不起債而被投入監獄，一時間監獄人滿為患。經濟上的無序狀態激化了社會各階層之間的矛盾，導致政治上的不穩定。1787年在麻省爆發的“謝斯起義”（Shay's Rebellion）即是經濟無序引發的一種政治動亂。雖然謝斯起義只是一樁地方性的無產者與有產者間的沖突，卻給新生的美國發出了一個緊急信號：如果邦聯不能建立起一個有效的、權威上高於各州政府的政治機制，各州的經濟與社會發展都將受到嚴重的阻礙，不僅各州內有產者與無產者之間的矛盾會劇烈上升，各州間在經濟和商業上的矛盾也會演變成內戰性質的沖突，其結果必然是全面的社會動蕩。而失去了殖民地的英國人則會乘虛而入，獨立革命可能前功盡棄。後來的美國第一任總統華盛頓（George Washington）在當時警告說，如果獨立後的邦聯還不能建立一個有活力的、有權威的、並居於各州政府之上的政權，“我不認為我們還將以一個國家的形式長存許久。”[5] 1787年，許多革命時期的領導人都意識到邦聯處於一個巨大的危機中 ── 百病重生的經濟，動蕩不安的社會，無能的國會，空虛的財政，以及外交上的失敗 ── 他們不得不重新考慮美國政治體制的設計。

　　1787年5月至9月在費城召開的制憲會議是美國歷史上最重要的事件之一。這次會議產生的新的美國聯邦憲法對於美國乃至後來世界政治的發展都有深遠和獨特的影響。這次會議原本是為修改《邦聯條款》而開，但後來卻成了一個重新設計美國體制的機會，從中產生了一個完全不同於邦聯體制的嶄新的政府設計 ── 聯邦制。參加費城制憲會議的各州代表55人中，多人是美國革命時期的領袖，有8人在《獨立宣言》上簽過名，2人參加過《邦聯條款》的起章，2人將成為美國總統，2人將成為大法官，16人將成為州長，42人將成為國會議員。他們當中多數人受過大學教育，相當一部份人當過律師，並在國外居住或學習過。他們不僅熟悉當時歐州的政治理論，尤其是啟蒙時期前後的分權和社會契約理論，而且對“光榮革命”以來英國憲政的發展十分重視。他們中有多人在獨立前就是各州的政治領袖，同時又是大財產（包括奴隸財產）的擁有者，因此他們對於個人權利和財產的保護問題十分敏感和關切。與會者以閉門的方式對一系列問題進行了充份的辯論。以漢密爾頓（Alexander Hamilton）和麥迪遜為首的建立強有力的聯邦國家的主張在辯論中占了上風，但州權問題也在會議上得到了充份的討論。經過無數的辯論、僵局和妥協之後，1787年9月12日會議產生了《聯邦憲法》。在後來的批準過程中，有關保護人民基本權利的十條憲法修正案（也就是著名的《人權法案》）又被加入《聯邦憲法》。1789年，《聯邦憲法》正式生效。[6] 新的《聯邦憲法》確立了美國政體的共和形式，聯邦制和對個人權利的保護。這三者是緊密相連的。憲法在導言中將美利堅合眾國定義為由美國人民組成的“聯邦”（union），與《邦聯條款》所定義的由州組成的邦聯（confederation）區別開來。這個區別至關重要，因為它確定了聯邦制的性質和權力基礎。邦聯的基本構成單位是州，而聯邦的基本構成單位是人民；邦聯的權力是由各州讓與的，而聯邦的權力則直接來自人民。正如麥迪遜所說，“聯邦和各州政府的權力都是從美國人民那里衍生出來的。”這種將人民而不是州視為聯邦政府的權力來源的設計不能不被認為是當時政治體制史上的一種創新。必須指出的是，“人民”一語的定義在當時並不包括窮苦白人、黑奴、白人契約奴和婦女，因為這些人當時並沒有政治權利。制憲會議確立權力來源的目的與其說是為了建立一個現代意義上的民主政體，還不如說是為了更有效地解決當時憲政上的危機。對於相當一部份制憲會議的參加者來說，一個強有力的中央政府對於美國經濟的發展，外交上的成功和政治上的穩定至關重要。與此同時，他們又十分害怕中央政府權力過大，造成對各州自治權的損害，同時擔心中央政府的權力為部份人或利益集團篡奪，成為擴展私利和獨裁的工具。對於制憲者們來說，新的聯邦體制既需建立一個擁有強大權力的中央政府，還需同時保護已經存在的各州政府的權力；既需防止各級政府對於權力的濫用，還需防止任何政府對於人民的權利的威脅和侵犯；所以政府的設計必須以保護人民的權利為終極目的。為達到這樣的目的，制憲者們決定設計一種在同一體制內對政府權力進行雙向分割的制度，即聯邦制。[7]

　　按麥迪遜的解釋，《聯邦憲法》首先在聯邦政府的層次上依三權分立的原則進行了權力的橫向分割。聯邦政府由國會、總統、最高法院三個部門組成。國家大權三分，相對獨立，又相互制約。總統執法，由各州民眾直接選舉（當時還是通過選舉人團產生），雖為美國軍隊統帥，卻無權向外國宣戰。國會擁有立法權，其中參院與眾院分別獨占對最高法院法官的任命批準權和聯邦預算提案權。參院名額各州相等，眾院名額依各州實際選民人數按比例而定。所有立法需兩院通過。再經總統簽字方能生效。如遭總統否決，則需再經過兩院各自三分之二的多數通過方能生效。最高法院雖可監察立法、執法兩部門，並擁有解釋憲法的權力（在後來的發展中建立的），但其法官人選又掌握在總統和參院手中。如此繁瑣細致的分權是為了防止聯邦大權輕易落入某一派別或某一利益集團的掌握之中。

　　與此同時，《聯邦憲法》對聯邦與州政府的權力進行了縱向分割。憲法賦予了國會許多前所未有的權力，包括徵稅權、管理州際和對外貿易權、鑄幣和發行貨幣權、舉債權、管理破產權、外交權、建立聯邦軍隊權、宣戰權、建立聯邦法院的權利、以及制定一切為行使憲法授予的權力的“必要和適當”的法律的權力。憲法還規定了總統和最高法院的權力。在賦予聯邦政府權力的同時，憲法同時規定了各州不能有的權利，包括各州不能自行鑄幣，不能任意剝奪公民權利，不能授予任何貴族爵位，未經國會同意不得對進口或出口貨征收任何關稅和船舶噸位稅，不得在和平時期保持軍隊或戰艦，不得與他州或外國締約結盟，除非在實際遭到入侵或刻不容緩的緊迫危險時候不得進行戰爭。還規定各州須尊重其他州的法律，文件和司法程序，各州有義務歸還他州逃往本州的罪犯，包括逃亡的奴隸。憲法還規定一州公民在其他各州內享有該州公民的一切特權和豁免權，從而將各州的公民資格轉換為美國公民資格。《聯邦憲法》對聯邦政府擁有的權力作了頗為詳細的規定，但對於那些權力是州應該擁有而且不受聯邦政府控制的，憲法卻沒有一一列舉，只是在1791年加入的《權利法案》的第十條修正案中規定：凡憲法未授予聯邦政府的，也未禁止各州行使的權力，由各州各自保留，或由人民保留。[8] 需要指出的是，整個《權利法案》是一種對聯邦政府權力的限制。它規定聯邦政府不得立法剝奪公民的宗教、言論、出版、請願、集會、持有武器的自由以及人身自由，不得剝奪公民的財產權與公正的法律程序權等。這些基本的公民權利大都是從英國政治傳統中繼承而來的，是各州公民在獨立前就擁有並在傳統上由各州來制定和管理的。所以當《權利法案》加入《聯邦憲法》時，從理論上講，這些權利也轉換成了聯邦公民的基本權利。但《聯邦憲法》本身並未說明聯邦政府是否有權保護這些權利，尤其是當州政府剝奪這些公民權利的時候。

　　1788年的《聯邦憲法》確立了美利堅合眾國的政體性質（由人民組成的合眾國），建立了一個擁有極大權力的中央政府，確立了聯邦與州政府的“共和”性質 ── 即政府必須是經由人民選舉而產生 ── 劃分了州與聯邦政府間的權力，為後來美國的發展打下了憲政基礎。但《聯邦憲法》在很大程度上是為了解決緊迫的現實問題而作出的設計。它的產生是通過一系列利益交錯的州際和州內各派之間的反覆爭論和妥協而成的。在一系列關鍵問題上，如美國聯邦公民的資格問題、聯邦公民的權利的問題、聯邦和州政府的“共和”形式的定義問題、州是否有權退出聯邦的問題、聯邦政府如何有效保護公民權利的問題，《聯邦憲法》並未作出詳細具體的規定。但《聯邦憲法》未能解決的最大問題是奴隸制問題。據麥迪遜觀察，制憲會議上關於州權與聯邦權之爭的很大一部份原因在於各州對如果處理奴隸制問題的相持不下。獨立後的幾年內，北部各州逐漸廢除了奴隸制，而南部卻正將奴隸制作為其經濟和社會發展的主要支柱。雖然當時區域之間的對立還未達到1850年的程度，但奴隸制是聯邦的潛在危機的導火索則已不言而喻。《聯邦憲法》最終允許南方蓄奴州以五分之三的比例將黑奴人口加入它們的總人口數從而增加了它們在眾院中的議員人數；允許進口黑奴的貿易繼續進行二十年；並保證動用聯邦政府的力量來幫助追捕逃亡黑奴（以保護公民的私有財產）。這幾項重大的妥協保證了《聯邦憲法》的產生和批準，但卻為聯邦制的發展埋下了一顆定時炸彈。[9]

　　第二階段，1791-1860

　　《聯邦憲法》雖然確立了聯邦政府的功能與地位，但在1860年以前，聯邦政府還是一個十分脆弱的權力機構，其作用和影響都十分有限。造成這種情形的主要原因是因為當時重要的政治活動仍以州為單位並多在州的範圍內進行。1820年以前，在許多州內，選舉權仍是一種特權, 唯有擁有一定財產的男性白人公民方能參加政治選舉；而制定公民選舉權資格的權力又掌握在各州的手中，所以州政府的決策對人民的政治和經濟生活有比聯邦政府更為直接的影響。再者，全國意義上的政治網絡還未建立。政黨制度剛剛出現，雖然在批準憲法是出現了聯邦黨人和反聯邦黨人兩個政治派別，但它們不過是一種松散的、為選舉總統和在國會內爭取某一特定利益的、短期性同盟。真正意義上的政黨制還要等到1824年民主黨成立後才建立。聯邦的前四屆總統（1889-1818）都是由革命時期的領導人來擔任，他們的當選多因為他們的政治聲望和地方政治勢力的支持，而非像後來的總統選舉必須依靠全國性的政黨組織。同時，美國在外交上采取了一種孤立主義的政策，沒有能力也沒有計劃在美洲以外的區域發揮影響。所以，聯邦政府在很大程度上仍是一個各州各區域之間進行利益談判和交換的場所和工具。

　　這一時期州政府不僅在政治上權力很大，在州的經濟活動中也扮演了積極的角色。各州準建了許多銀行，興建了許多公共工程，如運河、公路、和鐵路等。聯邦政府在經濟領域中的作用主要在推動農業出口，通過關稅保護工業，鼓勵興建鐵路，並通過慷概的郵政補貼鼓勵和刺激商業。同時聯邦政府還通過法律的完善和修改來刺激經濟的發展，如在破產法中，受惠的一般是負債人而不是債權人。合同法也十分簡易，便於新來到美國的人能迅速進入商業，稅收也比較低，使新移民能盡快購得土地。[10]

　　十九世紀上半葉聯邦政府最有影響的經濟活動是在攝取土地資源和擴張美國版圖方面。在此期間，聯邦政府利用外交、贖買、兼並、武力強占等方式從土著印第安人和其他國家手中獲取了大量土地，將美國的版圖從大西洋海岸向西推進到太平洋海岸。至1861年美國內戰爆發前，美國已有35州，其中有22個州都是在聯邦制建立以後成立的，相當一部份新州是在1787年後取得的領土上建立的。事實上，除阿拉斯加與夏威夷外，內戰後新加入美國的州幾乎都是在內戰結束前攝取的土地上成立的。毫無疑問，沒有一個統一的、具有實力的聯邦政府，美國是不可能如此迅速地在很短時間內取得這樣大面積的領土的。與此同時，領土迅速全面的擴張助長了“天命論”意識形態的發展，使其成為一種深入人心的美國式理想，對美國民族意識和性格的形成有深刻的影響。[11]

　　在這一時期，美國雖然獲取了大量的土地，但其聯邦制卻始終面臨一個巨大的威脅。這個威脅來自於制憲時期未能解決的奴隸制問題。如前所述，《聯邦憲法》在奴隸制問題上含糊其辭，模棱兩可，似支持奴隸制在美國的發展，又似反對其無限制地發展。聯邦建立後，美國資本主義在北部和南部有不同的發展。南部的經濟以基於種植園奴隸制上的農業資本主義為特徵，擁有奴隸的人占南部白人人口總數的四分之一，大奴隸主的人數更少，但大奴隸主卻擁有大量土地和黑奴，掌握南部各州的政治與經濟命脈。聯邦國會中南部各州的議員多為大奴隸主利益的代表，他們堅決主張將奴隸制不受限制地推廣到美國境內任何地方。他們提出理由之一是奴隸是一種私有財產，而憲法規定公民擁有的財產權不可被剝奪，反而應受聯邦政府的保護。而北部各州早在美國革命以後就逐漸廢除了奴隸制，自由勞力成為北部資本主義社會的主要特徵。北部政治家一方面為南部奴隸主控制南部市場經濟、阻礙北方經濟勢力進入南部深為不滿，另一方面他們也反對將勞力變為純奴役性質，提倡勞動者人身自由和勞力的自由競爭。北部各州提出聯邦政府有權力限制奴隸制的擴展。雙方在思想意識形態上鬥爭激烈，在政治上則利用聯邦政府為工具為各自的利益爭辯。[12]

　　在憲法實施後的三十年內（1789-1819年），聯邦內蓄奴州與自由州的數量相等，在國會（參院中）勢均力敵，沒有一方可以通過聯邦政府來取消奴隸制或將奴隸制無限制地推向全國。但隨著美國土地面積的擴大，西進運動的開拓，南北雙方關於奴隸制問題的爭論變得愈來愈激烈，並不斷威脅蓄奴州與自由州在國會內的平衡。1819年後，每當有新州要求加入聯邦時，關於新州是以自由州還是蓄奴州的身分加入聯邦的問題便成為南北兩方爭論的焦點，因為這個問題直接影響雙方在國會政治中的力量對比與後果。1819至1854年間國會為奴隸制問題出現過多次僵局，每次危機都是通過妥協和延緩危機的方式來處理，使聯邦得以維持下去。

　　1832年的南卡州與聯邦政府關於關稅政策之爭又一次挑起了聯邦制的危機。當時南卡州遭受歐州市場棉花價格暴跌之虐，經濟損失慘重，而聯邦政府為保護北部和中部的工業利益，正竭力推行高關稅。南卡提出為了保護本州的經濟利益，它將不接受聯邦政府的高關稅政策。當時身為聯邦副總統的來自南卡州的約翰.考爾洪（John C. Calhoun）提出，如果聯邦法律損害州的利益，州將有權否認聯邦法律並宣布其在本州內無效。考爾洪宣稱如當時在位的傑克遜總統要強行實施聯邦關稅法的話，南卡州就退出聯邦。考爾洪的理論是，一個州的人民享有一個集體主權，這個主權是不能分割的，一經分割，州便不再成為獨立自治的政治實體了；聯邦政府的主權是各主權州之間的一種契約性結合的結果，州在加入聯邦後，各自的主權並未消失; 所以，聯邦法是否有效，應由具有主權的州來裁定，因為只有在各州的人民才是聯邦權力的來源，而州又是本州人民主權的代表。考爾洪的州權理論實際上是制憲時期聯邦黨人與反聯邦黨人關於美國體制之爭的延續。他的理論實際上否認了《聯邦憲法》與《邦聯條款》的本質性的區別。這場爭論實際上是“項莊舞劍，意在沛公。”南卡的真正意圖是借反對聯邦關稅法來威脅聯邦政府不要在幹預奴隸制問題上作文章。因南卡州黑奴人口超過白人，在聯邦中施行最廣泛的奴隸制，其稻米經濟完全由奴隸支持。考爾洪的目的是希望籍此申明，奴隸制屬於州內事務，聯邦政府無權插手。這場危機雖然最終通過幕後政治與妥協得以解決，但這場爭論已將早期聯邦制的弱點充份暴露出來。1837年12月，考爾洪又以立案方式在參院提出州主權（state-sovereignty）的提案，這一提案在參院未能引起很大爭議得以通過，足以顯示此時此刻的聯邦權威已受到州權主義者的嚴重挑戰。[13]

　　1850年，因加利福尼亞加入聯邦和其他問題，國會再一次陷入處理奴隸制的危機之中。雖然最後通過妥協危機得以渡過，但國會解決南北雙方關於奴隸制爭端的政治手段已經窮盡。此時，北部的廢奴運動已經從最初的道德和宗教意義的活動發展成為一種政治運動，並開始成為聯合各種政治力量的具有感召力的旗幟，對南部奴隸制勢力形成巨大威脅。1857年，聯邦最高法院出來幹涉，試圖從司法審判的角度來解決關於奴隸制的爭端。但最高法院為南部奴隸制勢力所壟斷，不可能從根本上解決這個問題，反而加深了危機，加速了南北政治力量的分化和重新組合。北部的民主黨迅速分裂，而1854年成立的共和黨則鮮明地提出了反對奴隸制無止境蔓延的口號，聯合了北方各政治勢力，成為與主張奴隸制無限制擴張的民主黨直接抗衡的政治力量。在1860年總統大選中，具有反奴隸制傾向的林肯作為新生共和黨的候選人在南北民主黨人分裂的情況下當選為總統。南部十一個蓄奴州見北部反奴隸制勢力已占據聯邦政府，便在南卡州的帶領下，於1860年冬至1861年春內，先後退出聯邦，組成“美利堅邦聯合眾國”（Confederate States of America）。1861年4月12日，南卡州民兵向聯邦軍隊發起攻擊，美國內戰正式開始，聯邦制第二階段結束。[14]

　　第三階段，1861-1913

　　美國內戰從1861年開始至1865年結束，歷時四年，南北雙方共計死亡620，000人，是美國歷史上死亡人數最多的一場戰爭。內戰使南部損失慘重，白人青壯年的四分之一戰死沙場，一半以上的農莊、機器、鐵路遭到破壞，三分之二的財富全部耗盡。但是這個美國歷史上的巨大悲劇也是美國聯邦制發展史上的一個重要轉折點。內戰解決了美國建國以來困擾聯邦生存和發展的兩個根本問題：奴隸制和聯邦制的性質問題。首先，內戰徹底摧毀了奴隸制。內戰初期，林肯和共和黨主持的國會並不想消滅奴隸制，他們擔心對於奴隸制的過激行動會使一些界於南北之間的蓄奴州投向南部邦聯一方。更重要的是，林肯不願破壞原有的聯邦制結構，他堅持認為南部退出聯邦的舉動是南部各州中某些個人的反叛聯邦的行為，而不是州的行動；他希望各州采取主動措施，以補償奴隸主的方式逐漸取消各州的奴隸制。但隨著戰事的發展，解放黑奴愈來愈成為聯邦取勝的關鍵之舉。1863年1月1日，林肯發布了《解放黑奴宣言》，宣布所有邦聯軍隊控制下的各州的奴隸永遠獲得自由。雖然《宣言》是一個政治和軍事意義上的措施，其意義更多地在於瓦解南部邦聯，但《宣言》卻將控制奴隸制的權力從州的手中轉移到聯邦政府手中。戰後，美國經歷了憲政重建（Reconstruction），由共和黨人主持的國會通過了第十三、十四、十五憲法修正案，正式宣告奴隸制從美國領土上永遠廢除，賦予了《解放黑奴宣言》憲法上的意義，使四百萬黑奴從此變成自由人，並逐步取得了公民資格和權利，男性黑人公民還獲得了選舉權。

　　內戰解決的第二個根本問題是美國聯邦制的性質問題。內戰實際上是對美國聯邦制生死存亡的一次考驗。這個世界上當時唯一的共和制國家因北方（聯邦）的勝利而得以幸存的現實，使共和黨人意識到必須一勞永逸地解決了聯邦與州的關系問題。內戰和重建期間，共和黨人提出了一套與考爾洪州權理論完全對立的聯邦制理論。1861年7月，在他給國會的咨文中，林肯闡述了他的聯邦制理論。林肯認為，聯邦先於州而產生，沒有聯邦便沒有州, 因為沒有早期的各殖民地之間的聯盟，美國的獨立是不可能的；而獨立本身已經將各州不可分割地聯結為一體了，各州根本還沒有機會獲得它們自己的所謂“主權”就已經成為未來聯邦的一部份了；而聯邦不是邦聯，聯邦是一個有主權的政治實體，是美國作為一個國家和民族賴以生存和發展的基礎；聯邦一旦成立，便不可分解，各州也無權退出聯邦。林肯還指出，內戰實際上是對美國的民主體制的考驗，如果一部份人因為在政治選舉中失敗就一定要訴諸於分裂國家的方式，聯邦政府就必須為了保衛自己的生存而進行鎮壓內亂的戰爭。林肯的這種觀點在重建時期得到其他共和黨國會議員的發揮。共和黨國會完全套用了早年漢密爾頓的國家主義的觀點，強調如果聯邦政府有權廢除奴隸制，也就有權保護憲法中承認的美國公民的權力。所以，共和黨人不僅將聯邦不可分解的思想通過內戰固定下來、一勞永逸地解決了聯邦的性質問題，也通過重建的憲法修正案確立了聯邦政府在保護聯邦公民權利的絕對權威。[15]

　　重建（1863-1877）是美國聯邦制在憲政上發生重要變化的時期。在共和黨人的主持下，國會在1865至1875年間通過了三條憲法修正案和其他一系列涉及聯邦和州關系的法規法案。這些法案都是為了解決現實的政治問題 ── 解放了的黑人的權利問題, 南方各州返回聯邦的問題 ── 並對聯邦與州的權力範圍作了重新劃分。第十三憲法修正案宣布從美國土地上永遠廢除奴隸制；第十四憲法修正案第一次規定了美國公民的資格和權利，用憲法的語言確立了美國黑人平等的公民地位。這一修正案還規定各州“不得制定或實行任何限制合眾國公民的特權或豁免權的任何法律，不經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產；在州管轄範圍內，也不得拒絕給予任何人以平等的法律保護。”同時還規定如果一州的男性公民的選舉權遭受到任何方式的限制，該州在眾院的代表人數比例將遭相應削減。第十五憲法修正案規定了“合眾國公民的選舉權，不得因種族、膚色或以前曾有過奴隸的身分而被合眾國或任何一州加以拒絕或限制。”除此之外，1866年通過的《民權法案》規定所有膚色的美國公民都有同等的簽約、出庭作證、上訴和擁有財產的權利。1875年通過的另一個《權利法案》禁止州和個人在公共設施和場合下對美國公民施行種族歧視。這一系列法案對內戰前南部社會的政治秩序和種族關系作了很大的改動。失敗了的南部各州開始並不情願接受這些法案，認為它們破壞了原有的聯邦主義的原則。接替林肯執掌總統大權的安得魯·約翰遜（Andrew Johnson）來自南部，以維護聯邦制為名，接連否定國會的重建法案。為了保衛內戰成果，防止南部舊政權卷土重來，共和黨人國會采取了一系列強制性的措施，沖破約翰遜總統的重重阻撓，宣稱只有在全部接受了這些新的憲法修正案之後，南部各州才可以重新加入聯邦。結果在國會的壓力下，南部各州先後批準了十三、十四、十五憲法修正案。新的聯邦制得以建立。[16]

　　從某種意義上講，內戰後的聯邦制並沒有改變戰前聯邦制的基本原則，而只是對這些原則作了新的解釋。重建後的聯邦制的最大特點是聯邦政府的功能和權力範圍大大增加了。新增加的聯邦權力隱含於戰前聯邦制的體制之中，而內戰為這些權力的發掘和運用提供了一個極好的機會。建立在重建法案基礎上的新的聯邦制與1860年前的聯邦制有幾個重大的區別。首先，憲法上第一次明確定義了美國（聯邦）公民的資格及附帶的權利，建立了作為聯邦政府權力基礎的公民實體。第十四修正案中的關於公民權利的用語是“特權或豁免權”（priviledges and immunities），這兩個詞伸縮性很大，實際上給了聯邦政府極大的管理公民權利的權限範圍。其次，重建法案將原來僅僅屬於州的掌握的一部份權力轉移到聯邦政府手中，如奴隸制的控制權等。對於選舉權的控制也是傳統的州權之一。內戰前南方各州的黑人都沒有選舉權，北部的大部份州也不準黑人參加選舉，第十五憲法修正案推翻了選舉權中的膚色限制，建立了聯邦政府對公民選舉權資格的幹預。這些修正案一方面推翻了對黑人公民的歧視，另一方面也突顯了聯邦政府對公民權利的保護作用。聯邦政府不再被認為是公民權力的侵犯者，而成了人民權力的保護者。重建法案為聯邦政府在後來的民權運動中發揮積極作用奠定了法律基礎。第三，聯邦政府的地位通過內戰和重建得以空前的加強。聯邦政府的機構得以擴充，總統的權威因內戰明顯增大，總統競選開始成為美國政治生活中的最重要事件之一。這一切發展對美國民族的一體意識形成影響重大。

　　內戰後的聯邦政府雖在政治方面建立了很重要的權威，但對於各州經濟事務的管理和幹預仍然有限。這一時期，聯邦政府對於經濟事務的幹預仍多限於土地管理和州際貿易方面。1862年聯邦政府實施《宅地法》，鼓勵向西部移民，以$1.25/英畝的價格向移民出售中西部土地。但因眾多的移民無力開展經濟活動，大批廉價土地迅速落入土地投機者手中。1880年後，聯邦政府對經濟的幹預開始加強。美國經濟在內戰後從傳統的自由資本主義向壟斷資本主義轉換，壟斷性商業和企業組織相繼在鐵路、鋼鐵、石油、電氣設備、制糖等產業出現。壟斷組織為追求最大利潤，操縱原材料和產品價格，打擊競爭者，對獨立的小商業者和消費者造成極大傷害和威脅。1886年，最高法院的判訴提出州政府無權對州際鐵路貿易進行管理，迫使聯邦政府進行幹預。1887年，國會通過了州際商業管制法加強對鐵路運費的管理。這是聯邦政府對私營經濟進行幹預的開始。而後成立的州際商業管理委員會（ICC）是聯邦第一個獨立的幹預性的機構。ICC最初只是幹預鐵路貿易，後來在本世紀發展至管理公共汽車、電話、電報、有線通訊等;對鐵路和卡車的管理一直到1966年交通部成立時為止。1890年，國會通過《謝爾曼反拖拉斯法》，宣布企業以托拉斯或其他任何形式聯合起來“限制各州之間的商業或同外國的商業”的行為是非法的。但該法對“托拉斯”一詞未給予準確的定義。後來最高法院對此法作了很狹隘的解釋，使其效力大大減低。這一時期的聯邦幹預經濟的特點表明：隨著美國經濟的發展，經濟活動已超出州的範圍，各州要求聯邦政府幹預和管理州際經濟活動，制定經濟政策；但聯邦的幹預在多數情況下是因受害群體和民眾的壓力而作出的被動反應，而不是一種主動的、積極的、有計劃的調節。[17]

　　這一階段的聯邦制的一個重要特點是聯邦最高法院開始積極介入調整聯邦與州之間的政治與經濟關系。早年托克維爾曾說，美國的一切政治問題最終都成為司法問題。如果說內戰前最高法院關注的主要是奴隸制問題，內戰後，最高法院處理最多的是州與聯邦政府將在政治與經濟方面的權限問題。1870年至1919年間，被最高法院宣布違憲的聯邦法有70個左右，州法有300個左右。這些裁決大部份是為了保護私有財產權不受侵犯。而在內戰前只有2個聯邦法被認為是違憲。這一方面說明對聯邦政府的橫向鉗制加強，另一方面也表明最高法院在處理聯邦與州的關系中作用越來越重要。事實上，在19世紀後半期，最高法院奉行一種“自由經濟式的憲政主義”原則，強調經濟上的自由競爭，反對聯邦政府對州和公民個人的經濟事務作過多的幹涉。這種思想也影響了最高法院對重建法案的態度。1873年，最高法院在《屠宰場案》（The Slaughterhouse Cases）的判例中對第十四條憲法修正案作了極其狹隘的解釋。最高法院承認聯邦政府有權管轄（保護）公民權利，但指出屬於聯邦保護的公民權僅限於公海上的保護等為數不多的幾種，而大部份日常的與人民生活息息相關的權利仍屬於州權範圍，聯邦政府不應插手。最高法院甚至宣稱重建沒有改變美國聯邦制的本質。在1883年的《民權法案案例》（The Civil Rights Cases）的判列中，最高法院又宣布1875年通過的反種族歧視的民權法案違憲，理由是聯邦政府無權對公民的社會行為和道德觀加以限制。這兩項判決實際上取消了聯邦政府對重建法案的實施權。1896年，在《普雷斯訴菲格遜》（Plessy v. Ferguson）一案的判決中，最高法院更是認為聯邦政府無權通過立法來改變美國現存的種族不平等的事實，建立了黑人與白人“平等但隔離”（separate but equal）的原則。最高法院聲稱是為了維護傳統的聯邦制，不願意看到一個權力過於集中的中央政府。但這一系列判例實際上大大限制了聯邦政府在保護公民權方面的作用，其結果是州政府仍然控制大部份民權。1877年之後，南部許多州以各種理由將黑人在重建中獲得的權利逐漸加以限制或剝奪。而在1877年之後，民主共和兩黨頻繁交替對國會兩院和白宮的占領，共和黨雖有意阻止南部各州對黑人權力的剝奪，卻無法得到重建時期那種一黨當政的條件。同時為了換取南部民主黨人對聯邦政府在經濟政策上的支持，共和黨人不得不在許多公民權力問題上妥協。與此同時，南部種族歧視勢力擡頭，並重新控制各州政府，三K黨等組織活動猖狂，而聯邦政府對此卻沒有實行有效的制止。到1910年左右，南部大部份黑人的政治權利都遭到州法律的變相剝奪，經濟上陷入極大的貧困狀態。[18]

　　第四階段，1913-1968

　　重建時期確立的新聯邦權力雖遭到保守的最高法院的限制，但聯邦政府在美國經濟與政治生活中的份量在內戰後日益加重。在19世紀末期，美國的經濟完成從自由市場資本主義向壟斷資本主義的轉型，國力大增。1890年，美國在鋼鐵和煤的生產方面超過了英德法等國，鐵路里程從1870年的52,922英哩達到1900年的192,556英哩。進入二十世紀後，美國在外交上開始出擊，在國際事務中開始扮演積極重要的角色。二十世紀的兩次世界大戰，對美國聯邦制的發展都有重要影響。第一次世界大戰期間，美國參戰較晚，但在戰爭初期，通過不斷向英法提供糧食和物資，從而使國內經濟發展迅速。聯邦政府協建了戰爭財團（War Finance Corporation）來幫助將私有企業轉換為軍事工業的一部份。1917年美國參戰後，聯邦政府又動員大量人力，使美國軍隊人數從參戰的二十萬人增至近四百萬人，其中二百萬人在美國本土以外的戰場作戰。一戰期間，聯邦政府直接用於戰爭的開支達到26億美元，加上後來的退伍軍人的費用及其他開支，聯邦政府的戰事開支達112億美元。戰爭使聯邦政府的功能和財政開支都達到空前的程度。一戰後，美國開始成為名符其實的世界強國，與西方其他強國和日本爭奪制海權。在1922年的華盛頓裁軍會議上美國取得了與英國分享海上軍事霸權的權力。在此之前，美國又通過美西戰爭獲取了菲律賓，把美國的軍事力量推進到太平洋海域。美國進入第二次世界大戰也較晚，但卷入的規模比一戰時大得多。二戰時期美國軍隊總數達一千二百萬。美國以其雄厚的工業和軍事優勢保證了大西洋聯盟的勝利，也為戰後取代英法德日等國成為主導西方世界的領袖奠定了基礎。二戰後，美國與前蘇聯為首的共產主義陣營進行了長達四十年的冷戰，其間又卷入了朝鮮戰爭和越戰，並同時在世界各地駐軍設防，維持美國在許多地區內的利益與影響。卷入眾多戰事使聯邦政府極大地擴充了自己的規模和能量，也使聯邦政府有了許多以前未有過的擴展權力的機會，如動員和組織人力以及發展國防工業等。

　　二戰後，美國的國家利益逐步擴展成一個世界性範圍的概念，迫使美國在國際事務中的卷入的程度越來越深。一方面，這種外交和軍事上的全球性卷入為美國的國內經濟發展帶來許多直接利益，保障了美國在自然、材料、人才資源和經濟競爭上的優勢；另一方面，為了維持這些利益和競爭優勢的永久性，美國又必須始終保持強大的軍備力量，並在經濟組織和生產、科學研究、社會素質發展方面不斷開發進步，保持領先地位。在這種情形下，聯邦政府必須出面主持重大的軍事科研和空間技術發展項目。同時要求聯邦政府以大量資金資助私人研究機構，私有工業企業，以及大學，以保證科研上的優勢。聯邦政府的功能擴大，而許多大學和私人企業都仰賴聯邦政府的資助。聯邦政府還要保持巨大的軍備開支，到1989年，美國軍隊有80萬常備軍，85萬後備軍，59萬海軍，20萬海軍後備隊，19萬海軍陸戰隊，60萬空軍力量。毫無疑問，美國在外交與軍事上的世界性的發展對加強聯邦政府在美國生活中的影響起了決定性的作用。[19]

　　但這一時期對聯邦制發展影響最大的可能是民主黨人羅斯福（Franklin D. Roosevelt）總統為解決1929年的經濟危機采取的“新政”政策。1929年的經濟危機使美國全國三分之一的人口陷於貧困。危機爆發後，各州和地方政府以及私人慈善團體為寡婦、孤兒和老年人提供了有限的救濟，但對失業者卻無法提供有效的幫助。而且各州各司其政，沒有一個統一的全國性救濟項目。1932年，當失業者猛增至占全國勞動人口總數的四分之一時，各州的救濟項目幾乎全都破產，完全無力應付這種前所未有的嚴重局面。危機的深度和廣度迫使聯邦政府出來承擔解決危機的任務。1933年，羅斯福主導的民主黨政府上台，開始了“新政。”羅斯福上任後的一百天內就有18項法律通過，對農業，金融業的管理進行調整。隨後又通過了一系列法律，創立了一系列新的政府機構，以聯邦政府的力量和權威對市場經濟進行大規模幹預，對包括勞資和種族在內的社會各種關系進行調整。在此期間，聯邦政府大規模地舉辦各種經濟活動，如成立了著名的田納西流域管理局，組織幾個州的力量對田納西河流域進行綜合開發。聯邦政府還撥出巨款舉辦築路、城市建設、興建學校等公共工程，為近千萬失業者提供工作機會。1938年，羅斯福政府又建立了《公平勞工標準法》，統一規定了最低工資和每周工作時間，作為調整勞資關系的一種努力。“新政”期間最重要的立法可能是1935年的社會保險法，此法建立起老年人的退休金、失業保障金、及為殘疾人和無助兒童提供社會福利的制度。這項法律成了後來美國社會保險制度的基礎。[20]

　　一些當代歷史學家認為羅斯福的“新政”未能有效地制止經濟危機，也未能阻止失業潮，只是緩解了美國經濟的危機。真正使美國擺脫危機的是第二次世界大戰。二戰時期的軍貨訂單幫助許多私人企業擺脫了經濟危機，增加了就業機會。同時他們也不認為羅斯福的“新政”改變了美國的資本主義體制，只是在勞資關系方面作了一些調整。但是，不可否認，“新政”對於美國聯邦制的發展是有重要的影響的。至少在下列方面，“新政”對傳統的聯邦制的改變是永遠性的和深遠的。首先，“新政”創立了一系列新的聯邦政府的功能和機構，使聯邦政府開始對一部份原先不介入的經濟與政治事務負起責任，如，為窮人和失業者提供一些援助，保護工會的權利，穩定銀行和金融體系，調控金融市場，修建低價住宅，補貼農業等。到後來共和黨人艾森豪威爾（Dwight Eisenhower）當政時，不得不繼續推行相當一部份羅斯福時代的政策。[21]

　　第二，“新政”促使勞工、農民、消費者、少數民族等先前沒有什麽政治影響的社會團體開始聯合起來向聯邦政府施加壓力，以借用聯邦政府的權威來改變他們的政治和社會地位，提升他們的經濟利益。聯邦政府逐漸成為調節社會各集團之間利益糾紛的一種渠道。重建憲法修正案賦予的聯邦權威得到嶄新的解釋和充份的發揮，使聯邦政府在改變種族關系、勞資關系等方面起了積極的作用。自1915年起，最高法院在種族問題上的保守主義態度開始轉變為堅持重建憲法修正案確定的種族平等的原則。三十年代起，最高法院便開始審理高等和專業教育中的種族隔離問題。隨著冷戰開始，美蘇意識形態上的對峙加劇。美國國內的種族壓迫、種族歧視問題對於美國在國際上宣稱自己的平等民主的思想顯然是一個極大的諷刺。與此同時，隨著美國的參戰，大批黑人士兵被派往外國領土作戰，大量黑人被吸收進國防工業的第一線。民權團體開始向聯邦政府施加壓力，要求改變種族不平等的現狀。“新政”後期和杜魯門（Harry Truman）執政期間，聯邦政府開始在美國軍隊中取消種族隔離，並要求凡是接受聯邦國防工業合同的私人企業也必須在合同期間取消雇工中的種族歧視。艾森豪威爾時期，聯邦最高法院又在黑人民權組織的壓力下，在1954年的《布朗訴教育委員會案》（Brown v. Board of Education）的判決中，全面推翻了1896年建立的“隔離但平等”的原則，禁止在美國公共教育中實行種族隔離。最高法院大法官沃倫（Eral Warren）宣布說，種族隔離教育從根本上來說是不平等的教育，不僅有損於兒童的心理健康，更有害於美國民主的未來。最高法院這一裁決推動了民權運動，為美國社會種族關系的革命性變化奠定了憲法基礎。1957-1961年在貫徹最高法院的判決時，艾森豪威爾和肯尼迪（John F. Kennedy）政府都使用了一系列國家機器（包括軍隊）的幫助來打破南部的種族隔離政策。[22]

　　第三，“新政”建立了聯邦與州的合作關系。兩級政府從原來的絕對分權逐步開始合作，尤其是在解決經濟困難方面。如在1935年的社會保險法的實施中，聯邦政府向州撥款，提供援助，而具體的實施則由州來擔任。

　　“新政”的許多政策後來受到最高法院的反對而終止，但卻激發了約翰遜（Lyndon Johnson）時代的“偉大社會”計劃的形成。所謂“偉大社會”計劃，是民主黨約翰遜政府制定的一系列擴大聯邦政府功能的計劃。與“新政”不同的是，這套計劃是在美國經濟繁榮的背景下提出的。該計劃分政治和經濟兩個方面的內容。政治上，聯邦政府力圖響應40年代後期興起的黑人民權運動，將民權運動的主要要求轉化成聯邦法律，以求全面改善美國國內種族壓迫的情況。1964年通過的《民權法案》禁止就業歧視及在公共設施中實行種族隔離。1965年的《選舉權法》取消了各州州法中一切阻礙黑人選舉的限制規定，從而恢覆了早在約一百年以前就在憲法上賦予黑人的選舉權和公民權。1968年的民權法案禁止在居民住房方面的種族歧視，並將聯邦政府對公民的保護延伸至居住在保留區的印第安人。這些政治上的作為毫無疑問都是長期社會運動壓力的結果。

　　“偉大社會”的經濟改革計劃包括擴大社會福利計劃和解決貧困問題。1965年，國會通過了《醫療保險計劃》，開始邁出了建立全國性醫療保險計劃體系的第一步。該計劃向所有65歲以上無論有無需求的美國人提供免費醫療保險，並將醫療費用與私人保險業掛鉤。數年後，又向所有享受聯邦醫療補助的人提供社會福利保障。1965年約翰遜政府還將聯邦教育資助擴展到全國的中小學學區，並對大學生也提供資助。同時，聯邦政府還創建了公共房屋及城市發展部和交通部，建立了國家人文基金會和公共廣播集團等聯邦性資助機構，加強了環境方面的立法。這一期間聯邦政府最雄心勃勃也是最有爭議的計劃是約翰遜的“向貧困宣戰”的計劃。該計劃企圖利用聯邦政府的權威和資源來全面根本地解決美國社會的貧困問題。1964年的“經濟機會法”（Economic Opportunity Act）建立了聯邦經濟機會辦公室，專門監管反貧困計劃的實施。這一系列以社區為基礎的計劃不僅僅是為了提高窮人的收入，也努力幫助窮人接受較好的教育和職業訓練，增加他們就業謀生的機會。該計劃的內容包括向窮人提供學費，發食品卷，提供法律服務，提供學前教育。這些計劃顯然擴大了聯邦政府的開支，大幅度地增加了政府對社會福利承擔的義務。與此同時，約翰遜政府又深深地陷入越戰之中，軍費開支過大。結果，政府負擔過重，開支超過國力，引起通貨澎脹，導致該計劃的許多項目在1967年後停止。“偉大社會”是聯邦政府自重建以來對美國公民權利提出的最重要和最全面的保護，永久性地擴大了聯邦政府在社會福利、社會保險、環保、教育、和人文藝術扶植方面的責任和功能。

　　政治上，約翰遜時代的聯邦制有一個鮮明的特點，即聯邦政府主動積極地幹預經濟，介入調節各社會群體之間的矛盾。在他執政期間，約翰遜向國會提出了創記錄的439項立法建議；國會通過了323項。事實上，從羅斯福到約翰遜的各屆政府，都受到凱恩斯主義的影響，都希望通過聯邦政府的幹預，擴大政府開支，實行赤字預算，刺激需求，實現充份就業和繁榮。與十九世紀相比，這一時期的幹預不再是零星的、枝節性的、或應時性的，而是對比較全面的細致的對整個國民經濟進行調節、促進和管制。這種積極主動的幹預（甚至領導）與美國在本世紀的經濟發展模式分不開的。由於美國國內的經濟愈來愈依賴於美國在國際政治和經濟事務中的地位和影響，聯邦政府比州政府在主導國內經濟發展方面有更直接的影響力。與此同時，聯邦政府介入了許多傳統上屬於州和地方管理的領域，如中小學教育，地方治安，防火裝置等，還建立了成人職業培訓、環境保護監測、社區反貧窮、以及健康計劃等。1960至1968年間，聯邦政府的資助計劃從132個增至379個，資助金額從1960年的7億美元增至為1970年的24億美元。聯邦政府在資助州和地方的同時，也增加了許多強制性的關於使用資助的規定。在談到1932年以來的聯邦政府職能的轉變時，政治學者 V. O. Key 指出，以前的聯邦政府不過是一個“管理郵政、整治河流港口、保持軍隊”的“遙遠的權威，”在一個相當短的時間內，聯邦政府已經變成了“一個直接影響大多數（如果不是全部的話）公民生活和福祉的機構了。”[23] 60年代以來聯邦政府職能的轉變自然有其積極的效果。聯邦資助促使許多落後的州和地方政府進入了現代化的管理階段，幫助發達地區減少了快速發展帶來的財政壓力，減少了貧窮，並為許多地區提供了前所未有的現代服務設施。最重要的是為黑人和其他少數民族在就職、就學、和發展商業方面提供了較為具體的幫助。

　　但是聯邦政府職能的擴大也帶來了許多具體的難題。問題之一是聯邦資助的使用效率和質量問題。聯邦的資助項目規定具體繁瑣，對於州和地方政府使用資助的限制很大，加上許多項目是越過州政府實施，造成管理上的混亂，不可避免地帶來浪費和濫用。連約翰遜政府內的財政官員也承認，聯邦政府對於各地幾千個資助項目的質量鑒別和執行監督的能力是十分有限的；在社會福利的管理方面，聯邦政府必須放權，讓地方和州有更多的權力來根據地方的實際情況使用聯邦的資助。[24]&#20;

　　從1969年至今，共和黨人與民主黨人交替執政。聯邦政府對經濟和社會幹預基本上處於一種收縮與維持的拉鋸狀態。兩黨競選綱領的主要分歧之一是聯邦政府的功能和職能問題。1969年，尼克松上台執政，試圖推行新的聯邦主義，減少政府開支，並不成功。實際上他不得不沿著民主黨人搭起的聯邦責任的構架繼續維持聯邦政府對州和地方政府的援助計劃。1984年，里根上台後，又大力提倡“新聯邦主義，”意在大力縮減聯邦政府的開支，減少對地方和社會福利的援助，但最後也是將原來的資助項目重新歸類，並未能做到他說的大砍大殺，其結果也十分有限。面臨各種社會壓力，1993年上台的民主黨政府一直力圖增強聯邦政府在槍支管理、城市犯罪、及建立全國醫療保險制度等方面的領導作用，其目的仍是沿用早期“偉大時代”的政治哲學、利用聯邦政府的能力來解決全國性的社會和經濟問題，但因政府預算已連年背上赤字包袱，經濟一直不景氣，反對增稅的聲浪很高，民主黨政府的革新的前景也不是十分樂觀。可以說，如何使美國聯邦制更有效地發揮功能仍是一個很難的課題。

　　二. 美國聯邦制演變的特點和對中國分權的思考

　　綜上所述，我們可以看出，美國聯邦制在過去二百年間經歷了一個不斷發展變化的過程。聯邦制的總的框架結構並沒有改變，但其中聯邦和州政府的職能和功能卻隨歷史的發展發生了很大的變化。其中最突出的變化特點是，隨著美國經濟和政治走向現代化，美國在國際事務中權威和地位的提高，聯邦政府的功能和權力不斷得以增強和擴展，在實質上和影響上都遠遠超過州和地方政府。這種變化對於美國整體國力的發展、社會安全系統的建立、政治的整體進步都有積極的作用。但聯邦政府權力和影響的擴大並不完全意味著州權的減弱和喪失。許多傳統的州權仍由州來掌握。各州的政治與經濟事務，大至州長選舉，小至高速公路的發展、社會安全系統的建立，仍是由各州獨立負責。與人民日常生活利益相關的就學、居住環境、生活福利等方面的許多政策和規定還是由州來制定。聯邦政府只有在州的法律法規違背了憲法的情況下才能對州法進行改正，但對於各州如何制定本州的法律，沒有幹涉權。在許多敏感的政治和社會政策方面，如武器管理、墮胎、同性戀以及刑事犯罪處理等，各州仍有相當的控制權。應該指出，聯邦與州權力範圍的消長不是一種簡單的數學模式：即一方權力增加等於另一方權力的絕對減少；聯邦與州權力範圍之變動完全可能是體制上的設計，其最終目的是為了更有效地維持聯邦整體和各州的穩定、繁榮和發展。這種意義上的分權（或權力流向的變動）並不會改變《聯邦憲法》確定的政體性質。由於兩級政府的權力來源都是同一人民，而人民通過選舉同時對兩級政府施加壓力，這實際上決定了兩級政府在根本利益與目標上不可能有太大的沖突。

　　美國聯邦制演變的第二個特點是聯邦與州在權力劃分和消長方面表現出相當的靈活性和實用性。可以說，兩級政府間權力範圍的變化都是聯邦制對變化了的政治和經濟環境的一種現實反映。尤其值得注意的是，權力劃分的過程（除內戰外）都是通過法律程序來解決的，即便是在內戰和重建這樣的非常期間里，所有的立法都是按憲法規定的程序進行的。必須強調的是，在決定聯邦與州的權力消長的過程中，聯邦最高法院起了十分重要的作用。最高法院是聯邦政府中的“三權”之一，它的職能的一部份是監管國會和總統在立法和執法中的違憲行為，對前兩者起鉗制作用。與此同時，最高法院又遊離於聯邦政府之外，在聯邦政府與州政府之間、在公民與各級政府之間扮演一個仲裁者的角色，在兩級政府因權力劃分發生沖突時作憲法意義上的裁決，並依憲法處理個體公民與公共（包括聯邦）利益之間的沖突。最高法院具備的這種特殊的功能在決定聯邦制的走向方面具有重要的意義，對美國體制內（包括聯邦和州政府在內）各種利益集團進行有規則的交往和互動有重要的樞紐作用。正如托克維爾所說，美國的和平、繁榮、甚至聯邦本身的生存其實掌握在最高法院的大法官們手中，因為沒有他們對憲法原則的解釋，憲法不過是廢紙一文。[25] 托氏此語點出了美國聯邦制經久不衰的一個秘訣。最高法院仲裁的意義在內戰以後尤其明顯。最高法院的法官權力雖大，但法官的裁決卻必須依據聯邦憲法的準則，同時必須反映來自公眾輿論的壓力。因此，最高法院的裁決實際上法官根據歷史和現實經驗對憲法原則作出的新的解釋，也是大法官們政治洞察力的法律表現形式。與此同時，國會也有機會對州和聯邦政府的權力劃分作出修正。國會是由各州代表組成的，而州的利益常常與聯邦利益相連，於是國會的立法討論實際上是各州之間、各州與聯邦政府間的利益“談判”。州在考慮爭取自己利益的同時，必須考慮聯邦利益，而聯邦利益的內容和程度又由各州之間的“談判”決定。這種機制對於聯邦制的發展有利有弊：利在允許不同的聲音和利益得到充份的表達，弊在不能有效地完成州或聯邦政府的各自的預訂的政策目標。

　　美國聯邦制發展的第三個特點是進入本世紀後，尤其是“新政”後，聯邦與州政府兩者之間發展出一種相互配合和合作的關系，這種合作尤其表現在財政上。聯邦政府對州進行財政資助從十九世紀就開始，但規模很有限。1862年，為了幫助中西部發展教育事業，聯邦政府根據莫里爾土地贈予法，按每一名國會議員三萬英畝土地的標準將聯邦土地贈予各州，各州可用此土地或賣地的錢來辦至少一所大學，教授農業、機械、經濟學、及人文學科。這項法律帶給各州的土地總共達一千七百萬英畝，創造了七百萬資金，為中西部高等教育的發展打下了基礎。1890年，此案又延伸到南部的十六個州內。自1913年聯邦政府開始征收個人所得稅以來，聯邦政府財力有了增長，聯邦與州在財政上的合作得到加強。“新政”和“偉大社會”計劃時期，聯邦通過各種形式對州的財政進行補貼。聯邦經濟資助形式表現為：幫助興建州際高速公路，幫助減輕城市人口壓力，對新的建築減低稅收，補助城市開支等。對於聯邦內區域間貧富不均的問題，聯邦政府沒有實行“財政均衡”（fiscal equalization）的方法 ── 即將各地區的財政收支通過聯邦的強行規定來實現平衡。因為美國的富裕地區也是窮人最集中的地區，也是公共設施最需擴充和修理的地區。事實上，由於人口自由流動和移民等原因，富裕的州往往也需要為解決本州的窮人問題花更多的錢，如果僅看地區總的財富而不看實際人均收入，財政均衡的措施可能使富州的實際人均利益受損。聯邦政府對貧窮州的資助主要是通過其他方式進行，譬如在較為窮困的州大力開發國防建設事業，建立軍事和重要的科研基地，在那些地區興建聯邦政府的辦事機構，並從窮困州大量購買通用性產品和服務性設施等。換言之，聯邦政府以增加在窮州的開支來變相補貼那些州的財政。

　　聯邦與州的財政關系還通過聯邦資助基金（grant-in-aid）來連結。這種資金傳統上由聯邦政府撥給州政府幫助興建某個特殊的項目，有時會要求州投放一些補充基金以幫助實施項目。自從約翰遜的“偉大社會”以來，這種資助的規模越來越大，大量聯邦撥款流入州和地方政府財政中。1977年，聯邦撥款曾占了某些州和地方政府財政總額的四分之一。聯邦與州在財政上緊密聯系也產生了一些負面效果。各州對聯邦的財政依賴性增大，官僚機構繁多，而且州因拿了聯邦的錢而不得不按其規定使用基金，在某種意義上限制了州的自主權。

　　美國聯邦制的發展對中國分權問題的啟示和借鑒意義何在？從表面上看，中美兩國在政體上存在著重大差別，其歷史經驗也十分不同，美國聯邦制的發展與中國的改革沒有什麽關聯。但從另一方面看，中美的歷史起點不同，但並不等於兩國的發展不會有交點。尤其是在後冷戰時代，隨著全球經濟和政治力量的重新組合，極端意義上的意識形態的沖突減少，競爭與合作趨勢成為當代國際關系的主流，各國的體制都面臨一個調整和改革的問題。美國從一個聯邦與州分權嚴格的聯邦制走向一個聯邦政府權力不斷增大的聯邦制，而中國則在考慮如何劃分中央和地方政府的權力以求提高效率、深化改革和維持穩定，這種現象本身就說明兩者間有許多歷史經驗值得參考交流。政治體制不光是某種意識形態的體現，更是一種政府管理的設計。

　　在討論中國的分權問題時，首先要解決一個概念上的問題：即中國目前面臨的是分權（division of power）還是放權（decentralization）？這是兩個不同的概念。分權不僅意味權力是分開行使的、一方不能代替或阻止另一方行使權力，而且還意味著權力的歸屬不同。如美國聯邦制中，州不能裁定州際貿易糾紛，因為州不具備這種權力。聯邦不能幹預各州州議會的投票程序，因為那純屬州的權力範圍。分權意指在規定的範圍內分權各方對自己的事務有絕對的自治權。而放權則意味著權力由中央政府流向地方政府，權力的終極仍控制在中央，地方作為中央的派出機構，從中央接受權力，發展地方事務。分權靠的是法律手段，各方的權力通過國家憲法或其他基本法固定下來，而放權是中央政府通過行政手段來實行的，伸縮性很大，放權的尺度完全掌握在中央。如果我們討論的是分權問題，我們需考慮分權的基礎是什麽，分什麽權，按什麽程序，如何保障分開的權力的合理性和不可剝奪性等。這顯然涉及國家政體的重新定義問題。就目前中國的改革情形而言，我認為我們討論的是放權問題。無論從理論上還是從實踐上，中國的改革還是處於一個放權的階段。在這個過程中，中央政府對於如何放權，放什麽權，放權到什麽程度的思考直接反映中央在多大程度上想改變或維持原體制。

　　當然，分權和放權之間並不是有一道不可逾越的障礙。實際上，中國改革中的放權可以導致真正意義上的中央和地方的分權。目前中國改革的成效在很大意義上是充份發揮了地方的積極性和主動性取得的，中央政府利用行政手段，將原來由中央控制的一部份管理經濟、商業、財政的權力下放地方，使地方有較大的決策空間和自由，根據自己的情況來搞活本地的經濟，這種放權無疑會帶來明顯的經濟效果。由於放權中地方政府的政策與本地方人民的切身利益開始掛鉤，人民開始重視地方政府的功能和權力；地方政府也開始將追求本地方的實際經濟利益作為施政目標，而不再象過去那樣以服從中央為其最重要的使命。為了為本地方提供更多的發展機會，地方政府會向中央提出更多的權力要求，包括將已經下放的權力用法律形式固定下來。對於經濟發達地區來說，這種要求會更加迫切。沒有政治和法律上對放權所提供的保障，地方政府的主動性和積極性不可能持久，它們考慮本地區的發展可能只是短暫的、投機性的。與此同時，中央的權力一經下放，並不一定能夠隨心所欲地收回去，因為舊體制的效力已大大減弱。如果地方的利益發展得很有根底了，中央如要改變政策，收回放出的權力，則可能引起強烈的反彈。美利堅殖民地要求從英國獨立的原因之一是因為殖民者認為英王將“七年戰爭”（The Seven Years' War）的軍備債務不合理地攤派到殖民地頭上，而他們又沒有在英國議會為自己的權力申辯的機會，殖民者們覺得自己應該享有的政治與經濟權利遭到剝奪，揭竿而起，宣告獨立。雖然現在中國的政治遠未到地方獨立的地步，但地方利益得不到尊重可能引起地方的反彈。目前中國的經濟改革是通過行政性放權進行的，因各地的客觀條件不同，享受中央改革政策的程度不同，各經濟區的改革效果差別很大。這種差別實際上從一開始就決定了各地區與中央爭權要權的基礎，發展下去，內地各地區之間的經濟效益差別會不斷加大，各地區人民的實際利益差距也會加大。這種同一國家構架下實際公民權利和地區權力不平衡（多層次）的情況會給中國改革的深入帶來巨大障礙。已經享有“地方特權”的地區不會輕易讓中央把放出的權力收回去。地方之間爭權爭利會成為左右中央決策的一個重要因素，尤其是在地方的經濟勢力不斷加強、而中央又不得不依賴地方的財政上交的情況下。這個時候，顯然就不再是放權的問題，而是一個真正的分權問題。

　　在這種情況下，中央政府應該對未來中國政治走向有現實的預測，采取主動的措施，利用法律手段將中央與地方的政治和經濟關系原則規定下來。從現實的政治運作來看，無論意識形態的分歧如何，每個政府體制內都存在不同形式的分權。從美國聯邦制的發展歷史看，分權如果合理，不僅能提高效率，還能減少中央政府的許多負擔。關鍵問題是：什麽樣的權中央必須保留？什麽樣的權地方必須擁有？中央與地方的權力關系用什麽方式來保證？參照美國聯邦制發展的歷史，我認為中國在考慮分權問題時，應注意下列問題。一、中央政府應掌握與國家利益休戚相關的大權；而管理日常經濟與政治生活的權力應屬於省和地方政府。這里自然涉及一個如何定義“中央性權力”和”地方性權力”的問題，而且這種定義也不是一成不變的。中國實行的少數民族自治區制度包含分權的成份，雖然實際自治的內容很有限，但可以作為一種參考的模式。就目前中國的政治結構來看，地方自治的內容可以擴大到地方政府人員的產生和地方主要經濟和社會政策的制定。二、分權的同時，要建立富有成效的地方和全國選舉機制。地方自治能力與效果如何，很大程度上受地方選舉的影響。選舉可將地方政府的決策與當地人民的利益直接掛鉤。選舉的具體事務（如時間、地點、方式等），可由各地政府按情況規定，但公民的選舉資格與權力必須要有全國意義上的統一的法律。三、中央對於地方的控制和管理應逐步從過去的單一的行政命令的方式轉向財政調控。這是最為艱難的課題之一。沒有對於經濟有效的控制權，中央政府將是無能的，但僅靠行政命令顯然不能奏效。四、中央與地方的分權必須要有法律的保障,還要有法律意義上的仲裁機制。如果沒有一個有效的相對獨立的仲裁機構，不僅中央和地方的權力得不到保障，分權也是沒有法律意義上的約束力。五、在分權的同時，必須考慮如何建立全國意義上的對公民權力的保護機制問題。與美國聯邦制的發展相比，中國目前已經有了一個權力很大的中央政府，從某種意義上講，如果這個政府的功能發揮的恰當，中國的改革可以避免走許多彎路。中國的改革必須最有效地利用現有機制的功能，對一些重大問題（包括公民的基本自由權，法律機制的建立，國家體制和國家權力的定義等）作出有利於全體人民的規定。中國顯然不可能再重走美國發展的道路。但美國聯邦的發展經驗對中國不是沒有啟示意義的。

　　中國的分權無疑必須面對一些困難的現實問題，其中最困難的是分權與國家體制的定義問題。如果說放權是對原體制的一種調整和改革，分權則必須對原體制進行改變。分權的極限在何處？如果分權超過了現政體的可接受度，現行體制是否能夠容忍這種分權繼續下去？或新的體制能否在分權過程中順利產生？美國早期建立州與聯邦的分權制是因為州本身是一個權力源（雖然憲法將人民作為了聯邦的權力源），各州享有理論上的自治權。目前中國本土上的各地區沒有這樣的自治權（宗教政策除外）。但在1997年後，中國境內將出現同一國家構架下的多政治體制的事實。隨著香港和澳門回歸中國，中國將實行“一國兩制”。如果台灣與大陸談判發展順利，兩岸消除敵意，走向統一，中國可能會出現“一國三制。”加上目前已經在大陸各地區運作的不同經濟優惠政策和社會政策，可能會有“一國多制”的局面。這些不同的“制”實際上是各地方政府（這里暫且設想上述各地均承認自己是地方政府）擁有的“地方自治”權。這種意義上的“地方自治”不再是一個空洞的概念，也不是可以任意收回的權力，它涉及地區和該地區人民的具體權利和利益，並具有一種國際效力。如果說香港、澳門等地可有如此的“自治權，”其他地方（如四川、雲南等）可不可以有同等的自治權？如果說香港與澳門的中國公民可以有更多更大的個人遷徙自由和其他自由，為什麽廣東、福建的中國公民不能有同等的自由？同理，如果說台灣在承認北京為中央政府的前提下可在國際上開拓外交空間，西藏、新疆是否可以效法？在同一個主權國里，不同地區的公民是否可以自由來往？對這些問題的處理不能不涉及國家的政體定義問題。

　　這個問題的另一面實際上是同一主權國家內公民權力的平等問題。美國內戰爆發的原因之一就是同一聯邦內不同的經濟體制和意識形態體制發生了不可調和的對抗。《聯邦憲法》雖然規定聯邦將保證聯邦和各州實施共和體制，但在奴隸制、公民權力等問題上定義不清，分權不明。制憲者們原希望對於奴隸制的爭論隨歲月流逝自然消失，不料此問題與南北經濟和政治利益聯系緊密，雙方的爭論不但不消，反而愈演愈烈。北方認為南部奴隸制勢力因占有大量奴隸而在聯邦政治中享有不合比例的權力，南部奴隸主認為北部的廢奴主張是要剝奪他們的合法權力。對立的結果是南北內戰。內戰後的聯邦雖保持了原來的構架，卻在聯邦與州的權力分配上作了重要調整，建立了聯邦主權不可分割的原則，確實保證了各州政府的“共和”體制。最重要的是消除了引起南北爭端的奴隸制。中國的分權引起地方自治權的不平等，如何減少直至最終消除這種不平等是一個關系國家政權穩固的問題。

　　中國的分權面臨的另一個現實問題是分權與中國國家的整體利益的關系。當然這里涉及一個什麽是國家整體利益的問題。從美國聯邦制的發展可以看出，聯邦政府權力隨美國在國際事務中的影響的擴大而逐漸增大。冷戰期間，美國利用其強大的軍事力量與蘇抗衡，不僅保證了其在西方世界的領袖地位，而且也攝取和搶奪了大量的經濟資源，將美國產品強行打入世界各地市場，極大地支持了國內經濟的發展和繁榮。冷戰後，美國仍然以聯邦政府的力量以外交和財政手段在全世界範圍內開拓市場，改善國內經濟不景氣的狀況。所以，美國國家利益的概念大大擴展了。隨著經濟全球化的趨勢愈來愈烈，隨著國際局勢愈來愈呈現一種發達地區與發展中地區互相鉗制，相互妥協，談判取代武力的局面，一個國家的整體力量在國際談判中愈加重要。中國的整體力量雖不如美國強大，但作為地區性的強權，在國際事務中也有舉足輕重的影響。在考慮分權和體制改革時，如何利用已經建立起來的中國國家地位和力量來幫助發展中國的經濟，開拓新的國際發展空間，十分重要。目前有一個非常值得注意的現象是，當前蘇聯和東歐陣營內的國家紛紛爭取獨立，各自為陣時，西歐和北美卻在經濟上和政治上開始重新組合（甚至結盟），建立經濟上的州內和州際集團，聯合起來，維持原有的經濟和技術優勢。中國在考慮如何有效地改革國內政治管理的同時，還必須注意在後冷戰時代如何有效地利用國家的實力來保證國際間的和平和公平競爭。


規範性地方分權與兩岸關系的前景

　　林岡

　　一. 地方分權與兩岸經貿交流

　　二. 地方分權與兩岸政治溝通的困結

　　三. 地方分權與兩岸政經體制的差異

　　

　　【作者簡歷】 林岡，美國賓州州立大學政治學系博士候選人；廈門大學台灣研究碩士；曾任職福建社會科學院亞太研究所，為助理研究員。　

　　引言　

　　以非規範性的地方分權(local decentralization)為契機的中國改革開放戰略，在沖破中央集權的計劃體制，將開放地帶從閩粵邊陲省份逐步推向其它沿海地區和長江流域的同時，導致了社會經濟不平衡發展的結果。憑籍天時(率先實行特殊政策)或地利(原有的工業基礎)占盡改革開放先機的發達地區，要求享有更大的經濟自主權，進一步擺脫中央集權的束縛；貧窮地區雖然希望依靠中央力量，進行資源再分配，但亦熱衷於高築貿易壁壘，保護地方利益。隨著經濟市場化和所謂“諸候經濟”的同步發展，中央集權統治的根基為之松動。通過規範性地方分權，促進大陸經濟的平衡、健康發展，成為大陸所面臨的現實課題。　

　　地方分權，顧名思義是中央集權的對稱，即中央政府讓與地方一部份統治權。“凡事之宜於中央管理者，由中央管理之，凡事之宜於地方管理者，由地方管理之”；而地方自治(local self-government)所包含的意義則更為豐富，指的是以地方人民為主體，在國家監督之下，遵照法律規定，組織自治團體，以行政、立法、司法三權分立原則，管理地方公共事務的一種政治制度。[1] 換言之，前者系僅就中央和地方的權力分配而言，後者則包容了近代西方民主政治中有關主權在民、三權分立的的基本精神。對長期實行中央集權式行政體制的大陸來說，實行規範性分權戰略，乃是建立地方自治體制的必要途徑，亦是從極權、威權政治走向民主政治的不二法門。　

　　在大陸實行規範性地方分權的戰略，對海峽兩岸關系的良性循環亦具正面效應。自從中共提出一國兩制、和平統一中國的方針和台灣國民黨政府開放探親以來，海峽兩岸的政治關系近年漸趨緩和，正式三通亦有呼之欲出之勢。但雙方在有關台灣的主權、官方接觸談判的形式以及統一的前景和模式方面，分歧甚大，短期難以消除。本文認為，大陸實行規範性的地方分權，將有助於化解兩岸的主權之爭，促進彼此關系的良性循環，並增加未來和平統一的可能性。　

　　一. 地方分權與兩岸經貿交流　

　　三通(通航、通郵、通商)四流(探親旅遊、學術、文化、體育)是大陸對台統戰的首要目標，推動兩岸的貿易投資關系則為中共實現三通四流的突破口。在這方面，廣東、福建兩省因享有優惠政策，且在地理上得天獨厚，從兩岸經貿交流中獲利甚豐。廣東省是兩岸經由香港轉口貿易的最大受益者，福建省則在推動沿海口岸小額直接貿易上享有地利。在中央政府的鼓勵下，閩台兩地漁民在七十年代末期開始的海上“走私貿易”，到八十年代中期由以貨易貨發展到現鈔和結帳(通過香港銀行)交易，台灣客戶亦由漁民為主轉變為商人(包括官商)為主，年貿易額高達數億美元。與此同時，大量台資企業經由香港進入大陸間接投資，以閩、粵、滬三省市及其它一些沿海省份為重點，促進了這些地區的經濟優先發展。目前，台商在大陸的投資金額及投資企業數排名巳超過日本和美國，躍居第二位，僅次於香港。[2] 而在大陸一些東南沿海特區，如廈門、深圳等地，台商投資額更巳高達境外投資額的一半以上。　

　　大陸各省與台灣經貿交流的不平衡發展，除了地緣因素和中共對沿海特區的特殊政策外，跟台灣方面的刻意推動亦有很大關系。1991年7月，台灣經濟部長蕭萬長首次就兩岸經貿關系發表官方立場，表示為了便於對台商的管理，將全力輔導台商集中在上海、福建、廣東等地進行投資，使大陸沿海地區成為台灣的工業區或加工區，形同台灣的生產腹地。次年3月，國府再次告誡台商，不宜太深入大陸內地，應集中在大陸東南沿海城市，以發揮台商的影響力。其目的在於以直接經貿為手段，全力推動大陸東南地區實施市場經濟制度，以“地方包圍中央”，使“台灣-香港-大陸東南沿海”三者逐漸形成“經濟共同體”關系，進而使大陸南方市場經濟力量逐漸能與北方政治力量相抗衡，藉以改變長久以來資源比例較為懸殊的台灣和大陸的競爭局面。　

　　中共對沿海特區的不規範分權，台灣方面對台資的重點導向，以及沿海省份對台經貿交流的優先發展，意味著由中央集權，獨攬對台經貿政策的局面已經發生了變化。早在八十年代中期，在對台貿易政策問題上，中央政府和福建省地方官員就曾因意見不一，導致了閩台貿易的大起大落。前者力主收權，後者則要求進一步放開地方的手腳，經雙方反覆交涉，才達成協議。近十年來，隨著中共中央集權的減弱和東南省份台資的增加，福建、廣東等地的地方勢力，已逐漸成為積極推動兩岸經貿平等互惠交流，在政治上對台灣采取較為務實。友善態度的“利益團體”。福建省一位負責投資業務的高級官員就曾直言，“台灣將是我們吸引海外投資的主要目標，我們的經濟計劃得依靠來自台灣的資金”，[3] 必須將對台工作列為對外開放的重點。在這種形勢下，中共不但難以隨意冷卻、中斷兩岸經濟交流，而且不得不對地方進一步放權。1994年春天，大陸全國人大授權福建廈門在不違反中央原則的前提下，寬松、彈性地制定各種針對台商的投資法規和保護細則，就是一個明顯的例子。　

　　雖然近年來兩岸間接貿易發展迅速，但台灣當局和民間對發展兩岸直接經貿關系，仍然頗有戒慮，裹足不前。其原因除了中共不願接受台灣提出的三原則(即承認台灣和大陸的對等關系、放棄對台使用武力的手段和停止在國際上排擠台灣)外，跟雙方礙於主權之爭，至今無法訂立有關投資、貿易的保障協議亦有很大關系。在大陸進一步實行地方分權後，兩岸可以避開主權之爭，制定地方層級的經貿協議。目前，中共已考慮和台灣簽訂雙邊民間性貿的投資保障協議。[4] 但民間協議畢竟不是官方文書，其約束力勢必有限。因此，有必要授權大陸地方政府和台灣相應層級的機構訂立有關協議，以增強雙方的互信，促進兩岸經濟交流，並為今後的高層協議奠定基礎。　

　　此外，在對台經貿關系上，還應將目前局限於沿海經濟特區的特別授權，擴及內地省份的地方政府，實行規範性的地方分權。目前台商出於在大陸東南沿海地區的資本投入邊際報酬遞減，有意向內地擴展，以提高資本投資效益。由於大陸東西省份在地理環境、經濟結構，以及在對台貿易和吸引台灣資金及技術步伐上的差異，應允許各省因地制宜，制定相應的對台經貿政策措施。中央政府對一些地區的不規範分權，不符市場經濟公平競爭的原則，不利東西省份的和衷共濟，亦不利於兩岸經貿交流的健康、平衡發展，必須予以改進。　

　　二. 地方分權與兩岸政治溝通的困結　

　　近年兩岸政治關系，在經貿交流的推動下，漸趨緩和。迫於中共的刻意招徠和台灣民間壓力，國民黨當局陸續開放兩岸的間接三通、直接四流和半官方接觸，並采取了一系列旨在緩和兩岸緊張局勢、增進彼此對等溝通的主動措施。例如宣布結束動員戡亂時期，制定國家統一綱領，倡議兩岸簽訂互不侵犯條約，允許台灣一些高層人士以非官方身份(如前經濟部長趙耀東、立法委員張平沼、國民黨中央委員會副秘書長李鍾桂等)訪問大陸並與中共領導人會面，成立海峽兩岸交流基金會，舉行辜汪會談及多次的兩會會談，等等。

　　與此相應，中共對台北的政治態度也有了些松動的跡象。如將對台用武的前提，限定於台灣獨立；[5] 原則同意與台灣同時加入關稅暨貿易總協定。在兩岸政治關系問題上，中共先於1992年3月提出，“台灣建制可考慮不稱省”；繼於同年6、7月間表示，只要確定“一個中國”的原則，中共不要求明確表述誰是中央，誰是地方，[6] 只要坐下來談，國旗、國號皆可商量。[7] 北京的上述表示，盡管與台北的三項要求仍有相當距離，仍可視為在兩岸經貿關系的帶動下，對台北作出的某種善意回應。然而，海峽兩岸正式官方接觸卻因有關主權、名份和會談形式問題的困撓，至今無法舉行。中共在1982年率先提出“國共兩黨對等談判”、實現統一的策略，“寄希望於台灣當局”，利用各種過往舊情，對台灣國民黨資深人士進行統戰。廖承志為此致函蔣經國，希望國共雙方“度盡劫波兄弟在，相逢一笑泯恩仇“，但為奉行“不妥協、不談判、不接觸”政策的蔣經國所嚴拒。其後中共調整統戰策略，注意對新生代的台灣人民進行統戰。例如，北京在1982年年底邀請旅美、加的台籍學人舉行台灣前途問題研討會；中共前國防部長張愛萍於1984年6月表示，大陸過去以國民黨為和談對象，現在已改為雙向，即以國民黨為談判對手，同時也爭取台灣人民的合作。[8] 前總書記胡耀邦於1983年會見海外台灣學者張旭成，繼於1986年會見台灣黨外人士黃順興、張春男；中共並自1987年後，重新公開紀念“二.二八事件”；凡此均是為了爭取台灣人民對中共統一事業的合作。但中共的統戰重心還是落在國民黨身上。由於國民黨是台灣的執政黨，而民進黨的台獨訴求又使中共深為戒慮，因此，北京迄今仍未改變以國民黨為主要談判對象的基調，對民進黨組團訪問大陸一事，不表歡迎。　

　　九十年代以來，台灣方面對中共有關兩岸政治談判的態度由消極躲避逐漸轉為積極反制，制定“國家統一綱領”，並提出兩府對等談判的模式。國民黨通過主權和治權的區分，表面上雖未放棄一個中國的主權要求，但其著力點已變為維護和加強台灣對台澎金馬地區的獨立主權及國際地位，要求中共承認兩岸分治的政治現實；而民進黨追求台獨的主要策略，也已由公開宣布獨立，變為通過廢除全國不分區代表、總統直選及重返國際組織，實現台灣實質和法理上的獨立。最近，李登輝就未能參加日本廣島亞運會一事發表談話，表示可以在國際會議和活動場合，與中共高層領導人會面，[9] 以此為籌碼，爭取參加亞太經濟合作會議領袖會議。　

　　台北所提出的兩府談判模式及其變通運作策略，因中共拒不承認台灣的獨立主權，而難以施行。在可預見的將來，中共既不會接受兩府談判的模式，也不會在國際組織內，與台灣領導人會面。而國府出於政黨政治和主權獨立的考量，亦不可能與中共進行兩黨會談，更不願被矮化為地方政府。兩黨談判和兩府談判模式後面所隱含的主權之爭，因台海兩岸長期分治。政經制度和發展水平的差異，以及大陸方面的民族主義情懷，短期內是難以消除的。　

　　在兩岸礙於主權之爭，未能進行高層官方接觸前，推動地方層次的官方溝通，有助於促進雙方政治關系的緩和與經濟、文化交流，逐步建立高層互信，減少政治歧見，營造和平氣氛。今年九月，中共在杯葛台灣行政院副院長徐立德出席廣島亞運會時表示，如由台北市長黃大洲和高雄市長吳敦義出席亞運會，則可以接受，[10] 這意味著中共對台灣地方政府的合法性還是予以承認的。從行政體制方面分析，台灣實行地方自治多年，隨著首屆民選台灣省長和北、高兩市市長的產生，地方政府的權限將進一步擴大。而大陸缺乏地方自治的傳統，應通過規範性分權，逐步擴大地方權限，為兩岸進行次級層次的官方接觸創造條件。　

　　三. 地方分權與兩岸政經體制的差異　

　　四十多年來，台海兩岸分裂分治，政經體制截然不同。國民黨在台灣的統治，系以大陸時期制定的“中華民國憲法”為法統，但在實際的政治運作中，國府借口台灣處於“動員戡亂”的“非常時期”，以“臨時條款”、“國家總動員法”凍結了“憲法”中有關民主的條款，並實行了長達三十八年的戒嚴令。在經濟方面，台灣實行官營企業和民間中小企業相結合的混合經濟，由五十年的進口替代順利轉入六十年代的出口擴張，並在實現工業化和經濟迅速成長後，於八十年代中期進一步推行經濟自由化和國際化政策。與此同時，在黨外反對運動和民間與論的壓力下，政治改革也提到了議事日程。1986年以來，台灣政治生態發生了急劇的變化。國民黨一黨專政的威權政治為多黨競爭的民主政治所取代。隨著中央民意代表的全面改選和地方自治的切實推展，台灣政治體制進一步向本土化和民主化的方向邁進。

　　中共在大陸的統治，系以馬列主義、毛澤東思想為精神支柱，以“計劃(統制)經濟”為物質基礎。雖然大陸實行改革、開放以來，意識形態和政治動員的功能已逐漸為經濟杠桿所取代，但西方式的私有產權、政黨政治、議會政治和地方自治理論，仍被視為異端邪說。以“堅持共產黨的領導”為核心的“四項基本原則”，不但為經濟市場化和政治民主化的進程設下了重重禁區，也影響了大陸政體從極權統治(totalitarianism)向威權統治(authoritarianism)的回歸。

　　基於台灣兩岸的政治分裂和政經體制迥異的現實，中共於1984年明確提出一國兩制統一台灣的模式，以代替以往一國一制、解放台灣的目標。根據一國兩制模式，台灣與大陸統一後，可以作為單一制國家結構形式下的特別行政區，享有立法、行政、司法權以及部份涉外權限，並可保留自已的黨政軍和特務系統、對外購買防禦性武器、跟其它國家發展非官方關系，並以“中國台灣”的名義留在一些國際組織中，較一般聯邦制下各邦政府所享有的權力大得多。不同的是，聯邦制或邦聯制下各邦的份內權限，可以基於“剩余權力說”而獨立於中央，能跟中央抗衡。“一國兩制”下，地區權限則由中央授與，在法理上隨時有可能被收回。　　

　　盡管在中共看來，以“一國兩制”的模式統一中國，對台灣是很大的讓步，但十年過去了，兩岸和談統一的前景仍很渺茫，使中共不得不將統一的時間表從八十年代挪到下個世紀。中共前國家主席楊尚昆於1992年明確告訴大陸對台工作人員，廿世紀結束前兩岸沒有統一的可能，目前對台工作的重點是擴大兩岸經貿交流。推究“一國兩制”模式難以奏效的原因，海峽兩岸在社會制度、意識形態和經濟社會發展水平方面的明顯差異(如人均國民生產總值、外匯存底和生活品質等)誠為重要因素。由於中共堅信，社會主義制度優於資本主義制度，在憲法條文上，明定“四項堅持”為基本原則，僅以“但書”原則，允許台灣實行資本主義制度，且在公開場合只許下“五十年不變”的諾言，“兩制”不但有正統非正統之別，而且只是過渡時期的權宜之計，而非長久之策，故被台灣方面視為統戰策略；加以不少台灣人鑒於兩德統一後，西德人民為幫助東德經濟轉型和發展，稅負增加，擔心統一後台灣人民的生活水準亦將隨之降低，因此，台灣當局不願意目前就與大陸和談統一問題，而將這一議程列入國統綱領所規劃的遠程階段，也就是等大陸實現了經濟自由化、政治民主化、社會多元化之後，再考慮兩岸統一問題。

　　如果說，大陸的社會主義制度和台灣的資本主義制度能否相容的問題，將隨著大陸經濟市場化和政治民主化的最終實現而得到化解的話，實行中央集權制的大陸如何與享有高度自治權的台灣相安無事，則是一個更為根本性的問題。由於雙方在幅員、人口上的絕對懸殊，即使大陸許諾“你不吃掉我，我不吃掉你”，台灣方面仍然無法避免“以小事大”的政治現實，擔心在雙方發生矛盾時，難以與由中央政府絕對掌控的大陸相抗衡，而被迫就範。台灣當局有意將台資導向大陸東南沿海地區，計劃與新加坡共組公司投資開發海南，一些學者主張建立大中華經濟共同圈，應將新加坡包括在內，均是出於增加台灣與大陸中央抗衡籌碼的策略考慮。一個高度中央集權的大陸，不管實行的是什麽制度，都是台灣方面無法接受的統一對象。退一步說，即使台灣迫於壓力，與大陸統一，到時大陸省份要求效法台灣，實現高度自治，中央政府是滿足前者要求，放棄集權；還是取消台灣自治權限? 鑒於這些問題，有必要通過規範性分權，建立高度地方自治的政體，消除台灣官方和民間對大陸的疑慮心理，並縮小兩岸在政治體制上的差異，以利兩岸關系的良性循環，增加未來統一的可能性，以便將來時機成熟時，實現中國統一。

1996年　


發展義務教育應作為中國經濟改革時期的優先問題

　　戎雪蘭

　　美國佐治亞大學教育博士

　　現任北卡羅蘭那州教堂山大學教育學院助理教授。

　　一、經濟發展與政治、社會結構的轉變

　　二、義務教育的重要性

　　三、中國教育的現狀與問題

　　四、中國教育的前景與趨勢

　　

　　一、經濟發展與政治、社會結構的轉變　

　　因本文論述教育與現代化的關系需要涉及經濟發展以及政治、社會結構的變革，所以有必要在此文的起首簡述一下筆者對在現代化過程中經濟轉體與政治、社會機構發展關系的看法。許多當代的學者對發展中國家經濟轉體與社會政治機構的轉化的關系作過精辟的闡述。現代化一詞一般來說是指一個國家從農業社會向工業社會轉化的過程。一個國家的現代化至少應當包括兩方面：經濟和科學技術的發展與社會政治結構的民主化（見Inkeles，1974，1983，1991）。另有些學者主張還應加入一個第三領域，即社會價值體系的轉化（見Lee，1991）。觀察許多正在經歷現代化過程的發展中國家，學者指出，許多國家的當權者在領導他們的國家發展經濟的同時，卻對社會政治結構的改變諱莫如深。從長遠的觀點來看，一個社會若在發展經濟的同時沒有逐步建立起民主的政治體系，終將是一個不穩定並缺乏自我平衡能力的社會。即使它的經濟在短期有很大的發展，社會的不穩定性有可能極大地動搖和破壞這個社會的經濟發展。在近、現代史中，類似的例子比比皆是。　　

　　二、義務教育的重要性　

　　義務教育對一個國家的現代化發展有無可否認的重要性。簡略地介紹一下當今世界各國的經濟，政治情況與其教育發展的關系是很有必要的。

　　從理論上來說，沒有什麽政府不承認教育對一個國家發展的重要性。世界上的工業化國家都成功地實行了九年制或更高年限的義務教育，並建立了一個相對來說有效益的高等教育體系。而大多數發展中國家都正在為實行某種程度的義務教育而輾轉努力，並且試圖認識和調整基礎教育、職業教育和高等教育的關系。教育，尤其是義務基礎教育為什麽這樣重要？因為世界歷史證明，凡是發達的工業國家都實行了義務教育。在發達國家中，日本和德國具有最雄厚的經濟發展實力。除了社會、經濟、歷史等方面的原因之外，日本和德國的義務教育實行得最徹底（見Beanchamp，1982；White，1987）。

　　根據義務教育實行的途徑，發展中的國家可分為三類。第一類國家和地區追尋工業國家的模式並結合本國的文化環境，穩定地但是比工業國家少用了一些時間成功地完成了義務教育。這些國家中的多數，長時期處於某些西方國家強有力的政治與經濟的影響之下。台灣、香港、南韓及新加坡都基本屬於這第一類國家或地區。這些國家與地區不但已經向全世界顯示了他們的經濟實力，而且他們的社會政治結構也正在逐步地向民主制度轉化。第二類國家包括前社會主義國家（蘇聯和某些東歐國家）。這些國家在過去的幾十年中，牢固地建立了他們的初等教育和中等教育。他們當前的主要問題不是實行義務教育，而是進行教育體制（尤其是高等教育）的轉型。專制制度與高度控制的中央極權計劃經濟，曾使這些國家長期地脫離了世界經濟市場，造成經濟發展的緩慢以致停滯。但由於成功的義務教育保證了基層廣大勞動力的基本素質，也保證了這些國家相對來說和平的政治體制轉型。盡管俄國和一些東歐國家在當前的制度轉型中遇到了許多困難和問題，但這些國家顯而易見地具有很大的經濟發展潛力和在未來的國際市場的競爭力。此節的闡述重點是第三類國家。中國屬於這第三類國家，將近三分之二的發展中國家也屬於此類。這些國家的政府認識到教育在某種程度上的重要性，但是由於長期低下的經濟發展力及外部與內部的政治鬥爭，義務教育始終不是、也很難是這些國家優先發展的重點。惡性循環就這樣地在這些國家里形成了：落後的經濟使教育得不到經費，而落後的教育又拖了經濟的後腿；教育妨礙經濟的發展不僅僅是因為教育提供了低質量的勞動力（多數發展中國家的政府認識到並願意通過教育來提高勞動力的質量以及勞動者的生產效率），教育妨礙經濟的發展還通過其他的另外兩條途徑：長期持續的經濟發展需要一個有競爭機會、相對開放與公平的社會結構和民主的政治結構。缺乏教育使得這兩者的實現成為不可能。

　　根據教育與現代化關系的理論，教育是保證社會平等的主要手段，也是保證民主制度得以發生、發展和生存的主要途徑。首先，在一個沒有義務教育的國家里，廣大的群眾由於沒有最基本的讀、寫、算能力，他們通過自己的努力而得以向上晉升的機會微乎其微。當社會的流動梗阻了，不但貧富懸殊加大，而且各階層之間的對話消失。這樣就形成了一種畸型的第三世界特定的社會結構：盡管總的社會財富增加了，但只有少部份人得利，大部份群眾毫無希望地生活在貧困線之下。民怨載道，社會的穩定性反而減少。頻繁的社會動亂，甚至暴力革命，極大地破壞了社會生產力，把國家在經濟上又帶回了零點，甚至負數。當一個國家在動亂、饑餓與死亡的掙紮之中時，教育絕對不會是優先和重點。其次，民眾的民主素質仰賴於一定程度的教育。教育使人認識到學習的必要性和掌握了學習的方法論，而學習的本質就是思索。受過教育的人不但有參與民主過程的知識與手段，民主制度對他們來說也是一種必要的生活方式。這樣受過教育的大眾不但是民主制度的參與者，而且是民主制度的牢固基礎。近代世界史告訴我們，經濟的發展與社會的進步是相互關聯的：只有民主制度才能保證國家與地區的穩定，而只有穩定的社會才能繼續發展經濟。經濟在一定程度上的發展，也進一步推動了教育與民主制度的發展。不幸的是，這兩點被很多發展中國家的政府所忽視、無視、甚至否認。發展中國家的人民似乎也沒有充份地認識到教育與經濟發展關系的同步性。

　　筆者認為有必要在此強調對農村人口和婦女人口義務教育的重要性。盡管在某些發展中國家，義務教育的失敗發生在大城市的貧民窟。發展中國家作為整體來說，掃盲的主要戰場是農村和邊遠地區。學者指出人口教育程度和社會結構轉變的相關性。從正面來講，農村人口有一定的教育程度往往伴隨的是較高的農村生產力，較高的收入，和較好的移民到城市及在城市就業的機會。有六至九年教育程度的農民往往願意晚婚和少生孩子，處於較好的營養和健康狀態，更願意送孩子上學，並且更關心和更願意參與當地的政治生活。從反面來講，農村的文盲率與貧窮、疾病、饑餓、高生育率、高嬰兒死亡率、低壽命、高環境污染、高失業率、以及其他種種社會弊病緊緊相連。學者（見Edith Mercer，1971；Simmons and Husen，1980）還進一步指出對農村婦女進行義務教育的重要性。我們首先要理解農村婦女在經濟和社會生活中作為妻子、母親、生產者和社區公民的多重角色。受過一定教育的農村婦女，更可能晚婚、少生孩子，對孩子身體、感情和智力的發育有更多的幫助。她們更可能與配偶建立起一種相對來說平等的關系，並積極參與家庭和社區的事務。沒有初等教育的農村婦女不但容易貧病交集，她們和自己的孩子還可能成為多種犯罪（象殺害女嬰、販賣婦女、續童養媳、從事妓女業和虐待妻女）的犧牲品。　　

　　既然教育對現代化成功的重要性被廣泛地認識到，為什麽很多國家政府始終沒有把教育放在優先地位？在研究教育與經濟、政治、社會發展關系的過程中，各國學者（例如Bernard，1971；D'Aeth，1975；Gardner，1984）觀察到很多第三世界國家的政府所共有的三個特點。首先，這些國家的政權常常產生於一場革命或政變，一種卷入暴力和血腥動亂的變動過程。而革命或政變後的政府首先忙於的不會是教育。教育需要遠見、恒心和耐心，它是一種長期的持之以恒的企業與事業。更重要的是實行義務教育的過程需要政府和民眾雙方的理解、信任與合作，並有作出長期物質犧牲的準備和決心。義務教育不能成為政府投資優先的原因是，政府中的既得利益集團在革命之後需要迅速發財致富，他們也需要盡快地兌現對支持他們的個人、集團和階層在社會與政治變動過程中的所許的諾。很多政府在得到政權和鞏固政權的過程中曾采取過極端手段。在革命與變動後的社會財富分配上又顯示出極大的不公。他們的政權因而失去了道德的權威，所以需要很快顯示出政績來收攏人心和穩定政局。人民，尤其是下層人民群眾，首先需要的是錢和就業。沒有道德權威的政府很難說服它的人民為了國家的長期利益耐心地等待，並作出物質犧牲。因為教育很難列在政府的短期政績單上，所以它也不會列入優先投資的行列。其次，普及教育不是一種短期見顯效的事業。有人形容義務教育投資在高生育率的國家象錢被吸入了一個宇宙黑洞。而發展高等教育不但能見顯效（相對於初等教育），而且對於培養國家各層各界領袖（很多是統治集團成員的子弟）是必要的。這樣，一種對於不發達國家來說是極其昂貴的，以犧牲大眾教育為代價的頭重腳輕的“精英”教育體制的建立，是第三類國家的第二個共同點。第三個共同點是教育與政治、社會和經濟發展的不齊步導致了逐漸擴大的城鄉差別、地區差別、民族差別和性別差別，這些差別在很大程度上歸結於國民的極端懸殊的教育程度。而正是這些差別造成了第三世界國家內部與第三世界之間的矛盾、摩擦、政變、革命和戰爭。教育負偏差（教育落後於經濟的發展）導致經濟發展的停滯，這在第三世界國家里是一種普遍的現象。在城市，教育超前於政治制度的改革；而在農村，教育落後於政治、社會的發展與變動。由於普及教育的緩慢，有不同教育程度的不同群體對政治制度、社會結構的要求極不一樣。一方面，大城市中受過很好教育的青年希望社會向民主制急轉，而另一方面，大量的沒有受過教育的農村群眾主要追尋眼前的經濟收益。他們反對政治改革是出於對民主社會的一無所知，或對任何變動的恐懼。一個充滿了經濟、政治、社會利益極其沖突的群體和階層的社會，絕對不會是一個穩定的社會。而由於缺乏成功的普及教育所造成的持續的政治不穩定和社會動亂，便成為多數不發達國家的第三個共同點。　　　　

　　盡管近年來中國的經濟保持百分之十幾的增長率，中國很明顯地屬於第三類國家。教育對不發達國家的重要性以及以上的三個共同點的論述，也基本適用於解釋中國的教育與經濟、政治和社會發展關系中的問題。在中國幾千年的封建社會里，只有為數很少的人能受到教育。辛亥革命以來的國民政府為教育的普及大眾化打下了基礎。在共產黨當權的近五十年中，普及教育與高等教育都得到了不同程度的發展。但是這種發展沒有奠定一個有牢固基礎的具有法律約束性的義務教育體系，而義務教育法也沒有象很多其他法律一樣深入人心。中國義務教育自1911年以來的發展速度比起許多不發達國家也相應慢得多。自1949年以來的無數次政治運動使教育不斷地被極左的政治意識形態和派系鬥爭所幹擾，而十年的文化大革命幾乎給教育帶來了一場滅頂之災。文革後的政府開始改革經濟體系，並頒布了一系列的教育法，包括1986年的《義務教育法》和1992年的《義務教育執行法》。協調教育改革與經濟、政治、社會轉型的關系在80年代的末期似乎已被政府放在顯要的地位上，“六四”悲劇卻給中國的政治和其它社會改革的前景罩上了一層陰影。　

　　“六四”事件的發生，從幾方面削弱了政府對教育的影響力。首先，政府在領導改革方面失去了某些道德權威（中共政府在文革之後曾經有過道德權威），這樣它就無法有力地說服群眾對教育作出暫時的物質犧牲。相反，它需要用眼前的物質利益去穩定人心，並轉移人民對民主運動的注意力。為了穩定政治局勢，政府對能產生短期物質效益的經濟項目的投資常常是以犧牲對教育的長遠投資為代價的。其次，隨著近年來各省市自治區經濟獨立自主權的增大，中央政府對地方政府的控制權在減弱。盡管國民財政總收入連年增長，但中央政府所能控制的那部份財政稅收卻沒能夠相應地增長。這樣中央政府只能采取一種“教育分散投資”的策略。這就使中央政府失去了對教育發展的有效控制，因而導致了各地區教育發展的進一步不平衡。由於沒有把《義務教育法》作為法律來執行，各級地方政府常常把教育放到一個可有可無的位置上。擠壓、挪用教育經費，拖欠和克扣教師工資的現象層出不窮。再次，“六四”事件及以後所發生的一系列與之有關的事件在官員和民眾里造成了一種心理上的政治不穩定感。加之人們耳聞目睹了當權者的貪污腐敗，一種人人顧自己，急於暴富，對國家與民族的前途以及任何長期的規劃都不信任和無興趣的思潮在增長。這種只顧眼前的物質主義，帶來了教育無用、知識貶值、腦體倒掛的局面。造成無人報考師範，在職教師大批改行，和大量的中小學學生輟學。加之人才外流不歸和人才危機，使中國各大學與科研機構普遍出現人才匱乏和人才斷層。　

　　政治因素歷來對中國教育的發展有很大的影響。如果說中國教育在毛領導的中共當政下有過進步，那種進步是在集權的中央計劃經濟之下和全面嚴格的社會控制之中實現的進步。而當前的經濟轉型和鄧後即將來臨的政治轉體，使得中央對地方的經濟和社會控制處於一種逐漸削弱的過程之中。而且政府當局對人民思想的影響和控制也在喪失。這體現在道德的解體（包括失去傳統的中國道德文化和社會主義的意識形態）、價值觀的改變（重商和金錢至上）與隨之而來的人際關系的變動。這種由於向工業社會和後工業社會的轉變給中國社會帶來的和將要帶來本質性的變化，極大地動搖了國民幾千年來所信奉的“學而優則仕”的崇尚教育的傳統。使中國的教育面臨一場深刻的危機。而這場深刻危機的根源在於教育的超前性與當前人們社會行為的極端短期化之間日益尖銳化的矛盾（見傅松濤，1989）。轉型期的中國教育展示了一種不確定的前途：經濟的轉型和政治的轉體對中國當前脆弱的教育現狀或者起著釜底抽薪的作用，或者帶來一種全面的轉機。　

　　三、中國教育的現狀與問題　

　　中國今後面對的是經濟和勞動力市場的轉型、社會與家庭結構的改變、進一步向國際市場的開放以及難以預知的國家的政治前途。轉變時期的不穩定和外來的思潮極大地沖擊著教育，既動搖了中國教育賴以生存的傳統基礎，亦給教育帶來了新的哲學、新的思想、新的主張和新的途徑。中央政府從80年代中期至今在不同的領域通過了十幾個教育法。經濟的起飛對勞動力市場和技術市場的要求也給教育造成了壓力。教育在反省、在改革。教育也到了非改不可的地步。對現狀的了解是任何改革的起始，而中國教育的現狀和問題絕非三言兩語所能概括的。此文從以下三方面簡述中國教育的現狀和問題，重點放在義務教育上。

　　第一，教育的獲得。沒有任何資料、數據和指標能比教育的獲得更能說明一個國家教育中的問題。教育的獲得即是教育全過程的測量（教育的輸入、進展和輸出），也反映了一個國家和地區教育的歷史和現狀。[1] 三類指標常用來測量一個國家人口的教育程度：（a）教育的輸入：關於學生入學的級別，學校的類型、領域與學科，預期的入學率和輟學率。（b）教育的進展：留級、跳級及畢業率。（c）教育的產物：教育的程度，象文盲率，完成的最高學習年限，以及預期的教育獲得年限。當前中國在這三類指標上都非常落後。文盲率達到30％，文盲和半文盲達到50％左右。高中畢業生少於人口總數的7％，而大學畢業生只占人口的1％。根據1991年的一個跟蹤調查，下面是1978年入學、經歷小學、初中和高中三個階段到1990年全國學生人數變化的統計數字：在1978年入小學一年級的2144萬人中，16％未完成小學教育，27％未完成9年教育，只有66.7萬人考入大學，大約占2144萬人的3％（見遊銘鈞，1994）。90年代初，中國普通高等教育平均毛入學率為2％，在137個國家和地區中是110位。同期印度高等教育毛入學率為6.1％，發展中國家平均為8.3％。　

　　教育獲得也因人口居住的地區、民族、性別和年齡而變化。農村人口、婦女、少數民族處於特別不利的地位。而這種差異似乎沒有得到當局的重視。不言而喻，中國當前教育的最大危機在農村。農村人口占中國總人口的四分之三。農村教育歷史性的落後與當前危機發生的主要原因是各級政府的長期忽視與中央政府和省級政府缺乏對教育政策貫徹與執行的控制和影響。與很多發展中國家相似，從小學到高等教育，對農民的教育，特別是對婦女農民教育的疏忽和歧視問題一直很嚴重。在當前中國經濟的轉型時期，這個問題的嚴重性在加劇。1990年，世界上大約有三分之一的文盲是中國人。根據1982年中國人口統計，12─40歲的中國婦女占中國文盲總數的76％。報紙和雜志頻繁報導農村女學生輟學、缺勤和學習成績低下（見薛煥玉，1989）。這些就學問題也在文盲率上有所反映。1984年，15％的12─19歲的中國婦女是文盲，而相同年齡組的男性文盲只有5％。　

　　盡管自1949年以來，中國婦女的就學問題有重要的改進，但改進的速度仍遠落後於許多發展中國家。[2] 男女在就學方面的差距隨著年齡在加大。在中學和大學，特別是在重點大學或科學或技術學院及其與信息有關的專科學校中，女學生的比例尤其低。從不同來源得到的數據揭示出女性學生的教育問題在三個教育層次上是互相關聯的。首先，自1949年以來，婦女總的就學率和婦女在每一級的就學率始終低於男性。婦女在小學入學率低下的多年累積，造成婦女很高的文盲率。以安徽省為例，1984年─1985年，80％以上的文盲在12─40歲年齡組是婦女。其次，觀察從初等教育上升到高等教育到研究生，婦女比例呈現顯著下降的趨勢。1951年，28％的小學學生，25.6％的中學學生和22.5％的大學學生是婦女。1988年，女學生在這三個學級的百分比是45.6，41.0和33.3，16.5％的研究生是婦女。在中國的絕大多數地區，婦女占文盲的大多數。男女就學的差距在農村要遠大於城市。在某些農村，婦女成為文盲的可能性五倍於男人，並且處於這種文盲狀態終生難以改變。可悲的是男女就學差距在文化革命後的中國不是在減小而是在加大。盡管各地區社會經濟發展環境的不同，在教育程度上男高女低的模式是大同小異。　

　　1987年全國1％抽樣調查數據進一步為此城鄉、男女、漢族與少數民族之間的差異提供了證據：在初中以上文化程度人口中，女性只占38.5％。而在12歲以上文盲半文盲中，女性占73.3％。在我國273萬未入學的適齡兒童中，有82％以上是女性兒童；在300萬流失生中，女生占70─80％。9％的農村男子報告有低於小學程度的教育，而這百分比在他們的妻子之中是37％。漢人的文盲率是32％左右，而少數民族的平均文盲率將近百分之四十五。而居住在西南地區的少數民族每三人之中就有兩人是文盲。除了有數的幾個少數民族之外，大多數少數民族的教育程度遠低於漢人。在某些地區少數民族的文盲率是漢人的2─4倍，高中和大學畢業生率只有漢人的幾分之一。在很多少數民族高度集中的地區，幾乎所有的農村婦女都是文盲。少數民族之間的教育程度差距也很大（見Kwong and Xiao，1989；Postiglione，1992）。　

　　學生失學和大量學生流失問題是經濟轉型時代的教育的主要問題，也是教育的新問題。這個問題不僅僅在貧困的農村地區常見，而且發生在幾乎所有的經濟發展水平地區。孩子失學是由於地方不提供有效的義務教育，或父母為了掙錢而不讓自己的子女上學。市場經濟與城鄉差距造成了上千萬農村人口的“民工潮”。移民子女入學困難，學齡兒童失學比例大：7─13歲兒童失學率達到32％，其中7─9歲兒童的失學率達到43％。並且移民子女的留級率高，同級學生年齡相差懸殊（見何永忠、景民、和張鐵道，1992）。雖然雇用童工在當前的中國是非法的行為，但也是一種非常普遍和常見的行為。這既是大多數兒童失學的原因，也是他們輟學後的前景。失學的兒童變成了被外雇用或家庭企業里工作的“童工”，有些兒童雖無直接參與家庭企業的經濟活動，卻整日在家主持家務。不加強《禁止童工雇用法》的貫徹執行，不但當前孩子失學、輟學的問題無法解決，而且在很多地區由於增加的學生流失量，將造成普及教育在某種意義上的解體。　

　　第二，中國教育的投資問題。中國在教育獲得方面的落後與中國長期和近期在教育的投資不足和投資回轉效率低下有關。中國政府長期以來在教育上投入不足與教育事業的需要和發展形成尖銳的矛盾。教育的投入與我國經濟發展水平的增長所能承擔的在教育投入方面的比例是不相適應的，這是教育與國民經濟發展的要求不相適應的最突出的表現（見顧建軍，1989；閔維方，1992）。　

　　教育投資的研究可以分為幾個層次，而當前的教育投資在每一個層次上都有很大的問題。第一層次，國家教育投資總水平問題，也就是教育投資在國民生產總值中所占的比例，或者更精確一些，國家財政支出中所占的比例。從目前世界各國的總體情況看平均達到了6％左右，亞洲接近5％，亞洲和中國經濟發展水平相近的國家是4％，而中國不到3％（比體育經費還低）。1985年的人均教育花費在發達國家是515美元，在發展中國家是27美元，而中國是6.65美元。只相當於發展中國家的四分之一，在全世界所有國家和地區中列為第121位。這是中國官方報告的數字。因為各級的謊報和誤報，實際數字可能遠低於官方數字。對官方數字的懷疑是有理論和實際根據的。因為多於一半的教育經費是來自於省、地、縣政府，在這些層次上挪用、擠占和濫壓教育經費事例被報紙屢報不鮮。教育經費的集資來源和各層的投資比例大小也是教育投資在第一層次的大問題之一。要想確保教育的發展，增加投資和增加在中央政府和省一級的投資是一個必然趨勢。　

　　第二層次，資源配制問題。當總的教育經費確定之後，教育內部各個部門怎樣分配此投資也是個問題。我國已形成了基礎教育、職業技術教育、高等教育和成人教育四大板塊的教育格局。當前，中國要對四大塊教育投資進一步理順關系，明確重點，協調發展，建立與本國工業社會初級階段生產力水平相適應的大底面、低重心、多層次的教育投資結構。教育投資結構的調整和優化是一個動態的過程。一般國家要首先保證普及教育的投入（首先要保證小學義務教育的投資，進而保證九年義務教育的投資），並適度發展其他各級各類的教育。這樣國家應當給與普及教育較高比例的投資。世界銀行教育署的研究表明，發展中國家教育的物質收益率一般在10％左右，而用於小學教育投資的受益率一般在27％左右，中等教育投資的收益率為16％，高等教育的收益率為13％。中小學和初中投資的收益率要高於其他各塊教育，以及整個教育的收益率要高於物質投資的收益率的結論同樣適用於我國。因此，僅從教育學的角度來說，實施9年義務教育是所有投資中收益率最大的投資，九年義務教育教育是社會獲利最大的投資場所，必須優先考慮。因為我國仍然處於不發達的精英教育階段，所以在中國當前的教育投資分配中，高等教育顯然占有優先。這種情況應當有所改變。其二，國家對貧困地區和貧困家庭及處於不利地位的地區和人群（如西南的邊遠農村地區和少數民族地區），應有特殊的投資計劃，以此確保每一個兒童至少受到小學教育。由於地方在教育投資中占很高的比例，某些貧困地區用於每個學齡兒童的經費只有四元人民幣，學齡兒童由於種種原因失學率高達40─50％。其三，國家在計劃投資時應能提供專項撥款，用於解決教育事業在發展中遇到的主要困難，如師資的來源和培訓問題已成為普及義務教育的主要障礙之一，應該在盡可能的短時期集中人力、財力解決。中國當前在投資策略的持續性調整（及時性、靈活性和針對性）、敏感程度和反應速度上都很差。投資在第三與第四層次牽涉到各個教育板塊內部資源的分配和對教育經費的管理問題。在這些層次上存在著許多各部門投資分配不平衡、經費管理不當以及使用低效率和經費濫用的問題，此處就不一一贅述。　

　　發掘潛在的經費來源，特別是教育經費來源於私人企業和個人的捐款，是當今教育規劃者和管理人士的熱門話題（見Monk，1990）。對於中國的教育界來說發展從民間來源得到教育經費的途徑和方法更是一個新課題。　

　　第三，義務教育的實施。中國《義務教育法》在1986年通過。這個教育法是由省、自治區、直轄市根據本地區的經濟、文化發展狀況，確定推行義務教育的步驟、辦法和實現九年制義務教育期限的總綱。《義務教育法》把全國大致分為三類地區，即：城市和沿海與內地的發達地區，在1990年左右實行9年制義務教育；中等發展程度的縣鎮、農村，首先在1990年前普及初等教育，同時準備條件，在1995年左右實現9年義務教育；至於經濟、文化基礎較差和自然條件差的地區，要隨著經濟的發展，采取多種形式，積極進行不同程度的普及義務教育的工作，最大限度地堵塞新文盲的產生。在1996年的今天，回頭去讀將近十年前通過的法案，再對比義務教育實施的現狀，確實感慨萬千。　

　　筆者不想在此重覆教育獲得的統計數字（見教育的獲得）。從這些統計數字和一些近期的數字及報導來測量義務教育進展的“四率”（入學率、鞏固率、普及率和及格率），中國的義務教育很明顯地在農村遇到了很大困難。據官方數字報導，全國有至少四分之一的縣沒有實行普及小學教育，在很多所謂實行了小學普及教育的地區，普及教育的程度也遠低於義務教育法規定的指標。從其它指標看義務教育的推行和實施，結果也很不樂觀。新聞界頻繁地報導各地在實施義務教育的“硬件”（校舍、場地、設備、圖書等物質條件）上的一籌莫展。解決硬件的主要矛盾集中在教育經費上。由於教育經費短缺（被層層政府壓縮、挪用、濫用）和對學校財產的侵占，很多農村學校徒有四壁。除了教室之外，沒有任何其它教材、儀器、設備和場地。新聞界屢屢報導各級政府挪用、克扣、拖欠教師工資，造成停學、縮短學期、學校關閉、教師轉業改行或失業。許多教室多年失修，破爛不堪，砸傷砸死師生的事屢出不窮。在實施義務教育的軟件上（一般指師資水平、學校管理、課程體系、教材等科學條件）困難也很大。解決軟件的主要矛盾集中在指導思想和科學方法體系上。農村的教師分民辦、國辦、與民國辦混合多種，不僅造成覆雜的工資體系和對教師工資的拖欠，也造成了參差不齊的教師質量。將近一半農村教師達不到義務教育法所要求的學歷。　

　　除了師資水平低下之外，課程的設置、教材的選編、課堂內外的活動安排多數是模擬單元，單階梯的都市以升學為主的學校。農村教育的發展需要整體性的計劃，學校應當成為整個社區體系的一部份。在中國，正式教育很少采用綜合性的計劃。因為不同的服務（健康、計劃生育、幼兒保健、家庭經濟計劃、等等）常常是由不同的部門提供，這樣就造成了各個部門之間在農村教育上有限的合作。在教學方式上，多數學校是強調師權和背誦的學習方法。閱讀材料既與農村孩子的生活經歷無關，又與她們過去、現在和將來的職責無關。農村兒童沒有學到怎樣去理解他們所被教的，去思索實際的問題和產生主見。從被動的學習發展到現代主動的學習，對師生雙方來說都將是一個漫長和困難的過程。在辦學和教學中的問題也部份造成了農村兒童及其家長對教育的漠不關心的態度。由於教學水平低下和缺乏學習動機，大量學生考試不及格，在很多省分、城市學生的考試不及格率只有5─10％左右，而農村學生的不及格率超過50％。在學習上的失敗被學生列為輟學的最重要的原因。學生輟學的另外一個原因是學校以各種名目濫收學雜費。以下是某地方政府以文件方式發給中小學的“中小學收費卡”所列收費項目和標準，此件把可合法斂收的學雜費分為三類：規定收費（雜費、報名費、借讀管理費、體檢費、課後管理費等）；代收性收費（教科書、教材、作業本、畢業證、成績冊等）；服務性收費（本著自願原則），按實際支出核算：熱飯費、夥食管理費、學生住宿費、保險費、報刊雜志費等。除了列在官方允許的收費項目之外，各學校還有名目繁多的其他雜項。由此不難設想有多大百分比的貧困家庭出身的孩子由於付不起這些費用而輟學。只顧普及速度而不管教育質量也是當前在實行義務教育中的問題之一。在一部份地區，一方面小學入學率不斷提高，另一方面新文盲又不斷產生。沒有基本的質量保證，入學機會方面的均等只能是表面的。　

　　以上談到的只是義務教育實施中眾多的問題之幾。造成這種狀況的最主要原因是（除了其他很多原因之外）各級政府沒有用法律手段來加強對《義務教育法》的實施。既然教育是每一個中國兒童的權力，各級政府必須按照法綱去提供資金、師資和設施，而家長與學童也必須把上學當做他們的法律義務。任何違法的個人（包括家長和官員）都應繩之以法。如果義務教育法象刑事法一樣地執行，並且在各級政府官員及百姓頭腦中象刑事法一樣有根深蒂固的權威性的話，義務教育的實施將會有所突破。否則的話，所謂的《義務教育法》在很多官員和民眾眼中被視為廢紙一張。　

　　最後，由於中國各地區的發展程度極為不同，各地區有必要根據自己的經濟、學齡人口、師資和其他條件來制定實事求是、切實可行的9年《義務教育法》。而《義務教育法》一旦制定，各層執法機構就應根據此法去衡量實施。這樣不僅可避免有法不執的錯誤，並且可避免在立法時的不顧實際、好大喜功、急於求成的做法。　

　　四、中國教育的前景與趨勢　

　　綜上而論，盡管眾多的教育立法，海內外志士仁人的奔走呼喊和政府當局無數空洞的許諾，義務教育作為整體在向下滑坡，在某些地區（特別是在高生育率的邊遠農村地區）滑到了幾乎失控的邊緣。根據國家教委公布的資料顯示，中國的教育經費占整個國民生產總值的百分比一再下滑。從1991年的3％，下降到1993年的2.76％。這項數字遠落後於開發中國家的平均水準，並且低於中國財政收入的增長速度。教育經費的低下和短缺，普及教育的停滯以及在很多地區的倒退，造成了無人報考師範，在職教師轉業改行，大批學生失學、輟學。當前的教育危機給中國的現代化預示了一個不樂觀的前景：一支占人口總數百分之三十左右 的文盲，和百分之五十左右的半文盲、半法盲隊伍，既阻礙了二十一世紀中國經濟的發展，影響了政治民主化的進程，也為可能發生的社會動亂平添了一支不穩定和非理性的力量。　

　　教育對現代化是極其重要的，義務教育是一個國家是否能實行現代化的關鍵轉折點。世界上找不出一個國家實現了現代化而沒有實現義務教育。不在教育上持續高額投資而想有持續、長期的高速度的經濟增長，或等經濟發展後再發展教育的期望只能是一個自欺欺人的夢想；而只看到眼前短嶄的物質利益而看不到子孫萬代的長遠利益的國家是一個沒有前途的國家。中國河北大學傅松濤用短短的一段話概括了當前中國在改革時期的弊病：“為了近期甚至眼前的現實物質利益，一個國家，一個企業，一個家庭乃至一個個人，把有限資源較多地投入到最短時間內即能見效的部門或層面，而其極端化的表現，就是單方面追求這種短期可感效益而至長遠利益於不顧，甚至不惜殺雞取卵。......教育作為勞動力再生產的主要部門其社會財富的投入量必須達到一定水準，否則，就意味著社會財富在一定歷史時期的不合理分配，造成超歷史的超量消費”（1989）。　

　　筆者願用一個小故事作為此文終結。曾經有過一個工業國家的元首被問到一個在當時還不甚發達的國家的經濟發展前景。他回答說只有在他親自訪問了這個國家之後才能知道。人們向他推薦了一系列可供訪問的城市和主要工業設施。他卻說他只需要看一看這個國家在最貧困的村莊里的小學校，對比一下村公所和富有村民的住宅，他也許就能預言這個國家三十年後的經濟發展前景。聯想到中國當前義務教育的種種困難，這個故事難道不發人深省嗎？

論市場經濟下中國辦學的多元化發展

　　馮建華

　　美國南佐治亞大學教育學院助理教授

　　美國曼菲斯大學教育博士

　　（一）

　　（二）

　　（三）

　　（四）

　　

　　自七十年代末期實行“改革開放”政策以來，中國社會、政治、經濟等各個方面都發生了前所未有的劇烈變化。尤其是近幾年來，市場經濟為中國人民所帶來的豐富的物質生活更是舉世矚目。社會日益開放，經濟更加活躍，那麽，教育作為社會發展的重要基礎，是怎樣在市場經濟的浪潮中適應和發展的呢？以經濟效益為目標的市場經濟又是如何影響教育的呢？遺憾的是，當中國政府正竭力為解決人民的溫飽問題而煞費苦心時，經濟的發展便占據了頭等重要的地位，而教育則不幸地成了一個“被遺忘的角落”。許多有識之士驚呼中國正面臨著災難性的教育危機，但苦於缺乏解決問題的途徑和方法，哀嘆“心有余而力不足”。中國教育的危機在哪里？癥結何在？本文將主要分析和討論中國辦學的多元化發展過程與問題，以求拋磚引玉。

　　（一）　

　　要深入了解中國辦學的多元化發展，摸索出一條符合中國國情和民情的教育發展道路，我們必須分析中國教育發展的社會、經濟和歷史背景。總體上來說，中國教育的基本國情是人口眾多，人均自然資源相對貧乏，經濟、技術發展水平較低，人均GNP仍居世界後列；同時，學齡人口壓力大，教育總規模為世界首位，但可供利用的教育資源卻十分有限，加上日益顯著的區域經濟和教育的二元化結構，給教育的大面積、全方位發展帶來了很大的困難。

　　具體而言，中國的人口形勢十分嚴峻。1949年中國人口為5.4億，目前已達12億左右，幾乎增長了一倍半。在經歷了50年代和60年代兩次生育高峰以後，中國人口正由高出生率、高死亡率形態向低出生率、低死亡率形態過渡。但據保守估計，如果90年代的育齡婦女生育率維持在千分之二點一的自然更替水平以下，2000年時的中國人口也將達到甚至突破13億左右。目前，全國7─12歲的小學適齡人口為1.2億，但至2000年將上升到1.36億以上。整個九十年代，每年入學的小學一年級新生將高達2100萬─2500萬人，相當於加拿大或澳大利亞的全國人口總數。預計人口增長給教育帶來的沈重壓力將延續到2010年左右。而且，在九十年代每年新進入就業年齡的人口達2000萬以上，也使中等及中等以上的教育，尤其是職業技術教育和其它非正規的成人教育面臨著嚴峻的挑戰。[1]

　　從經濟方面來說，近年來得益於政府的改革開放政策，中國的經濟實力明顯增強，人民的整體生活水平有了大幅度的提高，在1994年，人均GNP約為400美元，但仍遠遠低於許多中等發達國家的水平，居於世界後列。由於自然條件、地理位置和歷史的原因，中國不同地區之間的經濟、教育發展水平不平衡，差異很大。經濟發達的沿海地區，開發特區，及大、中城市與經濟發展相對緩慢的“老、少、邊、窮”地區之間，人均國民收入的差距高達3─5倍，居民人均消費水平也達2─4倍。當發達地區新興的富裕階層紛紛將子女送入雨後春筍般興起的收費昂貴的“貴族學校”的時候，對許多偏遠地區的兒童來說，即使享受完整的小學義務教育也是一種奢望。東部少數發達的省、市已在規劃普及高中階段教育，而西部少數省、區尚未完成初等教育階段的普及。

　　八十年代以來，中國堅持發展與改革教育政策，並努力推行基礎教育的全面普及，各級各類教育取得了進展。據1992年的統計[2]，全國共有小學712973所，在校生12201萬人，全國適齡兒童的入學率為97.2％，小學生考試的全科合格率為78.9％，達到歷史最好水平。全國小學畢業生的升學率為79.6％，13─15歲學齡人口的初中毛入學率為71.5％。但是，仍有占全國人口2％的121個相對貧困縣的適齡兒童入學率不足90％。而且，每年約有2.2％，200余萬小學生綴學，並成為新生的文盲；部份地區的小學生留級率超過5％，甚至高達10％，既不利於人才的培養，也造成驚人的經濟和教育資源的浪費。每年全國16歲人口的初中學生毛完成率只有55％左右，並有約5.7％的初中生因家庭經濟困難和學習困難而失學。這些輟學的青少年由於缺乏系統的職業技術教育無法順利地進入就業市場，因而帶來一系列的社會問題。全國每年未升入高一級學校的小學和初中畢業生達1250萬，而在同齡人中能接受系統的高中階段職業技術訓練的只有12％，非常不利於中國勞動者文化技術素質的提高。師資隊伍雖然在數量上有了大幅度的增加，但質量偏低，嚴重影響教育質量的提高。目前許多在職的專任中小學教師仍未接受師範教育的最基本的訓練。據估計[3]，1993年全國約有13％的小學教師不合格，約40％的中學教師不合格。初中教師中具有高等教育文化程度的只占55.6％。另外，據1990年的人口普查，中國仍有文盲1.8億，占15歲以上人口比例的22.3％。根據國際統計資料[4]，在世界123個國家和地區中，15歲以上的人口文盲率我國居第50位，比斯里蘭卡、緬甸、和越南等國還高。我國90％以上的文盲分布在農村地區，70％是婦女，而邊遠山區的文盲率更遠遠高於全國平均數。

　　顯而易見，目前中國的教育背負著沈重的包袱，面臨著重重困難。人口基數龐大，整體教育水平低，兩極分化明顯。教師隊伍現有的數量和質量無法滿足日益增長的社會，經濟和教育發展的需要。俗話說，“冰凍三尺非一日之寒”。中國教育的危機是長期以來歷史、社會、政治、文化、經濟等諸方面的覆雜因素相互作用的結

　　（二）

　　始於1979年的中國農村“生產責任制”，極大地調動了農民的生產積極性和自主性，為生產力的發展起了積極的促進作用。在此基礎上，中共於1984年作出了“經濟體制改革”的重大決定，確定了“堅持改革開放”和“讓一部份人和地區先富起來”的方針。於是，改革的面逐步由農村擴大到城市，並影響和深化到教育科技領域。1986年頒布的《中華人民共和國義務教育法》可以說是當代中國教育發展的里程碑。八十年代，中國推行全面普及基礎教育的主要措施包括： （1）確立基礎教育地方負責、分級管理的體制，把普及義務教育的責任和權力落實到地方各級政府；（2）改革基礎教育經費籌措體制，在增加政府財政投入的同時，開征教育附加稅，並發動企業和城鄉居民集資辦學、捐資助學、改善學校的校舍和教學裝備，為教育體制的多元化發展奠定了初步基礎。

　　八十年代教育多元化發展的一個突出特點是教育的地方化、自主化逐步增強，統一化、集中化逐步減弱。1986年成立的“國家教材審批委員會”，標志著以往由國家教委所指定的全國中小學統編教材、一統天下的時代已經結束。各省、市、地區、學校、甚至教師個人開始享有根據不同地區，不同學生的特點編制不同教材的自主權。自1988年以來，上海、浙江、廣東、北京、四川和山西等地先後展開了“課程地方化”的改革，並根據各自不同的需要編寫了具有地方特色的教材和教學資料。據估計，目前全國中小學至少有八套不同的課程和教材。課程教材教法的地方化極大地調動了各地各級學校和教師的積極性、創造性，有利於中國教育因地制宜，向多元化多樣化方向的發展。

　　1991年召開的第十四屆中共中央全會明確指出中國經濟體制改革的目標在於建立一個社會主義市場經濟體制，對於中國的經濟、社會發展和教育的多元化具有深遠的意義。市場經濟的一個根本特點在於資源的有效分配由市場供需機制進行調節。市場經濟體制的改革對中國經濟的發展起了非常積極的促進作用。隨著全國指令性計劃經濟的削弱，中央集權也相應削弱，而地方經濟自主權卻逐步加強。市場經濟的建立和發展也不可避免地對中國的教育發展提供了前所未有的機會和挑戰。具體而言，以下兩項改革對辦學的多元化發展起了十分積極的促進作用：

　　1. 改革辦學體制、辦學主體多元化。 辦學主體多元化是改變過去由政府單一主體包攬教育機構的狀況，逐步形成以政府為主體，社會各界共同參與的新局面。九十年代，中國各級教育的辦學體制改革發生了突破性的進展。目前已形成民辦公助，公民合辦，但以民為主，國家機關和國有企事業單位以外的社會組織和個人自辦，中外合資等多種辦學形式。改革開放以來，中國的民辦教育從無到有，得到了迅速發展。蓬勃興起的民辦教育改變了以往單純由國家辦教育的局面，在一定程度上滿足了社會對教育的多方面多層次的需求，是教育事業的有機組成部份。

　　2. 改革教資體制，實行辦學的多元籌資與成本份擔。 長期以來，中國公共教育經費占GNP和政府財政收入的比例一直偏低，教育經費短缺一直是困擾中國教育發展的主要問題。80年代以來，在中國經濟體制全面改革和高速發展教育的形勢下，傳統的高度集中的教育體制日益顯示出弊端。一方面盡管政府一再強調增加教育投資，但財政體制改革和國民收入分配格局的變化，使政府財政難以繼續單獨支撐規模日益擴大的教育事業；另一方面，傳統的依靠行政指令進行資源分配的方式，切斷了教育與經濟和社會的聯系，學校普遍缺乏擴大自身教育資源和投資的機制。在市場經濟的帶動下，中國在90年代初步建立起了國家財政撥款為主，輔之以征收用於教育的稅費、收取非義務教育階段學生學雜費，校辦產業收入、社會捐資集資和設立教育基金等多種渠道籌措教育經費的體制。1991年中國全國教育經費支出為731.5億元；其中國家用於教育經費支出為599.5億元，占GNP比例為3％。[7]

　　（三）　

　　隨著中國改革開放的深入，尤其是社會主義市場經濟體制的建立，人們習以為常的共產式平均主義逐步得到廢除，競爭與效益受到日益普遍的重視，私有制具有了合法性，中央集權有所削弱，地方分權日益加強，社會整體和個人在越來越多的方面有了更多的選擇和自由。市場經濟的發展給教育領域帶來了深刻的影響，使長期以來由政府包辦的教育面臨著嚴峻的挑戰。一方面為教育的發展創造了前所未有的機會，另一方面也對教育的正常發展形成了嚴重的沖擊。近幾年來民辦學校的興起和發展就比較突出地反映了市場經濟對教育的影響，使中國辦學向多元化方向發展邁開了嶄新的步伐。

　　在中國，民間辦學或稱私人辦學有相當悠久的歷史。早在春秋時期，孔子、墨子開始私人辦學，即開創私學。至戰國時期，由於官學的逐漸衰落，社會文化經濟的發展和受教育需求的增加，私學更是進一步地盛行。據可考證的歷史記載，僅孔子一人，先後曾帶有弟子3000余人，其中傑出的即有72人。目前雖不能將當時的私學與現代教育中的私立學校相提並論，但中國古代的私學以及以後在中國漫長的封建社會中盛行的私塾，在中國教育發展史中，具有十分重要的地位。私學產生的一個重要貢獻在於它突破了中國“學在官府”的教育傳統，開創了教育史上政府辦學與非政府辦學並行的先例。

　　自十九世紀中葉起，中國社會的門戶逐漸開放，私立學校也逐漸興起和發展。鴉片戰爭的慘痛教訓，使長期以科舉考試為軸心的傳統教育受到挑戰，以科學技術為重心的“新學”得到傳播，教育被視為發展經濟、文化和軍事以抗衡西方列強的一個重要途經。當時，各級各類私立學校紛紛成立，為傳播先進的西方文化和科學技術起了十分積極的作用。私立學校在中華人民共和國成立之前占整個學校教育系統的比重很大。據統計，1947年全國有專科以上學校207所，其中私立學校79所，占總數的36.18％。有些地方私立高等學校比公立的還多。如西南地區剛解放時，公立高校有19所，而私立高校卻有30所。上海市在1949年共有高校40所，而私立高校有30所，占75％。就中小學而言，1949年以後的第一次全國教育工作會議統計，全國共有私立中等學校1467所，占中學總數的48％；僅京、津、滬、寧及武漢五市就有私立小學1452所，占五市小學總數的56％；私立中學439所，占中學總數的84％。[8]

　　盡管私立學校在中國教育發展史中占有十分重要的位置，但1949年後中國實行共產主義制度，建立社會主義公有制，廢除資本主義私有制，私立學校作為私有制的一部份便逐步得到改造以至全面消失，從而形成了在中共統治下的中國長達三十多年的國家統辦教育的局面。中共教育部負責制定全國的教育方針、政策和目標，全國各級各類學校統一使用國家指定的統編教材並根據教育部頒布的統一教學計劃和大綱進行教學。

　　自八十年代以來，隨著中國經濟改革的深入和社會的變化，教育也象經濟領域一樣，在辦學體制上呈現出了多元化發展的特點，非政府的民辦學校開始興起。尤其是進入九十年代以來，民辦學校的發展已突破了八十年代主要集中在非正規教育、特別是職業技術培訓等領域的特點。隨著社會主義市場經濟體制的形成與社會對教育多層次多方面的需求，民辦學校出現了多層次的發展態勢。目前中國的民辦學校已擴展到學前教育、初等教育、中等教育與高等教育等各個層次。按照目前政府對民辦學校的界定，民辦學校是指除國家機關和國有企業事業組織以外的各種社會組織以及公民個人，自籌資金、依法設立的實施學歷教育的教育機構。據不完全統計[6]，1993年全國共有民辦學校在校生1500萬人，民辦高等學校17所，非學歷民辦高等教育機構500所，民辦中學851所，民辦小學4030所，民辦幼兒園16990所，且眾多的民辦學校正在申請籌建之中。

　　民辦學校的迅速興起和發展與中國社會和經濟的發展密切相關。一方面，中國實行的社會主義市場經濟體制結束了共產主義制度下的絕對平均主義。資本主義的效益和競爭機制得以引進並發揮作用，私有制得到恢覆和肯定，調動了社會和個人的積極性。隨著私有經濟的發展，中國社會出現了一批越來越壯大的由經商致富的中產階級。他們忙於在商場拼博而往往無暇顧及子女的培養和教育；而且，由於中共推行的計劃生育政策，越來越多的家庭只有一個孩子，教育的好壞直接關系到獨生子女的前途和家族的興衰，因而產生了學校應為學生提供高質量、全面服務的需要；同時，經濟改革使人們有了更大的自主權，私人辦學便成為可能。而且，隨著新興中產階級的發展，對私立學校需求量的增加，私人辦學，尤其是為富有階層子弟開辦的“貴族學校”，也成為一個有利可圖的事業。另外，日益增多的外事機構和外資企業的在華工作人員，其子女的教育問題和需要為單一的政府辦學體制提出了新的挑戰。因此，為滿足社會的需要，民辦學校作為市場經濟的產物便應運而生。另一方面，多年來中央集權的教育體制所帶來的一系列問題也為民辦學校發揮其獨特的作用創造了空間。首先，國家缺乏足夠的資金滿足全民接受各級各類教育（包括義務教育）的需要。近幾年來，國家對教育的年平均投資為500億元，學生人均僅四十元。因教育經費嚴重短缺，許多農村地區沒有足夠數量的學校或校舍接收更多的學生，使每年約有一半以上的農村學生沒有機會繼續初中和高中階段的教育，更沒有機會享受高等教育，嚴重影響全民教育水平的提高。[9] 而且，由於教育經費短缺，許多學校基本設施和設備陳舊落後，甚至缺乏應有的教學教具和實驗儀器，限制了教學方法和手段，影響教學質量。教育經費不足使中小學教師長期以來工資待遇低，缺乏多渠道的在職培訓機會，造成大量教師離職另求發展。正是在如此經濟發展、社會需求、和教育需要等前提下，在中國消聲匿跡了近四十年的民辦學校象雨後春筍般迅速興起和發展，並成為公辦教育的一種重要補充形式。

　　由於辦學目的、服務對象、課程設置、和教學條件等方面的差異，民辦學校也表現出多樣化發展的特徵。基本而言，在基礎教育階段，目前中國的民辦學校主要有以下兩種類型：

　　（1） 貴族學校。 也稱明星學校或精英學校。顧名思義，這類學校主要以少數有錢有勢的家庭的子女為服務對象。學費昂貴，教育標準高，訓練嚴格，師資力量強，教學條件優異。其中許多學校實行寄宿制教育。學校負責管理學生周一至周六的全部學習和生活，學生僅周末回家與父母相聚。作為中國的第一所貴族學校，四川成都的光亞小學比較具有代表性。該校於1992年成立時，聲稱聘有知名的中外學者擔任教學和學校行政管理工作，並采用香港、台灣和西方國家先進的理論和方法進行教學；英語作為日常教學和生活用語將使其小學畢業生達到大學畢業生的英語水平；所有教室配備鋼琴、電視、攝影機以及電腦等。學生畢業後將有機會出國留學、進入省重點學校，或者直接進入美國的中學學習。學校收取一次性集資費22000元，第一年入學的學雜費為4200元，一年以後的學雜費為8400元。作為寄宿學校，光亞小學還強調學生必須嚴格遵守日常生活和學校秩序，培養和發展學生的獨立能力。[10] 由於這類學校特有的新穎性和種種誘人的許諾，對新興的富有階級家庭具有極大的吸引力。目前中國約有一百多萬腰纏百萬的富豪，以及成千上萬經濟條件優越的華僑和外國公民在中國進行短期或長期的經濟和商業貿易。這些人渴望子女享受良好的教育並能支付龐大的教育費用。在這種兩廂情願的情況下，貴族學校迅速發展。據不完全統計，全國目前有40多所貴族學校，主要集中在東南沿海發達地區和大城市。

　　（2） 普通民辦學校。 普通民辦學校占目前中國民辦學校的絕大部份，主要分布在內地中小城市和偏遠落後的農村地區，以服務中下等收入水平的家庭子女為主要對象。其收費標準、辦學條件、以及教育教學內容等方面存在著很大的差異。如四川巴中縣的匡亮志民辦初中每生收費僅70元，河南南樂縣的國民中學收費200元，而上海普通民辦學校的統一收費標準為：高中生2000元，初中生1600元，小學生1200元。[11] 有些學校，特別是農村地區的民辦學校具有明顯的補習學校性質，主要幫助高考或中考落選的學生覆習備考，為升入高一級或重點學校作準備。這些學校的師資以具有豐富教學經驗但年齡較大的退休和離職教師為主。有些學校以開設短期的單科輔導或特長訓練班為特色，如英語班、電腦班、作文班、美術班等，基本上聘用學有專長的中青年教師兼職，使用租借的校舍和場地。一般而言，普通民辦學校經費較少，規模較小，師資不穩定，辦學條件較差，但在教學和管理上有充份的自主性和靈活性。

　　民辦學校從剛剛興起便引起了中國社會各方面的密切關注和廣泛議論。其中最具有爭議性的問題在於民辦學校、尤其是貴族學校是否會造成和擴大教育的不平等現象。有人擔心，貴族學校擴大了中國社會的貧富差距，使整個社會更趨於向兩極化方向發展，其隔離式的貴族化教學會培養出脫離社會大眾的特有階層。但是筆者認為，不平等是競爭的必然結果，競爭有利於發展。民辦學校不花政府一分錢，直接受教育市場調節，既滿足了一部份人的需要，又有利於教育競爭，對社會有益無害；而且，不可避免地，隨著市場經濟在中國的迅速發展和健全，為滿足社會各階層的不同需要，各種類型和特色的民辦學校將不斷湧現，成為整個中國教育事業的一個重要有機組成部份。中國民辦學校近年來的迅速發展是中國改革開放政策、經濟體制改革及教育體制改革的必然產物。它對中國教育的多元化與為社會提供多層次多風格的教育服務起著積極的作用。民辦學校的興起為中國的教育投資開辟了一條廣闊的渠道，使教育經費不再只依賴於政府撥款，而且來源於社會、集體和個人。這既調動了社會辦教育的積極性，也對緩解目前中國教育經費緊張狀況起了積極作用。普通民辦學校為農村落後地區的學生提供了繼續求學與升學的機會。貴族學校也有助於滿足社會經濟發展的需要。民辦學校的興起標志著市場經濟的競爭機制引入了教育領域，加強了教育與社會的關系。而且，民辦學校在學校管理體制、課程設置、教師聘用、組織結構上享有較大的自主權，對公辦學校的改革具有積極的啟示，為中國的教育改革趨向於地方自主、效益與競爭、多樣與選擇進行了有益的嘗試。

　　必須指出的是，整體而言，民辦學校少於全國學校總數的1％。中國民辦學校近幾年的發展尚處於萌芽階段，在進一部的健全和發展過程中仍有許多需要克服的障礙。盡管自1985年以來，中國政府為鼓勵和保護社會團體和個人辦學頒布了一系列政策和條例，各地方也根據本地實際情況制定了有關民辦學校的地方性法規，但仍然缺乏一套對民辦學校實行宏觀監督和管理的教育法制體系，導致部份學校完全脫離國家教委統一頒布的教育教學大綱和要求，以升學考試為主要辦學目標，削減非考試科目的教學，不利於學生身心（包括知識、能力、道德、社會交往、情感和身體等）的整體發展；更有甚者，以盈利為首要目的、置教育規律於不顧，嚴重影響民辦學校的正常發展。另一方面，盡管學校內部實行自主管理體制，但學校與上級教育行政部門，與其他學校之間的關系尚不明確。再者，民辦學校師資隊伍以退休教師及兼職教師為主，缺乏應有的評聘標準，不利於師資的穩定和質量；而且大多數民辦學校缺乏完善的校舍和教學設施，也無穩定的學校經費來源，影響教育質量。有鑒於此，中國政府尤其是教育立法部門必須作出進一步努力，為民辦學校的健康發展創造更好的政策和社會環境。政府應該繼續完善民辦學校的法規建設，走依法治教之路。一方面從法律上明確民辦學校的地位、學校性質與標準、財產屬性以及政府和學校各自的權力、責任與義務等；另一方面加強對民辦學校的監督、檢查與評估。

　　（四）

　　中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源的分配起基礎性的作用。這一目標的實施，必將影響到國民經濟和社會生活的各個方面。教育不僅要主動適應這一新的經濟體制，而且必須在實行自身體制轉軌過程中積極創新，逐步建立起與市場經濟體制改革相適應並對政治體制改革起促進作用的新型教育體制。

　　自改革開放以來，通過教育體制的一系列改革，中國教育在多元化、多樣化、與多層次方面得到了較大的發展，初步顯示了市場經濟的發展對教育所產生的積極影響。但我們也應該看到，在社會經濟轉型的過渡時期，中國教育的發展和改革面臨著許多新的問題和新的矛盾，其中主要表現有：（1）缺乏從體制上保證教育優先發展的戰略地位。在加速經濟建設的過程中，從中央到地方的各級政府部門熱衷於經濟開發，輕人力資源開發；重短期經濟效益，輕長期性教育投資；幹部升遷與經濟發展掛鉤，使教育為經濟發展讓位。甚至一些地方嚴重擠占、挪用基本的教育經費、教育場地和設施，以及長時間、大面積地拖欠教師工資。基礎教育的地方負責與地方政府職能錯位削弱了教育的戰略地位，並威脅到維持教育的正常秩序。（2）缺乏從整體上協調教育體制和經濟體制的配套改革。一方面，教育體制改革滯後於經濟體制改革，使市場配置資源的機制優先向經濟部門傾斜；另一方面，教育體制改革在處理政府、社會、學校和個人的關系上缺乏與經濟體制改革相適應的獨特機制。（3）缺乏效率與公平約束的教育投資體制，經費短缺與效率低下長期並存。近年來，教育投資已初步形成了財、稅、費、產、社、基等多渠道籌措教育經費的格局。但各級各類教育經費仍連年告急。而且，經費撥款及其使用普遍缺乏效率約束的機制，教師待遇偏低與師生比例的低水平還在繼續惡化。

　　教育改革必須與政治改革和經濟改革齊頭並進。民主自由的政治體系將為教育的發展創造良好的政策環境，教育和科技的發展將為經濟的發展由勞力密集型向腦力密集型過渡提供高素質人才和技術，而經濟的發展又為教育的進步提供豐富的物質基礎。彼此相輔相成，相得益彰。市場經濟下的中國辦學向多元化方向發展既是歷史的必然也將是未來的趨勢。為保障中國辦學繼續穩步地多元化發展，政府部門必須進一步在以下四個方面作出努力：

　　（1）改革教育管理體制。教育管理改革必須從單純的職能下放轉向決策權力的下放，使地方擁有更大的教育統籌決策的權力。以此來擴大學校面向社會辦學的自主權，並逐步實現財產所有權和辦學管理權的分離；

　　（2）改革辦學體制。改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體，社會各界共同辦學的體制。辦學體制進一步走向多元化，通過現有公辦學校改制，大力扶持社會團體、私人、中外合作辦學，形成政府、社會、私人多元化辦學的新體制。

　　（3）改革教育投資體制。建立政府、社會、個人教育成本補償為核心，以政府財政撥款為主，多渠道籌措教育經費的新體制。進一步推行非義務教育“學生收費，自主擇業”的改革。各級政府和教育行政部門必須清醒地認識到教育的重要性，從長遠利益出發，大幅度地增加教育投資。據聯合國教科文組織的報告[12]，在全世界一百多個國家中，教育經費占國民總產值的平均百分比為4.4。而我國目前的公共教育經費約只有GNP的3％，低於剛果、坦桑尼亞、幾內亞等國，這非常令人深思。

　　（4）加強教育立法，走依法治教之路，並切實貫徹執行《中華人民共和國義務教育法》和《教師法》，保護學校、教師和學生的合法權益。政府對教育的管理要進一步由直接調控轉向間接調控，應用法律、撥款、信息、規劃、督導等手段對教育予以宏觀調節。

　　中國教育的持續發展最終取決與全社會、全民族的共同參與和長期努力。中國社會的改革和開放為教育的發展創造了有利的環境。市場經濟體制的改革必將使人才和知識受到應有的尊重、教育得到應有的重視。隨著中國社會進一步的改革和開放，中國的多元化辦學必將得到進一步的發展。

中美高等教育辦學效率之比較

　　藍雲　　

　　美國愛荷華大學（University of Iowa）教育心理學碩士、博士　

　　現任德州理工大學（Taxas Tech University）教育學院副教授　

　　朱永新　

　　同濟大學管理系博士生　

　　現任蘇州大學教授兼教務處處長　

　　一、問題的提出

　　二、辦學體制與辦學效率

　　三、教師工作量與辦學效率

　　四、教師評估與辦學效率

　　五、結束語

　　　

　　一、問題的提出　

　　近年來，中國社會經濟的發展已引起世界各國的矚目。社會經濟的發展對專業人才的數量和質量提出了許多新的要求。人才，尤其是高級人才的短缺，已成為制約中國經濟進一步發展的重要因素。在目前中國由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，能適應市場經濟體系運作的人才更是嚴重匱缺。如對中國人民銀行系統中行長教育程度的調查表明，市級以上銀行行長中具有本科文憑的僅占11％，初中以下程度的占18％，縣級支行行長中有本科以上資格的只占3％，初中以上的竟占23％，上海外貿系統專業人員中能掌握一門外語的只占26％。[1]

　　培養高級專業人材的任務是由高等院校來承擔的。中國的高等院校如何滿足社會對高級專門人才的需求，已成為迫在眉睫的現實問題。近年來，中國高等教育通過興辦新的大專院校，擴大招生及增加新專業學科等途徑，在適應社會經濟發展需要上已有了長足的進步。從1981年至1995年間，高等院校的總數由七百多所增至一千多所，在校學生人數也由一百二十八萬增至二百六十萬左右，高校教師人數由二十五萬增至四十萬左右。[1] 但是，高等教育仍不能滿足社會經濟發展的需求，與其他國家相比也有很大的差距。中國每萬人中只有大學生六十人，大大低於發達國家每萬人中大學生約一千人的比例，甚至低於某些發展中國家。[2]

　　由國家投資興辦新的大學來解決人才匱缺的問題，固然是解決問題的途徑之一， 實際上也是中國高等教育辦學的主要形式。但在現階段要想快速地興辦新大學，不僅經濟負荷甚大，而且學校質量也難以保證。在這樣的背景下，發動社會辦高等教育及充份發掘現有高校的辦學效率，是發展中國高等教育的比較確實可行的方法。本文試圖通過中美高等教育效率的分析比較，對中國高等教育的發展提出一些建議和設想。　

　　二、辦學體制與辦學效率　

　　中國高等教育由中央和地方兩級管理。中央一級的高等教育管理機構有國家教委和中央政府國務院屬下的各個部委。地方級高等教育管理機構包括省（市）級政府中的教委及與教育有關的廳局。在現有的一千多所高校中，國家教委直接管理三十六所最具實力的大學，中央各部委所屬有二百八十九所高等院校，其余的為地方高等院校。

　　除極少數近年建立的私立大學以外，上述一千余所高等院校全為政府所辦。中國是世界上唯一由政府包辦高等教育的國家。這種單一的辦學體制已成為制約高等教育辦學效率的重要障礙。政府包辦高等教育造成經費的來源單一與短缺，使許多高等院校面臨生存危機。尤其是近年來隨經濟體制的改革，經濟規劃和發展逐步由中央向地方轉化，更造成高校經費緊張。

　　以部屬高等院校為例。由於政企分離的政策，中央部委的管理職能發生變化，從一些部委中分化出許多獨立核算的專業公司或企業集團。國家對各個部委的投資方式也由撥款改為貸款。這樣，部委所能控制的非經營投資，包括教育經費，大幅度遞減。據中國國家教育中心對三十四個部委所屬的二百一十八所院校的統計，與1985年相比，部委1990年對所屬院校的投資總額平均下降26.6％。有三分之一的部委的教育投資下降50％以上。在1991─1992期間，中央各部委對教育投資的計劃數只相當於1986─1990期間投資完成數的76％。加之近年物價上漲等因素，不少部屬院校已是帶赤字運轉。一些院校甚至為籌措教職員工的工資而發愁。[3] 生存不易，談何發展？　

　　解決教育經費短缺有兩條途徑。第一是要改變政府作為教育經費唯一來源的狀況。在近十年的教育改革中，這一狀況確實有了極大的改善。隨著高校校辦企業的建立和發展，以及自費生制度的引進和推廣，高校的經費來源已基本由單一化變為多源化。據估計，目前高校經費預算中只有50％左右來自政府，30％來自學費，20％左右是校辦企業的利潤。[1] 與美國大學教育經費來源所占比例比較，兩者已十分接近。據美國教育部教育統計國家中心（NCES─National Center of Educational Statistics）最新統計，1991─92年度，美國大學教育經費的三大來源是政府撥款（包括聯邦，州政府，和地方政府）、學費和學校創收（Sales and Services）。對公立大學而言，這三者在經費中所占比例是52.9％（其中聯邦政府10.6％，州政府38.3％，地方政府3.7％）、17.1％和23.2％。對私立大學而言，三者所占比例為18.5％（其中聯邦政府為15.3％、州政府2.5％，地方政府0.7％）、40.7％和23.3％。[4] 經費多源化的改革在中國高校中已開了一個很好的勢頭。　

　　解決教育經費短缺的另一條途徑是改變政府是唯一的辦學主體的狀況。而在這一途徑上，中國政府幾乎是一步未邁。自1993年在上海出現了第一家由國家教委批準頒發大專文憑的私立大學以來[5]，私立大學的發展是步履艱難，發展緩慢。政府對各級各類學校的辦學權久久舍不得松手。反而以政府政策法令（如不準外資獨立辦學，不準以盈利為目的辦學等）束縛了私人，企業或社會團體辦學的熱情。

　　如前所述，目前世界上政府包辦教育，尤其是包辦高等教育的現象非常罕見。在發達國家，私立大學在國家高等教育中發揮重要的作用。再以NCES的1991年統計資料來看，在美國三千五百所大學中，公立大學有一千六百多所，私立大學（包括盈利性、非盈利性及宗教團體所屬大學）共一千九百多所，占55％強。從學生人數來看，1991年秋季，公立大學招生一千一百三十多萬人，私立大學招收學生三百零四萬九千多人，占全部大學生的21％左右。在美國大學中工作的八十二萬六千多教師中，五十八萬多人在公立大學，二十四萬五千多（約31％）在私立大學就教。[4]&#20;

　　從歷史上來看，美國高等教育在1970─1980年代有一較大增長，學生人數由1972年的九百二十一萬多人增至1982年的一千二百四十二萬多人，10年間增長了35％。80年代至90年代增長比較平緩。1992年的在學人數為一千四百四十九萬多人，與1982年相比，增長17％。[4] 在這兩個階段的增長中，公立大學固然扮演了“主力軍”的角色，但私立大學的作用也是不容忽視的。如72、82及92三年，公立大學在學人數由七百零七萬多人增至九百六十九萬多人，進而增至一千一百三十八萬多人。增幅分別為37％（1972─82）及27％（82─92）。同年度私立大學的在學人數由二百一十四萬多，增至二百七十二萬多，進而增至三百一十萬多。增幅為27％（72─82）及11％（82─92）。[4] 盡管增幅不及公立大學，但也吸收了很大一部份學生。由此可知，象中國那樣，當公立高等院校數目增長57％，在學學生人數增長98％的同時， 而私立高等教育卻呈零增長的狀況，只能說明私立大學作為發展高等教育的資源完全尚未開發。　

　　基於以上的對比，我們覺得在社會辦大學的方面，中國的潛力極大。所以，政府方面要下決心卸“包袱”，將現有大學分別處理，國家只負責少數水平最高的大學，其余則下放給下級政府機構去辦，或轉公立大學為私立大學。各省市，部委也要集中力量辦好少量高等院校，采取各種形式把高校的辦學權交付出去。另一方面，要制定教育法令鼓勵興辦私立高等院校。用各種政策吸引企業或法人，境外私人或社會團體及國內私人和社會團體辦大學，爭取民間辦高等教育的比例有一個較大的增長。　

　　三、教師工作量與辦學效率　

　　如果說前面所討論的辦學體制是制約中國高等教育發展的宏觀和外部因素的話，教師工作量則是制約中國高等教育發展的微觀和內部因素。以國外的標準來衡量，中國高校教師工作量有極大的潛力可發揮。

　　中美兩國教師工作量的不同首先反應在學生與教職員工的比例上。以雙方可比的公立大學為例，1992年，美國公立高等院校在校學生為一千一百三十八萬多人，教職員工（包括行政人員、教師、教學輔助人員、及勤雜人員）一百七十八萬多人，生、教比為6.4。[4] 中國高校的這一比率就低得多。盡管沒有全國性的統計數字，我們仍可從幾個個別的院校觀其大概。如華東師範大學在校學生十四萬多人，教職員工三千九百多人，生、教比為3.58。[6] 陜西師大在校學生一萬一千一百多人，教職員工三千三百多人，生、教比為3.29。[7] 在上海地區的五十所高等院校中，在校學生總人數十一萬六千多人，教職員工總人數為六萬九千多人，生、教比更降低至1.68。[8] 可見中國高校的生、教比大大低於美國高校。　

　　工作量的不同也反應在高校教師的工作內容上。在美國的大學中，教授一般是集教學、科研及服務工作於一身。即除教學之外，教授仍負有做實驗、發表論文、指導學生、參予學校行政事務、提供對社區或專業團體的服務等工作。而在中國的高校中，教學和科研通常是由兩組不同教師來承擔。在國家教委所屬院校、中央各部委所屬院校及省市重點高校中均有專門的科研編制。在高等院校中的研究人員不承擔和承擔極少量的教學工作。對他們的研究工作也沒有嚴格的數量和質量的要求。而承擔教學工作的教學人員則不從事科研工作。對他們教學工作的評定也尚未形成客觀有效的方法。近年來由於在晉升及職稱評定中偏重科學研究成果，更導致了高校教師中重科研輕教學的傾向。不少教師在評上副教授或教授後就放下教鞭，成了不教的教授、不講的講師。教學和科研職能的分離不僅造成人力資源的浪費，也不利於教師更新知識內容，在教學中向學生介紹本學科的前沿知識。　

　　中美高校教師工作量的不同又反映在高校中學生管理工作的職能上。中國高校尚未實行指導教師制。教師一般不參予學生管理工作。大學中另有龐大的學生管理人員。在大學校一級的行政體系中，設有學生處、學生工作部、共產主義青年團委員會、德育教育研究室及心理諮詢輔導中心等機構。在院或系一級的行政機構中，除主管學生工作的行政幹部外，另設一至二名青年團分團委書記和副書記。同時配備若幹名輔導員和班主任。這一批學生管理幹部約占教師人數的四分之一，形成大學中教學、科研、管理人員三足鼎立的局面。　

　　反觀美國的高等院校中，學生管理是學校工作的一個重要環節。主要職能是為學生提供服務。但美國大學的學生管理工作，機構相對簡單。如美國大學在校一級設有獨立的學生事務處及其下屬各辦公室（如膳宿管理、法律顧問、心理諮詢與就業、學習輔導等）。在院系一級不另設專職的學生管理行政人員。學生管理的很大部份工作，如獎學金、助學金的發放、學生投訴的處理及優秀學生的提名及選拔，都是由各學院中三至五名教授所組成的學生事務委員會處理。教授在這類委員會中的工作是他們服務的一部份。並不因此而減少對他們在教學和科研方面的工作量要求。美國大學普遍實行的指導教師制，由每位教授負責指導數名學生的學業，這也是推行了選課制及學分制以後的中國大學可以借鑒的。　

　　綜上所述，中美大學中教師工作量的比較表明，即使不考慮建立新的高等院校，通過提高教師的工作量，現有高校在提高辦學效率，發展高等教育方面也是大有潛力。美國關於教師工作量的研究表明，一般大學教師平均每星期工作五十三個小時。其中三十小時教學，八小時科研，七小時行政事務，另有八小時用於其他與工作有關的活動，如提高業務水平，指導學生團體的活動，校外諮詢服務，或從事“第二職業”等。公立的研究性大學的教授，每周平均工作時間更增至五十七小時。其中教學二十五小時，科研十六小時，行政事務八小時，其他與工作有關的活動八小時。[9] 中國方面尚未有相應的數據報導。但據我們在中國高等院校的經歷及觀察，我們不認為中國高校的教師在工作上花費了與他們美國同行所花費的相同的時間。　

　　不過，在考慮增加工作量的同時，不可忽視增加教師待遇的問題。中國教師待遇長期偏低，使不少大學教師不得不另謀生路，在專職工作之外尋求第二職業，以兼課或兼職來彌補本職收入的不足。所以“中國大學教師工作量不足”可能成為一個假象，遮蓋了許多大學教師超負荷運轉的真實情況。如果不考慮這樣的背景，一味強調提高教師的工作量，很可能會以犧牲教師的實際利益為代價。較為妥善的辦法是把教師校外兼職兼課的活動納入大學教育的體系。譬如，大學可以成立“成人教育部”和“終生教育部”，提供社會所需的服務。所得收入用於提高教師的待遇。這樣教師的個人利益和發展高等教育不僅不相沖突，反成為相輔相成的部份。　

　　我們認為，如果中國借鑒美國等發達國家的經驗，溶教學、科研及管理三支人馬為一體，取消中國高等院校中的研究職稱與研究編制，使專職研究人員重拾教鞭；精簡現在的學生管理機構與體系，讓更多的教師負擔學生管理的職能；在不影響教師利益的前提下提高教師工作量，中國高等教育的辦學效率將可明顯提高。　

　　四、教師評估與辦學效率　

　　效率離不開評估，要提高大學的辦學效率，一個對教師工作表現的客觀準確的評估方法是必不可少的。在這一方面，可能中美兩國都還沒有找到很好的答案。

　　中國高等院校目前尚未形成比較有效的教師工作表現評估系統。對大學教師教學、科研、服務的全面評價工作尚未展開。部份大學運用問卷方法收集學生對教師教學工作的評估。但問卷的設計及反饋信息的收取和積累尚未標準化。對科研工作的評估比較重數量的統計，而對質量（如論文發表刊物的水準）沒有相應的要求。教師參予學生管理工作或社會服務現在都未成為評估的內容。由於評估方法的主觀性及隨意性，一些教師急功近利，熱衷於出版學術價值不高但市場看好的論文或著作；一些教師不願教學，盡可能把教學時數降至最低水準；一些教師不願參予學生管理或社會服務。評估的不完善影響了高校的辦學效率。

　　美國對高校教師工作的系統評定至少可以追溯到1916年當研究人員試圖回答“大學教授一周應該工作幾小時”這問題時。[10] 1958年，聯邦政府通過國家管理和預算辦公室（OMB， Office of Mangement Budget）要求公立大學雇員報告他們在工作上所花費的時間與努力（“Time─and─Effort Reports”），以向選民說明聯邦政府對高等教育投資是貲有所值。1982年，仍為同樣的目的，聯邦政府修訂了通知（OMB， Circular A─21，revised August，1982），要求公立大學報告雇員與工作有關的活動（Personnel Activity Report）。美國大學的行政人員和教授都不滿意政府的這一指令。並非他們反對評估，而是他們認為評估方法沒有反映出大學學術工作的特點，重視數量而忽視質量。不少學者近年來試圖制定一個更準確有效的、兼顧了數量和質量兩方面標準的方法來評估教師的工作。[11]

　　盡管美國的教師工作評估方法並不完善，所建議的方法尚在試點階段，其結果尚不太清楚。美國大學在幾十年的評估實踐中積累了豐富的經驗。問卷的設計、數據的收集和處理、評估結果的解釋和應用，都形成了一套較為嚴密的體系。在這一領域，美中兩國的教育研究者應可以攜手合作，制定出一套適合各國國情的評估方法來，使評估工作成為提高辦學效率的有力杠桿。

　　五、結束語

　　中國經濟的迅速發展呼喚著高等教育的發展。不過舊有的手段使高等教育的發展困難重重。中國的教育工作者只有打破舊體制的限制，發動整個社會來辦高等教育，同時改革學校內的舊體制，充份發掘現有大學的潛能，中國高等教育的發展，才能突破其瓶頸，得以飛躍發展。

中國城市化過程中兒童的社會教育問題

　　項賢明

　　南京師範大學教育系博士生。

　　一、城市社區的變遷及其文化教育功能的下降

　　二、農村社區文化生活的相對貧困化

　　三、與問題並存的契機

　　　

　　正如魚之與水一樣，人生活於其中的自然環境和社會環境對人的發展有著深刻的影響。中國社會正在經歷一場快速的城市化過程，城市的聚集效應刺激著生產力的發展，同時也改變著人的生活環境和生活方式，從而給教育的發展帶來了新的問題和新的契機。

　　一、城市社區的變遷及其文化教育功能的下降　

　　（1）城市的擴展與改造運動打破了長期形成的社區文化格局。在新的社區文化建設乏力的情況下，一代青少年正在面對一個社區文化的“空白期”。

　　人在其本質上是社會關系的總和，人的發展與其社會關系的發展是緊密相關的。一個人從兒童到成人的社會化過程離不開他所在社區的經濟文化和人際關系狀況。社區的這種在個體社會化過程中的作用，是學校教育所無法全部取代的，而且它還對學校教育在多大程度上可以獲得成功有一定的制約能力。

　　社區（Community），按照斯特勞斯（Roger A.Straus）的定義就是：“在一個地理區域內互相之間存在著一定程度的相互認同、相互依賴、忠誠和社會活動組織的一群人的集合。”[1] 這里的“相互認同、相互依賴和忠誠”，是在長期共同聚居的基礎上建立起來的某種關系。在很多老城區，一些長期作鄰的街坊之間，有不少已經建立了一種非血緣性的“類親屬關系”。尤其是孩子們，一般都以親屬稱謂來稱呼鄰居中的長者。他們相互照應，相互幫助，扶危濟貧。作為中國傳統宗法文化的擴展，這種“類親屬關系”對人的影響在某些方面甚至超過了親屬關系。俗語“遠親不如近鄰”反映的正是這種情況。兒童生活在這樣的社區文化環境中就比較容易與周圍許多人建立社會關系，也比較容易得到更多人的關照和潛移默化的教育。很多文學家的自傳體作品和一些偉人的傳記，在描寫他們童年生活過的社區時，即使充滿苦難，也掩蓋不了滿紙洋溢的眷戀之情，因為那種生活對人的一生都具有深刻的影響。這種影響，與學校教育對人的影響是根本不同的。而且，這種社區文化所培養的兒童的合群性、利他性和興趣的廣泛性等，為學校教育提供了優良的基礎。

　　然而，隨著城市土地開發投資的增加和城市改造運動的普遍展開，這種在很長時間里建立起來的社區文化格局在其他地域基礎上已被徹底打破。加上社會節奏的加快在人們心理上形成的壓力造成人際關系的疏遠，這種社區文化正在從中國的城市中消逝。這種社區文化的“空白”不僅對本代人心理，而且對此後的中國社會，將帶來難以估量的影響。

　　（2）由於居住方式的獨立性、封閉性和簡單性，以及社區人口流動的頻繁性，新的社區文化的建設困難重重，這種狀況如不盡快改善，很可能會給中國社會造就一批我們現在還難以具體描述的“鐵門後面的一代”。

　　一個社區的人際關系狀況與生活在該社區中的人的居住方式又是緊密聯系在一起的。從某種意義上說，人的居住方式本來就是社區生活方式的一部份。隨著人類文明的進化，人的居住方式經歷了一個“群體共居──家族共居──家庭共居”的過程。在現代化過程中，家庭共居方式又在經歷一個由擴展家庭共居到核心家庭共居的過程，並且已呈現家庭內有限的“準個人居住”的趨向。這一方面的確給人的生活帶來了舒適和方便，使人的個人隱私權得到了應有的保護；但在另一方面人類也為此付出了沈重的代價。　

　　在中國城市當前的社區變遷中，絕大多數離開舊城區的人都住進了單元式樓房。這種居住結構的特點除了經濟、實用之外，還有這樣三個特點：一是獨立性。一套住房一般都是水、電、氣一應俱全，廚房、衛生間、浴室等生活設施也已配套。居住於其中的人幾乎不需要與其他住戶建立什麽關系。二是封閉性。這種居住結構中，沒有多少供住戶共同使用的生活設施，各住戶共同生活的空間幾乎等於零。防盜鐵門把每家每戶都封閉在自己的圈子里，相互間的交流較之舊城區那種開放式的居住方式已大為減少。三是簡單性，即封閉在一個圈子里的家庭結構也日趨簡單化，擴展家庭的比例已經很少，多數是核心家庭。簡單的家庭結構同時也意味著家庭人際關系結構的簡單性。

　　同時，由於居住條件的不斷改善和人口流動增加，家庭在不同社區文化之間的遷移也比以前要頻繁得多。在上述條件下，新社區文化的建設就變得相當困難了。

　　家庭之間交流的銳減對孩子成長的影響是不容忽視的。如今大多數孩子放學回家以後都是被關在鐵門里面埋頭讀書，跟舊城區那些生活在眾多街坊中的孩子相比，關在鐵門後面的孩子顯然是不幸的。他失去了很多與人交往的機會，特別是失去了與具有豐富人生經驗的年長者交往的機會，這是發展資源的喪失。

　　（3）由於社會運作日益追求高速度、高效率，人際交往的重心已經由人生活於其中的社區轉入工作單位，這就更加重了社區文化生活的貧困化。由此而造成的兒童與成人交往機會的減少，必將使代溝加深，進而帶來文化的斷層現象，影響一代人的成長。

　　與社區居住方式日益走向封閉相反，工作單位卻給人們，尤其是給那些管理階層的人，提供越來越優越的人際交往條件。1978年，社會學家羅伯特.施蘭克提出過一個駭世驚俗的理論：對許多工人來說，工作的樂趣就在於工作場所給他們提供了與其他人交往的機會。企業里人際交往的環境越是愜意，人際關系越是和諧，工人的工作效率就越有可能提高。中國很多現代企業也已認識到把“人際關系論”應用於企業管理的重要性，一改傳統的簡單限制工人相互作用的管理方法，注意培養工人的團體感和激發工人的勞動熱情。與此同時，由於社會運作日益追求高速度、高效率，人們已經很少有時間象過去那樣與鄰里來往。李彬先生關於北京四合院鄰里關系演變的研究表明，即使是社區的地理區域和居住結構不發生變化，鄰里之間的交往也已大為減少。人們對四合院內各家門窗的直接對應已感到不自在，有些住戶即使在白天也要掛上窗簾。鄰里間相互的稱謂也由原來的親屬稱謂逐漸演變為“師傅”、“老師”等社會通用稱謂。[2]　

　　在內外兩方面條件的作用下，社區在逐漸隱退和消解。社區人際關系在人們社會生活中的重要性在迅速降低，人際交往的重心已經由社區向工作單位轉移。我們且不說工作單位人際關系交往由於缺少社區的休閑性而難以舒解人的壓力，這種社區的消解對孩子們的身心發展造成的影響更加不容忽視。成人的人際交往重心轉向工作單位，就使得孩子們與成人交往的機會大為減少。孩子們在學校里可以與同輩相互交往，但與老師進行雙向交流的機會也極少。這實際上就形成了一個前輩文化間與同輩文化間溝通萎縮的局面。這種狀況的長期存在，必將使代溝逐步加深，兩代人之間相互理解將越來越困難，文化的傳遞將受到很大限制，最終甚至會造成文化斷層。這對中國社會發展的影響將是十分深刻和長久的。

　　二、農村社區文化生活的相對貧困化　

　　由於生產方式的變化和勞動力外流，農村社區的文化生活也呈現出相對貧困化的特徵。這對少年兒童的身心發展也帶來了不同的影響。

　　（1）取代解體的公社組織的家庭生產單位，由於缺乏一個具有號召力的社區社會核心，因而在激發了農民大力發展農業生產的熱情的同時，也消解了農民共同參與社區文化建設的熱情。

　　人的社會生活方式在很大程度上是受生產方式的制約的。要理解某一社區的社會結構，最有效的方法就是分析其勞動分工和生產資料分配的狀況，因為作為社會結構的基本要素的“角色”和“身份”在很大程度上是決定於斯的。就此而言，中國農村從“人民公社”到俗稱“大包幹”的以戶為單位的生產承包責任制，不僅經歷了一次生產方式的變革，而且也經歷了一次社會結構的變化，其中最值得注意的是原先作為生產基本組織單位的“生產隊”的事實上的消亡。這些“生產隊”本來與自然村落的社區是基本相應的，所以實際上它不僅是個生產組織單位，而且還是個社區組織核心。現在，由於這個社區組織核心的消亡，鄉和行政村對農村公眾文化活動的號召力已經很難與“人民公社”和“生產大隊”相比了。各家各戶自由組織生產，盡管少數地區建立了組織嚴密的農工商貿公司，但在普遍意義上說，農村的社會結構松散化了，農民參與公共文化建設的熱情已大為降低。最為明顯的例子就是集體生產時期的那些“宣傳隊”的演出、各類“草台戲”、電影放映隊的露天放映，以及各種群眾性的體育活動，現在已經近絕跡。即使偶有一、二次，其群眾性卻已很難與從前相比。

　　農村社區文化生活的相對貧困化，不僅直接減少了農村兒童少年接受文化熏陶的機會，而且間接地減少了兒童少年參與社區公共生活的機會。他們放學回家參加一些農業生產的輔助性勞動時，與集體生產時期不同，他們接觸的只有家人。在這樣的情況下，社區公共文化生活的貧乏，必然會限制兒童少年與除家庭成員以外的其他成人建立社會關系的機會，這對他們的成長發展顯然是不利的。新的生產方式刺激了農業生產力的大發展，但由於這種生產方式在另一方面有待完善，也使我們在自身的發展方面付出了一定代價。

　　（2）農民居住方式的日益獨立化和封閉化，以及家庭結構的日益簡單化，使農民的家庭教育功能也相對削弱了。

　　近些年來，由於農村經濟有了很大的發展，很多地區的農民收入有了很大的提高，因而這些農村地區的農民住宅也有了不少改觀。昔日的平房已逐步被帶院子的小樓房取代。在那些鄉鎮工業發展較好，農村城市化進程較快的地區，農民居住方式的變化更加明顯。與那種沒有圍墻的平房相比，帶院子的小樓房顯然更具獨立性和封閉性。晚間，一家人舒適地在樓上看電視時，恐怕很少有人還會象從前那樣允許孩子們下樓、出院子，去別人家玩了。居住方式變了，人的社會心理也要發生相應的變化。

　　另一方面，居住條件的改善，人均住房面積的增加，使得農村大家庭共居的現象也大為減少。根據周啟昌等在南京郊區司家村的調查，該村1982年1至2人戶占19.28％，3至4人戶占38.55％，7人以上戶占4.82％；到1990年，1至2人戶占14.3％，3至4人戶占57.1％，7人以上戶占2.4％，戶平均規模比1982年下降0.2人。從以上比例來看，一對夫婦帶一個孩子共同居住的核心家庭所占比例增加最快，而7人以上的大家庭則在銳減。這體現了農民的生活水平有了明顯的提高，但同時也意味著兒童少年在家庭日常生活中可以與之建立經常性社會關系的成員已大為減少，特別是與年長祖輩的交往受到了一定的限制。

　　周啟昌等人的研究也表明，就家庭的生育、生產、消費、扶養和贍養、教育五大功能而言，“近十年來農村家庭功能的變化是，除生產功能外，其他功能都削弱了。”[3] 他們把農村婦女文盲率居高不下，看做是農民家庭教育功能削弱的一個重要原因。除此之外，農民居住方式和農村社區人際關系的變化對兒童少年身心發展的影響也不可忽視。

　　（3）農村青壯年的外流造成社區文化生活缺乏新生和積極的力量，因而文化傳統出現畸形承傳現象，舊俗擡頭，新風難行，對一代兒童少年的成長形成不利影響。

　　文化傳統的承傳是一個十分覆雜的過程，祖輩、父輩、子輩，每一代人作為一個承傳環節都有其特殊的其他環節不可取代的作用。就父輩而言，他們是文化創新任務的主要承擔者，他們不僅要把傳統文化傳授給子輩，而且要把他們的反映時代特徵的文化創造也傳給子輩。由於在城市過程中農村青壯年勞動力的外流十分嚴重，我國農村社區文化承傳的擔負創新使命的中間環節受到了很大的削弱。父輩中的相當一部份人長年累月在遠離家鄉的城市里做工，他們與本鄉本土的社區文化的聯系已十分微弱。對他們來說，盡快適應城市社區文化才是當務之急。雖然他們也給家鄉帶去不少新的信息，但他們由於脫離了家鄉社區的日常生活，因而已經很難在社區文化承傳過程中發揮作用。

　　創新環節的削弱，在當前我國農村社會文化生活中的突出表現就是舊的習俗迅速擡頭，新的風尚難以推行。封建迷信活動和宗法觀念在農村重新流行起來。尤為典型的是各種不倫不類的“教會”，其活動內容多為封建迷信活動和歪曲了的西方文化混雜，其成員多為老年人和少年兒童。盡管兒童少年在這些名謂“教會”實為封建迷信團體中所占比例不大，但這種文化環境對兒童少年的不良影響，是學校教育難以完全抵消的。其中有些迷信團體組織的愚昧活動，還對兒童少年的身體健康造成損害。

　　總之，由於多方面原因，相對農村經濟的迅速發展而言，農村社區的文化生活出現了相對貧困化的傾向，並且社區對兒童少年一代的教育功能也比以前有了很大下降。這對農村社會生活的影響也將是相當深遠的。

　　三、與問題並存的契機　

　　必須明確指出的是，中國社會的城市化和工業化本身是一個社會進步過程。社會在其進步過程中產生的新問題，往往是同社會在相應方面獲得新發展的契機相輔相生的。中國社會城市化過程中產生的教育問題也是如此。

　　首先，科學社會學的奠基人之一費迪南德·湯尼斯認為社會城市化過程中的社區變遷是一種從“社區（Community）”向“社會（Society）”的轉變。在這種轉變過程中，原先那種編制緊密的首屬群體的社會關系形式逐步被非個人的、契約性的次屬關系所代替。[4] 湯尼斯是消極地看待這種“社區喪失”的，然而作為社會進化的一個環節，這一過程也有其積極意義。從首屬關系過渡到次屬關系，雖然人的歸屬感有所減弱，社區對個人的影響力也有所降低，但與此同時，社會對個人的影響力，特別是大眾傳媒對個人的影響力又有所加強。人際交往的重心向社區以外轉移，這大大拓展了個人從社會中獲取各種信息的通道，也使個人接受這些信息的影響變得更加容易。從前的家庭主婦大多從鄰居那里獲得各類商品的信息，如今廣告卻控制了他們在購買商品時的取舍。這就是一個最明顯的例證。　

　　在這種情況下，我們除了要利用工作單位和社會各界力量大力開展成人教育以外，還要自覺地利用大眾傳媒“負載”教育信息，從而強化社會整體的教育功能。這里所說的利用大眾傳媒“負載”教育信息，並非僅僅指借助傳媒開展遠距離教學，而是要在日常的傳播信息中隨時注意發揮其教化作用。譬如明令禁止播發香煙廣告、對內容具有公益教育性質的商品廣告適當減免廣告稅收、對傳播污染社會風氣的信息的媒體嚴厲處罰等等。對各類實業團體，應制定相應政策鼓勵其對職工進行有益的培訓。利用傳媒和工作單位對兒童少年的家長的影響，還可以逐步提高他們科學地進行家庭教育的自覺性，進而提高家庭教育的普遍水準。社會對自身教育功能的整體上的自覺，能夠在一定程度上代償社區教育功能的削弱。

　　其次，城鄉社區的普遍改造與重組，為我們自覺地重新設計、建造新型的社區文化，克服“社區喪失”造成的人情冷漠和社區教育功能的下降，創造了良好的契機。

　　中國城鄉的居民區改造，往往重視生活設施的配套，卻忽視了“文化配套”。這是造成社區文化教育功能迅速下降的重要原因之一。現代社會發展的國際經驗證明，社區文化建設，無論是對發展中國家還是發達國家，都是非常有益而且十分必要的。在亞洲，從60年代開始，達卡、德里、卡利、西貢等城市就有組織地實施了“社區發展”計劃，主要目標放在社區情感、工作凝聚力、社區責任感、歸屬感的培養以及社區人際關系的協調上。據聯合國社會局的報告，自60年代以來，已有70多個國家在試行社區發展計劃。“在一些傳統社區已被破壞的發展中國家的城市，社會問題日益增多和覆雜。這些城市通過努力恢覆和重建社區功能，在提供社會服務和治理某些社會問題上顯示了它的作用。”[5] 而象美國這一類的發達國家，從20年代開始就形成了一種傳統的“社區組織”工作，並且這種工作在解決社會問題中的作用也得到了廣泛的認同。

　　進入90年代以來，中國的很多城市也在試圖推行“社區教育”、“社會、家庭、學校三結合教育”等新型的社區教育模式。但是，由於傳統的社區格局不斷被打破，新的社區建設又在總體上缺乏“文化配套”的自覺意識，所以這些社區教育新模式在推行過程中困難重重。如果我們抓住城市化過程中城區的擴展與居民區相對集中的時機，在建設新居民區的同時就注意新型社區文化的建設，那麽，這些社區教育的新模式就有可能成為新型社區文化建設的一個有機組成部份，並且提高社區的教育功能，甚至可能在增進社區凝聚力、改善社區人際關系方面發揮一定的作用，從而成為新型社區文化的生長點。

　　第三，充份利用我們的“進化潛勢”，[6] 從高起點起步，在規劃城鄉住宅過程中，注意優化住宅結構和居民區的布局，為提高中國社會未來社區的文化教育功能奠定基礎。

　　任何一個系統，其進化速度越快，不連續性就越會成為進化的特點。社會系統也是如此，一個進入了高速進化時期的落後的社會系統，往往比那些已經把某種文明推至頂點的發達社會更能快速適應另一種更加發達的文明。對社會問題來說，宜亡羊補牢，但更應防患未然。我們應當總結發達國家城市化過程中的經驗教訓，把城市化的負效應降到最低點。對長遠地影響人的發展的教育更應如此。以此充份利用我們的進化潛勢。

　　例如，在居民區生活設施配套建設的同時，加強文化設施的配套建設，保證居民享受公共文化生活的基本條件，象公共體育活動場所、公共讀書看報場所等，特別是保障兒童少年遊戲的場所的足夠性與安全合理性。這些文化設施的配套建設，最好同新社區的各種群眾性社區組織建設配合協調。把人的因素和物的因素配合起來，才有可能產生新型的社區文化。

　　再如，在住宅結構的設計上，一方面可以考慮多為住戶間的接觸提供條件，象設計一些共用的日照和納涼場地等。另一方面還可以考慮為建立一種祖輩、父輩、子輩有分有合的“準共居”家庭結構創造條件。設計一種既能讓祖孫三代在一起居住，而祖輩的起居有相對獨立的新型住宅。用這種辦法來使中國社會未來的家庭結構在文化承傳的意義上更加完整，從而強化家庭的教育功能以及其他功能。

　　當我們還具備這種“文化潛勢”時，一定要充份利用它，這樣可以少走很多彎路。社會的發展一旦進入歧途，糾正起來將是十分困難的事情。

　　我們在這里討論的教育問題，都是廣義“社會教育”的問題。社會發展到今天，必須把青少年兒童的教育放到社會的環境中去研究，否則許多在所謂狹義教育範圍里涉及的問題，就很難得到答案。我相信，未來的教育將是社會的教育，未來的社會也將是教育的社會。因為人之於社會，恰如魚之於水。然而，正如 K.雷克斯羅思所言：“現在人類正在極不合理地改變著賴以生存的'養魚缸'的濕度、陽光和鹽分，甚至自己也不知道會產生什麽樣的結果。”[7]


中國的早期兒童語文教育問題

　　錢高垠

　　美國紐約市立大學助理教授

　　佐治亞大學教育博士

　　潘俊林

　　美國阿利桑那大學博士候選人

　　西方工業革命的經驗教訓

　　早期語文理論對閱讀和寫作研究的影響

　　促進兒童閱讀能力發展的措施與方法

　　結束語

　　在過去的幾年里，中國的經濟發展迅速，然而，中國目前的語文教育卻令人憂慮。現在有三千五百萬中青年不能讀寫，其中百分之七十五的人居住在邊遠貧困地區。有幾百萬文盲向北京、上海、廣州等城市流動，尋找就業機會。盡管政府致力於實行九年義務教育制度，仍有兒童為了幫助父母所經營的商業，或者由於流入勞力市場而輟學。目前中國的這種形勢與西方工業化早期的情況有許多相似之處。中國正面臨著如何解決青年文盲人數增長這個艱巨的課題。

　　本文將討論中國向現代化發展這個歷史時期中的早期語文教育問題。早期語文（emergent literacy）這個概念，已在美國被理論學家、研究人員以及教育學家廣為接受並加以發展。早期語文指兒童語言發展中的閱讀和寫作行為（Sulzby，1989）。當然，我們在給早期語文下定義時也應當考慮閱讀與寫作能力的核心內容。Heath（1991）強調這一核心內容，並論述如下：僅僅具有讀寫文章支離部份的能力，如字母，詞匯，語法規則，中心思想，以及中心句子，尚不能算是具有真正的閱讀寫作能力。所謂的閱讀寫作能力，指通過文字創作，用口頭或書面的形式對一篇文章進行比較，串通，爭論，以及理解的能力。（第3頁）兒童有作獨立作決定的能力，他們會對事物提出疑問，保有疑慮。他們也有自己的觀點和觀察力（Heath，1991）。早期語文教育的目的是通過閱讀和寫作活動培養兒童獨立思考的能力，使他們能夠全面參與社會生活和社會活動。　

　　我們在這篇文章里將討論三個問題：（一）西方工業革命在語文教育方面的經驗教訓；（二）早期語文理論對閱讀與寫作研究的影響；（三）培養兒童語文能力的措施與方法。　

　　西方工業革命的經驗教訓　

　　西方工業革命始於歐洲十八世紀中葉。它與語文教育有著多方面的聯系。一方面，語文教育程度最高的國家最早實現工業化。而另一方面，工業革命初期所造成的後果之一就是教育與文化傳播的停滯（Anderson & Bowman，1976； Cipolla，1969； Craig，1981）。　

　　工業化早期階段並未對文化水平的要求產生壓力（Venezky，1991）。早期的工廠擁滿了非技術工人，因為其工作性質並不要求大多數工人具有較高的技能。工廠所在的城鎮，由於文化水平低下的農村工人的到來，整體文化水平明顯下降。另外，新開的工廠雇傭童工，給兒童提供了就業機會，這也沖擊了教育的發展。家庭寧願將孩子送入工廠做工，也不願花錢送孩子去學校讀書。這些都從某種程度上解釋了伴隨著工業革命開始直至十九世紀中葉所出現的教育停滯狀況。　

　　到了十九世紀，生產技術程度的覆雜化對工人提出了更高的文化水平要求。城鄉教育在地方和國家政府、工廠主以及私人組織的鼓勵下開始在整個歐洲和北美發展。到了二十世紀初，美國和西歐的絕大多數國家已致力於發展全民教育。根據國際教科文組織（UNESCO，1957，第13-17頁）的報導，1950年在北美和整個西歐十五歲以上的公民中，文盲人數低於百分之五。西方世界從認識閱讀寫作能力的重要性到改變語文教育停滯狀況的歷程長達一個多世紀。　

　　西方工業化的經驗教訓告訴我們，普及全民語文教育的工作必須始於工業革命的初期。那麽，早期語文的理論對兒童閱讀及寫作能力方面的研究有哪些啟示呢？　

　　早期語文理論對閱讀和寫作研究的影響　

　　首先，早期語文的概念強調，兒童閱讀與寫作能力的發展從一、二歲時就已經開始。此時兒童的行為不以傳統的讀寫行為的形式出現，而是表現出兒童對語言文字的理解或猜測。例如，研究早期語文現象的人員根據有關低收入和中等收入家庭兒童的資料發現，兒童有關文字概念的形成有不同的階段。在第一個階段，文字對於兒童來講也許與他們所塗劃的事物間有某種象征性或形像性的聯系，盡管他們所塗劃出來的東西除了他們自己之外，對他人並無意義。在第二個階段，兒童會注意到，不同的事物應使用不同的符號來表示。在更高的階段，兒童開始懂得一些約定俗成的文字知識，如符號和語音的關系等等（Sulzby & Teale，1991）。　

　　家庭、社區和社會場所，如日托中心、幼兒園、托兒所等，被認為是閱讀寫作學習的社會環境。簡而言之，早期語文理論將兒童讀寫能力的發展歸功於社會環境，從而將幼稚兒童作為研究的中心。因此，出現了大量的以兩歲到四歲兒童作為對象進行的研究項目。　

　　第二，早期語文把其研究的範圍從閱讀方面延伸為閱讀與寫作兩個方面，這是因為理論和研究結果已表明，語言的讀、寫、說三個方面在語言環境中是同步發展並且相互聯系著的。早期語文研究根據七十年代初期有關口語發展的研究成果，也將兒童的積極概念思維作為有關語文研究的主體。Dewey，Piaget等先驅人物有關兒童發展的著作對早期語文的研究也有很大的積極影響作用。早期語文研究的顯著貢獻是對於兒童的早期讀寫能力及其發展進行描述，以形成一個不斷完善的理論系統。　

　　早期語文研究的另一個貢獻在於它給什麽是真正的兒童早期讀寫重新下了定義，即重新審視傳統的有關閱讀與寫作的概念。例如，根據早期寫作的觀點，兒童用筆塗劃，繪畫，語音符號的使用，以及創作性的拼寫等都是兒童最早期的寫作活動。　

　　第三，研究的中心從實驗室和教室擴展到家庭和社區。研究結果表明這些非正式場合構成了早期語文發展的主要環境。Shirley Brice Heath （1983）的研究證明，家庭成員從兒童一出生就開始對其提供了讀寫環境，並對他們在聽、讀以及語言發展的各個方面產生影響。等他們稍稍長大後，教堂活動及成人提供的示範和幫助又對兒童讀寫能力的發展起著重要的作用。兒童讀寫能力的培養需要一個充滿了生活意義的讀和寫的環境；兒童最初的讀寫需要得到鼓勵和肯定；兒童還需要各種形式的示範和幫助。　

　　第四，研究人員發展了有關早期語文學習的理論。他們對從兒童本身的角度來研究他們的讀寫概念、行為以及態度更加感興趣，而不是將他們在這些方面的發展看作是他們逐步模仿成人閱讀寫作活動的結果。兒童早期的讀寫概念、行為和態度被看作是兒童在社會環境的影響下自身的創作活動。兒童在社會環境中投入各種讀寫活動並得到發展。　

　　早期讀寫能力發展的概念一直是閱讀研究理論的中心論題。隨著一些新研究方法的出現，有關讀寫能力發展的本質的認識正在得到更新與發展。目前的研究也致力於尋求有關促進幼兒讀寫能力發展的有效措施與方法。這方面的研究重視兒童的作用、社會環境的作用以及這兩者間的相互關系。　

　　中文是象形文字，而英文是拼音文字。由於這一區別，有關英文閱讀方面的研究較其寫作方面的研究來說似乎對中國兒童的讀寫教育有更大的借鑒意義。因此，我們在下面將重點討論閱讀的有效措施和方法。父母的示範、討論和講解，以及故事朗讀一向被認為對兒童閱讀能力的發展具有積極的促進作用。　

　　促進兒童閱讀能力發展的措施與方法　

　　家長的示範作用和家庭的幫助。閱讀是從家里開始的。兒童讀寫能力的發展取決於家長的示範和家庭的幫助。兒童讀寫技巧的發展需要認真的引導，他們在聽、說、讀、寫各方面也都需要幫助（Anderson，Hiebert，Scott，& Wilkinson，1985；Smith，1994；Sulzby & Teale，1991）。兒童可以從家長示範中學會解決問題的方法，例如，怎樣從文章中找出具體信息。　

　　熱愛讀書的家長將會影響到他們的孩子，使他們懂得閱讀是一項獲得知識和充滿樂趣的活動。在家庭和家庭讀寫環境的影響下，孩子們最終會成為熱衷的讀者。他們將學會理解問題、事件、思想、以及感情的概念，並且學會表達這些概念的口頭語言詞匯。　

　　早期閱讀知識的發展來自於對於周圍世界的討論與了解。家長的期望、家庭的語言以及豐富的經歷極大地影響了兒童對於周圍世界認識的發展。閱讀依賴於對於周圍世界的認識（Smith，1994）。兒童對周圍世界的認識越多，他們在閱讀方面成功的機會就越大。他們對於一篇故事理解的程度取決於他們的常識程度。有過許多特殊經歷的兒童，如去過公園、動物園、博物館，並到過許多地方，往往知識面比較廣搏。他們這些廣泛的知識和經歷將會幫助他們提高閱讀理解能力。　

　　家長也可以通過有關學齡前兒童閱讀的電視節目來影響孩子的學習。例如，家長可以定時讓孩子看這些節目，並通過問問題的方式幫助他們理解節目的內容。另外很重要的一點就是，家長可以將節目的內容同生活中其它的事件聯系起來。大多數兒童都能學會怎樣讀書。至於他們是否會去閱讀卻部份地取決於家長是否鼓勵他們去閱讀。研究人員發現中年級學生的閱讀水平與他們在家里的閱讀量有關。閱讀量大的學生在成就考試中的成績就好。他們一般來自於擁有大量書籍或常去圖書館的家庭。他們的父母、兄弟姐妹往往也喜歡閱讀。他們的父母建議以閱讀作為娛樂活動，並且保證有一定的讀書時間。例如，控制電視收看時間，或制定晚上睡覺前的晚讀時間。　

　　要使兒童成為好的讀者，光有豐富的經歷是不夠的。家長還需同孩子討論這些經歷。這也將影響兒童從閱讀中獲取的知識內容。　

　　（1）討論和講解。家長同孩子在家中的討論對於孩子的學習有極大的推動作用（Sweet，1994）。研究結果表明，兒童的口頭交流能夠增進他們的思維水平（Marzano，1991）。父母與孩子的討論可以幫助增進孩子對周圍世界以及對於語言本身的認識。　

　　為了幫助孩子對周圍世界的認識，家長往往以討論的方式同孩子交談。討論的內容，問題的類型，以及問問題的方式都將影響孩子的學習經歷（Anderson et al。，1985）。問題的形式應能夠使孩子對不完整的信息進行補充，或以啟發他們思考的形式提出。具有啟發性的問題能夠激發智力的發展，是成功閱讀中不可缺少的條件。　

　　另外重要的一點就是，家長應該鼓勵孩子思考不發生在此時此地的事情。在有些家庭里，談話的內容總是圍繞著正在發展進行中的事件。例如，談話的內容不是孩子身上的衣著就是晚餐桌上的食品。而在另一些家庭里，家長則常常讓孩子講述家長未曾參與的事件，例如，幼兒園的一次外出活動或孩子去朋友家玩耍等。這樣可以讓孩子訓練記憶，回憶過去的經歷，並且學會完整地敘述事件。　

　　孩子應該能夠在家里有較多講述過去發生過的事件的機會。這樣他們就能從自己的描述中有所收獲。從而有利於閱讀學習。研究結果證明，孩子在學校的閱讀成績與父母同孩子講話使用的語言內容與風格特點有關。　

　　豐富的經歷背景和對這些經歷進行的口頭的討論，這兩個方面共同對閱讀能力的發展奠定了必要的基礎。然而，進行閱讀所必需的能力還來自於同文字的直接接觸。不論是在學校還是在家里，兒童的閱讀能力都是通過學習而獲得的。然而，家長同孩子在家里交流的有效途徑也許同在學校里的交流方式有所不同。　

　　（2）給孩子朗讀故事。要使孩子增加語言知識，最終在閱讀方面獲得成功，最重要的活動就是給他們朗讀故事書（Anderson et al。，1985； Smith，1994； Sweet，1994）。在學齡前時期尤其如此。孩子獲益最大的方面在於積極地參與這一共同閱讀的活動，參與故事的討論，學習字母和字，討論詞匯的意思。研究人員發現，家長在家里教孩子的方式有所不同。有些家長問的問題同學校老師的問題相同。因而，學校式的問答對於他們的孩子已不生疏。這些家長還將書中的片段同日常生活聯系起來。　

　　還有些家長根據所讀的故事問一些淩亂的問題。有些家長根本不對所讀的故事進行討論。自然，那些不用回答很多問題，或只需重覆一些故事內容的孩子，與經常回答啟發性問題，並將故事內容同日常生活聯系起來的孩子相比較，前者在閱讀方面的成績就遠不如後者。　

　　Heath （1983）在她的研究中發現，普通學校學生的家長和白人工人階層孩子的家長都給孩子朗讀故事。普通學校學生的家長在閱讀時，同孩子交流，幫助他們學習閱讀的基本概念；這些家長還將書中的信息甚至閱讀經歷本身同孩子生活中的其它環境聯系起來。可是工人階層的家長並不試圖發展引申書的內容或者閱讀技巧本身。　

　　如果故事書朗讀不僅僅限於讀出一個作者的作品，而還伴隨其它活動時，就能夠提高兒童對故事理解的能力（Morrow，1988； Teale & Sulzby，1987）。最近的研究結果還告訴我們，使兒童每天都有閱讀故事及其它書籍的機會非常重要（Morrow et al.，1990）。這些機會包括閱讀、覆述故事、討論故事的看法與見解、表演故事中的情節、以口頭、筆頭、或其它形式，如：繪畫，同其它兒童交流故事的內容。兒童可以互相幫助理解思考故事內容。朗讀是一對一進行時，兒童回答問題的質量和難度都會增加。同樣，兒童有多次故事閱讀的經歷之後，他們的理解與反應形式會多樣化，而且內容也會更加覆雜。　

　　朗讀故事是有效的幫助兒童發展寫作連貫能力的途徑。兒童聽故事時，既學習故事的結構，也學習語言或記敘文的特點（Cox & Sulzby，1984）。兒童這方面的知識能力往往表現在他們讀自己喜愛的故事時會進行說書似地談話（Pappas & Brown，1987）。大量的研究結果表明，成人給孩子們讀故事的同時就培養了他們讀寫記敘文的能力。當兒童能夠有機會表達自己對故事的想法與看法時，當他們具有與故事相關的經歷時，最能夠全力投入到思維活動中去（Dyson，1987）。　

　　有關朗讀故事書的研究結果也表明，朗讀故事書是一種社會的創作性、交流性的活動。朗讀故事書的形式也隨著兒童年齡、知識、經歷的增長而變化著。幼兒獨立的、最初階段的圖書閱讀產生於交流性的閱讀活動，並且促進他們閱讀寫作能力的發展。不同的故事朗讀形式，不同的交流形式對兒童的發展有著不同的作用。　

　　結束語　

　　本篇關於早期兒童語文的討論並不是面面俱到。但是，我們可以從以前的研究和理論中得到許多啟發。首先，這些研究和理論告訴我們，解決教育停滯及文盲人數上升的問題，有一些更好的途徑。西方工業化時期的教訓告訴我們，全民教育必須要從現代化初期開始，而且要從幼兒教育開始。第二，閱讀能力和寫作能力是家庭和社區文化的內容，屬於人的行為內涵，而不是分離的技巧。對於早期語文教育來說，最重要的是要把閱讀和寫作滲透到兒童的社會生活當中去。最後，經過研究所證實的有效措施和方法，例如家長示範、各種形式的討論、故事書朗讀等在實施上可行，不需要大量的資金，這對中國的許多家庭來說，是確實可行和行之有效的方法。


美國計算機教育對中國的啟示

　　林曉冬

　　美國範登堡大學計算機教育助理教授

　　美國普度大學教育學博士

　　曾任職於國家水電部外事處

　　鄢利群

　　美國田納西州立大學新聞助理教授

　　美國密蘇里新聞學院博士

　　曾任職於北京周報社。

　　一、有關灌輸式（transmission）教育模式的理論和研究

　　二、有關構造式（constructivist）教育模式的理論和研究

　　三、最新趨勢：學校與企業結合形成學習社區

　　四、中國能從中學到的經驗

　　本文回顧了美國過去三十年教育技術的應用，分析了其成功和失敗，以及中國能從中吸取的經驗和教訓。本文指出，新的教育目的是培養學生批判分析、解決問題和知識結構更新的能力。傳統的灌輸式教學已不能達到這樣的目的。“構造”學習模式及隨其理論而產生和發展的技術徹底改變了傳統的教學。我們面臨的新的重要問題是，如何為教師提供業務發展的機會以及為學校提供其他輔助服務，使技術應用有助於促進學習。本文亦提出了“學習社區”的概念。

　　隨著今天中國經濟和就業市場所發生的極大變化，中國社會對人才的要求已遠不止讀書、寫字、做算術和其他具體技能，而是更多地需要批判分析及反思的能力，以及促進和指導自己長期知識積累的能力。這些終生學習的能力將為學生今後成功地應付急劇變化的工作環境作好充份準備。因此，教育技術對提供中國社會所需要的各種學習技巧是相當重要的。

　　中國文化一貫重視教育。自從政府采取對外開放和市場經濟政策以來，中國的計算機業迅速發展，特別是在研究、軟件開發、應用及培訓方面成績顯著。因而，用於教育目的的計算機數量激增。根據最近一份調查，現在學生在校內外使用的計算機數量已達七萬多台。然而，現在中國中學使用計算機教學的主要目的，只是給學生一些基本的計算機概念、計算機基本語言的基礎知識以及理解計算機在現代社會中的作用（Chen，1988；Chen & Wang 1990）。很明顯，目前這種計算機在教育中的應用不適應中國的教育目的。造成這種現象的原因包括資金短缺、缺乏合格的教師和學校缺乏在行政和技術方面的支持（Richardson，Schnacke，Prickett，Mertze & Xu，1990）。雖然我們現在並不清楚中國將計算機使用於教育和學習以期得到什麽樣的長期效果，但顯而易見的是，計算機、錄像機和其他技術產品的價格正迅速下降，使越來越多的中學和大學將有能力購買這些技術產品。由此，教育技術的應用將在中國迅速發展，從過去的少數試點擴展到一般學校，甚至農村地區（Kwung，1987）。　

　　中國的教育決策者、教育工作者、研究人員和計算機技術人員將很快面臨美國教育者和技術人員今天面臨的一些關鍵問題。這些問題是：（一）今天中國社會的需要在學生的教育成果方面會引起什麽變化？（二）反映這些需要的教育目的是什麽？（三）這些目的將怎樣影響中國的文化、學校結構和教師專業發展？（四）技術將怎樣輔助達到這些教育目的？（五）需要什麽樣的基礎輔助設施來使學校成功地應用技術而達到學習目的？（六）如何用技術輔助課程能使學生達到學習目的？（七）什麽不同的資金策略和合作方式能幫助減少開支？（八）學校怎樣才能不斷使用技術來達到這些學習目的？

　　這些問題自然要求我們從學習理論、文化、社會需要、教育目的和實踐各個方面綜合觀察技術在教育中的應用，而不是只考慮技術本身，譬如，美國幾年前似乎所有的學生都必須學會某種計算機語言，如Basic，Pascal，Cobol，以期畢業後能適應就業市場需要。今天，計算機的運用容易多了。傳統的程序匯編技巧在工作中用得越來越少。因此，當考慮計算機技術的設計、開發和應用時，我們應考慮到社會需要、文化特徵、教育目的、政策、學習理論和實踐等諸方面的變化。我們可以用系統工程的概念來解釋這些因素的相互作用：即其中一個因素的變化必然引起其他因素變化。只有同時考慮到所有以上的各種因素，教育及學習效果才能提高（Congnition and Technology Group at Vanderbilt，in press；Jones ，Valdez，Nowakowski & Rasmussch，1994；Sheingold，1991）。

　　本文主要討論美國三十年來計算機教育理論和實踐的相互關系。認識這種互動關系，有利於幫助中國教育決策者、教育工作者、研究和技術人員評估計算機為教育服務的決策和實踐。此外，本文希望在推動中國教育技術發展的同時避免美國教育所走的彎路。

　　一、有關灌輸式（transmission）教育模式的理論和研究　

　　──灌輸式教育模式中的計算機應用及其學習經驗

　　今天，美國越來越多的人意識到，基於“裝配線”（assembly）模式的傳統學習模式已不適應二十一世紀的需要。具體地說，二十一世紀工作場所和社會所需要的人才必須具有批判分析和解決問題的能力。必須學會怎樣在急劇變化的環境中不斷地學習，從各種不同的渠道和觀點積累知識，了解不同背景的制度，進行區域性和全球性合作（National Center on Education and Economy，1990）。但現在許多學校傳授的是低層次的基本技巧和書本知識，完全不符合上述要求。過去大多數學校都沿用所謂的“灌輸模式”來進行教學和評定成果。灌輸模式來源於以下幾個設想：（1）學習是學生積累知識和技能；（2）教育是專家傳遞知識和技能；（3）評價是檢驗應該獲得的知識是否獲得並牢記。這些設想與美國從二十世紀初至六十年代末一直占主導地位的學習心理理論相吻合。我們統稱這派理論為行為主義，最典型的代表是 B.F.Skinner（1953）的著作。這些模式正吻合了工業上“裝配線”的比喻。因為學生從幼兒園到大學的過程被看做是沿著一條裝配線前進的過程，在裝配線的每一定點上，學校把一定的知識和技巧傳授給學生。天長日久，學生自然積累到他們的能力所能接受的許多知識和技能。

　　基於這些模式的教學，一般都是學生接受知識，而教師、課本和其他媒介則扮演傳播知識的角色（Brown，1992；Means，1994）。教師的作用就是傳遞信息和管理學生；學生的作用就是“覆述知識”（knowledge telling）（Scardamalia & Bereiter，1991）和保存所學的知識。這種教學的典型評價方法是測量每個學生學到和記住了多少互相毫無關聯的知識和技能。

　　過去三十年中，計算機技術在美國教育中主要起到三方面的作用：（一）計算機作為傳遞機器並輔助教學。這種方法與目前中國教育中所用的1+1的計算機應用很相似：即把課本內容儲存進計算機，再由計算機把課本內容傳遞給學生。一般教育軟件都為學生提供課本及多種選擇答案的問題或考題。計算機軟件並能提供及時反饋，指出錯誤答案，總結學生成績並提供更多考試練習題。此外，軟件通常讓學生做一些只有一種正確答案的練習，但對學生的其他答案不予分析。而且，資料是通過計算機以一種獨立學習系統傳遞的，而不是以一種聯合學校和社區其他部份的綜合學習系統或聯網系統傳遞的。當時人們認為由技術傳遞教學資料，學生學習效果或許更好。當時大多數研究也主要是檢驗由計算機傳遞資料的教學，是否比由教師傳遞的好。也就是說，技術傳遞知識是否比人傳遞知識更有效。

　　許多計算機輔助教學效果研究結果表明，接受計算機輔助教學的學生在課程剛結束時的考試中，成績要比那些只接受傳統教學的學生成績要好。但在過了較長時間以後再次的考試中卻並非如此（Burns & Bozeman 1981）。此外，用或不用計算機的學生在批判思維和推理方面沒有任何差別。因此，關於計算機輔助教學的研究結果並不一致，且沒有明確的結論。這些研究主要調查的內容是：學生在練習算術題中的反應速度、準確性（Goldman，Pellegrino & Mertz，1988）、及識字（Roth Beck，1987）和拼寫能力是否提高（Hasselbring，1984）。

　　有些研究則比較了不同技術（如投影儀、錄像盤、計算機程序）對學習的影響。結果表明，用投影儀和用錄像盤的學生成績沒有差別。但這兩組學生都比用傳統教學方法的學生成績好。令許多研究者失望的是，雖然用計算機的學生在統一測試中成績良好，但卻不能將所學的知識和技能用來解決新問題。這些研究結果使許多教育者受到啟發，他們開始尋求不同於灌輸式模式的教學方法使用計算機。

　　（二）計算機程序匯編和掃盲。計算機使用的第二種形式是把計算機當做一門學科來教。隨著八十年代初微型計算機（如Apple II and IIE）的普及，越來越多的初、高中學校把計算機掃盲和程序匯編列入課程。學生必須記住程序指令並跟著教師編碼創作小型軟件。學校主要用計算機讓學生來編程序、操作、練習，以期學生學會使用計算機並提高邏輯思維和批判推理能力。然而，大多數研究顯示，學過程序匯編的學生與沒有學過程序匯編的學生的思維能力沒有明顯差別。而且，學習程序匯編不一定能幫助學生學好別的課程。

　　（三）函授教學。計算機在教育中的第三種應用方式是函授教學，即把傳統的灌輸式教學傳遞到不同場地。這種方法在注重教材和速度的統一時，也強調全國不同區域學生的獨立性。人們希望這樣使用計算機能提高學生的學習成績，在統一考試中得高分。　

　　研究表明，用函授技術學習的學生與在校園接受面對面教授的學生成績一樣好（Russell，1993；Webb & Hotta，1987）。早期函授技術都采取了灌輸式模式教學，其教學目的也大致相似。最近，許多研究試圖比較不同函授技術之間以及函授與面授教學之間效果的差異（Beare，1989；Schlosser & Anderson，1994）。結果發現，不同傳遞系統之間的效果幾乎沒有差別（Clark，1983；Clark & Salomon，1986）。這說明我們需要調查不同教學方法以及技術在學習中的不同使用的效果，而不是著重於調查各種技術傳遞知識的效果（Kulik，Kulik & Cohen，1980）。

　　上述研究結果說明，計算機輔助教學有時比傳統的教學優越。但是，二者在提高學生思維和推理能力方面並無區別（CTGV，in press）。原因是若技術只是用來傳遞知識，而傳統的教學方法並未改變，就仍然是“教授即講述”。同樣，傳統的評價學生成績的方法也未改變。由此而論，只是簡單地將技術吸收到現存的傳統教學方法並不能帶來長期的學習效果。這些研究結果促使美國學者們從學習主旨、學習目的、學習理論角度和其他渠道來研究技術在學習中的應用，而不再把技術當做學習成功的關鍵。他們更多的注意力開始轉變到研究怎樣改變教學方法、傳播方式、提高學生的思維能力和學習技巧，以及研究怎樣使技術為達到這些目的服務。

　　二、有關構造式（constructivist）教育模式的理論和研究　

　　──構造式教育模式中的計算機應用及其學習經驗

　　教育者和研究者面臨的挑戰之一是培養學生終生獨立和創造地學習的技巧。因此他們需要重新評價有關學習潛力和能力的理論和觀點。學習者不應該只是從別人那里接受、累積和強記知識。學習應該是一種從不同的微小知識中來進行積極建築的活動。學生應該通過與周圍的自然、社會環境的互相作用重新組織自己頭腦中的知識（Cobb，1994；Greeno，Smith，& Moore，1993；Papert，1980；Lin，etal.，1995）；理論家們開始從社會，文化和歷史環境來觀察學習行為（Bransford，et al.，1991；Brown，Collins & Duguid，1989）。這種觀察方法與比喻為“裝配線”的教學和學習方法完全相反。

　　有關學習及學習潛力的新概念對課程設置、教學和評定方法有重要意義（Bereiter，1994；Bransford，et al.，1991；Bruer，1993）。傳統教學方法的一個主要問題是所謂“惰性知識（inert knowledge）”。 在這種方法下，學生常常只能被動地回憶具體事實和技巧，但他們卻不能應用他們的知識和技巧來解決覆雜的新問題（Bransford， Franks，Vye，& Sherwood，1989；Hasselbring，et.at.，1991）。顯然，這種知識和技巧是死板的。

　　為了培養學生靈活運用知識和技巧以及積極思考的能力，我們必須同時改變課程設置、教學和評價方法。理論家們正尋求各種課程設置方法，以培養學生持久的批判思維能力。為使學生能把所學各種不同課程聯系起來，新的課程設置更強調個例和問題分析。這種課程設置鼓勵學生根據他們自己的問題創造自己的學習產品（Brown & Campione，1994）。這種構造教學法通常為學生提供機會，讓他們計劃、組織自己的研究並找到解決問題的方法。也為他們提供合作的機會以期達到更高的學習目標（Brown & Campione，1994；CTGV.，1994a；CTGV in press shoe paper）。另外，構造學習法也強調專業知識分配的重要性（Brown，et al.，1993；Pea，1994）。教學生把專業看做是集體的，同時也是個人的財產。這些課程設置和教學方法的變化同時要求評價方法的變化。考試得高分不一定表示學生學會了怎樣獨立學習和思考。我們不應強調學生應付考試的能力，而應強調他們用所學知識解決各種覆雜問題的能力。也就是說，評價結果應提供學生與老師互相了解的機會。評價學習過程應包括老師評價和學生自我評價兩部份（Lin，et al.，1995）。培養自我評價能力對達到終生學習的目的特別重要。因為這樣學生能回顧自己的學習過程，看清自己的思維。因此，評價的目的應鼓勵反思及老師和學生的提高（CTGV.，in press）。在這里，教師和學生都是學習者。他們幫助對方反省並修正思維（Brown & Campione，1994；CTGV.，in press）。因此，評價可以采取各種不同的形式，包括抽樣調查、日記、課堂口頭報告（oral presentation）、示範、建立檔案（portfolios），以及其他方法。這樣能讓學生構造和建立更高層次及更有意義的知識。

　　前段的討論揭示了用什麽樣的教學方法來幫助學生發展適應急劇變化世界的學習和思維模式。技術能輔助實現這些發展。但正如上節已討論到的，技術也能輔助傳統學習模式。然而，適應於構造學習模式的教育技術應用與適應於灌輸式學習模式的技術應用是大不相同的。下面我們討論基於構造學習模式的四種主要的教育技術應用：個別指導、探索環境、應用、傳播。

　　（一）個別指導：計算機可以用來幫助學生推理和提高他們的理解，而不是幫助記憶事實和規則。例如，計算機可以用來顯示軟件使用者的反應（Derry & Lajojie，1993）。學生可以用計算機模擬解決覆雜問題、反省和提高他們的思維。Schauble，Raghavan 和Glaser（1993）使用的“發現和反省標志（The Discovery & Feflection Notation）”系統就是一個例子。他們用這套系統來追蹤，模擬和顯示學生思維和行動的軌跡。他們用“發現和反省標志”系統提供線上（on-line）的圖示，顯示學生做科學實驗的活動，以鼓勵反省。這套系統由三部份組成：“學生觀（Student Views）”使學生反省他們自己的實驗模式；“計劃觀（Plan Views）”幫助學生反省他們在實驗各個階段的計劃；“專家觀（Expert Views）”鼓勵學生拿他們自己的操作與專家的操作比較，以便修改程序（Schauble，Raghavan& Glaser，1993）。

　　技術還可用來讓學生反省他們的學習過程（Lin，1993）。例如，林設計的生物模擬軟件就是鼓勵學生在探索光線、濕度和溫度怎樣影響昆蟲行為時反省他們自己的思維過程。模擬軟件的開始，中間和結尾都含有反省問題的提示。在計算機模擬實驗室里，學生一邊做生物實驗，一邊解釋他們自己的思維過程和行為。另外，軟件並不對學生的表現提供反饋。學生必須自己決定他們的結論是否正確，以及他們是怎樣和為什麽得出那些結論的。最近許多研究表明，這樣使用計算機能使學生把他們的知識和技能應用到新環境下的新工作中去（Lin，1993；Derry & Lajojie，1993）。

　　（二）探索性學習環境：這種環境讓學生通過發現和引導發現的過程來指導自己的學習。在這種環境里，學生通常是在覆雜問題或環境中自己構造知識。這種學習環境的例子很多。如有個幾何軟件（Jackiw，1991），讓學生畫各種幾何圖形並隨意操縱它們來探索幾何關系。這種探索學習環境必須有老師的指導才能達到較好效果。在科學領域里，有人發明了一種“計算機作為實驗室同事（Computers As Lab Partner，CLP）”的軟件幫助學生學習熱傳遞和能量傳遞。學生自己設計實驗、預測結果、做實驗並解釋結果。計算機也提供模擬和實驗室筆記本，以便學生記錄信息。還有許多軟件為各種不同學習目的服務：如語言、閱讀、寫作、推理等等。它們有一致的功能，也都能適應構造式學習模式和教學環境。

　　錄像和其他多科媒介環境（multimedia environments）也被用來創造探索式的學習環境。這些軟件有Voyage of the Mimi（Bank Street，1984）；The Adventure of Jasper Woodbury（CTGV，1990，1991，in press）；The Young Childern's Literacy Series（CTGV.，in press）；Scientists in Action（Sherwood，Petrosino and Lin，1995）等等。這些軟件模擬覆雜的自然社會環境，讓學生用數學、科學、社會學知識來解決真實生活問題。

　　教授計算機程序匯編也可變成一種探索性學習環境。Papert（1980）指出，象LOGO語言，學生不僅可以學習計算機程序匯編，他們還可以學會怎樣思維和自學。LOGO的目的就是為從孩子到高級程序匯編者提供一種興奮的環境，使他們能通過匯編程序語言理解幾何的各種概念和功能。當學生把使用LOGO和老師的指導及其他輔助材料結合時，表明知識的轉移已實現了（Lehrer，et al.，1994；Lin et al.，1995）。

　　（三）技術應用：這里技術指的是輔助使用者進行各種活動的軟件，如寫作（文字加工系統）、計算（統計圖表）、信息分析（Linkway）、計劃組織工具等等。由於這些軟件的非直線功能，其環境使學生能進行各種知識構造活動。在構造式模式教學中，這些軟件都被用作幫助教師實現目的的工具。這些目的包括解決覆雜問題，積累關於新思想、新概念的知識，或為某些研究領域創造教材或多種媒介文件（CTGV.，in press，Lehrer，1993）。

　　用來幫助教師進行與構造模式課程配套教學評價的計算機軟件也已出現（Hawkins，Collins & Frederiksen，1990）。例如，電子檔案（electronic portfolios）使教師能很容易地捕捉和記錄學生的進步。

　　總的來說，研究表明計算機應用對學習者和教育環境的影響取決於具體實施方法和教學環境是否有利於這種實施方法。當計算機的應用能夠輔助學生建立知識和技能並鼓勵學生理解自己的學習過程時，知識的轉移就實現了（Solomon，1991）。

　　（四）傳播與電信：根據構造式學習模式理論，知識的建立也可以通過交談來實現，無論是面對面還是通過電子，無論是通過說還是寫（Pea & Gomez，1992）。現在有許多軟件可用來輔助知識和智慧的交流。

　　CSILE（Scardamalia，et al.，1992）就是一個輔助共同建立和分享知識的傳播技術，其目的是為不同組織的個人提供共同建立新認識和理論的機會。由於所有在電腦網上的學生都能共同使用一個很容易進入的數據庫，這樣他們就可以在不同的時間、地點合作。

　　其他輔助合作學習的校內系統有：“合作學習實驗室”（Collaborative Learning Laboratory），它是用來促進醫學教育領域小組成員間和合作的。還有許多領域有廣泛的傳播系統為顧客提供共用數據庫。現在教師用的 AT&T Learning Circle 就是一例。在這個系統里，全國各地的教師都能與其他地方的同行討論教學方法和其他問題。大多數用於函授教育的技術，其目的是鼓勵人們之間互相交流、分享知識和信息，而不是把信息和知識傳遞到不同地點。這些技術應用將促進建立學校、企業以及社會為一體的社區以及它們之間的交流。這樣教育和學習不再只是學校的事，而是全社會所關心的事。這些傳播技術的一個重要特點是，它們通常是作為一種解決真實、覆雜問題和進行合作探討的工具，而不是純粹用來傳遞信息。這些應用的主要挑戰是知識組織，包括查詢技術、幫助顧客理解數據庫的結構、信息處理和由於大量共同使用信息所造成的認知上的負荷超重。當學生任意將他們的思想輸入系統中時，數據庫里會經常出現不正確的知識概念。怎樣幫助學生更正這些不正確的概念是一個挑戰。所有這些應用也可用來幫助教學評定，使學生能理解自己的思維和學習過程（Means，1994.）。

　　前面已經指出，構造式教育模式和灌輸式教育模式對計算機的使用大不一樣。因此，以構造模式為基礎的計算機應用能達到以灌輸式為基礎的教學所達不到的預期效果。許多研究總結出一條經驗：必須重視那些具體使用軟件的教師的專業發展（Hawkins & Collins，in press；McGilly，1994）。最初，許多研究者低估了這方面研究的重要性，以致學習應用的效果不好。近年來，技術已開始用來輔助教師的專業發展，他們與研究者及技術人員合作，共同探討學習理論，構造模式教學方法以及輔助新的學習方法的計算機應用。教師在技術應用以及尋求新的課程設置、教學評價方法方面都需要指出。而且，行政支持對於了解和提供教師的需要是一個關鍵的因素。這些正是目前美國技術教育面臨的重大挑戰。在這方面所進行的研究方興未艾，需要各種專長：包括計算機學、教育學、認識心理學、社會學、人類學及知識內容學等的共同努力。由此而論，跨專業合作對於技術應用在教育中的成敗至關重要。

　　三、最新趨勢：學校與企業結合形成學習社區　

　　──學、企結合中的計算機應用及其學習經驗

　　今天在美國，“學習社區”概念對研究技術在教育中的應用越來越重要。因為這個概念擴大了不同專業中學生、教師以及企業人士之間的交流（Brown & Campione，1994）。當我們把教室和學校看做大社會的一部份，而不是把它們與社會隔離時，教室和學校作為學習社區的概念就變得強大有力。這種概念的出發點是打破學校與社會的隔離，讓學生、教師、家長與企業以及其他社會成員相結合。其重要性可從以下幾方面看：（1）教師和學生能接近專家，這在傳統的學校和工作環境里也許是辦不到的；（2）教師和學生與企業及社區其他成員的交流也為他們提供了評價自己的教學和學習機會；（3）企業能得到來自學校的知識和信息。這也許是在他們自己的工作環境中得不到的；（4）這種新的社區對社會的進步至關重要（CTGV.，in press）。

　　用技術來建立專業和學習社區的趨勢近年在美國剛剛興起。例如，以技術為基礎的全國測試床（testbeds，Hunter，1993）需要聯網的社區在較長時間內進行合作研究，結果表明有利於提高全國教師學習有關評價學生成績的不同方法。技術在社區學習（community learning ）中的另一種應用是，企業界和其他行業的人士能通過聯網把真實生活中的問題帶到教室，讓教師和學生討論。這樣學生能確定自己學習和解決問題的目標，並在社區的指導下達到這些目標。這種技術在學習中的應用將推動全社會的學習。學習不再局限於教室里教師與學生之間。在這種學習環境中，學生必須學會與其他人合作，而不只是相互競爭。這種學習環境對今天中國的教育尤其重要。因為大多數家庭只有一個孩子。而由於家庭盡量滿足這一個孩子的要求，這些孩子們沒有太多機會學會怎樣在各種環境中相互合作。合作和分享應該是今天中國教育的重要目標之一。從多年技術在教育中的應用的經驗中，美國教育和技術人員意識到，技術用於教育所面臨的挑戰遠遠不止設計和開發計算機產品。這就好像造飛機。造飛機容易，而在全國創造和維持一個良好的航空運輸系統卻困難得多。為了使飛機有效地工作，需要大量的配套基礎設施：如機械施工、加油服務、售票服務、飲食服務、機場維修、機場交通設施、乘客終點住宿、駕駛員和其他人員的不斷培訓等等。

　　同樣，為學校提供輔助新技術的基礎設施至關重要。我們不能只發展技術，然後將它們簡單地拋到教室中去，而不為教師，學生以及社區提供任何輔助設施。那無異於將一部飛機拋置於一個偏僻城鎮，而不提供駕駛員、機械工、燃料和其他設施。今天美國教育工作者主要關心的問題之一，就是怎樣為學校教員提供設施，並幫助他們發展構造式教育和技術設備密集的教學環境所需要的知識。這個問題已引起聯邦政府、州政府以及地方各階層公立與私立企業的重視。我們必須認識技術在教育應用中對基礎設施的需要並提供資金，這樣，技術才能為二十一世紀經濟所需要的教育做出貢獻。

　　四、中國能從中學到的經驗　

　　本文的目的是通過概括地介紹美國教育技術應用的歷史，防止中國重蹈美國在過去十至十五年間在技術教育應用中所走的彎路。美國過去三十年的經驗表明，如果我們不重視技術開發，就不能使技術在教育中發揮其潛在效益。在使用技術時，我們也必須同時考慮到文化特徵、社會結構、學習理論、社會需要、教育實踐以及技術應用等多種因素。根據這些考慮，本節從以下五點討論中國能從美國過去的技術教育中所能吸取的經驗和教訓。

　　（一）調整教育目標，以適應日益變化的今日中國社會。今天的中國社會發生了巨大變化。十年前，如果一個學生高考成績好，進了大學，他的終生就業就有了保障。今天，在市場經濟和公開競爭下的就業市場，文憑和高學分越來越不重要。企業競相雇聘那些有批判思維能力，有創造性，能有效解決問題的人。教育目標要反映今天社會的這種需要。高學分和高升學率應不再是衡量教學質量和學生成就的唯一標準。我們應該注重怎樣應用知識內容提高學生的思維及學會怎樣學習的能力，而不是增加課程內容、家庭作業和考試。這些變化要求我們重新考慮全國課程設置、教學和評價設計及發展。課程設置不應份科目學習，而應強調不同科目之間的相互聯系（如數學、科學、閱讀、寫作、作文等），以使學生建立廣博的知識基礎和腦力溝通網絡。不應該只向學生灌輸內容和技能，而應給予學生機會，讓他們能在教師的指導下計劃、組織和建立自己的知識。教室環境應為學生提供更多機會討論、交流、分享信息，理解自己和他人的思維及學習過程。隨著技術和電視機的增加，學生將越來越容易接觸到各種知識和信息。教師也將從知識傳遞者變成學習促進者或教練。這樣教師自己也作為學習者，能不斷地認識自己的實踐及學生的思維過程，來幫助學生反思，因而他們自己能理解自己的思維。將來的教學將會更加強調教師在促進和協調學生個人和小組學習的能力。更重要的是，成績評定應該強調學生的思維能力，而不僅僅是記憶互不相關的事實和公式。教育評價應為學生提供思維的可視性，及了解自己作為一個人和一個學習者的機會。由於中國實行全國統一課程，教育計劃也比大多數西方國家更集中，因此改革教育以適應社會需要應比西方國家更可行。

　　（二）避免盲目跟從西方技術。中國享有悠久的歷史、燦爛的文化和智慧。這些豐富的精神資源應該在教育技術應用中得到發揮。做到這點的關鍵是不要讓全國太依賴技術，把技術看成是解決所有今天中國教育面臨的問題的鑰匙。技術只是達到某種目的的工具，而不是目的的本身。西方教育技術的應用也許在某些方面不適應東方文化結構，因而必須進一步研究和保護我們的文化和智慧，探討如何利用技術保存和發揚我們自己文化和教育哲學中積極的一面。技術應用必須考慮到社會的變化、需要以及如何學習和有效思考的理論。如果在新的條件下發揮幾千年中國人民的聰明和才智，技術甚至可能帶來西方社會今天不能達到的社會和學習效果。

　　（三）資金政策。中國歷來強調教育和學習。教育在任何國家都是非盈利的。然而，教育是延續一個國家進步和文明的關鍵。為延續民族文化，促進國家未來經濟在國際市場的競爭，政府必須投資。在技術投資的同時，政府必須協助把技術和強有力的學習模式結合起來。社會應鼓勵學校、教師和學生盡早參加技術設計、開發和研究，以便他們的需要和聰明才幹能在技術應用中反映出來。不應該只為技術提供資金而不考慮教師的專業發展和學校的技術配套。資金應該切實用於教師和學生，而不應該用於其他目的。此外，政府、大學和企業界應與學校合作，制定技術開發規劃，重新評價課程計劃，以探索怎樣使技術與課程結合起來達到新的教育目標，以及怎樣改革學校的組織結構以便有效地使用技術。如果只是進行技術投資而不對專業發展、培訓和其他配套設施投資，效果只能適得其反。

　　（四）社區聯系和支持。近年來，我們在與中國國內大學、中學和企業討論技術在教育中的應用時注意到，大學與企業沒有聯系，與中、小學也沒有交流。他們各自傾向於獨立經營以保護享有資源的特權。中國文化比西方應更重視分享。大學研究人員應積極支持中、小學教師的專業發展，與他們交流有關學校和教學的最新研究成果，而不是把它們作為私有財產。企業界應更積極地參與大、中、小學的活動，以接近他們通常在自己的工作環境里所接觸不到的智慧和知識。此外，企業在生產技術產品時，應為學校提供課程所必須的材料和其他服務。這種廠、校互相支持和分享的合作精神對幫助學生盡快完成從學校到社會的轉變至關重要，也有助於推動整個社會的學習及提高技術在教育中的有效應用。這種廣泛的交流改變了整個社會信息和服務傳遞到學校的方式，因此甚至可能改變辦學的經濟基礎。今後電子聯網也將對農村人口產生重要影響，農民通過此種途徑將可以得到城市居民所享受的教育和學習機會。要實現這種社區和全國對學校的廣泛支持，區域機構在服務和相互交流方面的合作至關重要。更重要的是，政府、教委、學校行政人員以及高層官員應團結一致支持社會各階層的交流。這種合作將關系到重新規劃今天中國教育的目標、教育課程、教學方法以及全國性教育評價，以及在何處接受教育，怎樣利用技術推動中國二十一世紀教育目標和需要的實現。以上提出的這些問題必須通過全社會的合作和交流來討論，僅僅依靠政府是不行的。這種社團應起到圖書館和會議中心的作用，專供來自不同領域的人交流和分享他們的看法和知識。

　　（五）學習理論，教師和技術應結合起來。美國許多早期技術在教育中的應用未能發揮其潛力和達到其教育目標。究其原因，是因為他們夢想一種不需要教師的制度。只要系統中包含了合理的教育原則和內容資料，學生不再需要與老師發生關系。研究表明這種目標是不現實的，也違反學習過程的本質。只有當教師發明了一套應用計算機技術的教學方案，讓學生接觸到不同的學習策略和方法，在學習的過程中訓練學生，學生才能從技術中受惠。而且，教師需要通曉學習理論來調整他們的教學策略。他們應該給學生機會建立他們自己的學習方法和知識結構，而不是向學生灌輸知識。研究表明大多數成功的技術應用的例子，都是把教育理論、教師活動以及教育技術融入一個以學校為基礎的更廣泛的綜合學習系統的結果。

　　總　結

　　本文回顧了美國過去三十年技術在教育中的應用，分析了其成功和失敗的原因。此外，我們還提出了探索技術在教育中應用的構架。我們認為教育的目標和實踐必須符合今天社會的需要。以灌輸式為基礎的課程設置、教學和評價不能給學生積極建造他們自己的思維和學習方法的機會。因此，這種模式培養出來的學生只會死記事實和公式，而不能用他們的知識和技能解決實際問題。我們已經意識到技術在這種模式中的應用對學習不會產生有效的影響。研究表明，灌輸式教學已不能有效地培養今天社會所需要的學生。因為教育目標的改變和新的社會需要要求學生有終生學習的能力。我們討論了新的學習行為和教學的前景，並討論了這種前景對課程、教學和評價引起的變化。這些變化反映了“構造”學習模式的學習主旨，即鼓勵學生主動學習和思考，而不是依靠老師為他們思考和學習，然後把知識傳遞給他們。根據這些新的學習理論所開發的技術不能簡單地應用於傳統的教學。因此，我們面臨的新的重要問題是：如何為教師提供業務發展的機會以及為學校提供其他輔助服務，使技術的應用有助於促進學習。更重要的是，社會各界應合作、交流、共同分享智慧和知識。共同努力使技術為教育、社會進步和文明服務。這種學習社區（learning communties）對延續學校和社會學習起到重要作用，也使學習跨出學校，走向社會。

　　我們希望中國能從美國過去三十年教育技術應用中總結經驗和教訓。我們認為中國必須把自己豐富的文化和教育傳統、學習哲學和實踐以及技術結合起來，才能提高教育和發展技術的應用。當考慮應用技術時，切切不能拋棄我們自己的文化傳統和教育目標。我們認為以下問題值得進一步地探討：適合今天社會和經濟變化的教育目標是什麽？應建立什麽樣的課程設置、教學和評定制度？技術將對中國的教育目標產生怎樣的影響？教育實踐和技術將怎樣加深我們對學習行為及社會發展的理解？我們衷心希望本文能引起各界的廣泛討論，以此展開不同領域間的相互交流與合作。

建立中國教育資訊系統的設想

　　──美國經驗的借鑒

　　嚴文蕃

　　美國德州大學副教授

　　美國紐約州立大學博士

　　美國教育資訊系統的分析

　　建立中國教育資訊系統的設想

　　結束語

　　正確的資訊是決策的基石。在今天信息高速發展的時代，有效的決策取決於正確的和及時的信息，而有效的信息已成為決策過程中不可缺少的一個組成部份。中國也不例外，目前對於有關教育政策制定和實施方面的教育信息的需求越來越高。

　　本文將介紹美國國家教育部所屬的聯邦教育統計中心所進行的幾項重要的調查研究，以及在這些調查研究的基礎上所建立起來的教育資訊系統，並分析這些教育資訊系統對美國教育政策的制定和發展所起的作用。筆者希望學者與官員能借鑒美國的情況來對比中國，因而對中國的教育政策研究進行思考，並提出相應的建議。

　　美國教育資訊系統的分析

　　美國聯邦教育統計中心的主要任務是收集反映美國教育狀況的統計材料，分析和報導這些材料的意義，建立教育資訊系統，為制定教育政策提供依據。美國聯邦教育統計中心所主持的調查研究工作可分為三類：縱向的長期追蹤研究，橫向的調查研究，以及教育成果的評價。

　　一、縱向的長期追蹤　

　　從70年代起，美國聯邦教育統計中心一共進行了三次有計劃的長期追蹤調查研究（1972年的 National Longitudinal Study of the The High school Class of 1972，1980年的 High School and Beyond，1988年的 National Education Longitudinal Study of 1988）。第一次長期追蹤研究對72年的高中畢業生進行調查，從72年一直追蹤到86年。由於高中學生的退學問題日益嚴重，80年的第二次的長期追蹤研究從高中二年級就開始進行調查，一直追蹤到92年，以便研究中學生退學的原因，同時考查中學畢業後的情況。

　　在前二次大型的長期追蹤調查的基礎上，88年的長期追蹤調查有了不少的改進。第一，為了更有效地研究影響學生成長過程的因素，這次調查擴大了範圍，從8年級就開始進行調查。調查分兩個階段進行，第一階段是分層抽取學校，從全國大約4萬所中學中抽取公立和私立各1000所學校。第二階段再從這些學校中隨機抽取學生，每個學校大約抽取24到26名學生。全國大約抽取了25000名8年級的學生，對每一個調查對象的學生再調查他的家長、老師和校長。為了能有效地調查少數民族學生的學習情況，在抽樣時有意識地對西班牙裔和亞裔的學生進行了有重點的重覆抽取。

　　第二，增加了調查的內容，特別是有重點地調查了學校的政策、教師的教學實踐活動以及家長的課外輔導對學生成長的影響。調查的內容包括學生、學校、教師和家長四種不同的問卷。

　　學生問卷收集了有關學生家庭背景、家長的家庭輔導、學生的教育和就業目標、學生對學習和學校的看法、課內課外活動等信息。同時對學生進行了閱讀、數學、自然科學、社會科學四項學科考試。家長問卷調查了有關家長的社會經濟情況、家長的家庭輔導活動情況（比如說，幫助學生選擇課外活動的內容，幫助學生完成家庭作業等）、家長參加學校有關的活動，（如參加家長會，自願參加有關學校的義務活動等）。學校問卷是從學校行政管理的角度有計劃地收集有關學生、教師和學校有關方面的信息。學校管理人員問卷收集了三類不同的信息：第一類是關於學校的信息，包括學校的性質（公立或私立）、學生人數、學校課程設置、學校課內外活動、校風和學習氣氛等。第二類是關於學生的信息，如學生的出勤率、少數民族學生的種族分類以及語言使用情況、學生家庭的經濟狀況等。第三類是關於教師的信息，包括教師隊伍的種族分類、工資、師資的培訓、進修、教師的師資和學歷等。教師問卷收集了有關學生、課堂教學實踐以及教師本人的信息。學生方面的信息包括學生的個性特點、課內外行為特點、學習成績、學習態度、學習上的問題和特點。課堂教學實踐方面的信息包括，課程的設置、教材的選用、教學方法的運用以及課外作業的布置等。教師本人信息包括，教師的性別、年齡、學歷、教學經驗、在職培訓以及本人對學校教學實踐和人事關系的看法等。

　　在90年，美國聯邦教育統計中心對這批88年的8年級學生進行了第一次追蹤調查，除了學生家長外，對學生、教師和學校行政管理人員再一次進行調查。為了測量學生的學業成長，對學生重覆進行了閱讀、數學、自然科學和社會科學四項考試。這四項考試主要反映10年級的課程內容，同時又包括了一定數量的反映了8年級程度的考題。除了重覆這四項考試之外，學生問卷重點調查了學生在校的活動和學習經驗、對學業前程的計劃、學習態度，家庭狀況等。除了學生問卷外，第一次追蹤調查增加了一項對在這二年中退學的學生的調查。對退學的學生調查內容基本上與學生問卷內容相同，不同的是，不再調查學生的在校活動情況和學習情況，而是調查學生為什麽退學的原因和當時的學習成績等。

　　在92年，美國聯邦教育統計中心進行了第二次追蹤調查。到92年時，這批原來8年級的學生應是12年級的學生，調查的項目增加了不少與畢業有關的升學和就業的問題。除了對學生（包括退學的學生）、學校和教師再次調查外，對家長進行了第二次問卷調查。調查的內容包括家長的社會經濟狀況，家長的工作和婚姻變化情況，重點調查了家長怎樣幫助孩子確定和選擇就學或就業的計劃。

　　在這二次追蹤調查的基礎上，美國聯邦教育統計中心在94年春，再次對這批學生進行了計算機輔助電話問卷調查。這次調查主要收集了有關這批學生高中畢業兩年後就業、教育和家庭狀況的變化。按計劃，美國聯邦教育統計中心將於1998年再一次對這批學生進行跟蹤調查。歷時，這批學生應將完成大學教育或者已經成為社會的勞動力。

　　美國聯邦教育統計中心除了對中學生進行追蹤調查外，還對大學生進行調查。大學學士和學士學位以上的長期追蹤研究（Baccalaureate and Beyond Longitudinal Study），計劃從1992年起對大約11000名獲學士學位的學生進行12年的追蹤研究，同時還對8000左右他們的家長進行調查。美國聯邦教育統計中心還準備對早期兒童的教育進行追蹤研究（Early Childhoood Longitudinal Study）。按計劃，將在1996-97年進行少量的試驗研究，1998-99年進行全面的調查。這項計劃將對兒童的健康、家庭、教育以及早期學習經驗對兒童的學習態度和動機的影響進行全面的研究。

　　二、橫向的調查研究　

　　除了縱向的跟蹤調查外，美國聯邦教育統計中心還進行了橫向的調查研究。橫向調查研究主要有學校行政報表，學校教師和工作人員調查，以及家庭情況調查。

　　學校行政報表收集有關全美國所有公立中小學和教育結構的基本統計材料，包括大約85000個中小學和15000個學區的地址和電話，中小學教職員工的基本情況，學校的財政收入和支出。

　　學校教師和行政人員的調查，收集有關教師的工資、退休、招聘的信息，以及教師隊伍的流動情況。根據學校行政報表所提供的名單，美國聯邦教育統計中心已在87-88，90-91，93-94學年進行了三次調查，以後打算每五年進行一次調查。以93-94學年的調查為例，一共收集了13000學校（9300公立學校，3500私立學校），65000教師（52000公立學校教師，13000私立學校教師），5600個學區的統計數據。學校的主要力量是教師，教師的好壞是決定學校質量的重要因素。這些統計材料為研究教師隊伍的供求、去留的原因、學校管理人員的素質、學校基本的課程設置、學生入學人數、學生家庭背景等提供了依據。

　　除了調查學生、教師、學校管理人員以外，美國聯邦教育統計中心還利用電話調查的方法對美國的家庭教育進行了調查。這樣可以得到大量的一般不能從學校里直接得到的信息。這些信息有利於研究有關學齡前兒童的教育、成人繼續教育、課外活動和以家庭為基礎的教育等問題。

　　三、教育成果評價　

　　美國聯邦教育統計中心和美國教育考試中心所主持的教育成果評價（National Assessment of Educational Progress，簡稱 NAEP）是美國唯一的國家一級的學生學習成績評價。這個評價的目的主要是收集有關美國學生知識和能力的信息，因此被稱之為“國家成績報告單”。從69年起，20多年以來，教育成果評價為美國教育工作者和教育政策制定人員提供了許多有用的信息。

　　1988年，美國國會通過議案建立了國家教育評價管理委員會。成立這個委員會的目的是為了加強對國家教育質量的評價進行控制，為制定教育政策提供指導。這個評價管理委員會由國家和地方上的官員，學校管理人員，學校教師，學校董事會，和社區工商界的代表組成。不久，美國總統提出America 2000，聲稱在美國歷史上，第一次建立了全國性的教育目標。這個教育目標將使美國到2000年全面提高中小學生的各科成績，思考問題和解決問題的能力，特別是提高少數民族學生的學習成績。

　　從1989年後，美國教育成果評價有了很大的變化。首先，加強了對數學和自然科學的知識和能力的測量和評價。數學知識和能力包括了數字、測量、幾何、統計和代數五個方面的知識，以及對數學概念的理解、分析和解決問題的能力。自然科學的知識和能力包括了生命科學、物理科學和地球科學三方面的知識，以及對科學概念的理解，科學實驗的考查和科學推理的能力。其次，在保留傳統的考試題目的同時，開始試驗新的考試方法。比如說，在數學方面，增加了應用題和推測題的數量，減少了選擇題的數量。為了測量學生的解題能力，要求學生寫出解題的過程。

　　綜上所述，美國教育調查研究具有幾個特點，1. 強調有計劃、有系統的調查，縱向的長期跟蹤調查和橫向的綜合調查相結合。從學齡前兒童開始一直調查到大學畢業，不僅對學生進行調查，而且還對學生的家長、教師、校長進行調查。2. 強調調查研究為制定教育政策服務，有重點地對影響學生成長的因素，學生退學的原因和過程，以及學校在幫助少數民族學生方面所起的作用等政策問題進行了研究。3. 強調對學生、家庭、學校和老師等多方面的綜合調查。這些綜合調查有利於查清學校、家庭和社區對學生成長的影響。

　　建立中國教育資訊系統的設想　

　　一、建立中國教育資訊系統的必要性

　　目前世界上許多國家，特別是發展中國家在總結他們的教育研究的經驗時，都普遍地提出了以下幾個影響教育政策研究的因素：教育研究主要依靠圖書資料和二手材料；教育研究只是停留在描述基本事實，而沒有分析與解釋；對目前最新的研究方法了解不夠，缺少與外界的交流，缺少多因素多變量的調查等。

　　中國是一個大國，如果只是簡單地訪問個別教室，收集、歸納一下印象，不可能有效地反映出中國的教育現狀。就算是一個非常有經驗的教育研究人員也不可能只從這些簡單的訪問材料中就得到關於一個地區或全國的教育的正確推論。正確的教育信息只能從長期的、有系統的而又沒有偏見的教育研究中獲得。

　　去年我曾以美國教育心理學代表團的成員訪問過中國。我們訪問了中國教育研究所、教育評價以及教育質量監控中心。目前中國教育界已經開展了一些教育調查研究，特別是在世界銀行和聯合國科教文組織的支持下，對學校和教師進行了一些調查研究。

　　與外國資助單位合作收集教育資料有許多好處，但是也不可避免地存在一些問題。主要的問題有：第一，中外文化差異問題。直接應用外國量表是很難正確地反映中國的教育現狀的，因為量表中的許多定義和測量標準不符合中國的教育實情。第二，中國國內各類學校的差異問題。中國的中小學校不僅不同於外國的學校，各類學校的本身差別也是很大的（比如，重點學校與一般學校，城市學校和農村學校就差別非常之大）。因此，直接運用外國人所制定的調查問卷不可能正確地反映中國教育的現狀和發展。第三，由於是受外國的教育機構的資助，信息的收集過程往往是根據對方的要求。調查研究缺少計劃性，缺少有系統的長期追蹤調查研究。第四，缺少外國支助單位、中國研究單位、以及地方上學校之間的理解和合作協調。許多地方上的教育管理人員往往沒有認識到正確的教育數據對制定政策的重要性。

　　目前中國已開始重視教育研究的科學化，強調實驗研究在教育研究中的作用，並強調定性研究和定量研究的結合。由國家教委計劃建設司，根據全國各省自治區、直轄市、教育委員會、高教局、教育廳（局）填報的基層報表整理改編而成的中國教育事業統計年鑒（1993），包括了高等教育、中等教育、初等教育、幼兒教育、特殊教育、成人教育、全國各級各類學校的分布情況等。這個年鑒成為研究教育改革和發展的必備資料工具書，為教育界、各機關、各部門制定教育計劃，指導教育改革提供了必不可少的依據。但是，單憑一個綜合性的統計年鑒，很難滿足中國教育發展的需要。為了有計劃、有系統地對中國的教育狀況進行調查，需要在全國範圍內建立一個長期的有系統的教育資訊系統。

　　二、教育資訊系統的設計

　　教育資訊系統的設計應根據中國的國情，確定調查研究的理論基礎。調查研究應與教育政策的制定和推行相結合，不要為調查而調查。

　　一般地說，教育政策的研究主要集中於四個基本方面：教育平等問題，學校管理，教學策略，和教育經濟問題。教育平等問題包括種族、地區、語言、特殊教育、和男女平等。學校管理方面的政策研究包括管理的集中與分散之間的關系，教師、學校和社區之間的關系，公立和私立學校之間的關系。教學策略的研究包括學校課程的設置，考試制度的制定，教師培訓，影響教與學的因素（社會環境、心理環境、家庭環境、電視媒介和課本教材等）和影響學校有效性的因素（學習時間、領導和學校校風）等。教育經濟方面的政策研究包括工作機會、教育訓練、教育價值等。

　　教育政策的研究應該有一定的理論基礎作為指導。以指導研究教學策略的學習理論為例，從行為主義理論到認知理論，從皮亞傑的發展理論到信息處理學習理論，直到今天維果斯基的理論再次興起，美國經歷了很多的變化。中國應根據自己的國情，確定調查研究的理論基礎。

　　一般認為有效的方法之一是舉辦學術座談會，針對中國的教育問題以及教育政策，做深入的探討。參加討論的人員應盡量包括各級教育決策人員、教育研究人員，以及其他從事教育事業的人員。從教育政策的角度進行教育資訊系統的研究設計，確定最重要的和最迫切的教育研究與資訊的需求。

　　三、教育資訊系統的規範性和科學性

　　教育資訊系統的規範性和科學性應體現在建立教育資訊系統的全過程中，從教育資訊量表及問卷的設計一直到研究成果的報告與應用。

　　1. 教育資訊量表及問卷設計。教育是覆雜的社會現象，教育的調查研究應考慮多變量的設計。不管采用什麽樣的問卷形式，教育資訊系統應包括五種基本的問卷：（1）學校行政報表，（2）校長問卷，（3）學生問卷和測驗，（4）教師問卷，和（5）學生家長問卷。學校行政報表，主要是用來收集有關學校學生人數、課程設計、學校人員、經費、以及設備、環境等基本的統計材料。校長問卷，主要用來收集有關學校行政人員的資歷，以及對教育的評鑒。學生問卷及測驗，可用來收集學生背景資料，在校表現、活動、志願、態度以及其他可能與學習有關的因素。教師問卷，主要用來收集有關教師對學生的評語，課堂教學方式、教材、作業以及對學校學習環境的評價、對教育的看法等。家長問卷，主要用來收集家庭背景資料、經濟環境、父母教育程度、職業以及對子女教育的參與和輔導工作。上述所有問卷，以及學生試卷，都需要經過測試。根據測試的結果進行分析和改進，以確保其可行性、正確性、信度和效度。

　　2. 樣本的代表性。所謂樣本的代表性，就是取樣的程序，需合乎統計原則。一般可采用兩個階段抽樣方式。先取樣學校，然後再從每個學校抽選學生。比如說，將各省學校分成城市學校和非城市學校兩類，從每類學校中，各抽取5所學校，全國將需要抽取大約290所學校。然後采用隨機取樣方式，從每個學校抽取36位學生。依據此方式，全國將需要抽取大約10400多人。

　　3. 資料收集方式。在收集資料之前，應徵求有關部門的同意與幫助。運用座談會的形式邀請所有參與的學校主管或代表參加，使他們了解研究的目的性、重要性與實用性，同時利用座談會說明調查的程序，以及問卷分發與回收方式等。在整個資料收集的過程中，應設法減低學校及師生的負擔。比如說，邀請學生到同一教室、同一時間填寫具體的問卷。另外學校校長、教師、以及家長問卷請各校寄發，並用貼好郵票的回郵信封，寄回全國研究總部（或各省聯絡處）。

　　4. 資料品值的控制與處理。收集的資料應依照一定的程序處理，以確保完整性與正確性。有不全或矛盾之處，應與當事人聯絡澄清。所有資料應輸入電腦以電腦作業，制成資訊系統，供分析研究之用。另外，應嚴格遵守保密承諾，每個人的資料，包括所有問卷回答，都應經過處理，這樣就無法認出是哪位學生的資料或是哪位提供的，以提高資訊的真實性與正確性，並防止資訊的誤用。資訊系統應有詳細說明書，以方便研究人員使用分析。此資訊系統應使學校、校長、教師、家長和學生的資料有系統地連貫在一起，充份發揮其分析的功能，以便探討各種不同的教育問題與政策分析。

　　5. 研究成果報告與應用。教育資訊系統的建立將給教育政策制定人員，教育研究工作者，和學校教學人員帶來很多的好處。從教育政策的制定和研究的角度說，這個資訊系統的建立有利於發現影響學生的學習成績和就業機會的因素，有利於研究一些重要的教育政策問題（平等受教育機會，重點學校與普通學校的差別，城市學校與鄉村學校的差別等），有利於研究許多與教育改革有關的重要問題（學校機制的改革，如入學年齡、學校規模、班級學生人數等；課程與教學方法的改革，如學科設置、教學時數的控制，發現教學法和掌握法等新的教學法，課堂練習和課外作業等）。為了增加教育資訊系統的實用性與價值性，應充份與教育決策人員、教育專家、以及教育從事人員合作，共同設計分析方案，解說分析成果，以及討論成果對實際問題的意義。除了徹底分析資料之外，應舉辦各項座談會，向有關人員報告研究成果，使研究成果真正成為教育改革決策的依據，為教育改革提供方向與策略。

　　結束語　

　　美國聯邦教育資訊中心的教育資訊系統，主要包括中小學基本教育統計，中小學校及教師調查研究，學生長期追蹤研究，以及教育成果評價等。美國的這些資訊系統的設計和實施經驗，有許多值得我們借鑒之處。中國應有符合自己國情的教育資訊系統，特別是縱向的長期追蹤研究。在建立中國的教育資訊系統時應注意調查研究與教育政策的制定和推行相結合，強調調查研究的規範性和調查研究設計的科學性，大力推廣、宣傳和運用調查研究的結果，為教育研究和教育政策的制定服務。


法治的根本原則與中國的相關基本問題

　　顧肅

　　澄清幾個基本觀念

　　法治的基本原則

　　中國法治建設中的幾個基本問題

　　

　　【作者簡歷】顧肅，南京大學哲學系及法學院教授，八十年代曾在杜克（Duke）大學學習，目前為哈佛大學法學院訪問學者。著有《西方政治法律思想史》《科學理性論》等專著及《平等與效率》《論市場經濟下的法律權力》等論文。

　　【內容提要】法律的統治不等於法律條文的刻板統治，法治的重要內容是對統治者的法律限制、確立法治的內在道德以及培養良好的民風民情。文章在討論了法治根本原則之後就當前中國法治現代化的幾個基本問題提出了原則性的看法。

　　法律的統治（簡稱法治）是現代法理學和法哲學反覆討論的一個基本理論問題。法治現代化國家的學者對此已作了較充份的論述，但也並非沒有爭議。而對尚處在法治初期階段的中國，這還是一個有待澄清的基本觀念，仍存在頗多的模糊乃至錯誤的認識。從國際範圍來看，處於不同發展階段的不同國度對此的認識也存在差別。例如，許多國家正試圖確立或恢覆法治並以法治現代化為目標，但西方特別是美國的一些法學家們卻對法治概念發起了激烈的抨擊。這些抨擊一般來自左翼的法學教授，他們傾向於視法律為“異化”，視法治為資本主義統治的意識形態，似乎是要與東方社會的一些過時的極左理論遙相呼應。中國政治和法學理論與實踐方面的諸多不足更值得我們作認真的反覆思考。本文擬就現代法治理論的基本觀念、原則和精神，結合中國的一些現實條件展開論述。

　　澄清幾個基本觀念　

　　從實質上說，法治是一種進行社會控制的根本制度，它要求各行各業各級各類的人們，無論是統治者還是被統治者，都按照代表公眾意志的法律制度或體制來處理人與人之間的關系，包括對各種侵權行為的控告、認定和制裁，處理民事爭端，以及更重要的，限制統治者的行為，使之符合法定的規範，如此等等社會通過這種制度來引導公民從事符合社會正義和公眾利益、同時也有利於自身利益的一切活動，限制並制止不可取的錯誤行為。

　　這就涉及到一系列理論上的基本概念及其關系的問題。首先，法律的統治不簡單地等同於法律條文或具體規則的刻板統治。在英語文獻中，學者們注意將rule of law（法律的統治）與rule of laws（此處的“法律”為覆數指具體的法律條文或規則的統治）區別了開來。這種區別的意義在於，法律的統治是一種根本政治制度和社會管理運作方式，也被稱為憲政主義；它是一種政治精神，即按照社會的根本大法和準則所確定的方式行事。而如果只是拘泥於具體的法律條文和刻板的規則，忘卻了這種憲政主義的基本精神，便有可能使法律成為少數人追求私利、實現個人野心和壓迫廣大民眾的工具。

　　西方民主革命的思想家在反對封建專制、呼籲建立新的法治社會的過程中多次闡述過這種憲政主義的基本精神。近代英國革命中的共和派代表人物哈林頓在其著名的《大洋國》（1656年）中特別提出“法律的統治而不是人的統治”這一原則。他效仿亞里士多德明確地區分暴政與憲政，認為暴政靠的是個人專斷，而憲政則按法律行事，為了公眾的利益，一切由國民參與、得到國民同意的政府，都必須使政治實力與權威相統一。而政府的行為如受理性的支配，便是“法律的王國”，如受情緒支配，便是“人的王國”，這是法治與人治的政府在心理基礎上的區別。C.H.麥克伊文（McIlwain）則對這種思想作了更加精辟的闡述，即法律的統治或憲政主義“是對政府的法律限制：它是專橫統治的對立面。”[1]

　　上述區別涉及法律和法治的基本性質。一個空談法律條文、玩法律遊戲、以打官司為趣事的社會，甚至是以欺騙手段和強制力量通過一系列不正義法律，強迫人民執行的社會，還談不上真正的法治。最典型的例子是納粹德國。在其早期階段，許多事情都是打著法律的幌子“合法地”幹的。1933年帝國議會通過了所謂“授權法”（即《國民與帝國緊急狀態法》），授予希特勒頒布政令進行統治的權力，該法實際上認可他可以無視法律，因而摧毀了憲政國家。該政權經常赦免那些“逃避魏馬共和國中布爾什維克主義的稅收方法”的逃稅行為，即讓親希特勒政權的人得到溯及既往的合法化。1934年的歐姆大清洗成了以溯及既往的法律進行的合法的鎮壓。盡管世紀之交的《德國大法典》從未正式廢除，但該政權在覺得方便時便無視該法典。1936年，司法部長漢斯·弗蘭克通知法院，當該法典要求作出針對德國人民的健康利益的決定（這里顯然首先指虐猶暴行）時，法官應當向他請示，他會提出可幹此事的新法律。如此而已。當然還有納粹將奧斯維辛集中營稱為“公共衛生事業”的那種利用“法律”幹出的慘絕人寰的罪惡勾當。正因如此，當納粹戰犯在戰後紐倫堡受審過程中以遵守當時德國的合法命令為借口替自己的罪惡行為辯護時，西方法學界展開了一場關於“惡法是不是法”的大討論。法哲學家再度從自然法理論那里獲得啟示，特別是美國法哲學家富勒強調任何法律制度都必須符合一定的道德標準，違反這一標準的惡法不是真正的法律。人們更加清楚地認識到，這樣以法律的名義幹出一系列罪惡勾當的納粹德國，決不能當作真正的法治和正義國家，因為它像其他一些警察國家一樣不存在權力的分立，以專橫權力統治官僚機器。而且它即使是保留了舊法，也融入了新的意識形態。此類政權的一般特徵是不會想到自己要受到自身法律的限制，並且經常違背公開宣布的規則與官方行為相一致的原則。

　　由法律的統治不簡單地等於法律條文的統治自然引出第二個需要澄清的基本問題，即法治中人的問題。過去中國大陸已經多次討論到法治與人治的對立，認為堅持法治便不能依靠人治，在其法治宣傳中更是簡單化地把法治當作嚴格地執行法律法規的代名詞，因而必排斥一切人的因素。這至少是一種誤解。其實任何一種法律制度再好也是需要人去貫徹、執行、監督乃至發展的，沒有真正懂法、富有正義感和敬業精神的強大而獨立的執法隊伍，以及真正懂得法律、尊重法律、自覺受法律制約的行政首長，也就無良好的法律制度可言，更談不上法治。

　　這就是說，法律歸根結底還是靠人去執行的，企望個別天才人物在一個晚上創立所有的良法供廣大人民執行，或者把精力僅僅集中到組織一個好的立法班子，像制造產品一樣大批訂立新法，以為這樣便可實現法治，那同樣是天真幼稚的想法。如果真能如此，那麽在今天的南美和非洲，早就應該有良好的法治秩序了，因為這些前歐洲殖民地不乏殖民者留下來的大量法律條文或慣例，即使還缺少點什麽，派那些受過良好教育的法學家和律師去歐洲照搬一套也是輕而易舉，連語言的障礙都不存在。可是，這些社會今天仍然存在著許多違背法治精神、侵犯人民正當權利、軍政府專橫統治的現象，即便是已實現了民選的政府，法治有所進步，但還免不了許多舊式專橫統治的遺跡，憲政經常受到破壞，所以還不能說已實現了正常的法治。

　　可見法治決不僅僅是一套紙上的規則，而有賴於整個社會風氣和民情的優良品性，包括全體統治者和被統治者的敬法守法的精神和習慣。法國大思想家孟德斯鳩在其名著《論法的精神》中即已看到這種綜合社會體制的重要性，認為“法的精神”不光是一種主觀精神狀態或條件，而指包括了自然、政治和精神的因素在內的一般因素和原因。法律並不抽象地絕對地適合於一切國家、一切民族，具體法律在一個國家的好壞、適合程度，皆取決於這種綜合因素總和的“法的精神”。各國有適合本國特點的良法，法律與政體、民族精神甚至氣候土壤（這一點仍存在很大爭議）都有關系。特別是在談到民族精神時，孟德斯鳩指出，要接受最好的法律，人民的思想準備是必要的，這反過來對法律的影響也很大。當一個民族性喜交際，心胸豁達，愛好生活，有風趣，善於表達思想，勇敢大度而坦率時，就不必用過多的法律去約束他們，此時的法律就是簡單的。反之，法律不但多而且覆雜，以便約束人民。他說：“在不違反政體的原則的限度內，遵從民族的精神是立法者的職責。因為當我們能夠自由地順從天然秉賦之所好處理事務的時候，就是我們把事務處理得最好的時候。”[2] 他在此提出的一個重要而值得深思的問題是，立法和執法必須與具體民族的風俗習慣結合在一起，要實行良好的法治，就必須同時培養良好的風習。民風高尚純潔，法律也簡單易行。

　　法國另一位大政治思想家托克維爾在《論美國的民主》一書中總結出美國民主制度的三個原因：環境、法制和民情。但這三種因素的重要性是不同的。因為在類似的地理環境下，南美就不如北美，甚至還不如地理環球差的歐洲。因此法制的作用大於自然環境，美國民主的成就在很大程度上取決於良好的法制。但拿墨西哥相比，其地理位置就優於美國，也采用了與美國相同的法律，但卻未能促使建立民主政府，其關鍵則在民情。因此民情的作用大於法制。同是美國，東部人由於長期形成了實行民主管理制度的經驗和習慣，如紮根於歷史上形成的新英格蘭鎮自治制度，因而就比當時的西部管理得更加有條不紊和穩健成熟。[3] 所以托克維爾把民情看得比法制還重要。的確，法律是由人去訂立和執行的，沒有適於民主與良法的良好民風，法律只能是一紙空文。

　　總之，法治不是法律條文的刻板統治，而是一種憲政主義的根本精神和制度，它要求符合正義的基本原則和法律的內在道德，以便人人遵守和自覺維護法律。因此，法治有賴於良好的民風和官風，是環境、民情、良好習慣等一套綜合社會因素和體制的產物。

　　法治的基本原則　

　　在澄清了一些基本觀念之後，我們便可進一步討論法治的基本原則。各個流派的法哲學家把自己對法治的基本屬性的理解整理概括為若幹原則，用作評判是否屬於和實施真正的良法的標準。雖然各自的論述差別較大，但我們仍可從中摘取一些重要的內容。

　　在西方闡述法治的經典中，A.V.代希（Dicey）初版於1885年的著作《憲法法律研究導論》占有突出的地位，他在書中提出在法治下面有“三個相區別而又同源的觀念”：

　　“首先，一個人除非在國家的普通法庭中以通常的法律方式被判為明確地違反法律，便不能受到懲罰或按照法律規定在人身或財物上受損。”[4]

　　“第二，……每個人無論其地位或條件如何，都應受到所在區域普通法律的約束，或服從普通法院的管轄。”[5]

　　“最後，……我們的憲法法，在外國自然構成憲法法典一部份的那些規則，不是法庭所規定和保護的個人權利的來源，而是其結果……”[6]

　　上述第一點幾乎與歐洲大陸理論中的“法無明文不為罪”和“未經審判不可定罪”的原則完全一樣。第二點則是法律面前的平等原則。前兩點概括的是法治的形式特徵，而第三個原則在代希看來則具有實質的內容，它表現在英國法律如何處理諸如個人自由權利、討論的自由權利、公共集會的權利等類事情上面。

　　如前所述，法治是一種統治的理想，它體現了美國法學理論家朗·富勒所說的“向往的道德”。作為一種理想，它的實現有程度的區別，因此法治必須與具體法律是如何創制和實施的聯系在一起。這一思想在富勒1958年著文與哈特的論辯中已初具雛形。[7] 實證主義分析法學家哈特承認每一個法律制度包含了與社會道德一致的最小數量的規則，並稱之為“有條件的必然性”問題，他在這樣論述時盡管表現出向自然法學說靠攏的傾向，但實際上仍然基本站在實證主義關於法律與道德分離的立場上。富勒在《實證主義與對法律的忠誠》一文中答辯道，在他與哈特之間的關鍵問題不是對法律的定義問題，而是忠實於法律的理想問題。對任何法律理論的有效性的檢驗在於它必須告訴我們在遇到麻煩時怎樣恢覆法治。法治的理想要我們承諾什麽？富勒論辯說，實證主義在此無濟於事。他進而以程序自然法理論、法律的內在道德、法律創制中的內在法律、法律創制中的非法法等等來闡述法治概念。[8] 當然富勒也看到，對法治理想的忠誠並非易事；法治不是可以自動實施的，需要作出努力才能實現，而且還需其他條件的配合。法治好比一顆脆弱的樹苗，在任何社會都需要精心培育。

　　富勒以法律創制中的內在法律來闡述法治，這種內在法律構成了“法律的內在道德”，“使法律得以實現的道德性”。肯尼斯·溫斯頓（Kenneth Winston）教授總結出富勒有關法律的這種道德性的八項原則：（1）必須有普遍的規則，（2）規則必須公布，（3）規則必須典型地是適用於將來的而不是溯及既往的，（4）規則必須是明確的，（5）規則不能要求相矛盾的行為，（6）法律不能要求不可能實現的事情，（7）規則在時間上必須保持相對的穩定性，（8）所公布的規則與官方行為必須保持一致。[9] 富勒詳盡地論證了任何使已定法（實在法）擺脫法律創制中的內在法律的嘗試都必定是徒勞的。[10] 他因而才會否認實證主義者“一切法律都是實在法”的口號，這一口號認為我們只能通過引用實在的、已定的法律來理解法律制度的存在。即使將這八條原則寫進了憲法，在作解釋時也必須不僅看重其詞句，而且尊重這些詞句所試圖表達的關於有秩序和尊嚴的政府的內在理想。

　　法律的內在道德的理論基礎在於，法律創制和統治本身必須受到那些不是具體法律規則的規則、對於統治理念是內在的規則所制約。以規則統治並不是行政控制。法律不是單向施加權威。法律的存在取決於被統治者與統治者之間期望的相互性，這些期望只有在堅持法治時才能延續下去。公民遵守法律義務的實現程度深受官員是否堅持法律的內在道德這一點所影響，官員對公民正常遵從法律的期望取決於官員只根據自己所公開宣布的規則行動的承諾。因此，一個合法制度的存在取決於對法治的堅持，即對使法律得以實現的道德性的堅持。

　　堅持法治自然並不能保證凡生效的法律都是良法，但遵守法律的內在道德，至少可以防止或制止立法上的某些不公正因素。例如，強制推行秘密立法不符合公開頒布的要求，也不能成為真正意義上的法律，因為它不能成功地規範人的行為，它也是針對公民的暴力行為，是不公正的。而且，富勒的程序自然法觀念中也包含了某些實體內容，如包含了不受隨意逮捕和拘禁的權利，這看起來包括了接受公平審判的權利。當然對什麽是公平審判仍存有爭議，但可明顯排除在外的是結果已經事先定下來的審判，富勒認為設置對立面對於保護被告和原告的程序權利是最好的方法。[11]

　　當代西方另一位著名的政治法律思想家羅爾斯在其巨著《正義論》中也具體論述了法治的一些基本原則，這是對西方長期法治實踐中最具普遍意義的一些基本準則的深刻總結，對於我們的法治現代化同樣具有積極意義。

　　首先是“應當意味著能夠”的準則，即法治所要求和禁止的行為應該是可合理地預期人們去做或不做的行為。法律不應當要求人們做不可能做到的事情；同時，那些制定法律和發出命令的人是真誠地這樣做的。立法者和其他官員必須相信法規能夠被遵守，不能得到普遍遵守的立法不過是一紙空文。當權者的行動不僅必須有誠意，而且其誠意必須得到受法律管轄的人們的承認。這一原則還要求一個法律體系應當把不可能執行的情況看成是一種防衛，或至少是一種緩行。如果不把懲罰的責任限於力所能及的行為或不行為，那將是對自由的侵犯。

　　法治的第二個基本原則是“同等情況同等對待”。如不遵守這一準則，那就不能通過規範的手段來調節人們的行為。這一準則可有效地限制法官和其他當權者的權限，防止賦予某些人以法律特權或實行不正當的歧視。當有必要特殊情況特殊對待時，當權者必須給出充足的理由。當然，當法律確定不能完全適用於某些特定情況時，才可運用權威決定的原則。

　　第三個法治原則是“法無明文不為罪”。它要求法律為人所知或公開地宣傳，其含義也應得到明確的規定；法令的陳述和意向都必須具有普遍性，而不可作為損害某些特定的個人的手段（如剝奪公權的法律）；至少對較嚴重的不法行為作出明確的嚴格的解釋；在量刑時不追溯被治罪者的既往過錯。這一切同樣是為了保障公民的正當權益和自由，防止統治者用專橫手段對付民眾。

　　基本法治原則還包括那些規定自然正義觀的律令，它們是用來維護司法活動完整性的方針。一個法律體系必須按照法規來進行審判和受理訴訟；必須包括可保障合理審查程序的證據法規。即必須建立嚴格的程序正義。法官必須獨立而公正，任何人不得判決自己的案件，審理必須公正和公開，不能受公眾的喧嘩所左右，從這些方面來看，形式正義同樣是防止個人或感情上的偏見，保證嚴格執行法治的必要途徑。

　　羅爾斯強調法治與自由之間的密切聯系。在他看來，自由是制度所確定的各種權利和義務的覆雜集合，因此各種各樣的自由指定了人們想做就可以決定去做的事情，當自由的性質使做某事恰當時，別人就有不加幹涉的義務。但如果不遵從基本的法治原則，那麽人們的這種自由就會受到傷害。比如，當違反了法無明文不為罪的原則，法律規定得含糊不清時，人們根據這種法律所規定的自由也是含糊不清，界限不明的，人們對行動自由就會產生一種可以理解的擔心，從而導致對自由的限制。此外，如果不按照同等情況同等處理，司法訴訟缺乏完整性，法律不承認無法履行是一種防衛或辯護，那也同樣會危害人們的自由行動。因此，“在理性的人為自身所確定的最大的平等自由協議中，法治原則具有堅定的基礎。為了確實擁有並運用這些自由，一個組織良好的社會中的公民一般都要求維持法治。”[12] 因此，即使在一個良好的社會中，為了維護穩定的社會合作，也必須有強制的政府權力。因為盡管人們知道他們有共同的正義感，但他們相互之間仍缺乏充份的信任。他們會懷疑某些人不盡自己的本份，所以必須實施一種刑事制度，以消除設想別人正在不服從規則的根據。因此，在一個良好的社會中，盡管制裁並不嚴重，甚至不加使用，但有效的刑事機器是必要的，其目的則是為了保障人們的安全和自由。法治愈是健全，形式正義愈是明確而嚴格，人們的自由便愈有保障。反之，法律應以人們的合理自由為目標。

　　羅爾斯的這些論述與代希、富勒等法哲學家的理論是一脈相承的。他們所總結的法治的基本精神和原則、法律的內在道德雖然不一定明確地具體地寫在法律條文中，卻是現代法治的靈魂和根本。這是新自然法理論家對法律哲學的突出貢獻。相形之下，傳統的實證主義法哲學由於過於看重實在法而往往不能與“惡法也是法”的立場區分開來。比如奧斯丁認為法律是掌握主權者和對在下者如何行為所下的、並以威脅（制裁）作為後盾的命令。而霍姆斯則以預測法官事實上將作出什麽來定義法律，這同樣含有實用主義的成份，正如法哲學界所評論的，這種從“壞人”的角度來看待法律的作法基本上忽視了不一定包含在實在法中的法律的內在道德或基本準則。盡管哈特這樣的分析法學家在論述中引進了自然法的某些成份，但仍未脫離法律實證主義強調法律與道德的分離和倚重事實上的法律而導致的對法治基本原則和精神的忽視。事實表明，法律不僅僅是立法者或主權者維護統治的命令，而且也必須體現公眾或全體人民帶有原始契約性質的意志，包括所謂內在道德或向往的道德。只有這樣才能將真正的法治與希特勒式的利用法律屠殺和鎮壓人民的專制主義惡法統治區別開來，與不問是非、強制推行脫離實際法律的制度區別開來。

　　中國法治建設中的幾個基本問題　

　　毫無疑問，前面的理論探討對於我們認識和解決當前中國法治建設中存在的問題具有重要的啟發意義。由於種種歷史原因和不幸，包括數千年封建專制或人治的傳統，中國的法治建設時間特別短，不僅立法工作大大落後於現實政治經濟和文化發展的需要，而且表現為理論建設和思想觀念上的諸多誤區和盲目性。我們在此不擬討論各類實際問題，而僅僅就與法治的基本原則與精神直接有關的一些方向性的問題提出簡略的看法。

　　首先是現階段法治建設過程中立法與執法實效之間的關系。法治離不開立法，這方面的大量空白有待填補，尤其是在民法的許多方面。從無到有本是個進步，但正如前面已經談到的，有了法律條文和規則體系還不等於就實現了法治，這還僅僅是個起步。不能實施或不能被普遍遵守的法律只能是一紙空文。這就牽涉到如何實現法治的上述基本原則和內在道德的問題。例如在立法上必須體現“應當意味著能夠”的原則，即法治所要求和禁止的行為是可以合理地預期人們做或不做的行為。在現實問題上，這具有兩方面的意義，一方面，對於不能合理地期待大多數人遵守的那些規則，如急於通過立法便很難維護法治的嚴肅性或尊嚴，最終被人視為兒戲。中國的所得稅法、破產法、環境法等等眾多法律和擬議中的遺產稅法等都面臨著這種現實的挑戰。“上有法律政策，下有靈活對策”，已發展為較為普遍的現象。這里當然不是說立法必須保證百分之百的執行，任何一個社會都做不到這一點，但對於一半以上的人不執行或預期不會執行的立法，那還不如不立，或者至少應當加以修正。最典型的是大陸的所得稅法，規定月收入在八百元以上者必須徵稅，由於物價上漲太快工資調整亦快，目前大部份人的綜合月收入均超過此線，而對此收稅已顯得不合理，致使執行起來特別困難，許多地方乾脆不予執行。

　　這也就是說，在目前的中國，培養法的精神或法治文化是更重要更基本也更為艱巨的任務。一個無人看管便不遵守交通紅綠燈的民族，或者僅靠普遍的嚴厲懲罰、輕罪重罰來維持公共秩序的國家，還談不上法治現代化。培養從官到民都自覺遵守法律、捍衛法律、自覺抵制各種違法犯紀行為的良好風尚，才是根本性的工作。目前普遍存在的是以罰代刑，甚至讓執法機關靠罰款來創收，如城市的交通警察、衛生管理、治安檢查等等部門規定每月罰款指標以補貼職工獎金，許多人是為罰款而罰款，談不上有多少公正可言，實際上助長了以不義對不義的風氣，顯然無利於全面培養公民的法治精神。更有一些刑事犯罪以罰款代替正常的刑罰，違法亂紀者可以用一筆款項來充抵本應拘役的刑期，頗為囂張。某地方法院為了爭得一項貪污案件的管轄權以獲取收入提成，硬是將被告貪污數目改小（否則將交給上級法院審理），這固然是個極端的例子，但可以說明大陸執法系統本身的一些根本性的體制弊端，如不盡快改變，顯然會助長錢大於法、有錢就可明知故犯或是以金錢影響執法的社會風氣。

　　其次，在培養民情和民風的過程中應體現真正的法治原則。大陸近十幾年的普法教育工作取得了一些成績，但其立足點或出發點仍然存在著片面性。許多幹部把普法教育僅僅當作培養順民的一種手段，只強調公民懂法守法（前面已說過，這一點自然很重要），卻不傳播在法律面前人人平等的基本法治觀念，以及公民在正當權利受到侵害時如何運用法律來保護自己，更不要說教育人民如何同官僚主義、瀆職和腐敗行為作鬥爭。須知法治首先是對政府行為的一種法律限制，它不僅要求普通公民遵紀守法，而且要求統治者和政府公務員必須按照法律規定行事。為了防止象納粹德國這樣的以惡法鼓動民眾支持侵略、屠殺某個特定民族的暴行重演，現代化的法治尤其不能只是培養順民，而且要教給公民判斷是非、抵制惡法、維護良法的法治意識，在官民之中普及法律的基本精神和內在道德，真正使法治不只是單向施加權威，而是統治者與被統治者之間合理的相互期望。

　　中國大陸法律傳統是重刑法輕民法，強調公訴人代表國家對違法者的制裁，忽視公民為捍衛個人權利而對國家機關及其代表提出的司法訴訟。尤其是對西方社會最為重視的所謂憲法法，在中國幾乎無人問津，既無歐洲國家普遍設立的憲法法院，最高法院也從未受理過任何一個憲法法的案子。因為大陸有關權威機構並不認為公民有權就國家行政和司法機關的違憲行為提出訴訟，甚至連學者範圍的討論都幾乎是個空白，憲法修正案總是在小範圍內不公開徵求意見，最後由最高決策者拍板。因此，當國務院以一紙行政命令宣布禁止私人安裝衛星電視接收設備，公用接收設備需登記並說明理由時，許多單位和個人均蒙受經濟損失，卻沒有一個公民或一家代理法律機構提出這一命令是否違反憲法在原則上規定的公民思想信仰和言論自由權利的問題。而多年實行的新聞管理制度從未獲得法律條文的外衣，數年來，新聞法草案討論來討論去，總是無法正式提交全國人大通過，其根本原因亦在有些做法用條文寫出來必須與憲法規定相一致。因而在行政法上的不公開性和漏洞可謂比比皆是。大陸近年雖已有了民告官的行政訴訟案件，但仍然停留在個案和針對下級官僚個人的階段，從未就重大的政治、政策乃至憲法問題采取正式司法程序。

　　中國普法教育中另一個普遍存在的問題是庸俗化。大量的法制文學與其說是普法，不如說是以此大賺其錢的商業文化，大肆渲染色情、暴力，訴諸感官刺激，描寫犯罪過程和罪惡動機，甚至變相介紹如何躲避刑事偵察和民事責任的欺詐手法。法制文學如此庸俗化和商業化的發展不可能有效地提高中華民族的法治素質，難以教育培養真正懂法、守法、護法的現代公民。

　　第三，為了實現法治與良好民風的統一，一支具有較高業務和道德水平、獨立自主的專職司法隊伍必不可少，包括訓練有素、作風正派、致力於維護社會正義的法官、檢察官、律師和法律教師等等人員。中國在這方面仍然很薄弱，司法人員與人口的比例在全世界排列仍然很低，而且不能說素質都已經合格，也幾乎不存在象法官和律師公會這樣的專業協會對此類人員的專業和道德水準進行嚴格、定期的監督評估的制度，以便及時清除不合格者。除了自負盈虧的專業律師以外，其他各類執法人員的收入主要應由公共稅收承擔，並確保達到較高的固定水準，以杜絕其後顧之憂。大陸的許多法官之所以靠罰款來維持獎金，有時也實在是無可奈何，因為其事業費少得可憐可嘆。面對比自己收入高出幾十倍的私營律師，法官的心理如何得到平衡？一支高水平專職司法隊伍的存在和延續是現代法治的重要體制保證。托克維爾在評論美國政治制度時特別強調，一支獨立自主的司法隊伍對於維護美國式的法治和民主制度，包括緩沖社會矛盾，充當社會管理和控制的中間等級，是必不可少的。中國的法治現代化同樣依賴優秀司法隊伍的建設。就目前情況而言，這還僅僅是開始，律師職業只是個較有經濟前途的謀生手段，還遠未成為社會控制的主力或強大的中間等級，也未充當政治家的後備軍。眾多地方和全國的行政幹部和人大代表均與律師無緣，司法界只能像全國三百六十行一樣按名額派出自己的政治代表，這就很難保證人大代表的法律素質和創制、覆決、監督等權力的行使。

　　第四，中國立法、司法和法律教育中的基礎理論特別薄弱。例如立法者往往借鑒外國現成的商法、民法、破產法等具體規定，對這些具體規則下面的基本原理和原則卻不甚了了，甚至以脫離現行市場經濟現實、在階級鬥爭為綱時代主導的法學理論來指導當前的立法和司法。筆者參加過幾次由國內法學界知名人士和頭面人物作中心發言的國內和國際法學會議，其觀點大多停留在前蘇聯正統法學教科書的水平，至多用西方法理學的某些新名詞和觀說法點綴一下，然後再用這種舊理論來批判一通。其研究方法大多采用黑格爾式晦澀難懂的語言和模棱兩可、缺乏邏輯性的論證，似乎尚處在前科學的階段。甚至連歐洲具有激進傾向的法學理論家亦對此有隔世之感，認為太陳舊過時。國內法學界似乎還遠不如哲學和經濟學界進步和開放，掌握世界較前沿的理論和方法。由此也影響到律師和大學法律系學生普遍缺乏法理學的理論知識和素養，這既是由於中國法理學理論脫離實際的先天不足，也有各方面以實用主義的態度對待法治、普遍輕視基礎理論建設的原因。諸如究竟是有罪推定還是無罪推定，為什麽法律在一般情況下不應溯及既往，在哪些特殊條件下才可溯及既往（這一問題的重要性首先表現在用行為發生後若幹年才頒布的刑法來審判江青集團的依據），為什麽必須認真地看待權利問題（特別是在市場經濟條件下的各種產權），等等，都還未曾展開認真深入的討論，並使這些方面理論研究的成果較好地指導中國的司法實踐。而這同樣屬於確立法律的內在道德、培育現代法治文化所必不可少的基礎建設。

　　總之，法治不等於法律條文的刻板統治或單向施加權威，而是要求在法律實踐中全面維護法的基本精神、原則和內在道德，確立真正的平等權利觀念，對統治者和被統治者同時進行相互合理預期的法律限制。因此，良好民風的培養，高水平的司法隊伍及其理論的建設等等，都是法治現代化所不可忽視的重要內容。


導致中華民族分離的三大潛因

　　丁子江

　　潛因一：“文化自體主義”

　　潛因二：宗教民族主義

　　潛因三：地方分立主義

　　　

　　【作者簡歷】丁子江，北京大學哲學碩士，助教授；美國普渡大學哲學博士。曾訪問研究於芝加哥大學和西北大學，並任教於印地安那那波利斯及科可摩兩個校區。現任加州州立科技大學哲學系副教授兼中國培訓部執行主任和亞洲研究項目副主任。

　　【內容提要】中國人最大的遠慮，恐怕是中華民族可能會發生的“分離”。本文認為中華民族可能分離的潛因可以歸結為文化自體主義、宗教民族主義與地方分立主義，而這三類又是互相包含，互相關聯，互相影響的。

　　中國社會正進行著劇變，而且在不遠的將來會引發更大的變動，這是任何力量都阻止不住的趨勢。古之《易經》最講變化和交感，無論何種變，總比毫無動靜為好。然而，哲理歸哲理，現實歸現實。哲理給人以豁達的襟懷，而現實卻強加於人以真切的痛苦。其實，無須關心變不變，而是關心變之後如何造就社會的新秩序。“春江水暖鴨先知”，回顧歷史發展的長河，再橫觀當下這個星球的最新格局，不禁使人感到種種憂慮。近憂且不論，身為中國人，恐怕最大的遠慮，便是中華民族可能會發生的“分離”。“分離”究竟是好是壞，是對是錯，是積極還是消極，本文不擬作價值、倫理和法理的判斷，而著重對其可能的客觀原因作一理智的分析。什麽是中華民族可能“分離”的潛因或思想基礎？本文將之歸結為文化自體主義（Independent Culturism）、宗教民族主義（Religious Nationalism）與地方分立主義（Local Separatism），而這三類又是互相包含、互相關聯、互相影響的。　

　　潛因一：“文化自體主義”　

　　本文把中華文化這個最抽象也是最深層的問題放在首位來討論。什麽是“中華民族”或“中華文化與文明”，也許是最模糊最不界定的概念之一。倘若你問一千個人，也許會得到一千種不同的回答。所謂中華文化和文明，甚至連代表大多數人的“漢文化”，也是一種多源頭而又多流向，分分合合合合分分的大潮。通常認為，廣義的中華文化是漢、滿、蒙、藏、回等五十多個民族傳統的融合；狹義的中華文化則指作為主體和同化中心的漢傳統。

　　所謂“文化自體主義”或“文化自源主義”，是一種強調本文化自成一體或自發一源的思潮。近來這種思潮在中國大陸正悄然而興。下列事實可以證明這種現象。由於改革開放、經濟體制的變化，中央考古部門經費急劇短缺，而地方考古部門卻相應得到了地方政府的額外補貼和地方企業的某些讚助，經費較為充裕，首先從經濟上打破了考古專業上“中央集權”的體制，僅地方籌辦的考古雜志就有上百種。[1] 地區性考古挖掘工作相當熱火，全部側重本省本地區文化源流問題。如四川的“蜀文化”，山西的“晉文化”，陜西的“秦文化”，山東的“齊魯文化”，河北的“燕趙文化”，遼寧的“滿文化”，湖北的“楚文化”，江蘇的“吳文化”，浙江的“越文化”，廣東的“粵文化”，等等，凡此種種，不一而舉。這種分省分地區的文化源流的考古研究，勢必帶來潛在深遠的兩個後果：其一是強調本地區文化為中華文化或漢文化的正宗，而其他則為旁支；其二是強調各自文化的獨立性，而並無所謂統一的漢文化，也就更無所謂統一的中華文化。　

　　有人認為，從來不存在所謂統一的中華文化，就連炎、黃二帝也曾代表不同的政治、經濟、地域和價值精神的文明實體而相互對抗和爭鬥。炎帝是楚文化的先祖，正如黃帝為秦文化的先祖一樣。還有人認為，就文化本身而言，先秦時期諸國文化以其獨自的源頭各行發展，才是文化本來的面目。更有人認為，基於先秦諸國文化基礎上的分地區文化，實際上比歐洲許多國家之間的文化差異還要大。　

　　在文化與國家的關系上可以說有三種不同的政治理念：　

　　其一是“文異國異論”。這種政治理念認為既然文化從根源上說是不同的、獨立的、自成一體的，那麽所謂統一國家便失去了同一文化傳統的前提。相反，每一種自成一體的文化傳統可以選擇相應適合自己社會發展需要的國體、政體或制度。歐洲（除俄國外）雖比中國小，卻劃為二十余國；前南斯拉夫的三個加盟共和國各自分離；原屬蘇聯的十二個加盟共和國也各自獨立，甚至俄國本身仍在分化，例如車臣的獨立運動；如此相較，文化差異如此巨大的“中國”，為什麽一定要拘泥於一個文化統一的大國。　

　　其二是“文同國異論”。與上述意見殊途同歸，此類政治理念提出，文化與國家並無必然聯系，文化也並非是國家形成統一體的絕對凝聚力，實際上文化與國家可以分割開來。也就是說，在同一的文化傳統下，可以形成不同的國家或獨立的政治實體。例如，英語文化世界分為美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、南非等國；德語文化世界則有德國、奧地利、瑞士等國；而法語、西語、葡語等也都各自劃為許多不同的國度。至於華語世界，在現狀下則劃為新加坡、台灣、香港等不同的國家或政治實體。由此有人進一步推論，即便存在一種確定統一的中華文化，並不意味一定要存在一個確定統一的中華大國而與此相應。承認不同的國體政體或社會制度，並不等於否認原有的精神性、價值體系和文化傳統。同一文化中不同政治實體的並存，與不同文化中不同政治實體的並存是一樣的。因此，對國家的認同並不等於對文化的認同，而是對某種適應居民自身需要的所謂社會經濟政治制度或理念的認同。　

　　其三是“文無國有論”。它似乎比上述兩種更具有挑戰性，也更具有伸縮性。實際上，是一種建立在“文化虛無論”上的政治觀。其認為，文化也罷，國體政體也罷，無論將二者相分或相連並不重要，都是一種自欺欺人的說法，故為一種把文化加以絕對化、片面化、誇大化的結果，還是以文化為最終的準繩。事實上，對於現代社會來說，文化傳統並不重要，相反，歷史文化是一個國家沈重的包袱，是阻礙其文明發展的惰力。與文化傳統愈徹底割裂的社會，愈可得到徹底的進步。中國最大的惰力跟印度和埃及一樣，在於其歷史文化包袱最重。因此，未來中國是統一還是分離，並非取決於“文同”或“文異”，而是取決於民眾根據其當前或長遠切身利益而進行的政治經濟性的選擇。就象美國對待其屬地波多黎哥一樣，並非采取傳統的大國殖民主義態度，而是讓其民眾取舍，到底成為美國的第五十一個州，還是徹底獨立，或仍保持現狀。一句話，以民眾的民主自決來衡定他們未來的前途。　

　　“文化自體論”從實質上並不是什麽學術之爭，也並非什麽新創舉。從歷史上看，每當諸侯、藩鎮或軍閥企圖自立為王時，往往雇用文人，鼓吹各種形式的文化自體論。例如，楚霸王項羽采謀士之策，鼓吹楚文化，以“覆楚”為反秦的旗號。一直到後來的三國、五胡十六國，均沿襲此策。民國初年，各路軍閥混戰，也以文化自體論，利用鄉土文化觀念拉攏人心，建立所謂子弟兵，聚集和擴展自己的勢力和地盤，謀取更多的政治經濟利益。抗戰期間，滿清末代皇帝溥儀也在日本的扶持下，在滿文化的旗幟下建立了滿洲國。歷史是現實的一面鏡子。從大陸目前的走向來看，文化自體論恐怕在很大份量上，成為宗教民族主義和地方分立主義等中華民族分裂傾向的一個暗含的思想根基。　

　　潛因二：宗教民族主義　

　　冷戰結束，蘇聯集團的崩潰，由美蘇兩個超級大國稱霸，以意識形態為表面之爭的政治、軍事、文化的全面對抗，也從此終止。然而，兩大陣營以實力為後盾的某種妥協而帶來的相對均衡也即行消失。舊的格局破壞了，新的秩序並未有效建立。區域性的沖突，甚至戰爭卻日益加劇，其中最主要的原因恐怕首推狹隘的民族主義。

　　所謂民族主義[2]，牽涉到歷史、文化、人種、宗教、地緣、經濟許多層面。在當前發生動蕩的地區，主要以宗教信仰為表面形式之爭，而以政治、經濟、軍事為實質的全面對抗，我們可稱之為宗教民族主義。例如中東地區，前南斯拉夫地區，前蘇聯地區，非洲和拉美的一些地區，如南非和盧旺達，印度及東南亞一些地區，如印度教、錫克教和伊斯蘭教之間的對抗，印度克什米爾獨立運動，印尼與東帝汶分離主義的爭執，緬甸各族獨立運動等，甚至屬第二世界的英國、加拿大也面臨著帶宗教色彩的民族紛爭，如北愛爾蘭和魁北克問題。民族主義既有正面也有負面的意義：在反對外來侵略和殖民統治，爭取獨立與主權時，表現為積極和正義的；然而，在對外掠奪和擴張，爭奪資源，宗教性排斥，滿足狹隘私利時，則表現為完全消極非正義的社會現象。民族主義的最大惡果，是以種族性滅絕的浩劫來毀滅人類的文明。

　　中國是個幅員遼闊的大國，目前的領土面積是長期歷史演變形成的。實際上，任何一個國家的現存領土，都是由於歷史上政治、經濟、軍事、文化諸種因素長期作用的結果。例如，俄國從以城邦形式的莫斯科大公國發展成今天橫跨歐亞，面積世界第一的大國；美國則從最初的十三州發展到今天的五十州。幾乎每一個現代國家的最終形成都經歷過血腥與殘暴，中國也不例外。

　　正如人人所知，中國歷史上分分合合，表現為中央集權制和地方割據制各自強化與弱化的歷史循環。當中央集權強大或地方勢力弱小時，政治、經濟、文化各方面的社會控制力能保障領土的完整，甚至得以擴張，反之亦然。一九四九年以來，中國大陸社會控制力的強化，是歷史任何朝代所無法比擬的。正如芝加哥大學政治學系著名教授鄒讜（Tang Tsou）先生所指出的，中國大陸是一種全能主義（Totalism）的政體，它全方位控制社會，其作用力不僅滲透到政治、經濟、文化、教育等宏觀層面，而且滲透到家庭、人們的生活、行為、價值觀，甚至思維方式的微觀層面。[3] 近年來，隨著經濟的改革開放和市場經濟的發展，影響無所不在的全能主義體制急劇削弱，這是不以大陸領導階層的意志為轉移，也不以他們的理智力所能始料的。就象希臘神話中的那個膽瓶，當“魔鬼”放出時，就再難以收回。人們私人選擇的種種空間驟然擴大，價值觀也隨之劇變。或遲或早，中國大陸的中央集權制弱化將會到最低限度，甚至不覆存在。無論以松散的聯邦制或邦聯制，或多黨的民主制，亦或其他別的什麽形式，也就是說，當中央力量無法有效控制全社會時，社會的各個部份就會趁機松動，盡量爭取自身最大可能的生存發展的最大空間。　

　　在上述局面下，首先最可能發生的就是以宗教信仰為凝聚力，以地域的經濟等綜合利益為目的民族分裂。正如中共中央主辦的《求是》雜志所指出的，“民族問題往往與宗教問題交織在一起。國際敵對勢力明目張膽地支持少數民族分裂主義分子，通過各種渠道對我們進行滲透、破壞和顛覆活動”。[4] 其中最顯著的是以伊斯蘭教（回教）為信仰的新疆維吾爾族、寧夏回族等地區，以及以喇嘛教為信仰的西藏、青海、甘肅等藏族地區。一九四九年以來，上述兩大宗教影響的地區，多次發生大規模的反叛和暴亂，如一九五八年的西藏叛亂，六十年代初的新疆伊寧大叛逃，以及六七十年代的寧夏與雲南的回族暴動等。　

　　伊斯蘭教是最具有政治性及戰鬥號召力的宗教。穆罕默德和《古蘭經》詳細闡述了理想社會的原則、結構、作用，實行政治、經濟、軍事、文化和宗教多位一體的社會理念，明確提出“向真主的敵人進行聖戰”的口號。[5] 中東阿拉伯國家，與新疆接鄰的從原蘇聯分裂出來的伊斯蘭國家，以及阿富汗、巴基斯坦等國，都對新疆、寧夏等地區有著難以抹煞的影響。在七十年代初的雲南，一個回族小村莊，竟企圖獨立建國，竟敢與野戰十三軍打地道戰。一九九三年，雲南平遠回族地區以販毒暴富，竟發展到武裝護毒，最後數千名軍警進剿，方暫告平息。[6] 據官方《新疆日報》報導，一九九五年五月三十日，五名屬於“伊斯蘭革命黨”黨徒的“伊斯蘭反革命分子”因安置炸彈於新疆政府機構而在烏魯木齊被處決，另外同夥三人則判無期徒刑。這家報紙於當年六月十五日發表評論指出，新疆的分離運動“已對中國的政治穩定和經濟發展構成了新的威脅”。[7] 據報導，新疆西部某城在一九九五年四月間曾爆發過一次達五萬人的示威，並造成至少二百二十人的傷亡。[8] 一九九五年二月初，中共向中亞的哈薩克共和國提出不率先使用核武器的保證，並以後者停止允許新疆獨立運動分子在其境內活動為交換條件。[9] 在某種意義上，新疆問題比西藏問題更為嚴重。由於此地區的回族不僅宗教而且在語言上跟中亞到土耳其的許多國家相同，因此分離運動很自然會得到國際性的支持。新疆的分離勢力不斷發展，至此已成立了“東土耳其斯坦共和國”，前身為新疆共產黨，與“巴勒斯坦民族解放陣線”很類似，經常從事恐怖活動，而且正在不斷升級。一九九六年二月中共中央在文件中再次強調近來新疆和西藏“分離主義分子”的鬧事。[10]

　　八十年代初，中國大陸核工業部試圖以代藏西德核廢料為代價換取六十億美元，一時間鬧得沸沸揚揚。當時多數反對意見僅從經濟、技術或環境污染層面考量，而並未從政治和民族層面上著眼。事實上不可能把核廢料埋在人煙稠密的沿海或內陸地區，而象核試驗一樣只能埋在新疆荒漠地帶。如此一來，勢必引起嚴重的民族問題。果不其然，後來在北京的新疆維族學生就示威抗議在新疆進行核試驗。倘若他們得知曾有計劃在新疆地區埋藏核廢料，勢必會引起更大的反響。

　　西藏的民族分離運動是舉世皆知的事實。幾年前，有學者與達賴喇嘛晤談時，後者親口說自己決不主張獨立。其實達賴只是某種勢力推出來的一個象征性的精神偶像人物。他作為個人，或多或少會有一些影響，但並不能最終決定西藏的命運。果不然，不久前達賴又發表談話，認為根據當前的形勢，自己許諾放棄獨立擬為不妥。

　　其他五十多個民族，或因人口太少，或因地域分布不大，或因經濟實力不強，或因宗教凝聚力不足等原因，在目前離心力尚未顯著，但一旦總的氣候成熟，鬧獨立也並非不可能，如蒙族、鮮族、彜族、苗族、傣族、壯族等。前不久在美國洛杉磯舉辦的一次內蒙文化展，頗為轟動，聳人聽聞的廣告就是“成吉思汗的後代”，“與長城對立的文化”。在緬甸金三角地區的昆沙（張啟富）自稱為“撣族（傣族）獨立運動的領袖”，甚至對雲南邊界的傣族地區有著一定的滲透和影響。一九九五年十月七日，在雲南臨滄縣被槍決的與昆沙有關的緬甸毒梟楊茂賢，竟與大陸販毒分子結成網絡，甚為囂張。另一個有趣的現象值得注意，文革以來，廣西壯族人口暴漲，例如許多明明是從江蘇遷廣西的客家人，都莫名其妙成了壯族人，據說皆因當時一位韋姓壯裔領導人為擴大自己的政治資本使然。

　　平心而論，大陸中央決策層除文革時期外，一直在民族關系上制定了大量十分理智的政策。雖然目前許多少數民族地區相對於漢族地區仍然貧困落後，但這是長期歷史和地理等原因造成的，就象美國印地安人保留區一樣，很難一下子扭轉。總體來說，對少數民族的地位和待遇是較為優惠的。例如，額外的經濟補貼，人民代表、政協委員的數額、民族幹部的培養、對宗教信仰和風俗習慣的尊重，以及較寬容的計劃生育政策等，甚至還為一些民族根據其文化特點創造了文字，並非一味推行大漢族文化。如此一來，竟然使不少漢民反覺不公，甚至某些漢民挖空心思把自己歸為某類少數民族。一些原來並不成為特定民族的群落，或乃是另一較大少數民族的某一旁支，也要求自稱新的民族。例如多年前一直被稱作苦聰人的群落，後來要求成為新的民族，中央政府經過周密調研，確認其屬拉牯族的一個旁支。

　　另一方面，大陸領導層也作了一些屬策略性的有效部署。最明顯的一例，是把內蒙古的面積擴大，把原屬綏遠、熱河、河北及東北一部份並入內蒙。結果是，內蒙古形式上擴大了，但純蒙族人口和活動範圍反而縮小了。此外，采取了某種漢族人口移民政策，如興建新疆建設兵團和國營農場以及向西藏移民等。不過，在文革中也有一些極惡劣的敗筆，如滕海青主政內蒙時大抓所謂“內蒙古人民革命黨”，使歷史上強悍、而在現狀下相當安分的蒙族人民受到極大摧殘。

　　中國大陸的民族政策直至目前，在安撫人心方面可算是成功的。然而，國際大氣候下晴雨難測。應清醒地看到，在國際宗教民族主義極端擴張的大氣候下，再加上國內社會政治可能發生的“大動蕩、大改組、大分化”[11]，本屬中國的一些較大少數民族勢必會在其宗教性社會政治理念的驅動下，試圖建立自己獨立的政治實體。如果任何形式的中央政府，或以漢族為主的政體，憑實力進行鎮壓，即發生某種內戰。倘若所謂的中央政府不具實力，或某種民主政體無權擅用武力，或實質上根本不存在淩駕各種地方勢力之上的中央政府，或聯邦政府，那麽，這些少數民族獨立建國而造成的民族分裂則自然實現。

　　近年來，大陸當局從理論、策略以及實踐三個方面加強了對少數民族分離運動的重視。例如提出民族團結是愛國主義與社會主義的統一[12]；並提出有效地把黨的建設的統一性與民族地區的的特殊性結合起來。[13] 最有份量的是李瑞環代表中共中央的一篇談話。他指出，民族工作始終是一件大事，它關系到國家的統一，社會的穩定，經濟的發展，邊防的鞏固，全民素質的提高以及挫敗國際敵對勢力的圖謀的六大方面。他強調：“在當今世界政治格局中，民族問題日益顯示出其重要地位。一些國家的動亂、分裂、解體，多數都與民族問題密切相關。國際敵對勢力也力圖把挑撥、離間民族關系作為遏制、搞亂中國的突破口。我們只有重視和做好民族工作，慎重和妥善地處理好民族關系，不斷鞏固和發展民族團結，才能在覆雜的國際鬥爭中掌握主動，立於不敗之地。”[14]

　　潛因三：地方分立主義　

　　上述的民族主義是以其他民族與漢族相對而論及的。其實即便是占人口大多數的漢族地區，也由於諸種社會原因可能造成份裂與割據。從目前情勢看，地方經濟主義或中共中央領導人所批評的所謂地方保護主義可視為一個最直接的危險，而且在不遠的將來，恐會演變成地方分立主義。在中共全國人大和全國政協上可以看到地方保護主義的力量，最明顯的就是反對朱熔基的中央經濟整頓的政策。據報導，鄧小平曾嚴肅地指出，諸侯經濟已經形成。[15] 近年來，中共中央多次通過下達文件或利用黨報呼籲“局部服從全局”“地方擁護中央”。借學習《鄧小平文選》第三卷中的兩段話“中央要有權威”，“中國有十一億人口，分散起來力量小，集中起來力量大”[16]來反對地方主義，並提出所謂六個“協調”，其中一條就是中央與地方的協調。[17] 一九九四年，美國國防部曾招集二十位中國問題專家征詢他們對後鄧時期的看法，其中半數人認為將會諸侯割據[18]，並在後來的一份題為《中國近期的發展》的報告中警告說中國大陸在鄧死後分崩離析的可能性達百分之五十。[19] 最近的中共中央文件把克服鄧去世後的不穩定因素的工作列為“首要任務”。[20]

　　經濟與文化的極不平衡是中國大陸最顯著的標志之一。由於人文、歷史、教育、地理、資源以及交通等種種因素，造成各省份和地區的極為不平衡的差異，可簡稱為“衡差”（Unbalanced Distinction）。從一種“綜合衡差分析”（A Multimedia Analysis to the Unbalanced Distinctions）的方法進行研究，可以總結出下列九種不平衡：（1）從交通上看，沿海、沿江、沿鐵（路）地區與內陸、邊遠地區之間的不平衡；（2）從職能上看，工業省、農業省、副業省或資源省之間的不平衡；（3）從資源上看，充足省、較充足省、較貧乏省、貧乏省、極貧乏省、單一資源省以及多種資源省之間的不平衡；（4）從人文科技上看，發達省、較發達省、較落後省、落後省或極落後省之間的不平衡；（5）從人口上看，密度高省、密度較高省、密度較低省或密度低省之間的不平衡； （6）從制度上看，健全省、較健全省、較不健全省、不健全省或極不健全省之間的不平衡；（7）從領導當局上看，能力強省、能力較強省、能力較差省、能力差省或能力極差省之間的不平衡；（8）從政策上看，開放省、較開放省、較保守省、保守省或極保守省之間的不平衡；（9）從道德層面上看，廉潔省、較廉潔省、較腐敗省、腐敗省或極腐敗省之間的不平衡。　

　　以上九種社會人文或自然的不平衡，便形成了各省份、各地區之間的“綜合衡差”。最為理想的是先天後天皆足，九個方面均為強項；其次是大部份方面為強項；再次是至少某些部份為強項；最次是全部為弱項。從現狀看，相對而言，廣東、山東和江蘇等少數幾個經濟大省可歸第一類（但並不能保證其廉潔或不腐敗）；一小部份省份屬第二類；大部份則劃成第三類；可悲的是一些省份地區竟仍淪為最落後一類，即地理資源交通等自然條件先天不利，人文教育科技的社會條件後天不足，再加上制度不全，領導而又無能腐敗。　

　　經濟改革必然也同時引起某些與此相應的政體改革，其中一個後果就是中央權力下放，地方權力增大。向市場機制的轉化和“利改稅”政策的推行使中央財富減少，而地方財富則急劇膨脹。經濟與政治利益互為因果，地方勢力要求更多更全面對自身各項權益的界定。大陸人常說：“撐死膽大的，餓死膽小的”，這是對“開放”和“保守”兩種地區的生動寫照，這種“開放”往往以邪門歪道的方式進行。以西南某省為例，此省數百年來有三靠：一煙二毒三嫖。1949年以來，中央政府對此省煙業以“一平二調”的計劃價格政策定死。近年來，此省一方面竭力向中央討回煙價權，另一方面暗中向外地走私或變相走私，很快撈到好處。此省屬沿邊經濟帶，部份地區憑借特殊的地理位置和社會紐帶，使販毒業賣淫業猖獗，當地百姓很快暴富。可笑的是，民間分析認為天津之所以富不起來，是因為其海關對走私卡得太嚴，而其他沿海地區則甚而動用軍艦和武警參與汽車等大宗走私交易。“走私”在許多地方並不為一個罪惡的字眼，相反卻使人更加有派頭。例如珠海的國營遊輪上竟堂而皇之廣播：“本船從澳門直接搞到一批走私貨，請乘客選購從速”，遊客一瞧，果然商品琳瑯滿目。　

　　由於“一平二調”的限制，一些資源大省，如林業省黑龍江、煤礦省山西等反而富不起來。在市場經濟的沖擊下，那種國家計劃性的價格政策勢必被打破。據說，中央領導人已對一些資源大省作了一些暗示，似乎給與某種程度的松動空間。　

　　上述種種不平衡使地區與地區之間產生摩擦、沖突甚至流血的械鬥，可以說是爭奪生存與發展空間。山東與江蘇兩個經濟大省交界的微山湖是令人垂涎的資源區，除了水利水產業之外，還有豐富的礦藏。兩省為此湖的劃界爭鬧不休，甚至中央派民政部長前去調停也無濟於事。兩邊的村民多次聚眾械鬥，造成流血事件，而兩邊地方父母官竟暗中姑息。如今，許多省界縣界甚至村界處，當地民眾往往以恢覆的封建宗法制，同姓大家族或具共同利益的經濟體為社會紐帶，占地為王，各自為政，儼然成為路霸。如福建某村，把騙來的外地客商扣押毒打，逼其買貨。當地政府也任設關卡，自訂土政策，以至“雁過層層拔毛”。如此一來，一輛運貨卡車欲達目的地須過幾十甚至上百次關卡，幾乎沒有一個司機沒被搶過，甚至不少人丟了性命。除了路霸，還興車匪。例如從廣州乘普快到上海，列車超載，連小小廁所里也坐滿了人，車廂里充滿了叫罵聲和哭鬧聲。乘警根本不想也無法值勤，因為巡一次車，要踏著人頭費數個小時。不時有人報警或被偷或被搶，乘警愛莫能助。途經湖南江西等地停車時，廣播要求關窗，以防當地農民集體扒車搶劫。據乘警乘客講，此種案件時常發生。此外，據覆旦大學師生告知，探家的學生幾乎百分之百被搶過。　

　　中國自古以來“山高皇帝遠”，在當前的政治局面下，任何社會控制皆有鞭長莫及之憾。地方保護主義，再加上部份官吏和民眾，尤其是農民和所謂盲流分子的愚昧主義和非理性主義，使社會控制力度下降到最低限。當犯罪活動過於猖獗時，大陸當局就來一次打擊運動，過後一切變本加利。前年八月下旬，從南方某特區北去飛機上坐了不少妖冶女子，後來才知道她們都是妓女，因各自通過內線和保護人得知將有一場“嚴打”，故飛離，一可暫避風頭，二可“衣錦還鄉”一番。　

　　一九四九年以來，大陸領導層似有一個不成文的規矩：各省各自治區的主要領導人盡量不安排當地人，而且即便原為外地人，若在一地當政久了，也會換職調位。尤其是對各大軍區的司令員，毛澤東和鄧小平都作過大規模的調動。當年王恩茂久任新疆第一把手，似頗得人心，以至有人喊出其萬歲的口號，實乃頭等大忌。但近年來，此項“規矩”似乎有了變化，至少廣東、山東、四川和雲南等省的主要領導人已是當地出身的新生代。這樣一批本省籍幹部有著較堅實的群眾基礎，對本地情況較為熟悉，工作的確較易開展。　

　　對中國政治文化稍有了解的人都會知道，無論到任何一個地區，都會感到那里存在著一股強大的盤根錯節的地方勢力。所謂“強龍不壓地頭蛇”，一個外來幹部，若不朝拜當地這些真正具實權的“城隍爺”和“土地公”，任何運作就休想有效實施。這股勢力的形成自下而上又自上而下：大批建國前在當地打遊擊，搞地下黨，鬧土改，參加合作化或公社化的幹部，從村、鄉、區、縣、專區一直到省，形成密如蛛網般的官僚體系，通過各自的老首長、老部下、老戰友、老同事、老同鄉、老同學以及數不盡的夫人、子女、親友、相好和熟人，更進一步構成廣泛深入而又堅不可摧的社會關系巨網。在一個地區，真正影響決策往往是那些並非一定具現職，但實據根基的幕後人物。一位較廉潔的某省籍中央部級幹部，聽說自己要調回原省任省長，便千方百計推辭，因為他覺得無力擺平與自己有著千絲萬縷聯系的本省地方勢力。　

　　地方主義的一個民眾思想基礎是狹隘的排外主義。本來中國應是禮儀大邦，然而遺憾的是僅僅表現在觀念上而非行為上。倘若你到一個新的地方（除非民風純樸之地），你立刻會感到某種歧視，而這種歧視是夜郎自大的表現。市場經濟打破了昔日粗鄙的排外主義，一向自大的上海人一度被自己所瞧不起的“老廣”的暴富所震懾，但一旦再發跡，又重顯傲氣。一向以對方不講粵語就不對其善待的廣東人，為了賺錢，也不得不屈就講起蹩腳的普通話。然而，由此帶來的是更精制更高級的排外主義，即以發展地方經濟實力為目的的“對外競爭主義”。　

　　在將來，當社會制度更廣泛更深入地變革時，當中央政權進一步削弱時，諸侯式或地方割據式政治經濟軍事實體羽翼漸豐，將實行更全面更徹底的分庭抗禮。中國大陸許多就人口面積資源文化來說比歐洲許多國都大的省，本身可能會成為潛在的國家。有一點應注意，許多地方的領導人比現中央領導人資格要老，根基要牢，經驗要足，能力要強，甚至雄心更大。當打江山的老一代領導人辭世後，那些再無後盾撐腰的新一代中央領導層不可能還象前輩那樣叱詫風雲、左右乾坤了。為解決地方保護主義問題，中共中央在一九九四年十一月上旬舉行的中央經濟工作會議上，曾嚴令各省領導必須堅決執行中央政令；若有陽奉陰違者，中央將視情況嚴重程度，予以調職處份。據報導，就連鄧小平本人也曾指出：在新的時代中，造成動亂不安的可能來源有三個：中共軍方、地方山頭主義以及少數民族，因此務必維持中央的絕對權威。[21]

　　倘若中國大陸的整個國體政體徹底變革，以一種多黨民主制取代現存制度，同樣也會面臨一個危機，即很難控制社會。因為民主的真諦在於決不能靠強權或槍桿子來迫使地方就範，而是靠各地方民眾的民主選擇。中國大陸暫時還不具備美國那種合眾國的聯邦制的民主傳統，暫時不具備美國大多數民眾的人文素質，也暫時不具備美國那種相對平衡的自然和社會條件。因此如何建立適合中國綜合國情的社會體制是一個最重要的課題。在尋找答案時，單憑理想的民族情感和愛國熱忱是不夠的。

　　小　結

　　本文並非一篇調查報告，只是筆者帶著強烈的中國情結，以個人狹隘的眼界觀察現象，從對中華民族何去何從的某種憂慮的有感而發。這是一個極敏感的題目，在目前情況下，由於眾所周知的原因，不可能提取原始的數據，全面收集資料和事實，作精確的定量分析和科學的判斷。筆者願更多的學者開展中國未來學的研究。

　　千百年來，我們這個古老的民族總是以先飽受災難的代價，抱定皇權明君的幻覺，換取不太長的“太平盛世”，然後，接踵而來的卻是更悲慘更殘暴更血腥的饑餓、戰火和屠殺。那種狹隘的宗教民族主義和地方分立主義都無非是私利或私利的放大。倘若多一些人考慮整個中華民族的利益，或再放寬一些胸懷，考慮這個星球整個居民的利益，恐怕就多一些和平與希望。但願本文的整個立論僅是愚蠢的杞人優天，果真如此，筆者將會幸福地承擔此名，而換取中華民族的祥和、太平、富強和燦爛的未來。


倫理自覺與權利要求

　　──中國文化重建第三探

　　謝幼田

　　一、民本思想的局限性

　　二、傳統道德的沒落

　　三、聯邦制宜緩行

　　四、由下而上之路

　　五、道德重建之路

　　【作者簡歷】謝幼田，1979年經中國社會科學院考試，到四川社科院，先後任編輯、助理研究員和副研究員；1987年應斯坦福大學邀請到美訪問研究，後曾長期在胡佛研究所作研究工作。

　　【內容提要】在建立現代民主制度的同時，建立一個倫理本位的社會，以包含現代意義的“德”，作為選舉基層官員和民意代表的首要標準，形成重德之風。在制度化之後，培養出追道求德的知識份子精英集團，通過他們化民成俗，進而使家庭中的倫理本位擴之於全社會。民主法制的外在歸範，與道德自覺的內在追求，可以由此而雙收。

　　當今的民主制度，似已經成為一種世界潮流，不僅行之於歐洲，也席卷著古老的印度、阿拉伯和中國。但因受不同文化心理的影響，民主制度的色彩各異。就是在西方，美國的總統制、英國的議會制和介於二者之間的法國民主制度，也各有不同。

　　我們不可能簡單地模仿西方而建立一個保護個人權利的制度。在西方，與民主制度相伴隨的，有一整套宗教倫理，二者的互補才有西方在近代的昌盛。中國不可能在將來建立一套影響廣泛的西方式的宗教體系，以根本改變傳統的文化價值觀。我們假定一個純粹的外在的法制社會能成功建立，但沒有一套自內的倫理約束相補充，常識告訴我們，這個社會一定要崩潰。

　　我們民族的祖先，恰恰在倫理方面，為我們留下了極為豐富的遺產。

　　本文要提出的是：在建立現代民主制度的同時，建立一個倫理本位的社會，以包含現代意義的“德”，作為選舉基層官員和民意代表的首要標準，形成重德之風。在制度化之後，培養出追道求德的知識份子精英集團，通過他們化民成俗，進而使家庭中的倫理本位擴之於全社會。民主法制的外在歸範，與道德自覺的內在追求，可以由此而雙收。

　　一、民本思想的局限性　

　　論述中國政治文化的重建，一定要涉及儒家的民本思想。不過，民本思想是帝王政治的大政方略，對於今天的作用有限。

　　孔子之前的經書中，民本思想就很普遍。如《左傳》記載，隨國臣子季梁認為民高於神：“所謂道，忠於神而信於民。上思利民，忠也；祝史正辭，信也。夫民，神之主也，是以聖王先成民而後致力於神。”商代主張“敬天保民”，至周代，演化而成“敬德保民”。《詩經》的《雅》、《頌》中不乏歌頌文王的詩作，主要歌頌他如何保民而王。甚至比文王更早的古公擅父，為了避免戰禍殃及百姓，而將都城由豳遷至歧。《詩經.綿》和司馬遷的《史記》都記載了在遷徙過程中，君與民如何生死與共。《尚書.泰誓》是戰國思想的反映，主張“天視自我民視，天聽自我民聽。”甚至指出“天立君，是為民”。若以百姓的富祉作為評價標準的話，民本思想使古代的中國百姓少吃許多苦痛，並且應當是那時世界最先進的政治思想。

　　民本思想集大成的是孟子，在《梁惠王》和《公孫醜》章句中有十分詳盡的表述。荀子也說得很明確：“天之生民，非為君也；天之立君，以為民也”（《大略》）

　　漢朝開始，民本思想在約束君權和批判專制方面，有不能低估的正面作用。賈誼在他有名的《過秦論》中，將暴秦失敗的原因歸之於“仁義不施，而攻守之勢異也”。對西漢儒學起到統一作用的董仲舒以《春秋繁露》最有名。他把起決定作用的“天”壓在現實“君”的頭上，要“王者欲為，宜求諸於天”。天意表現民意，以災異現像示之。自此之後，民本思想始終是對君權約束的最重要的力量：《大學》的“挈矩之道”說：“上老老，而民興孝；上長長，而民興弟；上恤孤，而民不倍。”要君王隨時要將心比己的格言提醒著帝王，並且上有蒼天監視，各朝代的平民出身的眾多宰相們也據此力諫。

　　但是，這始終是給君王出主意而已。僅僅是批判的理論，是理想的治理原則。實際的歷史中充其量是略知克制的君本位而已。各個朝代有多少宰相死於君王的屠刀之下？

　　其局限性還表現在：民本思想的理論基礎是德治，即任德不任刑。要求君王修身，通過正心誠意，而達到自覺實行仁政。君王在這里並未受到外在的法律的約束，百姓也未受到制度的保護。各個朝代後期的衰世，都有肆意橫行的暴政，百姓有何辦法？

　　第三，如果碰上不知修身而荒淫無道的帝王，百姓該做甚麽？本來，孔子修訂《春秋》，照史書的記載，會使暴君兇父懼，使亂臣賊子懼。但是如今讀《春秋》，則此意很不明顯，連梁漱溟先生長期也讀不懂“春秋以道名份”之意義。大概因為處於專制之下，乾嘉學派的大師們，也竟然未加考證。直到近代熊十力和徐覆觀先生，才在依稀字行間，發現凡是不利於君王的話，被悄悄刪除了。如今線索不明，只有孟子的“聞誅一夫紂，未聞弒君矣”還存在。孟子的話本來給了造暴君的反的權利，有相當可貴之處，可惜在事實上不存在。百姓只有期待帝王的道德的自覺。世世代代下來，被動服從的民性就形成了。

　　民本與民主，其主體都是民，但是民本靠的是自上而下的施與；而民主靠的是自下而上的爭取。西方的文藝覆興運動，主題是人的覺醒。有此基礎，才有後來保護個人權利的民主制度的出現。

　　二、傳統道德的沒落　

　　現代的政治制度，以民主制度的優點較多。但是對於社會而論，這只是重要的一部份。因為任何法，都是自外對人的強制，人因畏懼而服從。但是，無論如何周密，總會有漏洞。例如美國，法律涵蓋各方，但在保險、移民等行業，都有人專門以攢法律漏洞為生，猶其是律師。並且，法不治眾，美國這個法制國家，對於青少年中高比例的犯罪，毫無辦法。關鍵在於，在法律面前，人永遠是被動的。

　　但是，面對國家和社會，自古中國人就講究道德自覺，講究人的主動。

　　梁漱溟先生在幾十年前指出，中國是以倫理為本位的，國家的強制不明顯；剛去世不久的牟宗三先生，很精辟地指出，中國哲學的基本特點是：主體性和道德性。

　　荀子作為儒家，繼承了民本等思想，但是因為他太重經驗，主張性惡，實質成為了人君獨裁的依據。他的影響在漢學。

　　深深影響中國文化心理的孟子儒家一系，認為天下是和諧的，人的性本善與天道一致，故做起合乎仁的事情來，是很快樂的。他認為任何人如看見小孩子掉入井里，會自發去救助，他說：“人之所不學而能者，其良能也；所不學而知者，其良知也。孩提之童，無不知愛其親者，及其長也，無不知敬其兄也。親親，仁也；敬長，義也；無他，達天下也。”孟子認為做起合乎自己本性的事來，非常快樂。這使得中國傳統的人生，洋溢著樂觀的氣氛。不像西方的“原罪”，或反映印度精神的佛教的“四聖諦”中的“苦諦”，居於首要位置。

　　主體性和道德性行之於政治，要求從政者的人格在一切之上。孟子說：“君仁，莫不仁；君義，莫不義；君正，莫不正。一正君而國定矣。”（《離婁》）

　　而孔子時代到司馬遷時代已經數百年，可是司馬遷對他的敬佩高於任何王侯或賢人，他說，“天下君王，至於賢人，眾矣。當時則榮，沒則已焉。孔子布衣，傳十余世，學者宗之。自天子王侯，中國言六藝者，折中於夫子，可謂至聖矣。”這是他的學說和人格都很高之故。孔子說：“我欲行仁，斯仁至矣。”這是道德的自覺，中華民族的文化心理即根置其上。

　　可以用“修己安人”概括的儒家學說，為漢以後的中國社會提供了存在依據。先秦儒家的德治理想，第一次成功用之於社會，是在漢代，從而形成漢代重德之風的精英文化和世俗風氣。

　　通過平民知識份子當宰相，將傳統的貴族和軍人排出政府，逐漸形成了宮廷與政府的分治；賈宜和董仲舒倡導的禮樂教化，以及變法讓賢風氣的開創，形成空前的德治局面。特別在東漢時期，由基層按人口比例給政府舉薦道德高尚的人，即舉賢良和孝廉，使得也有出路。那時的太學生聚集於京師，形成德才出眾的知識份子群體，以德為標準議論政治，即所謂“清議”，使整個社會出現追道求德的新風。

　　《漢書》《後漢書》有許多徵賢求德的文件：西漢初立，劉邦求賢：“今吾以天下之靈，賢士大夫，定有天下，以為一家......賢士大夫有從我遊者，吾能遵顯之，布告天下，使明知朕意。”雄才大略的漢武帝也下詔求人才：“蓋有非常之功，必得非常之人才......今令州郡，察吏民有茂才異，可為將相及使絕國。”成都才子司馬相如以辭賦著稱，被選為郎官，他上書諫天子不要圖一時安樂；路溫書上書宣帝，主張尚德緩刑；東漢初的馬援在給侄女的信中，全是一些敦厚周慎，謙約節儉的教導。後世對東漢的士大夫讚美最多。範仲淹稱讚光武的友人嚴子陵的“獨不事王侯”之心，“出乎日月之上”（《嚴先生祠堂記》）。蘇軾對東漢以後的文化持批評態度，他在潮州韓文公廟碑中說：“自東漢以來，道喪文弊，異端並起，歷唐觀貞，開元之盛，輔以房，杜，姚，宋而不能救。”近人錢穆在《國史大綱》中指出那時的士大夫追求的美德有八項，雖然有偏狹等缺點。

　　繁榮的唐代，儒道佛雜處。韓愈為維護儒家而在《原道》中形容道：“今也治其心，而外天下國家，滅其天常。子焉而不父其父，臣焉而不君其君，民焉而不事其事。”顯然，這是不同價值觀的雜處的局面。

　　經過五代十國的動亂而至宋，才有儒學的另一高峰的出現。徐覆觀評論道：“我們應當想在這種歷史條件下，有程朱陸王這一輩人出來，指出程文之外，另有學問；科名之外，另有人生；朝廷之外，另有立足地；何者是士人的真事業，何者是士人的真責任。”（《學術與政治之間》）

　　大一統的國家傳至明清，成為了真正的專制社會，宰相制被廢除，特務和佞臣橫行。以八股試士的科舉制度，使讀書成為利祿之門，許多知識份子因此做了奴才。明末清初的黃宗羲、王船山、顧炎武的學問各有所成，但是他們力爭恢讀書人的人格自尊以制衡朝廷。

　　“五四”否定傳統文化，刮起了西化風，雖然只吹襲於大城市，造成的文化真空為蘇俄來的共產主義的生存發展提供了方便。

　　毛澤東以“封建”二字勾銷了中國文化；在建立政權後，立即屠殺了數百萬保存中國文化的精英──鄉紳；毛以自蘇俄來的價值觀建立了中共的鬥爭文化，並以空前嚴密的組織社會貫徹之。傳統的修身養性被換其內容，要人們把一切獻給黨。稍微有不滿者，立即成為階下囚。從毛澤東立國至死，從未一刻停止過整知識份子。這在中國歷史上是沒有過的。

　　經過文化大革命，所謂共產主義的道德體系已無存；近十年來的商品潮，則帶來了謀利至上的思潮；傳統的倫理雖然正在其中覆蘇，成了“禮失，尋諸野”的局面。但是，通過內省而達到超越的精英文化，也許僅僅正在萌芽。

　　幾十年前，就有人說中國文化已經墜落到底，那是在中共政權的初期；真正空前的大破壞，是在“文革”。我曾在1972年訪拜曲阜孔林，巨碑伏倒在地，墳處被挖成一個大水坑。這是中華民族遭受的空前浩劫。　　

　　每一個民族，需要有一種精神來凝聚；每一個國家，需要有一種理論來支持其存在；每一個人，需要一種哲學來解釋生命的意義。

　　中國傳統文化，是民族生命之所依，無民族精神的民族，不可能獨立於世界民族之林。中國思想的道德性與主體性，以及天人合一的境界，也將是精神空虛的世界大家庭之寶。重建中國文化，是今後數代中國人的歷史責任。

　　三、聯邦制宜緩行　

　　相對之下，民主制度是目前缺點稍微少一些的制度。就連中共也要用“人代會”來裝飾門面。但是，真正要在如此一個大國實行起來，問題會很多。基本在於，大多數中國人沒有個人權利要求的覺醒，民主政治常常就會成為空中樓閣和政治家手中的戲法。因此，第一步一定要啟發人們的個人權利要求。

　　聯邦制本是一個好主意，但是若沒有民主意識的普及，沒有民主制度的推行為前提，以歷史經驗看，往往會導致分裂動亂的悲劇。

　　歷史的事實是，任何傳統制度，都無法解決中央與地方的關系問題：西漢初有七王之亂，東漢亡於士族的割據。（黃巾僅僅削弱東漢，已經平定）那時河北有袁紹和公孫鉆，四川有劉焉，荊州有劉表，淮南有袁術，野心梟雄們埋葬了東漢。

　　然後，是魏晉南北的長期分裂戰爭。

　　盛唐亡於藩鎮割據。先是有功之臣都封王於外，成為割據基礎；降將也受封，大多成為了後來的軍閥。自“安史之亂”後的一百多年，始終在中央與地方割據者的沖突中度過，直到滅亡。偉大詩人杜甫生活在“安史之亂”的前後，他深刻的反應了分裂帶給人民的痛苦。

　　接著的五代十國的大分裂，也是人民受苦和文化的大倒退、大破壞時代。

　　宋太祖鑒於唐朝失敗於割據的教訓，演出了杯酒釋兵權的戲，武臣自此不能再帶兵和管理地方行政。但是這造成地方貧弱不堪，一切集中卞京的缺陷。等到首都一失，政權只好南遷，就有後來兒皇帝的屈辱。

　　省制起於元明。元代的異族統治者為了鎮壓反抗，設立了十個派出的中書省。明代劃十三個布鎮使司，錢穆寫道：“明代更不行，一省分成三司......這許多官的下面，才是州府和縣，縣官壓得太可憐了。”（《中國政治得失》）

　　明代明臣方孝儒論述歷代興王的原因，多在中央與地方關系，頗為深刻：“當秦之世，而滅諸侯，一天下，而其心以為，周之亡在諸侯之強耳。變封建為郡縣，方以為兵革可不覆用，天子之位可以世守，而不知漢帝起隴畝之中，而卒亡秦之社稷；漢懲秦之孤立，於是大建庶孽而為諸侯，以為同姓之親，可以相繼而無變，而有七國篡弒之謀；武宣以後，稍剖析之，而分其勢，以為無事矣，而王莽卒移漢柞；光武之懲哀，平，魏之懲漢，晉之懲魏，各懲其由亡之為備，而其亡也蓋出於所備之外......宋太祖見五代方鎮之足以制其君，盡釋其兵權，使力弱而易制，而不知子孫卒困於帝國。”（方孝儒《深慮論》）他深為不解的是，多少蓋世之才，為何顧此失彼呢？他回到儒家的德治和民本主張：“唯積至誠用大德以結乎天心。”方孝儒實際否定了在集權統制之下，中央與地方的關系有解決的可能性。他所歸結的治世原則，任然是儒家的民治，並沒有實現的方法。《三國演義》著名的開篇警句：“合久必分，分久必合”，也是對於在集權制度下不能解決分合問題的深刻觀察。

　　民國建立之後，在1920年左右，聯省自治之說很流行，除了少數有保境安民之意，多數是地方軍閥們為了保護自己私利而反對孫中山先生的分裂運動。

　　胡適根據歷史指出，中央集權弱了，就分，分後大家打得精疲力盡，才合起來。（《聯省自制與軍閥割據》）。顯然，聯省自制只有在走出了民主的第一步之後，才可以考慮推行。

　　四、由下而上之路　

　　現代民主是從制度入手，讓權力之源來自民眾，而解決古代的實際的君本與理論的民本的脫節問題。

　　在中國的困難是，權利之源的民──沒有經過西方式的個人權利覺醒運動，普遍並不要求個人權利，常常希望包公式的人物來保護自己。就連在民主制上已做出表率的台灣，在九三年收視率最高的電視連續劇竟然是《包公》，可見期待清官保護的文化心理。台灣的民主是上下結合而成。

　　如何使包括有十億多農民的十二億“民”，有個人權利的覺醒呢？歐洲的文藝覆興是對一千年中世紀的反動，毛澤東時代雖然很像，畢竟很短，中國的文化心理也不一樣。如今仍然天高皇帝遠，誰去當皇帝？當得如何？他們管得著嗎？有多少比例的農民，現在叫得出決定他們命運的中共中央政治局委員的名單呢？就是有啟發民主意識責任的先知先覺們，自己內在的民主素質又如何？

　　但是，每一個農民叫得出直接統治他們的村長和鄉長的名字，每一位小販叫得出直接抽取他們稅金的官員名字。對於其中的多數人，百姓們怨恨而又害怕。

　　民主就是要從與百姓有切膚之感的官員的選舉開始，多數人在此可能產生個人的權利覺醒。先知先覺們乘此可以對基層粗淺的權力要求推波助瀾。如果公開恢覆私有財產所有制，如土地等等，也可引發個人的權利覺醒。

　　孫中山先生晚年的《建國大綱》共有二十五條，其中論及地方自治有十條，十條中有八條屬於縣自治。可見這是畢其一生的思考和探索的精品。

　　古希臘的民主制只是施行在小城邦；美國這大國的民主制度，也是先有十二州的自下而上的推動；台灣數十年的經驗，是由鄉和縣的基層選舉開始，自下而上，慢慢推行。

　　五、道德重建之路　

　　首先的問題是，傳統道德在今天有無意義？

　　《詩經.大雅.丞民》有四句詩很有名：“天生丞民，有物有則；民之秉彜，好是懿德”翻譯成現代漢語是：天生眾民，有其物必有其則；百姓的常性，是愛好美德。此詩被孔子、孟子、朱熹都加以引證和讚揚過。

　　這涉及到一個宇宙觀的問題，即萬物是否運行有規則？若有，這規則的性質又如何？

　　中國古人認為天地間的性質是和諧的，即“誠”，“誠者，天之道”。人如何？不過是“思誠者”或“誠之者”。前面《詩經》中的“好是懿德”就是指人有好美德的本性。這二者一致，則達到萬物一體的境界：“唯天下至誠，為能盡其性；能盡其性，則能盡人之性；能盡人之性，則能盡物之性；能盡物之性，則可以讚天地化育，則可以與天地三矣三。”（《中庸》）“誠”就是天下萬物求和諧的原則。毛澤東的矛盾是絕對的宇宙觀為之相反。

　　社會中人與人間的關系，儒家認為有五種，即君臣，父子，夫妻，兄弟，朋友。即五倫。君臣關系已不必論之，其余四項，仍然重要。中國傳統強調彼此間的義務，孟子在《滕文公上》中指出：“父子有親，君臣有義，夫婦有別，長幼有序，朋友有信。”（董仲書的陽尊陰卑之說非先秦儒家本意）按照先秦儒家的規定，父子關系的原則是父慈子孝。只強調單方面的孝，是漢儒的風氣，《經孝》非孔子作而晚出，學術界已是定論。

　　“五四”以後，一直有人攻擊儒者，常以只重倫理的“禁欲主義”名之；十年前的全盤西化之風中，被冠以“磨滅個性”者。這是曲解。儒家經典之中，夫妻關系被作為五倫之一提出來，在《中庸》之中，甚至把整個天下的大道，奠定在其上面：“君子之道，造端於夫婦；及其至也，察乎天地。”朱熹注解道：君子之道，近自夫婦居室之間；遠而至於聖人天地之所不能盡。”孟子所謂的“親親，仁也”，是在將愛親之情以儒家的最高的道德境界肯定之。愛親之情包含人的基本欲求，絲毫不與倫理準則“仁”對立，恰恰是其理性伸延，這就是倫理與情欲間的中庸之道。

　　兄弟間的關系，仍然是以相互慈愛敬重為原則。問題在於，敬長是否就意味著不平等？孟子告子中有一段話說明這種關系：“為人子者，懷仁義以事其父；為人弟者懷仁義以事其兄。”懷仁義就是“去利”。沒有利害觀念，敬長就純粹是一種親愛之情的理性伸延，做弟的只要懷仁，自然就會敬長。以敬長慈幼原則使這層社會關系和諧，使人生多一份溫暖。

　　《論語》開篇第二句話是“有朋友自遠方來，不亦樂乎”，可見孔子對於家庭以外的社會關系的重視。“信”是朋友關系的原則，這也是曾子自省的三項內容之一，即“與朋友交而不信乎”？也是孔子“敬事而信”的治國原則之一。信的含意是“言之有實”（依據朱熹注釋）。對待朋友誠摯不欺，言之有實應是起碼原則。

　　儒家的五倫之中，有三倫都在家庭。因為家庭是倫理的基本著落點，人生的基本所依靠者，所以欲“治國平天下”者也必須先“齊其家”，家庭和諧了，才有資格擴之與天下。

　　在今天，除了君臣關系已經過時之外，其他的四倫仍然存在，再加上同事和上下級關系。如果這些關系是以毛澤東的原則：天天鬥，月月鬥，年年鬥，那麽傳統的倫理準則一點用處都沒有。如果整個社會準則以和諧為好，傳統的倫理就是一筆極其寶貴的財富。

　　中共統治大陸幾十年，長期將黨的利益置於個人和家庭的利益之上，要人們為主義獻身。通過“文革”和八十年代的商品潮的沖擊，這套曾經短期很成功的價值體系，已經崩潰。

　　不可能在這樣人口眾多的，並且有優長歷史的國度，去建立一套基督教或依斯蘭教的倫理體系。佛教早在唐代就中國化。

　　除了重建儒家道德，中華民族別無選擇。當然，秦漢之後的任何陽尊陰卑的道德必在淘汰之列。特別重要的是，要吸取不同文化的長處。

　　如何獲得動力？良方就是將學習西方民主的基層官員選舉制度，和重振傳統美德之舉結合起來。即吸收漢代以德為準，在基層選舉官員的制度。但漢代以孝為基本德行的標準已經肯定不行。

　　選舉公仆的主要標準似乎應當是：家庭和睦，對人誠信，為大眾服務熱心，遇事講是非原則，等等。當然，能力也是重要標準。實際生活中，人們從來多是以德為準來待人接物的。這是殘存的文化基礎。

　　如果全國轟轟烈烈的基層官員和民意代表選舉，都以德為首，很可能會形成一個追道求德的新局面；若持之以恒，會收到化民成俗之效。

　　美國在里根總統上台前的約一百年間，一直是自由派主政。這最大的後果是宗教倫理的衰退，造成目前家庭離婚率高達50％，三分之一的兒童為非婚生育。這些兒童成長以後，經常接受恐怖色情宣傳的影響，成為社會犯罪的根源。與三十年前比較，犯罪率增加了560％。美國的前景之憂不僅是經濟的，更是道德的。

　　中國最可貴的傳統是重視家庭。家庭中保存了人的私欲，私欲伸延出愛親之情的倫理，人們在享受天倫之樂的同時受到倫理約束。這是近代中國文化一再受到沖擊後，卻保持著基本價值觀的根本原因。

　　中國的基層官員和民意代表，將會因為選舉以德為標準而順應民情，進而提倡將愛親之情，按“己所不欲，勿施於人”的公式，擴之於愛社會天下，以建立更高層次的社會倫理。從保存私欲出發，到家庭倫理的與天倫之樂的結合，擴大到天下為公，再上升到“萬物與我為一”的天人合一境界，所有的階段都是靠的倫理的自覺，而不是想得到甚麽。這正是中國文化之長。

　　在美國，對人們精神和行為影響極大的影視界和新聞系統，從來是自由主義的大本營，社會倫理的空前墮落與他們有關系。以不妨礙他人自由的權利界限來說，他們沒有大錯。但是要不要講社會責任呢？這就要求道德自覺，如在美國，估計大約有近二億枝槍在民間，每年有數萬人成槍下鬼，但是禁不了槍，因為擁有槍枝是憲法授與的個人權利。缺乏道德自覺，重視個人權利，是美國文化的優點，也是缺點。將要建立一個民主制度的中國，是否需要舍己之長，去艱難而簡單的美國化呢？

　　個人自由，需要民主制度來保護；個人的責任與義務，需要道德自覺來解決。二者不可偏廢。基層官吏或民意代表選舉標準的道德化，是將二者結合的嘗試。

　　也許這是結合中西文化之路。


中國與二十一世紀之未來

　　費景漢

　　中央研究院院士、中華經濟研究院董事長，

　　當代中國研究中心董事長

　　三民主義與中國文化

　　“國家主義”與現代化之關系

　　主“平均義”與現代化之關系

　　“世俗主義”與現代化生活

　　到二十一世紀初，當前分裂的中國極可能將又會依照“天下分久必合”之規律，在“一國一制”下再行統一。歷史學者錢穆先生早就說過，“秦漢大一統政府之創建”和“唐朝統一之再臨”，依賴的都是長遠宏大的開國“理想”。所以如何依照台灣戰後發展經驗的啟示，形成三民主義理論體系，去指導統一新中國制度的重建，去完成中國現代化，以開萬世之基，便是三民主義研究學術化的一個基本目的。

　　從世界觀點來看，近年我們常聽說的一個口號便是“二十一世紀將要成為中國人之世紀”。哈佛大學杭廷頓教授（Samuel P. Huntington）最近發表的“文化沖突論”（The Clash of Civilization），就認為“東西文化的沖突”會是未來國際紛爭的源頭。這種論調雖然失之於悲觀而不具說服力，但是杭氏認為“中國傳統儒家文化”將在二十一世紀崛起，而向主宰過去五百年人類社會的西方文化價值（如自由、平等、人權、法治、民主、政教分離等）挑戰，確足以說明“二十一世紀屬於中國人”之論斷，並非國人自我膨脹的“誇大狂”，而頗有一些學理依據。　

　　三民主義與中國文化　　

　　二十一世紀為什麽會成為中國人的世紀呢？三民主義和中國未來有什麽關系呢？答案是中山先生之所以為“國父”，是因為三民主義領導之革命，過去曾經促進台灣的現代化而未來可以促使中國大陸之“現代化”。為了探討三民主義為什麽可以促進中國現代化，我們首先對於什麽是“現代化”，應有初步的了解，換言之，我們應先了解什麽是支持現代化文明之價值觀念。

　　我們知道由英國革命帶來的“現代化生長紀元”（Epoch of Modern Growth）已有兩百多年歷史，我們首先要承認：這種“現代化紀元”所帶來的現代化生活實在是西方文化之產物。　

　　已故學術大師、諾貝爾獎金得主顧志耐教授（S. Kuznets）認為在現代化生長紀元降臨後，推動經濟發展的原動力，是人類把時間、精力奉獻於開發科技，以繼續提高物質福利。顧氏從西方歷史判斷，認為促成這種“現代化”生活來臨，實源於自文藝覆興與後六、七百年間，在演化過程中興起的三種文化價值觀念：國家主義（Nationalism）、平等主義（Egalitarianism）、和入世主義（Secularism）。如果我們相信二十一世紀將要成為中國人的世紀，就必須要問中國傳統文化價值是否符合現代化生活之需要？也就是說在中國傳統文化中，我們是否可找到類似西方的“國家主義”、“平等主義”和“入世主義”等觀念，這是一個探討中外歷史有無互通之處的大問題。　

　　在從價值系統探討中國文化的現代意義時，當代文化思想大師余英時教授認為傳統中國文化包括三套價值，也就是超越價值（天人合一、生死問題）、人際關系價值（包括家庭、國家、社會等群體價值）和人生哲學（人對自我生存的態度或有關自我的價值）。余先生並認為這三套價值只要稍加修正便足以適應由西方文化決定的“現代化”生活之需要。　

　　其實杭廷頓教授在談西方文化價值時，也以此三套價值：超越價值（人與神的關系）、人際關系價值（個人與社會、政府、父母、子女之關系）和人生哲學（如自由、平等的奉獻）為立論之出發點，和余英時教授評估傳統中國文化的思想輪廓不謀而合。　

　　本人過去依據以上思路的推演，得到的結論是，“以儒家為主”的傳統中國文化價值完全符合西方的“國家主義”、“平等主義”及“入世主義”的精神，所以足以在二十一世紀統一中國，並儼然成為世界文化主流。　

　　有了這個認識之後，我們才可提出以下的問題：在1920年後問世的三民主義思想中，國父是否早已肯定“中國傳統價值”而認為中國傳統文化價值符合現代化人類政治、經濟生活的需要？我們要問的也就是什麽是三民主義思想中所包括的文化價值基礎？　

　　我們知道，國父是學貫中西的學者，為了證明三民主義可以統一中國，我們必須在國父思想中找到肯定的中國傳統文化價值的證據。用誇大一點的說法，就是深識遠見的國父和在中國傳統文化下培育出來的國父思想，在七十多年以前早就體會中國傳統文化可以促進中國現代化，使二十一世紀將要成為“中國人”的世紀。　

　　我首先要指出，用這種方法建立三民主義理論體系，必須從“政治文化”著眼，這是因為“民族”、“民權”、“民生”主義所探討的主題，分別為“國家認同原則”（民族）、“政治權力合理分配原則”（民權）及“政府幹預人民經濟生活原則”（民生）。三民主義既以探討“政治文化”為主題，所以中山先生自己雖是基督徒，但卻不願多談（宗教、天人合一等）超越價值問題，這種態度不但符合儒家的“敬鬼神而遠之”的傳統，而且與西洋“政教分離”之現代化精神也不謀而合，故“三民主義”足以為二十一世紀世界政治文化思想之主流。　

　　“國家主義”與現代化之關系　

　　以下我們先從西方的國家主義談起。　

　　A. 西方國家主義之興起　

　　十六世紀在西歐興起的“國家主義”，實在包含了破壞性的“主權國家主義”（Sovereign Nationalism）和建設性的“文化國家主義”（Cultural Nationalism）兩種成份，顧志耐教授認為“文化國家主義”才是為促成現代化生長紀元在十九世紀降臨的有利條件，“主權國家主義”反而有害。　

　　“主權國家主義”有嚴重的“地緣排他性”。一開始在十六世紀，就在西方造成妨礙國際貿易的“重商保護主義”，並且在過去五百年，更給西歐帶來無數戰爭災難，難怪蕭伯納嘲笑這種愛國主義說：“法國人有了愛國思想後，就以屠殺海峽對岸的英國人為天職”。主權國家主義，因具有妨礙人類自由交往的“敵意”，足以構成現代化之阻力。　

　　真正有助於現代化生長的，是文化國家主義興起後，促使散居全國各地的人民，對抽象的“國家”（也就是一個有生命的共同體），產生“認同”之溫情敬意，用中國術語，這種“同軌、同文、同種、同倫”的認同感，大有助於消滅西方十六世紀以前封建制度之“地域割據性”（feudalistic divisionism）。因而引起十六世紀後之商業資本主義下市場制度的興起，全國有了“標準化”之商業行為後，政府乃得以保護、維持契約為專業，所以十八世紀末葉的古典經濟學者（亞當史密斯），即極力歌頌自由貿易所帶來的地域分工合作效率。　

　　於是我們要問，中國傳統政治文化注重的是建設性的文化國家主義呢？還是破壞性的國家主義呢？　

　　B. 傳統中國的文化國家主義　

　　中國在秦漢大一統政府形成後，推行“車同軌、書同文、行同倫”以利人類交往。儒家早就認為國家無非是親屬關系之自然延續，其“有教無類”（凡是接受中國衣冠文物制度的人，都是中國人）之主張，代表的是徹頭徹尾的文化國家主義，故依顧志耐教授的學說，傳統中國文化的國家觀念，頗適合現代化生活之要求。　

　　C. 二十一世紀之超越國家主義　

　　二十世紀末葉，地域整合運動（如西歐經濟聯盟，和美、墨、加經濟共同體等）風起雲湧，這種發展帶來法律、貨幣、財稅政策的同質標準化，必會使主權政府在經濟領域內扮演的角色大幅降低，加以近年交通、電訊、資訊技術之發達，大有可能給人類社會帶來“天涯若比鄰”的境界。我們可以大膽的預測，到了二十一世紀，注重“敵意性”之主權國家，勢必要逐漸萎縮，朝向儒家所主張的“天下為公”方向演變，這就是我國傳統政治文化得以為二十一世紀文化主流之基本原因。　

　　文化國家主義是我們特有的傳統政治文化，當戈巴契夫先生來台北時，他心中正在盤算如何再造“蘇聯”，以凝聚已經分裂後的共和國成為一個團結的國家。當我有幸和戈巴契夫先生對話時，提出中國特有的文化國家主義觀念，我說：“蘇聯雖然分裂，但如果人民奉獻於自由、民主、人性尊嚴等價值觀，那就有共同的基礎，在此基礎下討論中央政府的角色、職能，以及地方政府能做什麽。這些才是讓國家聯結起來的必要條件。”戈巴契夫先生很謙虛地對我說：“我完全同意您的看法”和“我支持文化國家主義的觀念”。所以文化國家主義，可以幫助戈巴契夫先生再造他心中想到的聯邦，也可以化解在台北的有關“獨立和統一”的爭辯。　

　　D. 三民主義所認同的國家主義　

　　三民主義中的“民族”主義，主張的是世界弱小民族一律平等。國父向往的政治文化，絕不是主張排他性的、具敵意性的“主權國家主義”，而實為四海一家、天下為公的、善意的“文化國家主義”。所以在中國傳統文化下三民主義足以符合二十一世紀人類政治生活的要求。　

　　主“平均義”與現代化之關系　

　　A. 西方國家“平均主義”之興起　

　　“平均主義”指的就是“財富”、“政治權力”、“社會地位”分配給人民的原則，在政治經濟領域內所表現的“公平性”（distributional justice），也就是普通人所說的正義與公道。在政治領域內，如封建制度之破壞使貴族喪失特權，如英國之光榮革命產生的民主，如法國大革命帶來的自由、平等，都有明顯的“平均主義”的含義。在經濟領域內表現的，則有市場制度下之“自由參與”、“公平競爭”觀念。顧志耐教授認為“平均主義”之興起，大有助於現代化時代之降臨。國人也應了解，“分配的公平”的觀念所包含的內容，絕不只是台北常聽說的“均富”這兩個字。　

　　不過我們必需注意，平均主義也有破壞性的“高貴平均主義”（Noble Egalitarianism）和建設性的“理性平均主義”（Rational Egalitarianism）之區別。顧氏認為“理性平均主義”有利於現代化生長之降臨，“高貴平均主義”則有害。

　　基於人類同情心的“高貴平均主義”之破壞性，實在是因為它以“平均分配”為目的。如過去中共主張之人類不可“分化”（不分男女一律穿上標準之毛裝），表現的是極端的“高貴平均主義”。美國在第二次世界大戰後福利大國中的“白吃的午餐”，在演化間和西方的“人權”觀念結合，使人相信，窮人或老年人向政府領取的津貼，是政府“該”他們的、“免於不幸”的“人權”（entitlement），這種使美國吃盡了苦頭的緩進式的“高貴平均主義”，近年在台北有擡頭的跡象，值得國人注意、警惕。高貴平均主義的毛病，就是它會養成人的惰性和依賴性。　

　　反之在“理性平均主義”下，各種好處份配的原則，是與“貢獻”成正比，故其“理性”主張“機會平等”、“競爭就是公平”。理性平均主義足以配合現代化生長紀元之來臨，是因為“機會均等之競爭”，頗能促使大多數人民積極爭取“貢獻”的表現，以使人性潛力充份發揮。　

　　我們現在要問的是儒家的不患寡而患不均，發揚的是“高貴平均主義”呢？或是“理性平均主義”呢？　

　　B. 支持“理性平均主義”的價值觀念　

　　如果我們采取分析的方法，不難發現“理性平均主義”實在受到一些有關“群”、“己”價值，也就是“人際關系”和“人生哲學”的價值觀念的支持。所以“理性平均主義”的確是一個覆雜的觀念，要做進一步的分析。　

　　以“人生哲學”來說，則支持“理性平均主義”的基本價值，是表現在做人的尊嚴上的“自由”和“獨立”。這種價值在當代西方社會充份表現於“自由選擇”（free choice）和“依靠自己”（self-reliance）。不過據余英時教授說，“在中國，做人的尊嚴在儒家時期早已建立”，儒家的人生哲學實在包含“獨立”（為人由己，德性自足）與“自由”（也就是“由自不由他”中的“由自”）。　

　　支持“理性平均主義”之文化價值，除了“獨立”、“依靠自己”以外，更需要一些和諧的“人際關系”相配合，以維持競爭之秩序和公平性。從人際關系來說中國傳統文化之“義務導向”的人際關系，實與西方的“權力導向”大異其趣。　

　　傳統中國培養良好人際關系之教育，實從家庭內部開始（修身齊家）。所謂“五倫”，代表的就是中國人際關系之義務導向，推廣到全社會，便成為傳統文化最重視的社會和諧。　

　　所以無論從“群”或“己”的價值觀念去探測，傳統中國文化注重的都是“理性平均主義”。在傳統中國政治和經濟活動的領域內，“理性平均主義”都有突出的表現。　

　　C. “理性平均主義”在傳統中國經濟領域內的具體表現　

　　傳統中國在經濟領域內維持秩序之文化，具體表現於人際關系中的“均”（如均田、均富、均輸）與“和”（和買、和糶、和市），在追求為人由己的價值之間都有義務導向之含義。“理性平均主義”的要義是體會出每人應為自己命運負責時，同時也有義務想到別人也有同樣的權利。這個“繞口令”用簡單的話說，就是“己所不欲勿施於人”。　

　　國父指出中國之社會人格有如“一盤散沙”。余英時教授說“自由散漫幾乎可以概括全部的中國社會人格，這種文化決不可能屬於集體主義型態的”，故“散漫”二字之現代化解釋，就是和社會主義下之集體主義（Collectism）絕對相反的“獨立”。　

　　故中國大陸的農民絕不可能接受“集體性”的“農村公社”，而台灣的工商業者也不會幹冒公平交易法之制裁，輕易施行“集體性”的“聯合獨占”，集體性的工會，在台灣也只是“聊備一格”而已。中國文化之所以能為二十一世紀主流的一個原因，就是它的“理性平均主義”有一個嚴肅的反集體主義的傾向。　

　　D. “理性平均主義”在政治領域內之表現　

　　在政治領域內，西方的平均主義主要表現在民主制度下的（一人一票式的）投票權利。民主政體在中國歷史上未能誕生，過去常使人聯想到違反平均主義的東方專制（oriental despotism），其實傳統中國文化雖然未能產生“民主形式”，但卻決不違背現代政治生活所需要的民主之精神。　

　　中國既以“國家”、“社會”都是家庭自然關系之申延，故對歷史上的中國人來說，在社會上要求“民主”，實與子女在家庭內向父母要求“平等”，同樣可笑而不可思議! 這就是在義務導向的文化傳統下“形式民主”不會在中國誕生的基本原因。　

　　在現代化的社會里，勢必存在各種不同的利益集團（interest groups in pluralistic society）。故民主政治精義，首重在多元化社會中，互相沖突之利益的溝通、說服、整合與妥協。最近三、四年我們才起始看到這種“民主形式”在台北誕生。不過如果我們把“不同”兩字放大，就可發現中國傳統政治文化雖未產生民主“形式”，但卻絕不違背民主制度之“精義”。　

　　中國傳統文化首先承認人類可以不同（人之不同各如其面，物之不齊物之情也），故注重“義務導向”人際關系的理由，就是要使“不同”的人群能和諧共處，所以主張“君子和而不同”（或和而不“流”），莊子更把“大同”解釋為“同不同之謂大同”。這種“歌頌不同，鼓吹妥協”之大同，完全符合西方民主精義。　

　　杭廷頓教授的東西文化“沖突論”之著眼點，不外“西方民主”與“東方專制”之沖突（他想到的沖突也許是當前中共對美國要求“民主”之反彈的沖突）。其實中國之“世界大同”中，早已包括“同不同”的民主精神。　

　　E. 三民主義之“理性平均主義”的傳統　

　　儒家政治文化注重的“選賢與能”，演化為唐朝之競爭性的考試制度，在宋朝以後，“考試”更與“租佃”制度結合，形成以教育為分野（如以士大夫gentry為上層）之我國特有的（混合政治、經濟、教育行為為一體的）階級制度，其“競爭性”、“機會均等性”、和高度“階級流動性”，十足符合“理性平均主義”精神。　

　　國父的五權憲法所包括的考試院，分明是混合了教育和文官詮敘制度，而有高度的競爭性，這種透過在教育領域內的競爭，去培養人性的潛力，充份符合“理性平均主義”的精神。我們再也不能懷疑“理性平均主義”是三民主義和傳統中國文化的核心部門。這就是中國傳統文化得以在二十一世紀成為世界思潮主流的另一原因。　

　　“世俗主義”與現代化生活　

　　A. 西洋文化價值之世俗化　

　　自十四世紀後，貫穿一部西洋歷史發展之原則，就是文化價值的俗世化，使人遠離中世紀的天國，在不斷擴大“在現世活著之性趣之間”，逐漸找到“龐大之人性潛力”（human potential）。　

　　顧志耐教授指出這種俗世化之發展，最後帶來十八世紀末工業革命後之現代化生長紀元，使人類在開發科技間，展示了足以控制自己命運的創造潛力，這便是“世俗主義”有利於“現代化”之主要原因。所以我們要問中國傳統文化是否注重“入世主義”呢？我自己雖是經濟學者，但願坦白承認經濟學者所探討的是和衣食住行和生存繁殖有關的現象，其實都是世俗、最“俗氣”的社會行為。　

　　B. 中國之世俗主義　

　　在歷史上世俗主義最基本的表現就是對人口繁殖之肯定（儒家與天主教對此頗有共識），中國向有“無後為大”，“有民斯有土”之論，而中國歷史上神話人物（如神農、有巢、伏義、燧人、嫘祖）無一不與“生存”有關。　

　　中國的“入世主義”，更有一種積極行動、終生忙碌之傾向，在下層文化（popular culture）表現的就是經濟生活之“勤儉”，而在上層文化（elite culture）表現的就是透過教育和學習（學而時習之的修身），畢生培養人性內含（如孔子的發憤忘食，不知老之將至），以充份發揮人性之潛力。所以我們要進一步追問，三民主義與國父思想是不是反應了傳統中國之世俗主義。　

　　中國傳統文化實在包括嚴肅的世俗主義或入世主義。我們必須了解所謂入世主義（secularism）就是注重做那些為了有效地活下去而必須做的事情，如衣食住行滿足性欲和繁殖。入世主義包括注重行動傾向的物實主義（pragmatism急急忙忙把事情做出來）。中國人向來認為行動比說空洞話重要得多（君子訥於言敏於行，古者言之不出，恥躬之不逮）。這種注重行為的文化價值到了宋、明以後就是知行之學（如知難行易、知易行難、知行合一），便成為中國人生哲學探討的主流。　

　　C. 三民主義的入世主義　

　　國父的知難行易學說分明秉承了這個務實主義的傳統，而國父畢生以實際行為領導革命，就是一位注重實際行動的學者，我們再也不能懷疑三民主義秉承了中國傳統文化入世主義。余英時教授說：“一部論語所說的是人可以辦到的事”，而三民主義、五權憲法談的也都具有嚴肅的實踐意義，忠實的三民主義信徒，永遠要對“實踐”有所奉獻，這便是入世主義的明證。　

　　結論　

　　總結以上，我們的結論是在傳統中國文化培育下的國父思想包括了天下為公的“文化國家主義”，知難行易的“入世主義”以及競爭性考試制度所代表的“理性平均主義”，這些價值分明符合現代化人類社會要求。所以在未來，足以為統一中國並為促使中國現代化之基礎，並且成為二十一世紀世界文化思想的主流。　

　　戈巴契夫先生在台北時，我很想對這位創造歷史的貴賓請教一個問題：“在二十世紀興起的社會主義制度試驗，已經給人類帶來那麽大的痛苦，並使中、俄兩國人民浪費了那麽多的時間和精力，未來的歷史學家從這場失敗的經驗中能得到什麽教訓呢？　

　　我猜想戈巴契夫先生一定會說：“無論理論怎樣完美，無論動機多麽純正、善良，後世人類再也不會想用政治暴力去制造道德。社會的進步，永遠需要透過‘演’‘進’，也就是在和平的情況下尋找演化和進步。”　

　　當代的歷史學者錢穆先生說：“今於國史，若細心籀其動態，則有一至可注意之現象，即我民族文化常於和平中得進展是也。”（見《國史大綱》第11頁）。我們在談三民主義與中國未來時，可以聯想到喜愛和平的傳統中國文化特質，一定不是一個偶然的巧合，而實在有一個必然的關聯性，也許這就是本文的主要結構。　


論後冷戰時代的中美關系

　　吳國光

　　香港中文大學政治與行政系講師

　　一、從冷戰到後冷戰：中美關系的背景發生了什麽變化？

　　二、從戰略合作到戰略競爭：中美關系出現了什麽新特點？

　　三、從利益沖突到霸權交替：中美關系的緊張點何在？

　　四、在緩和與劇爭之間：中美關系將走向何方？

　　五、簡短的結論

　　九十年代以來，中美關系進入一個充滿摩擦與坎坷的時期。目前，我們還看不到什麽重大的跡象表明中美之間的這種關系會在短期內出現實質性變化。為什麽中美關系會出現這樣一種狀態？這種狀態對於中美兩國和世界政治的含義是什麽？在可以預見的將來，中美關系會采取何種走向？這些問題，就是本文所要探討的主題。

　　本文的一個基本設定是：目前階段的中美關系，是與世界進入所謂“後冷戰時代”直接相關聯的；我們必須在這一時代背景下來理解當前的中美關系。簡言之，八十年代末九十年代初的蘇聯東歐巨變，把世界帶入了一個嶄新的時代，這就是所謂“後冷戰時代”。相對於冷戰時代，後冷戰時代的世界戰略格局發生了根本性的變化。中華人民共和國與美國兩個大國之間關系的變化，既受世界戰略格局的這一根本性變化的制約，又反過來影響著新的世界戰略格局的形成。

　　在這個基本設定下，我們將把中美關系的變化與世界戰略格局的變化聯系在一起來考察。首先，我們將簡要地回顧中美關系從冷戰時代到後冷戰時代的歷史發展，判定中美關系已經進入一個新的歷史階段。其次，我們將考察這一新的歷史階段上的中美關系具有什麽樣的特點。第三，我們將給出一個分析當前背景下的中美關系的基本層次構架，從而進一步歸納後冷戰時代背景下中美關系的內容。最後，我們會結合目下的情勢發展，來展望中美關系的未來走向。

　　一、從冷戰到後冷戰：中美關系的背景發生了什麽變化？

　　從冷戰時代到今天，中國和美國兩個國家之間的關系經歷了長期的發展變化。簡略地說，可以把這些發展變化劃分為三個不同的歷史階段。這三個階段上中美之間的戰略關系是不同的，因此可以分別稱之為“戰略對立”階段、“戰略合作”階段和“戰略摩擦”階段。以下，試對此三個階段分別加以論述。

　　（一）戰略對立階段

　　一九四九年中華人民共和國成立，馬上奉行所謂“一邊倒”的外交政策，在國際上完全與以蘇聯為首的共產主義陣營結盟，並成為這一陣營的重要一員，站到了與以美國為首的西方陣營相抗衡的立場上。而美國則延續其支持中國國民黨政權的政策，扶持國民黨政權在台灣穩住腳跟，隔海與中華人民共和國對峙。因此，中美兩國當時的關系，主調是相互敵對和隔絕。特別是朝鮮戰爭的爆發和中國的參戰，直接導致了中美兩國軍隊在戰場上的對峙。同時，美國第七艦隊進駐台灣海峽，中美對峙進一步擴大。所有這些，都進一步惡化了中美兩國關系，在兩國之間形成了看來難以逆轉的敵對局面。

　　東西方冷戰是當時世界的基本戰略格局，而中美之間的對立關系正是冷戰的一種具體表現。因此，當時中美之間的對立，具備了冷戰的所有因素：這包括政治制度和意識形態的對立，也包括經濟制度和社會制度的差異；這包括地緣政治和戰略利益上的沖突，也包括領導者和民眾互不了解的因素；這包括外交結盟政策等方面的大異其趣，也包括軍事上的直接對峙。不過，這種對立關系的形成，卻不完全是由於政治、經濟和社會制度的差異或對立造成的。事實上，在中華人民共和國建立前夕與初期，美國曾經試圖與中國的共產主義政權建立某種起碼是善意的關系。但是，中國共產黨人卻由於意識形態等因素的作用，忽略甚至是拒絕了這種善意，而迅速地采取了靠攏蘇聯的外交政策。一旦靠攏蘇聯，中國在世界冷戰格局中的位置馬上定位，與美國的關系也就定位在隔絕與敵對的基調上，中美之間的戰略對立就此形成。隨著中國在朝鮮參戰，中國的對外政策就更從靠攏蘇聯而演變為直接對抗西方與美國，中國對自己在冷戰中的位置的界定就更加明確了。

　　六十年代初期中國與蘇聯交惡，在世界戰略架構上改變了中國依附蘇聯及以蘇聯為首的世界共產主義陣營這一重大關系。但是，由於中國靠攏蘇聯而在中美之間已經形成的敵對關系，在當時並沒有馬上發生改變。這里的重要原因可能有三個：第一，美國對越南的戰爭，促使中國人相信美國正在實行對中國本身（而不單單是對蘇聯）的戰略包圍；冷戰不單單是美蘇冷戰，也是中美冷戰。第二，中國內部正在奉行強硬的比冷戰還冷戰的政策，即同時反美反蘇，“反帝反霸”。第三，中蘇之間的爭吵最初還主要表現在意識形態上，摩擦還主要體現在經濟等領域，而軍事和外交方面尚未形成對峙，中國對於來自蘇聯的威脅可能還沒有強烈的體認。所以，雖然中蘇交惡，在當時卻並不馬上意味著中美關系的緩和；冷戰在中美之間依然繼續，雙方關系的基調仍然是敵對與隔絕。

　　（二）戰略合作階段

　　但是，中蘇關系的改變，畢竟是世界戰略架構層次的改變，它或遲或早會體現為中國的主要對外戰略關系的改變。美國是世界大國，中美關系就是中國的一種主要戰略關系。同樣，中蘇關系的改變，也會或遲或早地表現到世界主要大國對中國的關系上來。中國也具有不可忽視的戰略地位和戰略力量，對蘇冷戰中的美國也需要重新審視對中國的關系：昨天，中國是敵人的朋友，美國因此與中國的關系是敵對的；今天，中國是敵人的敵人，美國應該發展什麽樣的對華關系呢？

　　我們看到，中美開始實行戰略接近，繼而實現了戰略合作。這就是中美關系的第二階段。這個階段，可以追溯到一九七零年代初期所謂的“乒乓外交”為止。不過，正式說來，中美關系的“戰略合作”階段應該以美國總統尼克松一九七二年的北京之行為標志。這一階段的中美關系，固然也有很多的摩擦與爭吵，但是，總的基調是戰略上的合作。所以，我們說，一九七二年之後的中美關系，基本特點是緩和多於緊張，合作多於摩擦。

　　很明顯，這一階段的中美關系與上一階段的中美關系有重大的區別，幾乎是完全相反的性質。但是，同樣很明顯地是，第一，冷戰的世界戰略格局並沒有改變；第二，中國內部的政治制度並沒有改變；第三，美國的政治制度也沒有改變。兩個在政治制度和意識形態上尖銳對立的世界大國，為什麽能夠形成一種戰略夥伴的關系？究竟是什麽原因導致了中美雙方關系的重大改變呢？我認為，我們只能從世界戰略的整體架構中去尋找原因，也就是從當時世界的冷戰格局中尋找中美雙方形成戰略合作關系的根據。

　　東西方冷戰的主要內容，是美國與蘇聯兩強爭霸世界。換句話說，在冷戰時代，美國與蘇聯的對立和競爭形成了世界的軸心戰略關系。相應地，國際上其他的雙邊和多邊關系，都不可避免地受到這一軸心戰略關系的影響和制約。在中蘇交惡之後，中國在冷戰格局中的角色發生了根本性的變化。正是這一變化，導致了中美最終能夠實現雙方的戰略接近和戰略合作。為了共同對付蘇聯，美國和中國找到了最大的共同戰略利益。中美之間的戰略接近、關系正常化和戰略合作，就是在這樣一種所謂“蘇聯因素”的作用下形成的。也就是說，是在冷戰時代世界戰略格局的架構下形成的。

　　由於這一因素的強大作用，中美之間自一九七零年代起形成的戰略合作關系，在當時的冷戰時代背景下，既沒有因為雙方在政治制度和意識形態上的對立而不克達成，也沒有因為美國或中國的內部政治變化而發生根本的改變。在早期達成這一戰略合作的時候，由於雙方內部的制度都沒有重大的變化，中美雙方要從戰略敵對走向戰略合作，都必然在很大程度上沖破自身內部政治制度、經濟制度和意識形態對於各自的國際戰略的制約。我們看到，毛澤東在內部繼續推行極左路線的同時，在外交上作出了接近美國的戰略決定。同樣，在美國，強硬反共的尼克松在堅持其右派立場的同時，親自造訪北京以締造美中之間的戰略夥伴關系。後來，美國方面所出現的周期性政府更替，並沒有影響中美之間的這種戰略合作關系。民主黨人總統卡特繼續了共和黨人總統尼克松的路線，最終在外交上完成了中美兩國關系的正常化；里根總統在競選期間表現出強烈的親台灣、反中國的立場，但是，當選之後，依然奉行與中國實行戰略合作的外交方針。同樣，在這一階段上，中國方面在內政上出現了重大變化，實現了由毛澤東路線向鄧小平路線的轉折，開始注重於現代化建設，對外則實行開放政策。與此同時，中國政府的人事也大幅度更新。到八十年代中後期，中國經濟變革的效應甚至開始在制度層面表現出來，促使中國原有的共產主義制度在經濟、社會、文化和政治等各個層面出現重大變化。但是，這樣大幅度的內部變革，在冷戰格局沒有發生改變之前，並沒有影響到中美之間的戰略夥伴關系出現根本變化。這從反面證明了：中美之間戰略合作關系的基礎和根據，不在於雙方內部的政治或經濟制度，不在於雙方各自的意識形態，也不在於雙方的領導層之構成，而在於冷戰時代的國際戰略架構，在於蘇聯威脅這一因素的存在，在於中國在美蘇爭霸關系之中所處的戰略位置。

　　（三）戰略摩擦階段

　　既然中美之間戰略合作關系的根據在於當時世界的冷戰格局，那麽，當世界冷戰格局最終解體、後冷戰時代開始的時候，中美關系也不可能不隨之發生根本性的變化。我認為，自九十年代起，中美關系已經進入一九四九年以來的第三階段，即目前這一充滿摩擦和緊張的階段。與此前的摩擦與爭吵不同，中美目前的爭吵、摩擦和沖突具有戰略意義。換句話說，中美雙方目前的緊張關系，根據在於雙方戰略上的摩擦。因此，我把這一階段叫做“戰略摩擦”階段。

　　在一定意義上，我們可以把中美關系開始明顯惡化的起點，追溯到一九八九年的北京天安門事件。在後來的中美關系變化中，天安門事件發生了多個方面的影響，主要表現為：第一，凸現了中國在政治制度和意識形態上與美國的差別乃至對立；第二，凸現了中國的人權問題，加劇了中美關系中的“人權戰”；第三，改變了美國對華政策的國內環境，美國民眾和輿論從對華友善轉而為對北京政權采取敵對的態度；第四，在美國開始形成中國政治反對力量的獨立政治活動，其中他們的國會遊說活動直接著眼於人權等問題，對於美國對華政策形成一定影響。

　　但是，天安門事件在中美關系中的意義，主要不是在於它對中國內部政治的作用，而在於它是世界共產主義陣營解體的先聲，是冷戰格局即將發生根本變化的一個先兆。與北京的天安門事件相接續，東歐發生巨變，蘇聯最終解體，世界共產主義陣營崩潰。這帶來了第二次世界大戰之後世界戰略格局的根本變化，使冷戰時代走入歷史。蘇聯因素的消失，使得冷戰時代中美蘇之間的戰略大三角關系解構，中美關系的基本背景因此產生了根本變化。具體地說，前蘇聯的解體改變了中國在美國全球政策中的戰略地位，直接給中美關系帶來了兩個重大的負面因素：首先，中國不再成為美國遏制蘇聯的戰略夥伴，中美關系對於美國不再具有冷戰時代那樣重要的政治和軍事意義。其次，中美之間在政治制度和意識形態上的對立變得突出起來，中國成為世界大國中唯一一個在政治制度和意識形態上與美國對立的國家。一句話，中國作為美國夥伴的因素大大降低，而作為美國對手的因素卻同時大大凸顯。只有這一變化，才最終決定了後冷戰時代的中美關系的基調。

　　從這一全球戰略結構的觀點看問題，我們因此不難理解兩個現象：第一，雖然中國發生了天安門事件，美國政府當時的對華政策仍然主要是合作而非敵對；第二，雖然中國在一九九二年開始重新實行大幅度經濟變革，中美關系依然不能走出頹勢。這兩個相反相成的事例都只表明一個事實：中美關系並不單純決定於雙方的內部狀態，而主要決定於世界戰略格局。設想天安門事件之後沒有迅速發生世界共產主義陣營解體的情況，美中關系應該還會在增加爭吵的情況下保持戰略合作的基調；設想冷戰結構依然存在，則中國無論是否發生市場化變革，都不會從根本上影響中美之間的戰略夥伴關系。反過來，正是由於冷戰結構的變化，導致了中美兩國關系無可避免地走上從戰略合作到戰略摩擦的變化之路。

　　在我看來，與冷戰時代相比，中美關系在後冷戰時代的基本特點是：一方面，中美之間在冷戰時代基於針對蘇聯而架構的戰略夥伴關系已經解構；另一方面，由於中國的國力在市場化改革中迅速增強，但是依然維持其共產黨一黨專制的政治制度，因此被美國視為對現行以美國為霸權的世界體系的最大潛在威脅，從而在中美之間正在逐漸形成新的具有戰略軸心特徵的緊張關系。基於這種戰略關系的變化，中美關系自九十年代開始，進入了一個摩擦多於諒解、緊張多於緩和、競爭多於合作的新時代。在諸多的競爭領域和摩擦議題之中，經濟、安全、人權與台灣問題等都在事實上對全球戰略格局具有重要意義，究其本質都與美國霸權的衰落和中國國力的崛起相聯系。二十一世紀初期的世界戰略格局，在很大程度上將圍繞中美之間在上述領域的爭吵或合作而形成。

　　二、從戰略合作到戰略競爭：中美關系出現了什麽新特點？

　　在前蘇聯崩潰之後，美國成為世界唯一的霸權。與此同時，中國則在實行市場化經濟改革並堅持共產黨壟斷政治權力的情況，國力正在迅速發展。美國的獨霸和中國的崛起，因此成為後冷戰時代世界戰略格局的兩個突出景象。在蘇聯因素消失這一基調主導下，美國獨霸和中國崛起這兩個因素，不僅沒有緩和兩國關系的作用，而且也都促使中美關系變得嚴峻起來。

　　我們首先來看美國在後冷戰時代的國際戰略。美國雖然贏得了冷戰，但是，也付出了相當的代價。在後冷戰時代，美國能不能保持其贏得冷戰而帶來的世界唯一超級強國的地位，成為美國後冷戰時代的國際戰略所最為關注的問題。在政治上，在共產主義陣營崩潰之後，美國國內和世界上對於美國式自由民主制度的迷信都達到了一個新的高峰，民主制度的意識形態因素大大增加。無論在情緒上還是在戰略上，美國都希圖抓住冷戰結束和所謂“第三波民主化浪潮”的機遇，在世界上迅速推廣民主制度，擴大西方式民主國家的陣營，從而在政治鞏固美國對於世界的領導地位。與這種政治上的雄心相比較，美國在經濟上的處境則相對要困難的多。冷戰對美國的經濟實力也有巨大的損耗作用；美國經濟制度本身在經過長期的發展之後也開始面臨眾多的問題；美國在世界高度經濟競爭的情況下正在越來越不具有原有的優勢。在這個意義上，美國警覺到本身霸權的“衰落”，因此更加具有危機意識。在文化上，世界在迅速全球化、西方化的同時，也在各地開始產生強大的抗拒力量，全球不同文化、民族與宗教之間的差別與沖突越來越突出，並投射到不同國家相互之間的政治和經濟關系上來，特別是表現為以美國為首的西方世界與其他非西方國家之間的關系上來。能否適當處理這樣的文化沖突，對於美國在全球一體化的進程中保持領導地位，也就成為一個重要的問題。

　　如果說，美國在後冷戰時代所面臨的主要困境，表現為其空前鞏固的霸權地位與其逐漸衰微的領導能力之間的矛盾，因此其國際戰略的根本點乃在於提高其經濟與政治能力，以鞏固其霸權地位；那麽，中國在後冷戰時代的基本國際處境，則也是由兩個又聯系又矛盾的基本方面所構成：一方面，通過經濟的改革開放，中國的綜合國力在迅速提升，加強了中國的國際地位和介入世界事務的能力，另一方面，由於中國在政治制度和意識形態上的獨特性，使得中國國力的提高被鄰近各國和西方世界視為對自身安全和世界秩序的一大挑戰，從而為中國的開放、進而是為中國的進一步經濟發展帶來了國際環境上的制約。這種處境，可以從四個方面來認識：第一，世界冷戰格局的解體，暫時消彌了大國之間直接軍事沖突的可能，反過來因此進一步突出了大國之間的國際經濟競爭。以經濟發展為基礎的各國之間的國際競爭並沒有隨著冷戰的結束而結束，而是更加在經濟領域本身體現出來。在這個意義上，中國經濟發展的加快和國力的迅速提高，對緊張的世界經濟競爭是一個強烈的刺激。第二，中國的經濟發展是在人口眾多、資源相對貧乏的條件下通過部份市場化而實現的，其進一步發展的邏輯應該是外向的，即：市場化本身的擴張力會推動中國向世界範圍尋求經濟發展的要素，而人口與資源之比的沈重壓力也會推動中國逐漸具有外向的擴張性。第三，中國綜合國力的提高，改變了周邊國家之間和亞太地區範圍的國際政治、經濟與安全的本來格局，增加了周邊國家的不安全感，加強了亞洲太平洋地區的未來經濟競爭和安全沖突的強度。第四，中國的不同於西方的獨特政治制度和意識形態，形成了對於世界既存秩序的嚴重挑戰。在這樣四重因素的背景下，中國國力的迅速提高，不僅形成了後冷戰時代國際格局的一大特點，而且構成了後冷戰時代的國際格局中一大變數。

　　對比來看，美國在後冷戰時代希圖維持世界霸權的國際戰略，與中國的經濟迅猛發展以及由此產生的外向力之間，必定產生新的多重對立。這些對立會在多個方面表現出來。在政治上，美國鼓動與推行西方式自由民主制度的戰略與中國堅持共產主義權威政治的方針形成尖銳對立；在經濟上，美國的相對衰落及持續維持自身經濟霸權的努力與中國的經濟崛起和持續發展的可能潛力形成了鮮明對照；在文化上，世界一體化的發展趨勢和與之相伴隨的文化沖突正在加劇，而中國本來就是一個具有獨特文化性質與悠久歷史文明的大國，與美國之間的差別與沖突也在日益凸顯；在地區層次，美國的目光有自東向西均勢發展的趨向，認為自己應該理所當然地在未來可能成為世界發展重心的亞洲太平洋地區扮演領袖角色，而中國則因為經濟和地緣政治的因素開始東向發展，走向海洋，也在日益成為東亞太平洋地區無可爭議的大國；在全球層次，美國希圖借助西方盟國和國際組織而加強所謂“國際制度（“international institutions”or“international regimes”），以通過這些因素來鞏固和加強美國本身的霸權地位和領導能力，而中國則借助其聯合國常任理事國的地位，可以成為上述運作中的一個有能力的“搗亂者”，進而聯合第三世界阻撓西方發達國家實現自身利益的企圖。

　　但是，這並不是說，美國的獨霸地位和中國的迅速崛起這兩個因素，對於中美當前關系所帶來的作用，都完全是負面的、消極的。美國的世界強國地位，決定了正在熱切尋求經濟發展的中國必然希圖從美國獲得多種多樣的技術、經濟和管理資源。反過來，中國的經濟起飛，則為包括美國在內的發達國家提供了一個進入中國市場的契機。因此，在上述背景下，經濟因素在中美目前關系中起著重要的良性作用。第一，一般來說，商界乃至整個經濟界，都是推動美國外交政策趨向務實的主要力量，在當前也是推動美國對華政策降低意識形態色彩、降低對抗調門並改取合作態度的主要力量；第二，中國作為一個巨大的市場，對於美國、特別是美國經濟界具有極大的吸引力，這是目前中美關系中最有正面作用的因素。

　　考慮到後冷戰的時代背景，經濟因素本身正在分別給中國和美國各自在雙方關系上造成一種兩難處境。美國所面臨的兩難是：或者選擇完全打壓中國，“圍堵”中國，突出雙方的對立，回到當年的戰略敵對狀態，而這會使美國失去巨大的經濟機會，在激烈的世界競爭中美國只會因此加速自身的衰落；或者選擇與中國合作，這在客觀上會幫助中國的發展，從而幫助中國成為世界強國，但是美國本身也能從中國的經濟發展過程中得到機會來解決美國的經濟難題，在一段時期內維持美國的世界霸權。中國所面臨的兩難則是：或者加強與美國的合作，以取得美國的技術、資金和其他方面的有利經濟發展的資源，但是必須在非經濟方面向美國讓步，在一定程度上和一定時期內承認美國的世界霸權；或者對美實行強硬政策，強力抗衡美國霸權，這會失去機會從美國得到各種有助於經濟迅速發展的資源，同時整個國際環境也會惡化，非常不利於中國的經濟建設。基於對上述兩難處境的考量，中美目前的關系並不是回到“戰略敵對”，而是具有新的特點，就是我們所說的“戰略摩擦”。即：在戰略層次充滿摩擦，在實際層次尋求互惠。這就是目前中美關系的基本特徵。

　　總的來看，我們可以把目前中美關系的狀況概括為兩句話。第一句話是：中美之間有沖突，癥結可以歸為意識形態的對立和世界霸權的爭奪；其中，政治和意識形態上的對立是直接的，而對於世界霸權的爭奪在目前來說則是潛在的。第二句話是：中美之間又有相互需要，有合作基礎，這主要表現在經濟上。

　　三、從利益沖突到霸權交替：中美關系的緊張點何在？

　　在上述背景下，近年來，中美之間在許多領域內和許多議題上都發生了一系列的摩擦和沖突。雖然雙方在這些問題上也有一定程度的相互理解和合作，但是，如前所述，在現階段，合作已經降低到戰術層次，而摩擦卻上升到戰略層次。這與冷戰後期在美蘇中大三角架構下的中美關系正好相反。那時，中美雙方的摩擦是在戰術層次上存在，而合作則是建構在戰略層次上。

　　為什麽說中美之間的摩擦已經上升到戰略層次呢？這些摩擦又究竟是些什麽樣的摩擦呢？概括地說，我們可以把近年來中美之間的主要爭執歸納到五個基本的外交領域，而每個領域都包括數個目前在中美雙方正形成摩擦的重要議題。這五個基本的領域是：第一，經濟領域；第二，安全領域；第三，人權與政治制度領域；第四，國家主權領域；第五，宏觀國際戰略領域。首先，讓我們逐一地觀察和分析中美關系在這些領域內的摩擦焦點，然後，再來形成可能的結論。

　　（1）經濟領域：就中美在經濟領域的目前關系而言，合作的成份還是相當大的。但是，摩擦甚至沖突也不斷出現。其中，紡織品出口問題，勞改產品出口問題，知識產權保護問題，都相繼成為雙方的摩擦點，在雙方談判中被列為重要議題。特別是在美國是否給予中國“貿易最惠國（MFN）”待遇問題上，雙方關系持續緊張，成為自一九八九年天安門事件以來中美關系中的一個摩擦焦點。與此同時，在中國參加國際經濟貿易組織如“國際關貿總協定（GATT）”等的問題上，中美之間爭執不斷。近來，雙方這一方面的摩擦，更集中表現在中國參加“世界貿易組織”的問題上。中美在這一議題上討價還價，已經展開了一系列的外交攻防戰，迄今尚未達成最後的結果。可以預期，在今後的中美關系中，這類經濟摩擦還會不斷地以或舊或新的議題形式困擾雙方關系，占據雙方談判的重要日程。

　　毫無疑義，國家之間的經濟貿易關系是直接與國家的實際利益相關聯的。換句話說，在經濟貿易領域，國家利益往往最容易界定，有最為直接、切實和具象的表現。同時，經濟貿易關系在當今世界又往往是國家之間關系中最為廣泛的關系領域。因而，這一領域的摩擦和沖突最常出現，最容易體認，因此也最為普遍地表現在國與國關系之中。同時，我們也可以說，這一領域的摩擦和沖突，往往並不以國家之間的制度差異、地緣政治關系和外交結盟的緊密程度為轉移。所以，我們看到，在世界各國之間，幾乎都存在著不同程度上的經濟摩擦。比如說，美國和其他西方大國如日本等之間的經濟摩擦，其廣泛與激烈的程度，絲毫也不比中美之間的這類摩擦為小、為輕。基於國家之間的經濟貿易摩擦所具有的這些特性，即：國家利益的直接性，在國際關系中的常見性和普遍性，以及其摩擦性質的相對獨立性或非政治性，我把經濟領域列為中美關系當前諸多摩擦領域中的第一個層次，也是最為基本的一個層次。

　　經濟摩擦本身雖然可以釀成重大的外交沖突，但是，一般說來，如果沒有更深層次的問題存在，則解決經濟摩擦的主要手段還是存在於經濟領域，國際政治家也往往會嘗試把問題限制在經濟領域來談判和處理。所以，就事論事而言，中美之間目前在經濟領域的摩擦，可以不構成發展兩國關系的重大障礙。事實上，在冷戰之後的中美關系中，經濟上的交流、合作與互惠，已經取代了共同對付蘇聯這一戰略地理因素，而成為兩國關系接近的主要推動力。

　　但是，經濟問題事實上並不會孤立存在。特別是在目前的中美關系中，經濟領域的摩擦常常是與非經濟問題直接相關的，常常被提升到非經濟層次來考量，也常常被訴諸非經濟手段來解決。中國的貿易最惠國待遇問題，在美國方面常常被與人權問題掛鉤來討論。雖然在不同階段這種關聯在政策上表現的程度不同，但是，可以相信，這一趨勢不會發生重大改變。在中國加入“世界貿易組織”問題上中美雙方的爭執，則一方面直接和中國本身的經濟制度相關聯，另一方面，與美國試圖遏制中國的迅速增長也不無關聯。前一方面的問題提升到了國家內部的制度層次，而後一方面則是著眼於世界強權的盛衰消長。反過來，經濟手段本身也常常被使用來達成其他方面的外交目的。其中最為明顯的是使用經濟制裁來表達多方面的外交意願。在目前的中美關系中，經濟制裁的手段常常被動用，以圖解決雙方在安全、軍售、核擴散、人權等諸多方面的爭執。總的來說，在目前的中美關系中，由於戰略背景的變化，經濟摩擦已經被賦予更多的意義，不單單是經濟問題，而是直接表現在戰略層次。在這個意義上，中美目前的經濟摩擦，是具有戰略摩擦的意義的。

　　（2）安全領域：中美關系中很多的摩擦都可以歸納為安全問題。這包括：軍備與裁軍問題上的爭執，軍火銷售問題上的摩擦，軍事技術轉讓問題上的沖突，核武器的試驗與擴散問題上的角力，等等。與經濟摩擦相類似，國與國之間在安全問題上的矛盾也總是大量存在、經常出現的，一般不因國家之間的制度和意識形態相似性而發生重大的變化。所以，我們看到，在美國與法國之間，也存在著核武器試驗問題上的爭吵；在美國與以色列之間，也有軍事技術轉讓問題上的摩擦；而軍備與裁軍問題則一直在多邊國際談判中占重要地位，今天也並不因為冷戰結束和東西方對壘的消失而降低其重要性。也是由於這類摩擦的普遍性，同時又由於安全問題畢竟比經濟問題對於國家生存的威脅更為直接，我們認為，中美在安全領域的矛盾，其位階高於經濟摩擦，應當列為雙方緊張的第二個基礎層次。

　　目前看，中美在裁軍問題上的摩擦，主要在於美國對於中國擴充軍事裝備的關注和擔心。反過來，美國則對台灣出售先進的軍事裝備，這受到中國方面的抗議。在這個問題上，一般性的安全問題是與特定的由中國所認定的主權問題相聯系的。因此，沖突的緊張度就升高了。同時，中國的對外軍售和核武器擴散問題，則對美國來說具有世界戰略意義：一方面，中國通過軍售和核武器擴散而增強其武裝力量的經濟力與對外的軍事影響力；另一方面，中國在軍事上裝備那些美國所不喜歡的國家，等於支持美國的敵人；還有，更重要的是，中國在這樣的武器交易中和伊斯蘭國家有可能形成更加密切的政治、軍事和經濟關系，而這種可能的聯盟在美國的世界戰略視野中會是一支可怕的威脅力量。安全問題本來就相當敏感，如果再考慮到這樣一些戰略因素，則中美雙方在這一領域的摩擦理所當然地具有重要戰略含義，而形成一個重大的緊張點。

　　（3）人權領域：中美在這一領域的沖突十分突出，構成了九十年代以來兩國關系中的一個熱點。雙方在人權問題上的爭執，主要表現為美國方面譴責中國方面對人權的踐踏，是美國取攻勢，中國取守勢。具體議題相當多樣，這里不一一贅述。應當強調的是，這一領域的沖突，突出了雙方在政治制度和意識形態上的對立。本來，人權問題既和中美在政治制度和意識形態上的對立直接關聯，也和雙方在文化傳統和經濟社會發展水平上的差異有關。但是，在宏觀戰略背景改變的情況下，現在前一個方面得到強調，成為摩擦的焦點。

　　（4）主權領域：在中美之間，這突出地表現為台灣問題。雖然，很多爭執都可以上升到或聯系到國家主權層次發生或分析，但是，在中美之間，台灣問題的存在似乎格外醒目和敏感。美國雖然並不支持台灣獨立，但是，很明顯，它也不支持北京政府對於台灣的主權訴求，而只是模糊地承認台灣是中國的一部份；而且，在實際中，美國越來越表現出在台灣海峽兩岸的爭吵中它的親台灣傾向。

　　美國在台灣問題上現有的官方立場，還是冷戰時代中美雙方在建立戰略合作關系的過程中相互討價還價的產物。當時，美國為了拉攏中國成為以自己為首的反蘇聯盟中的一個合作者，在台灣問題上向中國作出了讓步。此後，在中美之間的整個戰略合作階段，雙方雖然在台灣問題上仍然不斷發生摩擦，但是，從來都沒有象今天這麽嚴重。可以認為，一方面，在冷戰格局解體的情況下，美國正在重新考量其世界戰略，對於台灣的定位有所改變，因此在試探改變原來的承諾，並采取行動落實其新的戰略利益；另一方面，中國隨著自己國力的增長和外向戰略的浮現，則越來越不能容忍台灣出現的獨立傾向，因此也越來越不能容忍美國在這一問題上的可能的試探。正是在這樣的背景下，台灣問題再次成為中美關系中一個燙手的山芋。

　　與台灣問題類似的，還有西藏問題。中美之間在西藏問題上的爭執，目前主要集中在人權等領域，但是也不時涉及主權的層次；而且，也同樣具有世界戰略層次的深遠意義。下面，我們會看到，世界戰略意義層次上的摩擦，正在成為中美關系中的主導因素，因而改變了以上各個層次和領域的具體爭執的意義，使這些具體摩擦變得難以解決起來。

　　（5）宏觀國際戰略領域：中美之間在所謂國際戰略領域的摩擦，從根本上說，就是雙方對一個重要問題的否定性答案所帶來的摩擦。這個問題是：在冷戰之後的世界戰略格局中，中美雙方的戰略利益是不是相同的或相容的？在冷戰時代，雙方對類似問題的答案都是肯定的：中美雙方具有相同或相容的戰略利益，因此雙方形成了戰略夥伴關系。現在，看來，雙方對於這個問題的答案都是傾向於否定性的。在本文的第二部份，我們事實上已經集中論述了這個領域內的中美緊張。簡單地說，中美在後冷戰格局中具有結構性的對立，由此產生了不同的國際戰略，而兩種國際戰略相互矛盾的核心，乃在於世界霸權的興衰交替。一方面，中國的經濟在改革開放中迅速發展，綜合國力迅速提升，同時，政治上依然秉持共產主義制度；另一方面，美國作為當前最為強大的國家，希圖維持自己的世界霸權於不墜，因此正在尋找自己在後冷戰時代的對手，企圖把可能的挑戰者遏制於初生階段。這就形成了雙方的戰略矛盾。

　　這里，特別要強調的是，第一，戰略層次或領域的摩擦，在中美之間各個層次和領域的關系中，是一個結構性、總體性的框架因素，為中美之間的關系奠定了一個基調。可以說，中美之間在上述五個領域內的摩擦，並不是平面並列的，而是具有某種內在的邏輯關聯，可以按照不同領域內雙方的沖突程度而形成一種層級架構。其中，從經濟摩擦到戰略摩擦，具有逐級上升和激化的性質。正是在這個意義上，我們說，目前中美關系處在戰略摩擦為主的階段。第二，在後冷戰的世界格局中，目前還沒有其他兩個大國之間的戰略利益是這樣明顯地相互沖突。因此，中美之間這種以摩擦和沖突為基調的戰略關系，就可能成為世界戰略格局重新鑄造過程中的一個具有軸心意義的關系。在這個意義上，雙方的戰略摩擦當然會主導雙方各自對待對方的外交戰略和政策。

　　四、在緩和與劇爭之間：中美關系將走向何方？

　　在分析了目前中美關系的主要特徵和主要內容之後，我們的基本結論是：中美關系處在戰略摩擦的階段上，而這是由後冷戰的世界戰略格局所決定的。在這個基礎上展望未來，我們認為，在世界戰略格局不發生重大變化的情況下，中美之間的這種以摩擦為主的關系將持續一個相當長的時期。問題只在於，這些摩擦是會逐步加劇呢，還是可以不斷緩和？我們認為，只有在這個範圍內討論中美關系的未來走向，才是有意義的。

　　在結構性因素不變的情況下，中美雙方的戰略選擇與互動，中美雙方政治家的智慧與技巧，對於今後中美關系的發展變化，就將是一個重大的決定性因素。篇幅所限，這里不擬全面展開討論，而僅就三個問題試加分析。

　　（1）如何估計世界格局中新舊霸權交替的局勢？

　　如前所述，中國正在成為世界大國，這是導致中美關系惡化的一個重要背景因素。但是，在可以預見的將來，中國真的能夠構成對於美國世界霸權的挑戰和威脅嗎？中美政治家似乎都需要對這個問題做慎重的考量。目前看，美國在規劃後冷戰時代的世界戰略的過程中，出現了這種認知與聲音，並且在影響戰略制定。所謂“圍堵中國”，就是這種高估中國的挑戰能力和威脅因素的產物。而就中國方面而言，雖然北京一再強調不存在所謂“中國威脅”，但是，事實上，在諸多方面的外交行為卻都表現得富於強權特徵。這是不是表明中國確實也在把自己看做正在興起的二十一世紀的世界強權呢？我們沒有辦法斷定這一點。問題在於，如果雙方都錯誤地估計了世界總體格局中大國力量興衰交替的趨勢，則可能給世界帶來很大的悲劇。中美政治家有沒有足夠的智慧來正確認識後冷戰的世界戰略格局，確實是關乎兩國未來關系和世界政治未來走向的一個大問題。

　　（2）如何處理經濟交流與政治對立的關系？

　　無可否認，在後冷戰戰略格局的結構下，中美之間政治上的對立是造成兩國諸多摩擦的一個重要原因。另一方面，經濟上的交流則在出現摩擦的同時，也在促進兩國的接近與合作。可以設想，如果經濟因素得到突出，即使存在種種經濟摩擦，中美關系也會持續往比較緩和、積極的方向發展；如果政治因素被突出，則雙方的對立必將凸顯，摩擦必將加劇。所以，兩國政治家如何處理經濟交流與政治對立的關系，就成為關乎雙方關系發展方向的一個重要問題。目前看，中美雙方都認識到：在激烈的世界經濟競爭中，中美加強經濟合作，對於美國和中國，都具有極其重要的意義；面對急劇變動的世界經濟結構，穩定的中美經濟關系將是世界穩定與和平的一個極其重要的保障因素。如果雙方都能通過經濟合作來淡化意識形態色彩，而不是強調意識形態上的分歧以削弱和阻礙經濟合作，中美關系中樂觀的因素就會增加。對於經濟合作中產生的摩擦，雙方如果能夠“就事論事”地解決，而不是拿到意識形態與政治制度分歧的層次來討論，不是直接和強權興衰相聯系，合作就會比較容易，摩擦就比較容易解決。反過來，如果把經濟因素直接當做人權、政治和戰略上的砝碼來使用，則兩國關系將難以避免地出現危機。

　　（3）如何應對國內政治壓力？

　　就短期而言，中美兩國各自在內部政治上的問題，也是造成兩國關系緊張的一個原因。美國方面，一個是因為兩黨較勁，共和黨主導的國會給民主黨主政的行政部門出難題，形成美國對華政策的強硬化；另一個，面臨總統大選在即，無論外交或內政政策上，現任總統都面臨更多的掣肘因素。當然，從總體上說，美國民意和輿論界都在往對華強硬的方向移動，美國極端保守主義勢力擡頭，是制約美國國內政治從而制約美國外交政策的一個基本環境。中國方面，一般說來外交政策有相當高的自主性（autonomy），但是目前卻也面臨越來越多的國內政治上的制約因素。首先，中共最高權力向鄧小平之後時代的轉移過程尚未最後完成，而在中共政治制度下，爭奪最高權力者往往向對外強硬方向靠攏；其次，在鄧小平之後，中共內部的強人政治似乎已經走到盡頭，新的領導人沒有類似毛澤東或鄧小平那樣的足夠權威來在外交政策上獨自形成重大決策，在外交政策特別是對美政策上必須在內部不同勢力之間尋求較高程度的共識與妥協，因而所受掣肘處甚多；第三，在中國國內，象在美國國內一樣，也在興起一股新的民族主義浪潮，這從總體上制約著政府外交政策的選擇。

　　問題是，政治家和政府如何以國家總體和長遠利益為考量，來應對國內政治對於外交政策的種種壓力？事實上，在美國和中國各自的國內政治中，都存在對外關系上的溫和派和強硬派。如果雙方是強硬對強硬，勢必加劇兩國摩擦，制造國際緊張，對雙方關系的發展極為不利。僅僅是溫和，則顯然難以應對來自雙方各自內部的壓力。兩國領導人能不能找到一種既能滿足強硬要求、又能溫和處理兩國關系的戰略和政策，使兩國都能在與對方的關系中得到好處而避免壞處，是目前中美兩國外交上最大的難題，也是對兩國政府和民眾的政治智慧和能力的考驗。

　　簡而言之，在戰略結構既定的前提下，充滿摩擦的中美關系會向何種方向發展，端視雙方如何處理兩國關系；而在處理當前中美關系的時候，上述三個問題的解決，可能會較大地影響兩國關系的未來發展。

　　五、簡短的結論

　　在冷戰時代，美蘇對抗構成世界戰略格局的軸心關系，中華人民共和國與美國之間的關系基本上受此一因素的制約而形成、發展和變化。在中共當政之初，即奉行外交“一邊倒”的政策，加盟以蘇聯為首的世界共產主義陣營，從而與美國形成了戰略對立關系。這是中美關系的第一階段。在中蘇交惡之後，中美開始相互接近，終於以一九七二年美國總統尼克松訪問北京為標志，進入了兩國關系的第二階段，即戰略合作階段。無論是與美國對立還是合作，在整個冷戰時代，中國都構成美蘇對抗中舉足輕重的第三方；而在中美的戰略合作階段，中美之間因此能夠超越雙方在政治和意識形態上的分歧，甚至超越雙方的局部戰略利益（台灣問題），而達成了對蘇戰略夥伴關系。

　　在蘇聯解體之後，世界共產主義陣營崩潰，第二次世界大戰以來所形成的冷戰格局發生了根本的改變。蘇聯因素的消失，使中美的戰略合作失去了戰略結構上的根據，兩國之間的政治、意識形態分歧和戰略利益的不同開始凸顯出來。這導致兩國關系進入第三階段，我們把它叫做“戰略摩擦”階段。在這一階段上，中美關系的主導因素是中美在未來世界霸權之爭上的戰略矛盾。由於這一矛盾的作用，中美之間在經濟、安全、人權與台灣等諸多問題上的爭議，都成為具有戰略意義的摩擦領域。在這一基本框架下，中美關系在未來必然充滿矛盾與摩擦。決定未來中美關系走向的根本點因此在於：這些矛盾與摩擦是在談判中得到控制而持續緩和呢，還是會不斷激化和加劇？本文認為，在戰略摩擦成為中美關系主導的前提下，雙方能否對於未來世界的總體戰略格局有正確的認識，能否處理好經濟交流與政治對立的關系，以及能否正確應對國內政治的壓力，對於雙方的戰略摩擦是走向緩和還是逐步激化，將具有決定性的作用。

後冷戰時期中俄關系的現狀與前景

　　程曉農

　　美國普林斯頓大學社會學系博士候選人

　　一、中俄兩國的戰略與外交關系

　　二、雙方國內政治和經濟改革的互動與影響

　　三、兩國的經貿合作及遠東地區的地緣政治關系

　　當今世界正處在覆雜而深刻的變動之中，舊的國際關系格局已經消失，而新的國際政治、經濟格局尚未形成。在這種變動過程中，中俄這兩個世界大國的相互關系是世人關心的問題之一。近現代史上中俄兩國的關系充滿了令人難以理解的種種曲折。蘇聯曾經同時支持中共和國民黨這兩個在國內政治戰場上撕殺的對手；當毛澤東滿懷革命成功的豪氣拜訪蘇共兄弟時，他卻被冷落在莫斯科郊區的客宅，而久久進不了克里姆林宮；緊接著蘇共與中共的“蜜月”的，卻是牽動整個國際共運的翻臉相向，最後雙方甚至走上戰場、動刀動槍；為了應付蘇聯這個昔日盟友、今日仇敵，中共反而與美國這個宿敵牽起了手；中蘇關系剛剛正常化就被劃上了句號，而變成了中俄、中國哈薩克、中國烏克蘭等一大堆不知該如何勾畫的老緣份新關系。突然，中俄這兩個國家又都轉入一場各自歷史上最深刻的政治、經濟、社會轉型──一種“把魚湯還原成魚”的轉變，而這種轉型在人類歷史上尚屬首次，並無任何理論可以預見其結果。這樣的覆雜性，使得全世界的中、俄問題觀察家常常不知道如何判斷這兩個國家兩三年以後之事，而在兩國的演變各自充滿不確定的情況下，要分析兩國關系的前景，無疑是一件不太容易的事。

　　要討論中國和前蘇聯領土上諸國的關系，首先就涉及到一個對象問題：討論中國與誰的關系。在一篇文章中，不可能分別對中國與“獨聯體”各成員國的關系逐一分析，而且事實上，中國─俄國、中國─烏克蘭、中國─哈薩克、中國─塔吉克斯坦等等關系的重要性也差別極大，有的在當今國際關系中已經無足輕重。而“獨聯體”在國家間交往中又實際上不是一個實體，很難成為一個單獨的完整的分析對象。所以，本文選擇中俄關系為討論對象。在“獨聯體”國家中，俄羅斯繼承了前蘇聯的地位，包括聯合國安理會常任理事國的席位，以及前蘇聯和各國簽訂的種種協議和條約等，又是“獨聯體”國家內居主導地位的大國，它與中國的關系最為重要。

　　後冷戰時期的中俄關系可以從三個方面來分析，即從全球性戰略關系的演變來看中俄關系的發展，從中俄兩國政治經濟改革各自的進程及其互動來分析兩國關系，以及從兩國在亞太地區的安全和經濟利益之相互影響來考察兩國關系。這三個方面的分析各自側重不同的層面，第一個方面側重政府間外交關系；第二個方面側重政治家及黨派的交往，以及兩國國內政治經濟政策的相互影響；第三個方面側重中俄接壤地區地方政府之間以及民間的往來。

　　一、中俄兩國的戰略與外交關系　

　　1978年，當鄧小平登上中國的最高權力位置之後，他改變了毛澤東建立的以反對蘇聯為中心的對外戰略關系，而建立了一種在美蘇之間保持等距離、擴大對日對歐交往、突出經濟合作的戰略關系，獲得了相當大的外交主動權和成功。從中國方面來說，這一戰略至今沒有重大改變。1989年，戈爾巴喬夫訪問中國，標志著冷凍多年的中蘇關系轉入正常化。這個訪問是戈氏外交政策中的一環，目的在於設法把中國從密切的美中關系中稍微往外拉出來一點。可是，由於1989年的北京事件，中美關系突然逆轉，美國社會對北京事件的強烈批評使得布什政府不得不把美中關系降溫。戈氏訪華的外交效果立刻就變得無足輕重了。

　　過去六年來，中國─蘇聯以及後來的中國─俄國的關系發生了一系列演變。蘇聯（俄國）國內發生的一連串重大變化，是中俄兩國關系相應變動的主要原因。繼戈巴喬夫推動蘇聯的政治改革之後，東歐劇變、蘇聯解體、華沙條約組織解散、世界的兩極格局結束，中國在美蘇對抗的格局中遊刃自如的情勢也一去不覆返了。幾年來，中俄兩國一直在致力於重建它們的戰略關系。那麽，俄國會不會向西方“一面倒”，使得中國遭到某種程度的孤立？或者相反，中俄可不可能重新建立緊密的聯盟，來與西方世界抗衡？如果兩者都不是，兩國之間將會存在一種什麽樣的戰略關系呢？中俄兩國的外交關系無疑為這種戰略關系所左右。

　　1994年9月2日，江澤民對俄國進行了四天訪問，這是自毛澤東五十年代訪蘇以來，中國國家領導人首次訪蘇。從這樣的標準官式友好訪問中，能夠解讀出來的關於雙方戰略關系的信息並不多。如果分析兩國關系的背景，一個首先需要回答的問題是，中俄兩國今天的關系與什麽有關？歷史上，這兩個國家曾經親密無間，也曾經大打出手，其中既有現實利益的爭奪，也有意識形態的沖突。中共曾經實行過以意識形態劃分敵友的外交政策。現在，兩國在意識形態上的差距達到了五十年代以來最大的狀態，在這種情況下，意識形態在兩國關系上扮演什麽角色呢？

　　在毛澤東時代，中蘇兩國關系的摩擦與中蘇兩黨關系的惡化相互影響，兩黨在爭奪國際共運主導權的沖突中掀起了一場激烈的意識形態論戰，各自宣稱自己是真正的馬克思主義，互相指責對方是假社會主義，結果雙方外交關系中也充滿了意識形態色彩。今天的中俄兩國，在對基本政治制度的認知和意識形態上，距離極大，但情形卻與過去截然不同。目前，中共仍然堅持一黨獨治，把世界各國的民主制度、包括俄國的民主化都標上了資產階級“假民主”的標簽，其目標主要是維護自己的政權，而不是要在意識形態上與其他理念和制度作正面鬥爭，所以中共並不想在國際上站出來充當社會主義的“旗手”。

　　俄國初步的民主化已經在社會中紮根，連俄國共產黨都不願意向民主制度宣戰，它深知蘇共的政治體制已經失去民心，只好轉向西歐式社會民主黨的經濟社會主義口號，來爭取選票。至於俄國的自由派政治家和知識分子，則更是對共產黨的統治深惡痛絕，而以成功地推動民主化、並享有民主化成果感到自豪。但是，俄國社會只是較多地批判了斯大林主義和勃列日涅夫時代的政治經濟政策，並沒有對七十多年前的“十月革命”以及維持多年的社會主義經濟制度作深刻的反思。換言之，面對蘇聯的瓦解和蘇共的失敗，倒底是證明了馬克思列寧不錯、但斯大林錯了，還是馬克思不錯、列寧斯大林錯了，或者馬列不錯、斯大林和戈爾巴喬夫錯了，抑或馬恩列斯都不對，這在俄國社會和知識分子中並沒有經過廣泛的討論，更沒有多數人的共識。因此，現在俄國的民主化不會伴隨意識形態上的“非共產主義化”，在俄國不會出現對共產主義意識形態的全面批判。

　　由於中俄雙方出於各自國內事務的考量，都沒有在意識形態上較量的意願，目前和今後的一個時期內，兩國的戰略關系都不會涉及太多的意識形態，在外交關系上雙方也都會刻意淡化意識形態色彩。中俄兩國的戰略關系擺脫了意識形態，就主要是建築在雙方的現實利益基礎之上，因而會比較理智和現實，也就是說，不管對方國家的領導人是什麽人，都應當與他合作。從這個角度看，就會比較容易理解，為什麽當蘇共垮台、葉利欽執政的俄羅斯成為獨立國家時，中共一方面對葉氏所代表的民主派勢力非常敵對，另一方面又趕在第一時間承認俄羅斯的獨立，並且在聯合國支持俄羅斯繼承蘇聯的聯合國安理會常任理事國席位，隨後李鵬又以總理身份邀請葉利欽訪問中國。這種以現實利益為基礎的國家間關系是國際關系格局中的常態，而這樣的國家間關系朝什麽方向演變，其決定因素包括大國間的全球性關系平衡、地緣政治的影響、經濟上的往來、歷史文化的淵源等。

　　在後冷戰時期，中國與西方國家經濟上的往來越來越廣泛，但政治上的摩擦卻越來越大，總體來說，中國與西方國家的國際政治關系中似乎存在著一種漸行漸遠的可能。而與此相反，俄國的民主化和市場化卻大大縮短了俄國與西方國家間的距離。那麽，在國際戰略格局中，俄國會不會為了獲得西方國家的經濟支持，而把它的國際交往變成以與西方國家交往為主，這樣，中國會不會處於相對的孤立中？

　　俄國確實有親西方派，也有這樣的主張，但俄羅斯不可能實行向西方一面倒的對外政策，這有歷史的和現實政治的原因。在俄國近代史上，布爾什維克奪得政權之前，俄國一直存在著親西方派和較具有民族主義傾向的斯拉夫派的較量。前者更偏好對歐洲開放友好，希望盡快通過歐化而邁入現代化；而後者則更強調俄國以伏爾加、烏拉爾地區為中心的俄羅斯文化傳統，以及俄國作為歐亞國家，要平衡考慮它在歐洲和亞洲的發展。蘇聯共產黨並沒有摧毀這些想法，所以，盡管歷經了近一百年，在俄國知識分子當中，至今仍然可以聽到兩種不同的聲音。而斯大林統治時期，大一統的政治經濟控制系統使得俄國的亞洲部份逐漸加深了與歐洲部份的聯系，各民族精英被籠絡到莫斯科定居、許多民族被迫整群大遷移、以及勞動力的流動，也增進了各民族間的相互了解、造成了俄國東西部文化的融合、以至人種的混血。這一切，都使得今天的俄國，特別是在知識分子當中，對亞洲、對東方有著一種較為深刻的認知，與中歐、西歐精英對亞洲的遠距離觀察有所不同。這樣的歷史背景有利於俄國堅持一種歐亞平衡的傳統。

　　在現實政治方面，俄國已經處於政治多元化當中，雖然自由派政治家有親西方的傾向，但其他政治勢力的立場不同。俄國共產黨出於意識形態上的原因，對西方國家保持相當的警惕和敵意、而對中共有天然的好感，而民族主義政黨的斯拉夫主義的訴求也反映出對西歐的某種疏離和對俄羅斯亞洲部份的注意。

　　回顧蘇聯解體以來俄國的外交政策，在最初的一兩年里，俄國外交的重點確實比較多地放在對西方的關系上。一方面，俄國忙於建立與美國、德國等大國的友好關系，以獲得必要的經濟援助；另一方面，當時面對“華沙條約集團”解體，俄國急需清理與東歐國家和“北約”國家的歷史關系，解決一系列遺留問題，沒有很多余力顧忌其他。近兩年來，俄國對其外交政策進行了調整，內容之一是在側重西方政策的同時，加強了東方政策的力度。葉利欽總統宣稱，俄羅斯奉行“雙頭鷹”外交，“既要奉行西方政策，也要奉行東方政策。”從他1993年4月批準的《俄羅斯聯邦外交構想的基本原則》和同年11月批準的《俄羅斯聯邦軍事學說基本原則》、以及近年來俄國官方的言論和行動來看，俄羅斯亞太政策的出發點是：維護俄羅斯的民族利益，體現俄羅斯的歐亞大國地位，保持東西方政策的相對平衡，服從對外經濟活動多樣化的方針，重視地緣政治對俄羅斯安全和獨聯體局勢的影響。其具體做法有，發展與亞太國家的雙邊關系，謀求建立亞洲“睦鄰地帶”；加強與亞太國家的經濟合作，以期實現加入亞太經濟區的長遠目標；加強與亞太國家的安全對話和軍事交流，主張建立亞太多邊安全機制。

　　在中俄雙方關系中，目前，中俄兩國都希望公正合理地解決歷史遺留下來的邊界問題，並在邊境地區裁減武裝力量，雙方相互承擔了不以任何方式使用武力或以武力相威脅、不參加任何針對對方的軍事政治同盟、不同第三國締結任何損害另一方主權和安全利益的條約或協議等義務。從理論上講，1991年中俄雙方已經解決了長期存在糾紛的遠東地區邊界問題；但實際上，兩國仍在為爭奪黑龍江和烏蘇里江、以及江中島嶼的控制權爭執不休。

　　由於俄國不太可能再試圖建立全球性的對抗美國的陣營，它就不會改變自己的追求東西方均衡外交政策的目標，而選擇與中國重構緊密的戰略聯盟的“朝東一邊倒”外交戰略。而中國同樣需要對西方開放和與西方國家發展經濟合作，朝俄國“一邊倒”也不符合中國的戰略利益。因此，幾乎可以肯定地說，中俄關系不會恢覆到五十年代中蘇結盟的狀況，目前雙方正在發展中的國家間相互關系不具有排他性。隨著俄國權力結構的變化，俄國領導層對西方的熱情逐漸冷卻下來，而經歷了九十年代前半期的經濟繁榮和政治社會穩定，中共對蘇共亡黨亡國的恐懼和對俄國民主派政府的疑慮已漸淡化，雙方有可能通過進一步發展相互關系來維護各自的利益。

　　二、雙方國內政治和經濟改革的互動與影響　

　　中國和蘇聯（俄國）各自國內的政治經濟發展從來都深刻地影響著另一方的國內政策，恐怕世界上還很少有哪兩個大國之間的關系帶有這種特徵。當然，歷史上，蘇聯是中共的“師傅”和中國的“老大哥”，這決定了蘇聯對中共和中國的單向的巨大影響力。可是，中蘇之間從五十年代起就存在著雙向的政治經濟影響。由於兩國之間長期以來一直在基本相似的社會主義制度下競爭，當一方對其政策或制度進行重大變革而獲得成功後，另一方就或遲或早試圖仿效；而另一方的經驗教訓則經常成為這一方國內政治鬥爭的工具。所以，中俄兩國的政治經濟改革從來就不是相互獨立的，這種互動和相互影響通過改變各自國家的政策方向而間接影響國家間的關系。而過去十來年中，中國改革的成功使不少蘇聯（俄國）的政治家對“中國模式”刮目相看，兩國改革的互動效應又明顯增強。

　　在中俄兩國歷史上，中蘇有過一段“蜜月”，在那個階段蘇聯對中共建國後的制度建立發揮了決定性的影響，這種影響很大程度上是通過蘇聯專家指導和留蘇學生返國實現的。今天中共高層領導人當中，戰爭年代的領導人多數已經離開舞台，在中蘇“蜜月”時期留蘇的學生占據了重要位置，這是否意味著“親蘇派”會在兩國關系中發揮有利於俄國的影響力呢？如果進一步分析，結論是，正好相反，今天被視為“親蘇派”的中國領導人現在已經不太了解俄國，倒是俄國的左派政治領導人變得越來越象“親中派”。最近中國的改革道路開始影響俄國的國內政治，這是近幾年兩國關系史中出現的重要的轉變。

　　蘇聯政治家們曾經習慣於居高臨下地指導他們的中國“小兄弟”，在從斯大林到勃列日涅夫的老一代蘇聯共產黨官員的心目中，中國共產黨的革命家們並不真懂馬克思列寧主義，他們是在一塊落後的土地上追求著一個不正確的社會主義道路，離蘇聯式的發達的社會主義還非常遙遠。直到八十年代，戈爾巴喬夫這一代蘇共領導人突然發現，在蘇聯的經濟狀況每況愈下的同時，中國大陸卻顯示出蓬勃生機，這是戈氏推動經濟改革的動力之一。九十年代的俄國共產黨領導人，現在已經不再可能居高臨下，而是“居低望高”了，他們不僅羨慕中國城市民眾的生活水準，而且更羨慕中共能把政權掌控在手中。

　　中國今天的領導人當中，很多是五十年代被選送蘇聯東歐學習工程技術的，他們所擁有的學歷也是蘇聯東歐的大學授予的。但是，這些個人資本並不一定對他們目前的政治活動有非常大的價值。中共第一代領導人中，也有不少在蘇聯受訓的，如陳雲、康生等，但當時他們接受的就是政治活動能力的訓練，回到中國後，因為能與莫斯科保持聯系、或者直接代表第三國際，而一度身價百倍。今天中國大陸留蘇的政治領導人之所以能夠逐級升遷，並不是因為他們擁有並運用當年在蘇聯所學的工程技術知識，而是因為他們是大陸政治中的成功者，此外還有一個可信任的家庭政治背景，以及有個可以稱呼響亮的學歷。這些工程技術知識只是成了他們踏入管理階層的敲門磚，以後幾十年在政治中翻滾，工程技術知識早就扔到一邊。而他們多年積累起來的、真正有用的政治經驗和能力，則仍然是毛澤東、鄧小平教給他們的，並不帶多少“蘇聯味”。相反，當年他們留蘇期間，正是赫魯曉夫大批斯大林的時候，當時中國政府深恐留學生受到影響，加緊了對留學生的思想控制，要求他們專心讀技術，不要過問政治。所以，五十年代蘇聯的“解凍”也沒有在這批留學生頭腦中留下多少印象。這些留蘇學生回國後，中蘇交惡，音訊阻斷，他們在蘇聯的關系網也不能幫助他們了解蘇聯的情勢。時至今日，他們對蘇聯的印象還常常停留在五十年代，而他們對七十、八十年代的蘇聯的了解，實際上並不比他們對西方國家的了解多多少。即使他們今天回訪俄國，也會發現今昔變遷，昨日不再。例如，江澤民1956年在莫斯科實習過的“吉爾”工廠，當年曾是社會主義國家中的一個工業“巨人”，但現在卻是在破產的邊緣上掙紮。

　　在目前的俄國，中國改革的經驗或改革的“中國模式”，並不是一個供學者專家認真研究分析的對象，而是一個已經被高度意識形態化了的、政治角力的工具。俄國共產黨及其他左派政黨經常把“走中國模式”當做可以向選民揮舞的旗幟，他們所宣傳的其實是“中國城市居民目前迅速提高的生活水平”，而完全不管中國國有企業的改革如何舉步維艱、處境困難。俄國共產黨的候選人當中，多數是在過去幾年經濟自由化和私有化過程中，未能占據一席之地的原蘇聯黨政幹部。而在他們的執政意圖背後，則是強烈的期盼，希望奪得政權後，能控制經濟資源、發一筆財。因此，他們對坦率客觀地研究“中國模式”毫無興趣，也從未根據“中國模式”提出他們的政綱。

　　而俄國的自由派政黨則盡量貶低“中國模式”，強調在中國完全沒有民主，專制的共產黨和原來的蘇共一樣把持一切，如果仿效“中國模式”，就會導致蘇聯共產黨覆辟。由於意識形態上不喜歡“中國模式”，他們也沒有興趣研究中國改革的經驗教訓。在俄國，雖然也有少數知識分子和中國問題專家發表一些文章，分析“中國模式”的利與弊，但並不能引起大眾和政治家的興趣。

　　同樣，俄國的民主化和經濟自由化的結果也曾被中共用來作為贏得民心的手段。蘇共瓦解後，中共在黨內所進行的宣傳強調，如果中國也出現和平演變、乃至民主化，則中共的權力就會被剝奪，各級黨政幹部的地位、特權會因而喪失。這一宣傳確實抓住了中共幹部的心理弱點，取得了相當效果，使得中國大陸出現了對俄國民主化過程積極成果的貶低和忽視。另一方面，中共的新聞媒體對俄國的政治經濟形勢進行了選擇性報導，集中向民眾渲染，俄國的民主化和經濟自由化造成了什麽樣的災難。中國大陸所能看到的俄國實況，多數來自新華社或中國官方媒體，往往是從中國立場出發的、並不很客觀公正的報導。俄國本國的新聞媒體現在擁有新聞自由，報導更準確客觀，能從俄國社會的多個角度反映現實，可是這樣的新聞卻很難與中國大陸民眾見面。在官方的控制下，大陸民眾的多數對俄國的變化缺乏真正的了解，對俄國發生民主化的政治、經濟、社會原因基本上不清楚，而對俄國變革的結果往往持負面的理解。這一切，最後都是有利於中共重新贏得在“六.四”中一度失去的民心。

　　如果要分析今天蘇聯（俄國）對中國的影響，那麽，還有一點值得注意，即蘇聯體制對中國的影響力經常被低估。五十年代初，中共實行對蘇聯“一面倒”的政策，在蘇聯專家手把手的指導下，全盤照搬蘇聯的體制。大到中共中央組織部的幹部管理制度、國家計劃委員會的經濟計劃制定程序，小到大學圖書館里借書條的設計，都是從蘇聯學的。目前，中國政府、學者和民眾都比較願意聽到“東亞模式”，而不喜歡談中國俄國經濟體制的相似性，更不想聽到兩國發展中面臨的相似困難。國際上媒體也早已忘記了，中國的城市改革中，改革“攻堅戰”所屢攻不克的正是從蘇聯學來的體制。

　　由於俄國政治可能向左轉，今後中俄關系會因此有所靠近。去年12月的國會選舉中，因為俄國多數民眾對經濟轉型中的經濟和生活狀況不滿，以蓋達爾為代表的激進經濟改革派在選舉中遭到了慘敗；另一個由雅夫林斯基領導的自由派政黨吸收了部份原來支持蓋達爾的票，但其支持者局限在莫斯科、聖彼得堡等少數幾個大城市，只占總票數的百分之十幾；以現任總理切爾諾梅金領導的溫和派政黨，雖然擁有目前最富有的石油工業利益集團的財力支持，有各級在位官員的幫助，但是卻不得不背負不滿民眾對現行政策和腐敗、混亂的指責，所獲選票同樣不多；而朱加諾夫的俄國共產黨在中小城鎮和農村有穩定的票源，因為這些地方民眾的平均教育程度低、資訊少、社會關系網深、對大城市出身的知識精英天然地不信任，而恰恰在這些地區，共產黨尚能運作的組織動員系統是有效的固票工具，同時，在大城市中，占人口相當大比例的退休者也是共產黨的“鐵票”。目前看來，在今年六月的總統選舉中，俄國共產黨與農民黨等左派勢力聯合，有相當大的可能拿下總統職位，並進而任命自己的總理，實現總統、總理、國會多數派的一統天下。一個左派政權在俄國的出現，對中共來說是好消息。

　　基於各自的民族主義情結和潛在的意識形態理念，俄國的左派政治領導人與中共在國際關系上有著某種程度的共同認知，對西方國家不信任，面對西方國家的種種要求、壓力，雖不得不尊重卻又心不甘情不願。這些會幫助中共和俄國的左派政權在國家關系上發展一定程度的相互信任。可是，這種信任也是有限的。對中共來說，俄國共產黨強調民主制度，這就構成一種挑戰，令中共不安。而對俄國來說，面對一個集權的、資源動員能力強的、有時候對外咄咄逼人的中國，顯然感到總存在著一種威脅，而面對一個民主化的中國，則要放心得多，因為民主政府比較少用強權獲取外部利益；然而，一個集權的中國政府可能比一個民主政府能夠更有效地控制其社會，而防止因社會混亂造成對俄國的移民威脅。所以，在對中國政治制度演變的問題上，俄國政府也面臨著一種和西方國家相似的兩難處境。

　　三、兩國的經貿合作及遠東地區的地緣政治關系

　　近六年來，中俄兩國的貿易關系走過了一段曲折的路。1989年中俄關系正常化後，中俄經濟貿易關系有較大發展。1990年，兩國貿易總額達到四十二億美元。1992年，在俄羅斯外貿總額減少百分之二十三的情況下，中俄貿易總額仍然繼續上升，達到五十八億美元。1993年，進一步上升到七十七億美元。從1989年到1993年是中俄貿易關系的第一個階段，而1994年是雙方貿易關系的轉折點，這一年中國消費品對俄出口大幅度下降，至1995年才恢覆到1990年的水平。1995年，雙方貿易中中方有較大逆差。中俄貿易收縮，主要原因是俄國市場的變化和俄方政策調整。

　　在中俄雙方的貿易政策討論中，俄國政府指責中國的偽劣商品在俄國到處泛濫，而中國政府指責俄方築起貿易壁壘、阻止中國商品出口。客觀地說，俄國收緊俄中貿易的原因主要來自中國方面。中國方面從事小額中俄貿易的多數是個體戶，文化素質低，但他們“小人得志”的心態和從中國搬過去的“無法無天”的行為，卻經常惹惱具有較高文化素養、又有強烈國家優越感的俄國市民。中國個體戶在俄國大量行銷的假劣商品，嚴重損害了中國商品和正派中國商人的聲譽，再加上中國犯罪團夥在俄國城市和國際列車上的惡劣行徑，導致俄國社會里，對中俄小額貿易和中國商販在俄國的活躍，貶多於褒。這不可避免地對俄國政府的對華貿易政策產生了影響。與中國商品在俄國市場上聲譽下跌的同時，歐洲商品開始進入俄國市場，其價格雖然較高，但品質、品味都遠遠優於中國商品，這喚回了俄國消費者的歐洲意識，流行商品的標準很快就由中國商品變為歐洲商品，中國大陸普通消費品在俄國的銷售高潮基本上一去不覆返了。

　　但中國仍然是俄國的潛在的大武器市場和其他重工業產品市場。中國的重工業基礎由兩部份組成，一部份都是五十年代蘇聯援建的大型企業，一部份是國民政府留在大陸的工廠。這些工廠的多數設備早已老舊不堪，亟待更新。但是，中國沒有足夠的外匯去購置西方的設備，況且設備產品的設計規範也不一致。而俄國的一些重工業產品對中國而言，仍然是價廉物美，經濟使用的。目前，一些俄國大型重工業企業就接受了中國的電站發電設備等訂貨。至於中國向俄國訂購先進戰機等尖端武器，則是舉世共知的。俄國雖然為了保護其軍事工業免於癱瘓，對中國大陸的軍品訂貨相當熱衷，但俄國畢竟與中國是近鄰，為了自己的國防安全，俄國仍然不願意向中國出手最先進的武器。

　　目前，中國去俄國投資創辦的合資企業為數並不多，主要從事貿易和服務業，投資額不大。據聯合國歐洲經濟委員會發表的統計表明，從1994年初到1995年6月底，俄國共吸收了外國直接投資九億美元，其中中國占百分之六，約五千四百萬美元。1995年初，有中國投資、在俄國注冊的企業共1019家，占外資企業總數的百分之八。

　　從地區經濟發展的角度看，俄國有與中國合作開發的需要，但也始終對中國保持著相當程度的警惕。中俄兩國有著長達數千公里的邊界，在俄方領土內，遠東地區地域遼闊，自然資源豐富，但人口稀少，除了沿西伯利亞大鐵路的城鎮有居民以外，其他地方基本上渺無人煙，交通極為不便，甚至鐵路線上兩個車站之間沒有可以通行自行車的道路。就是這些有限的人口也集中在少數城市中，隸屬於政府和文教機關、國營企業和駐軍，當地工業生產能力很小，也缺乏資金、技術和熟練勞動力，日用消費品要靠從俄國中西部運來。在經濟自由化過程中，一方面因為中央政府的能力大為削弱，無暇照顧偏遠的遠東邊疆區；另一方面，由於遠離本國中心地區，遠東地區企業過去與俄羅斯內地的經濟技術聯系被中斷了，當地消費品缺乏，經濟蕭條。中俄兩國的區域經濟合作是一個可能的利益互補的機會。1992年底，葉利欽總統訪問北京時，曾提到邀請中國參加西伯利亞和遠東地區的開發。

　　最近幾年中，中俄邊境貿易非常活躍，中國的農村勞動力也大量進入俄國的遠東地區種地做工。中國與俄國接壤的省份，經濟都不很發達，對發達國家開放的機會不多。為了使本地區民眾有機會增加收入，中國的地方政府官員對民眾去俄羅斯做生意或打工一向持樂觀其成的態度，給予方便。既然中國政府不加約束，當地中國民眾出入俄國如入無人之境，很多人不經過邊防口岸、而是擅自越境，也不遵守對方的簽證、稅收法規。至於由此而引起的國家間關系的覆雜化，則根本不在這些中國老百姓和地方官員的考慮之列。在俄國遠東地區，地方官員有著相當覆雜的心態。在政治上，他們毫不掩飾地對大舉進入遠東地區的中國人表示不滿和擔憂，但在經濟上，他們又希望這些中國人繼續在那里做生意，因為這是俄國地方官員貪污發財的唯一機會。海參威地方政府曾經專門通過法律，禁止中國人擁有或租用房產，而迫使旅居那里的中國人支付每日居住稅。

　　中國的東北三省目前實行通過沿邊發展、加快對外開放的發展戰略，主要目標是吸引外資，而不是輸出資本。它們也知道，俄國只會是和中國一樣的資本吸收國，所以這些省份喊的是對俄國的遠東地區開放，眼睛看著的卻不是俄國企業，而是日本、韓國以及西方的企業，希望借此機會吸引來日本、韓國或西方的資本。正是在這樣的背景下，中國學術界提出的圖們江流域開發計劃曾經引起了聯合國開發計劃署（UNDP）的興趣。UNDP於1993年在紐約召開了圖們江項目工作會議，討論和擬定了多國合作開發圖們江區域的設想。此後，中國已經在本國境內作了不少項目可行性研究，開始了一些投資活動，修建了一條新鐵路，以便把中國東北地區的貨物運往俄國的太平洋港口。但俄國對中國的企圖心始終不無疑慮，擔心中國會借此擴大它在俄國海參威地區的影響力，再加上俄國經濟困難，所以，俄方並沒有為這個擬議中的合作開發項目采取多少實際步驟。

　　俄國在貝加爾湖以東的遠東地區只有不到七百萬人口，而中國的東北三省卻有九千四百萬人口，由於中國龐大的人口規模和高度的人口密度，俄國一直擔心來自中國的潛在的移民威脅。十三世紀成吉斯汗率蒙古騎兵攻占俄國的歐洲腹地，曾在俄國留下了深深的文化歷史痕跡。今天，在俄國國內，基於民族主義、以及一定程度的種族主義，對中國人口及其可能帶來的威脅的恐懼感始終存在。中國人大量湧入俄國的遠東地區，更加誘發了這種恐懼感。中國農民在俄羅斯的遠東地區任意開墾已經被私有化了的俄國土地，以低價購買大量原材料非法越境運回中國，不尊重俄國居民的習俗和文明社會應有的基本行為準則。在當地俄國居民眼中看來，進入俄國遠東地區的中國人行事不象是來做客的，倒象是此地本來的主人。遠東地區的俄國居民直接感受到來自中國的人口壓力和由此引起的秩序混亂，他們的日常生活遭到了中國人的幹擾，因此非常不滿，甚至開始仇視大舉滲透進他們的領地的中國人。俄國的保守的民族主義者也開始對中國人發難，其中不光有政治家，也有很多知識分子。原先流亡國外的著名持不同政見者索爾仁尼琴回國時途經遠東，當他到達莫斯科後，對俄國政府提出尖銳的批評，認為政府忽略了遠東，而聽任中國人去占領。現在，中國政府稍稍加緊了對邊境地區中國居民的行為管束，情形有所好轉。

　　中國政府（包括中央政府和地方政府）、學者在對俄關系上經常強調經濟合作的必要性，卻很少考慮地緣政治關系。事實上，在這一地區發生武裝軍事沖突僅僅是不到三十年前的事。俄國的民族主義者在呼喊“黃禍”時，並不是孤立的，俄國共產黨就是它的同盟軍。俄國共產黨還經常夢想恢覆蘇聯“帝國”，而來自中國的威脅有時候就是一個動員民眾的好借口，在這點上，中國很難指望俄國的自由派會為中共辯護。地緣政治關系上的摩擦同樣可能為雙方的戰略關系投下陰影，給中俄兩國左派政治家的關系中插進楔子。當中共為了抵禦來自西方的政治攻勢時，訴諸民族主義有某種效果；然而，當俄國民族主義者利用民族主義情結挑起對中國的攻擊時，中共就不容易找到意識形態來自衛，能再訴諸國際主義嗎？中俄兩國政治家們在領導各自的國家跨進下一世紀時，開拓了合作的空間，也留下了沖突的種子。

後冷戰時期東南亞權力格局與中國角色

　　鄭永年

　　美國哈佛大學麥克阿瑟基金會國際和平與安全研究員

　　美蘇冷戰與東南亞力量平衡格局

　　冷戰下的陰影：中國與東南亞

　　冷戰的結束與東南亞國家的軍備競賽

　　中國角色

　　蘇聯的崩潰給現代國際關系注入了巨大的動力。如果說二戰後世界政治相對穩定的主要原因是美蘇之間的“冷戰”，那麽蘇聯一極的消失標志著由美蘇之間對抗而形成的世界政治權力平衡體系的動搖。一方面，由於冷戰的結束，美國勢必作出大戰略調整，不可能像冷戰時期動用龐大的國內資源來支持其海外戰略。另一方面，由於蘇聯崩潰而出現的權力真空，其他各國勢必爭相填補，從而形成各國間的角力。但更為重要的是，國際關系發展史中一而再，再而三出現的經濟與權力消長之間的互動準則，即是說，一個國家的現代化和快速經濟增張或遲或早會對現成權力體系構成威脅，甚至向既成霸權挑戰，導致新一輪的爭霸戰爭（Robert Gilpin，1981；Paul Kennedy，1987）。

　　恰恰同時，東亞、東南亞創造了世界經濟發展的奇跡。包括中國在內的整個東亞、東南亞地區自80年代以來，經濟發展始終領先世界的其他地區。人們關注的焦點自然從蘇聯轉向該一地區，尤其是中國。由於中國的地理位置、國家規模、經濟潛力等諸種因素，很多人自然而簡單地相信，中國勢必起而填補由美蘇權力衰落而出現的權力真空。因此西方世界不斷就對中國的外交戰略展開爭論。最近產生的所謂“中國威脅論”和“圍堵中國論”就是明顯的例子。

　　本文的目的在於運用現實主義的方法來評估冷戰時期中國與東南亞各國之間的關系，在此基礎上來預測後冷戰時期雙方的關系。本文認為，冷戰時期中國與東南亞之間的關系取決於以下三種因素，即大國與東南亞的關系，東南亞各國之間的關系，以及中國與東男亞各國的雙邊關系。未來中國與東南亞之間的關系取決於以下諸種因素：各大國包括美日對東南亞外交策略的調整和中國總體內政，外交策略的調整。概括地說，盡管這一地區存在著國家間（雙邊的或多邊的）沖突乃至戰爭的威脅，但目前中國與東南亞各國關系發展也孕育著種種和平的因素。

　　本文分為以下幾個部份。第一部份回顧冷站時代中國與東南亞地區之間的關系，著重於美蘇的東南亞策略是如何影響中國在該一地區的外交策略的。第二部份側重於中國與東南亞地區關系的現狀，力求突出戰爭與和平的可能性。最後一部份評估中國現時東南亞政策及其可能的策略調整。

　　美蘇冷戰與東南亞力量平衡格局

　　如同在世界上的其他地方，美蘇冷戰不僅制約著東南亞國家的外交政策，而且也制約著中國同東南亞國家之間的雙邊的及多邊的關系。在這一節，我們先來看看美蘇兩大陣營間的冷戰對東南亞的影響，再來看看中國在其中扮演了何種角色。

　　第二次世界大戰結束後，美蘇兩大陣營進入“冷戰”狀態。東南亞地區即成為兩大陣營全球性意識形態、軍事、政治、經濟、外交利益爭奪的焦點。從總體上看，在1969年尼克松的“關島主義”出籠前，美國在東南亞占主導地位。戰後杜魯門總統推行“圍堵政策”，涵蓋西歐至中東，由東北亞至東南亞的廣大地區。美國對東南亞地區的重視主要是因為，首先，東南亞地區可以成為美國抑制當時日益蓬興的共產主義勢力的前沿陣地。1949年，在中華人民共和國誕生前，美國國家安全委員會的一份報告直接警告共產黨勢力會席卷東南亞，美國必需采取某種政策加以抑制以防多米諾效應的發生。其次，與美國的軍事戰略有關。戰後美國成為軍事強國，其海空勢力滲透從太平洋至印度洋的廣大海域。為了加強其在兩大洋之間的戰略優勢，控制兩洋之間的通道，美國不惜一切地要加強東南亞這一交通要道。基於以上戰略考慮，自50年代初至60年代末，美國的東南亞政策主要由以下幾部份組成。第一，以印支地區為中心，以武力為手段來圍堵和抑制中國共產主義勢力的擴張。1950年朝鮮戰爭爆發，美國為法國軍隊提供援助，開始涉足印支事務。在法軍撤出印支後，美國馬上填補了力量真空。自1955年起，美國大力扶植南越和老撾的親美勢力，不惜以戰爭的手段直接來與反對勢力抗衡。如1958年策動老撾親美勢力推翻聯合政府；1959年涉足老撾內戰；1961年對南越發動“特種戰爭”，等等。第二，在東南亞建立各種雙邊的和多邊的軍事同盟。美於1954年發起東南亞條約組織，把南越、老撾和柬埔寨化為其“保護區”。第三，美國單方面地對東南亞國家實行“一元化”領導。戰後，由於東南亞國家剛剛擺脫殖民統治，國內各種力量間鬥爭激烈，且政治領袖們缺乏獨立的統治國家的能力，這就為美國的滲透提供了機會，使得東南亞各國的政治嚴重依賴於美國。如果說中國當時實行的“一邊倒”政策是和蘇聯結盟，那麽東南亞各國的“一邊倒”政策是和美國結盟。第四，美國把與東南亞政治軍事關系置於首位，而經濟關系次之。這一方面是因為當時東南亞各國經濟仍處於極為落後狀態，另一方面是因為美國的主要興趣不在於經濟利益，而是借東南亞來圍堵共產主義勢力。但不久，美國重視起東南亞地區的經濟發展。在美國看來，光用美國的經濟援助不足以抵抗共產主黨勢力，而是必須鼓勵東南亞各國發展自身的經濟，這樣才有可能和美國合作共同圍堵共產勢力。

　　1969年至80年代末，美國的東南亞政策進入第二個時期。1969年尼克松入主白宮，不久就開始大幅度地調整美國的東南亞政策，即有名的“關島主義”。關島主義的主要精神在於“亞洲事務的亞洲化”。這一戰略包括，第一，關島主義並不意味著美國勢力完全退出東南亞，而是說美國不能繼續單獨地負擔亞太地區的軍事國防安全。亞洲事務，乃至亞洲戰爭與和平須由亞洲人自己決定；第二，美國繼續保證對東南亞各國所締結的條約和承諾，但把重點放在鼓勵東南亞國家依靠自己的力量應付國內政治經濟問題，特別是國內共產主義勢力。除非東南亞國家遭到外來侵略的直接威脅，美國應采用“低姿態”外交政策；第三，修正戰後和共產主義勢力直接對抗的策略。根據越戰的教訓，美國宜避免直接卷入亞洲戰爭。同時美國希望東盟各國間的有關安全方面的關系制度化，以加強和平的力量；第四，尼克松意識到東南亞地區的“和平”取決於美蘇之間的某種“和解”，即非直接的軍事對抗，而是互相“威懾”，及與中國關系的改善。可見關島主義把單純的圍堵政策修改成“圍堵而不孤立”政策，強調“以談判代替對抗”的外交精神。

　　尼克松後，福特過渡政府基本上繼續關島主義精神。但卡特政府期間及以後，美國的東南亞政策變化較大。卡特政府並沒有把東南亞地區視為其外交政策的重要日程。相反，卡特強調“人權外交”，以此作為與東南亞國家關系的準則，許多東南亞國家被劃入“侵犯人權”的範疇。同時，卡特政府改變了過去只強調政治軍事關系的做法，把重心轉移到發展同東南亞國家的經濟關系。里根上台後，對蘇實行全面抑制政策，美國的東南亞政策也因此又有重大變化，政治軍事關系又被置於首位。里根政府一方面對東南亞各國提供各種形式的軍事援助，另一方面推行政治民主化，即要求東南亞各國仿效西方，實行政治改革，以此來抑制蘇聯的影響。布什政府期間，美國的東南亞政策有所改變，但大體上仍承襲里根的政策。

　　要理解美國的東南亞政策的變化就必須看看兩極權力平衡的另一極，即蘇聯的東南亞政策。冷戰結束前，蘇聯的東南亞政策是蘇聯同美國全球競爭的一部份。冷戰開始後至尼克松的關島主義，美國勢力在東南亞占優勢，蘇聯處於劣勢。印尼是60年代中期唯一與蘇聯有外交關系的東南亞國家。蘇聯直接給予印尼以不同形式的軍事，經濟和政治上的支持，輔助印尼對西方的強硬外交政策。關島主義出台後，美國開始削減其東南亞的軍事力量。這就給蘇聯提供了某種權力空間。東南亞地區的力量平衡開始向蘇聯一極傾斜。1969年，勃列日涅夫拋出“亞洲安全”體系，蘇聯勢力竭力向該地區滲透。美國越戰的失利，使蘇聯很快把越南納入自己的勢力範圍，並把它作為向東南亞及整個亞太地區擴張的前哨基地。同時蘇聯也對東盟國家展開政治攻勢。70年代末中越沖突後，蘇聯開始在東南亞以軍事大國的姿態出現。1979年，蘇聯海軍進入越南金蘭彎，此後，蘇聯在越軍事力量不斷增加。隨後支持越南侵占柬埔寨。東南亞地區的力量對比出現不利於美國的態勢，尤其是在卡特政府期間。蘇聯在東南亞的勢力在里根政府期間受到嚴重挫折。蘇聯也因此事實上在冷戰結束前開始調整其在亞洲的政策。1986年，當時蘇共總書記戈巴喬夫發表海參威宣言，稱自己為亞太國家。自1983年起，中蘇關系不斷改善。1989年，戈巴喬夫訪華標志兩國長期以來的敵對狀態的結束。印尼與中國恢覆關系。老撾在1988年底也同中國恢覆了外交關系。蘇聯也開始向越南施壓，迫使其盡快從柬埔寨撤軍。蘇聯本身也大幅度地調整其東南亞政策， 大大收縮其在東南亞乃至整個亞太地區的力量，如撤走駐金蘭彎的大部份蘇軍，將太平洋艦隊兵力裁減三分之一。至1989年，美國承認，由於蘇聯的退卻，美在亞太地區的軍事力量已占優勢。

　　冷戰下的陰影：中國與東南亞　

　　無疑，二戰後中國無論從政治、安全、軍事、經濟和外交各方面來說，都把重點放在亞洲國家。中央政府在中華人民共和國成立後宣布獨立自主的外交政策，但許多西方觀察家和評論家仍稱中國是一個“地區大國，而無地區政策”的國家（Steven I. Levine，1984）。這種說法雖不夠確切，但也反映了一個事實，即，中國的亞洲政策，特別是對東南亞的政策始終“生活”在美蘇兩國的陰影下。中國的東南亞政策在很大程度上受制於美蘇兩國在東南亞的權力消長。在冷戰的背景下，中國雖然在東南亞地區取得了一定的外交空間，但中國對該地區的影響並不占主導地位，較之美蘇兩國，可說是處於邊緣狀態。

　　1950年代初期，中國領導人認為世界權力體系由美蘇兩極組成。中國出於自身安全及其他各方面考慮，實行“一邊倒”政策，即與蘇聯結盟。一些領導人曾盲目估計共產主義會席卷亞洲。中國於是支持東南亞國家的共產黨或親共勢力，對一些新獨立的親西方的東南亞國家持懷疑及不支持態度。朝鮮戰爭結束後，中國的東南亞政策有所變化。中國領導人看到了東南亞新興國家與美國之間的矛盾，認為中國可以和一些新興國家結成廣泛的聯合陣線反對美帝國主義及其同盟。中國和印度聯合提出“和平共處”五項原則，得到許多亞洲國家的認同。但隨著50年代末中印邊界沖突及60年代中蘇沖突的發生，中國的東南亞政策發生重大的變化，即越來越激進化。中國認為，東南亞地區既不屬於帝國主義陣營也不屬於社會主義陣營。中國的目標是打擊與中國為敵的東南亞國家，領導第三世界革命，在美蘇兩大霸權體系之下尋求自主獨立的政治行動。東南亞國家因此可以與拉丁美洲和非洲國家相提並論，屬於反帝國主義的同一陣營。

　　在70年代，中國把外交政策重點放在南北和東西關系上，並認同不發達國家，為尋求新的國際經濟秩序而努力。在70年代中期，鄧小平在聯合國的演講，強調毛澤東的三個世界理論，把中國放在亞、非、拉不發達國家的陣營。這時中國最擔心的是蘇聯對中國構成的威脅。尼克松奉行關島主義以後，美國在亞洲勢力削減，蘇聯乘虛而入，填補權力真空。中國領導人認為，這不僅構成了對東南亞國家的威脅，也構成了對中國的威脅。1975年美國的印支政策發生急劇變化，中蘇之間的爭端也達到了一個新的起點。中國改變了以往的對東南亞國家的政策，同時與美國結成聯合陣線以抑制蘇聯勢力。中國告誡東南亞國家不要前門剛送走“美狼”，後門就迎進“蘇虎”。1967年,東盟成立時，中國把此認定為美國操縱下的“反華反共聯盟”。但至70年代中期，中國認為東盟可以成為阻擋蘇聯勢力南下的一支重要力量。70年代末期，受蘇聯支持，越南入侵柬埔寨。美蘇在東南亞的勢力平衡迅速向於蘇聯有利的方向發展。很多東南亞國家，特別是泰國深表關切。中國這時和美國結盟於79年進行有限的“反擊戰”。美國希望中國能夠阻止越南的勢力，從而間接地阻止蘇聯的力量。1978年，美副總統蒙代爾訪華，強調與中國合作的重要性。此後，中美的軍事合作趨於密切，直至89年北京事件和冷戰的結束。對東南亞國家來說，一方面中美合作於自己有利，因為中國可以充當一支抑制蘇聯勢力擴張的強大力量，但另一方面，它們也擔心，中國強大的軍事力量是否會影響東南亞國家的安全。

　　進入80年代，中蘇之間的對抗程度有所減弱。但中國仍舊認為世界和平的最大威脅來自蘇聯。蘇聯的越南政策更是直接地威脅到中國的安全與其他利益。但中國的對抗蘇聯的活動余地仍舊有限。中國一方面開始了軍事現代化的進程；另一方面向在“第一戰線”的國家，如泰國和巴基斯坦提供援助以抑制蘇聯的擴張。由於多種原因，中國與美國的抗蘇聯盟的程度也是極為有限的。中國領導人仍舊慢慢地在兩個大國之間尋求自己較為獨立的外交政策，試圖在兩個大國之間謀求權力平衡的作用。

　　中國外交政策的獨立性也表現在其他方面。最明顯的是中國的外交政策強調雙邊關系，而對多邊關系持懷疑態度。中國同東南亞國家的關系多為雙邊關系。有研究者認為，中國的這種雙邊主義（bilateralism）的外交政策既是傳統中國“朝貢”制度（the tribute system）的反映，也是中國在亞洲長遠戰略利益的考慮（Steven I. Levine，1984），這種說法是否有理，仍有待於繼續研究，但中國確實反對亞洲國家間的多邊關系，特別是當多邊關系包括美蘇兩大國的情況下。在這種心態支持下，中國從未尋求和任何亞洲國家結成正式同盟。在60年代初，中國認為自己可充當亞洲共產主義陣營，包括北朝鮮、北越、柬埔寨和印度尼西亞的領袖。但即使在這種情況下，中國也未組織這些國家間的正式同盟關系。所以，所謂“共產主義陣營”是極其松散的。在美蘇兩大國主宰下，中國的外交政策在很多情況下是消極被動的，旨在弱化，打破，甚至預防任何亞洲國家結成反華同盟。所以，中國竭力反對東南亞條約組織（South East Asian Treaty Organization），亞太理事會（Asian and Pacific Council）和東盟（Association of Southeast Asia）。1969年，蘇聯提出建立亞洲集體安全體系，中國始終反對。中國的目標是防止美蘇兩大國在亞洲的霸權地位。但同時中國意識到中國不可能完全阻止這兩大國涉足亞洲事務，因此選擇有限獨立的政策。在50年代與蘇聯結盟反對美國，在1972年與美國結盟反對蘇聯。目的是使美蘇力量構成平衡局勢，減少對中國的威脅。再者，即使是雙邊關系，中國領導人也非常謹慎。中國並不希望極為密切的雙邊關系，特別是與國家安全有關的，或涉及美蘇兩大國的雙邊關系。中國始終擔心，重要的亞洲國家，如日本、南韓、泰國、菲律賓、印度、越南、等會和某一超級大國結成緊密同盟，充當“爪牙”或“代理人”來威脅中國利益。但當中國意識到這種關系有助於抑制超級大國在亞洲的勢力時，就會默認或支持這種關系，如1972年以來美日關系，及從原先的反對東盟到支持的轉變。

　　中國這種較為靈活的，從而也是多變的外交政策主要著眼於中國自身的安全考慮。在50和60年代，中國支持東南亞地區所謂“革命”，與印度尼西亞合作對抗那些被美國用來“圍堵”中國的東南亞國家。中美之間的直接對抗因為越南戰爭而有所減弱。但越戰的勝利並未給中國的安全提供保障。越戰後，越南成為地區軍事強國，其勢力大有席卷東南亞之勢。越南得到蘇聯的支持，迅速向印支滲透。作為對這種新形勢的反應，中國加快了其同東盟國家關系正常化的速度。同時向越南施加軍事和外交壓力，迫使其從柬埔寨撤兵。1979年中國對越南發動“自衛反擊戰”。但東南亞國家對中國的行動持較為覆雜的看法。一方面，他們表示歡迎，因為越南的擴張主義使他們感到不安。但另一方面，他們擔心中國是否從此以後會以亞洲憲兵的面目出現。這從一個側面反應了地區政治中各國權力平衡的重要性。盡管權力平衡基本上是西方概念，許多亞洲，特別是東南亞國家對此不以為然，但從他們的行為中可以看到他們實際上是強調權力平衡在維持地區穩定中的重要性的。例如，戰後30多年中，泰國始終把中國視為主要敵人，但由於越南力量的崛起，中泰關系迅速改善，兩國間軍事合作達到很高的層次，以此來遏制越南的擴張主義。其他同盟國家或多或少地也有類似的態度。

　　綜上所述，在冷戰期間，中國對東南亞國家的關系呈現出如下特點。首先，因為冷戰期間美蘇兩大國主宰世界政治舞台，中國與東南亞國家的關系在很大程度上受兩大國權力消長的影響。但這並不是說，中國缺乏自己獨立的外交政策。相反，由於兩大國之間的沖突，中國在其間爭得了一定的外交空間。其二，中國傾向於國與國之間的雙邊關系，而對多邊關系持懷疑態度。這一外交關系模式正在影響著冷戰後中國對亞洲各國的關系。其三，中國的東南亞政策趨向於現實主義化。或者說，中國的東南亞政策從早期的革命化，意識形態化轉向以解決問題（problem-solving）為取向的“職業”外交。這一轉型有助於冷戰後中國與東南亞國家關系的改善。

　　冷戰的結束與東南亞國家的軍備競賽　

　　從理論上說，冷戰的結束有助於東南亞地區的和平與安全。但事實上，冷戰結束了往日美蘇兩國在該地區權力平衡局面，從而給該地區引進了新的不穩定因素。當世界上多數地區熱衷於削減軍備的時候，東南亞成了少數幾個軍費開支急劇增加的地區，尤其是東盟。軍備競賽表現為如下幾個特點。

　　首先，東盟各國大力加強本國的軍事力量，大幅度增加軍費，采購西方先進的武器裝備（方柏華，1993）。各國都把軍事發展的重點放在海軍與空軍方面。其二，東盟各國加強國與國之間多邊的軍事合作關系，以提高東盟作為一個整體的軍事力量。東盟成立之初，其目的在於各國間的經濟合作。隨著冷戰的結束，蘇美在東南亞權力平衡體系的打破，東盟的經濟一體化進程加快。但同時東盟各國間的軍事合作程度也迅速提高。1992年，東盟首腦會議發表東盟合作宣言，稱東盟合作的重點由經濟領域擴展至軍事，國防安全等方面。東盟各國的軍事合作類似於歐洲二戰後的集體安全體系。東盟各國已同意國家之間在“東南亞軍事委員會”的協調組織下加強軍事交流和合作，擴大雙邊的軍事演習，共同研制新武器等。

　　其三，東盟各國想方設法保留美國在東盟的軍事基地，以美國的勢力來強化自身的軍事力量及防患周邊國家的威脅。1992年美國在第一屆亞太地區防務會議上對東盟國家作了一系列的承諾，包括：美國保證繼續參與亞太事務；進行雙邊的防務合作；維持高效的先遣隊；保留足夠的海外基地來支持美國的先遣隊；與東盟各國承擔責任和額外的防務活動；在東盟國家的要求下，美國與其合作進行共同的防務安排。

　　東盟國家新近出現的軍備競賽既有其內部原因，也為其所面臨的國際因素所驅動。從國內因素來說，首先，東盟國家經濟的迅速增長為東盟的軍事力量的發展提供了強大的經濟支持。70年代，東盟各國經濟增長率達74％。從1987年至1991年經濟增長又保持同樣的速度。目前，東盟六國擁有3.2億人口，國民生產總值達3,100億美元。隨著經濟發展，各國軍費開支也相繼增長。其二，東盟成員之間的矛盾。這些矛盾包括邊界和領土爭端；經濟糾紛；民族與宗教矛盾以及毒品、海盜問題。菲律賓與馬來西亞之間有關於沙巴州的領土糾紛，印度尼西亞和新加坡之間有邊界糾紛，菲律賓與印尼之間有領海糾紛，文萊與馬來西亞有主權糾紛。再者，東盟各國間就金三角地區的毒品問題，馬六甲戰略航線的海盜問題也存在著矛盾。此外，東盟各國對宗教民族問題也極為敏感。印尼，馬來西亞和文萊國的大多數人信仰伊斯蘭教，泰國和新加坡華人大多信仰佛教，菲律賓人大多信仰天主教。從民族來看，東盟各國主要由華人、馬來人、印度尼西亞人、菲律賓人及泰族等幾百個民族組成。不同的宗教和民族不僅給東盟各國國內政治帶來很大的壓力，而且為各國之間的關系帶來不確定因素。

　　其三，東盟與印度支那各國之間存在著極為不穩定的因素，包括柬埔寨問題，泰國老撾之間邊界及湄工河航運問題，泰國、馬來西亞和越南之間的捕魚爭端，越南和柬埔寨的關系問題。

　　其四，東南亞各國盡管經濟發展迅速，但經濟發展仍很不平衡，國與國之間的貧富差距相當嚴重。以1990年為例，新加坡和文萊的人均GNP超過一萬美元，而印尼只有570美元，相差20倍。新加坡正加快向發達國家邁進，而菲律賓和印尼仍屬發展中國家。老撾、緬甸、柬埔寨、越南的人均GNP都只在630美元以下。一些國家的領導人擔心各國間貧富差距懸殊，加上民族宗教問題，會導致國與國之間的沖突。這也是他們竟相加強國防力量的一個原因。

　　但是，離開冷戰後大國際環境不談，就很難理解東南亞國家間的軍備競賽。冷戰時期，東南亞政治的一個最大特點就是美蘇之間的權力較量。東南亞國家本身的外交政策受兩大國力量消長的制約。就是說，雖然這些國家都是主權國家，但是他們在解決國際問題時受制於國際環境。特別是越南入侵柬埔寨後，東盟國家把越南和蘇聯視為東南亞和平的最大威脅，於是希望美國勢力能制約越南的擴張，為東盟安全提供保障。隨蘇聯的解體，冷戰的結束，美蘇權力平衡不覆存在。蘇聯退卻之後，美國也開始了其戰略調整。美國由於國力日衰，開始把注意力從海外轉向國內。美國海外行動失去了往日的合法性，政府很難動員龐大的國內資源來支持對美國利益並不直接相關的海外軍事行動。美蘇雙方勢力的消退使東南亞地區出現“權力真空”。東南亞國家針對權力真空采取了諸種策略，上面已經分析了兩個方面。第一是東南亞國家自己發展軍事力量來彌補一部份真空，其二是極力留住美國的力量。東南亞國家在殖民戰爭中也積累了治理內政及解決國家間沖突的經驗。但是，由於諸種因素，如國家規模、國力及地理位置等，東南亞諸國仍很難在國際政治舞台上獨當一面。特別是，東南亞各國有各自不同的“敵人”和外在威脅，如泰國以越南為防務對象；菲律賓與日本；新加坡與俄國；印尼與中國等，即是說，他們之間不存在一個共同的“敵人”，所以，盡管他們之間加強了軍事合作，希望達成集體安全，但在沒有共同敵人的情況下，政策協調存有相當的困難。美國長期以來是東盟各國的共同“朋友”，即各自都可接受的，可以借助來對付其他大國勢力的平衡力量。冷戰後東盟各國仍希望美國勢力在該地區的存在。但如以上所述原因，美國的角色已從“保護人”轉向“協調人”。況且，隨著美國勢力的衰落，東南亞地區的權力真空現象只會日益嚴重。

　　誰能來填補這一“權力真空”呢？無論從哪方面說，日本和中國至少從目前來看才夠得上爭奪權力真空的國家。日本現在是世界上第二號經濟大國。近來日本一直在追求與其經濟地位相稱的國際政治地位。日本的軍費開支不斷上升，1991年至1995年的軍費預算為1,720億美元，年平均增長率為百分之三。日本又具有能夠在短時期內成為軍事強國的潛力。日本盡管不是核俱樂部的成員，但大多數亞洲國家認為其能在很短時間內生產出核武器來，是準核成員。從歷史上看，日本有著很長的對外侵略史。盡管日本政府多次聲明不會成為威脅亞洲鄰國的軍事大國，但日本的軍事力量發展表明，日本總有一天要與美國爭奪政治，經濟霸權。並且，二戰後，日本一直依靠美國，在軍事上“搭便車”，其獨立地處理與鄰國的軍事關系令人懷疑。新加坡前總理李光耀指出，如果美國勢力撤出本區域，其他強國，例如日本，出於對它的商業利益和油輪穿行安全的擔心，一定會擴大其軍事力量，而日本的軍事擴張行動勢必引起其他大國的恐懼而爭相仿效，最終破壞本區域的穩定。

　　另一大國，中國也是東南亞國家擔心的對象。盡管人們對中國的經濟增長是否會向對外軍事擴張說法不一，但東南亞國家感受到的最大威脅來自中國的南海問題。中國一向宣布其對南海島嶼擁有主權，而其他許多東南亞國家和地區，包括越南、馬來西亞、文萊、菲律賓和台灣也宣布其對其中一部份島嶼具有主權，並已占領了許多島嶼。隨著中國本身和東南亞國家現代化進程的加速，南海地區變得越來越重要。南海地區出於太平洋和印度洋的咽喉地帶，兩大洋之間的海上交通要道都經過此地。南海地區有豐富的石油，天然氣及其他大量的珍貴的海資源。中國1949年以後，特別是在文革期間，由於內政險惡，雖一再宣稱主權，但對南海無暇顧及，很多島嶼被東南亞一些國家所占。在南沙群島及附近海域，東盟成員國菲律賓和馬來西亞分別占據了九個島、礁，分別相當於41萬平方公里和27萬平方公里的海域。為了能夠確保對這些島嶼的“主權”，這些國家紛紛強化軍事力量。中國到了鄧小平時代，由於國內經濟改革，經濟發展異常迅速，才有了經濟實力來認真考慮南海問題。自80年代以來，中國不時地同東南亞一些國家發生沖突。在中國看來，中國的軍事行動理所當然是為了維護中國主權，但東南亞國家看來，中國的這種行動帶有擴張性。無庸置疑，盡管東南亞國家沒有明確表示中國對其已構成了威脅，但各國的軍備競賽明顯地有防患中國的含義。

　　中國角色　

　　作為一個大國，不管其意願如何，中國總會在東南亞扮演極其重要的角色。說得極端一點，東南亞地區的戰爭與和平有賴於中國如何調整其戰略，或者說，中國面臨的主要問題是如何在冷戰後時代樹立一個大國的形像。

　　除了上述有關南海問題的爭端外，中國與東南亞國家的關系，從總體上說，在向積極的方向發展。1990年中國同印尼恢覆了中斷23年之久的外交關系，繼而又同新加坡和文萊建立了正式的外交關系。同時，中國與這些國家的領導人的雙邊互訪也趨頻繁。1990年，中國總理兩次出訪東盟國家。印尼總統、新加坡總理等東盟領導人也相繼訪問中國。1990年中國國家主席訪問泰國和印尼。高層領導人的互訪有助於消除雙方的不信任，同時就一些分歧達成諒解。東盟國家支持中國參與亞太經濟合作論壇，從1991年起中國成為東盟的對話夥伴。中國與東盟國家間的經貿，科技交流與合作也有了長足的發展。東盟國家已成為中國的一大貿易夥伴。雙邊投資激增。東盟國家還同中國簽訂了雙邊的貿易、投資保護、海運等一系列合作協議。

　　但經濟方面的合作並未消除東南亞國家對中國的“敵意”。中國與這些國家的關系遠未發展到制度化的程度，特別是在有關戰爭與和平的領域。冷戰的結束表明中國現在面臨著一個極好的調整其對東南亞戰略的機會。戰略調整是否成功主要在以下幾個方面。

　　其一，中國如何樹立其大國形像及要樹立一個什麽樣的大國形像。針對冷戰結束後的權力真空，中國政府始終宣稱其永不稱霸，去填補權力真空。但這些意識化的外交並未給其他小國帶來多少安全感。國際政治的現實是，若中國不去填補真空，那麽日本或其他國家也會去填補，並因此構成對中國的威脅。不管中國政府的說法如何，東南亞各國都會感到中國在填補這一真空。所以中國的策略是樹立其大國形像。中國的這一戰略調整並不必然給東南亞國家帶來更多的威脅感。顯然，東南亞國家需要中國作為權力的一極對該地區的其他大國進行制衡。這從戰後的歷史可以看出。東盟各國在獨立後根據國際，國內形勢在不斷地調整對華政策。60年代末，隨著越戰升級，為了擺脫大國的控制，泰、菲、馬、印尼和新加坡組成“東盟”，謀求在該一地區建立中立與和平區。隨著中美關系的改善，東盟國家（馬、泰、菲）於七十年代中期與中國建立外交關系。70年代末以來，東盟各國對華經濟關系也迅速改善。至80年代末，印尼主動改善與華關系，並鼓勵新加坡與中國建立外交關系。隨著冷戰的結束，蘇聯戰略影響的下降，美國雖仍保留較強的軍事與經濟力量，但其霸權的衰落已不可避免。日本在為謀求其國際政治地位積極擴張其在東南亞的影響。在這種情況下，東盟國家為了避免過份地受日本或美國的牽制，要求中國勢力來平衡美日勢力。所以，對中國來說，對東盟的關系應是積極參與而非孤立自己為導向。

　　其二，沒有一系列次戰略的配合，上述大戰略調整或許會給人一種擴張主義的印象，而在事實上會導致不利於東南亞和平的消極結果。在經濟領域，中國需要和東南亞國家的進一步合作。盡管中國和東南亞國家在吸引外資和出口市場方面存在著競爭的一面，但彼此有很大的互補潛力。目前世界經濟日益集團化，貿易保護主義日漸盛行。一些東南亞國家倡議成立東亞貿易集團。應當說，中國同東南亞各國的經濟關系盡管日益改善，但都停留在雙邊關系上。中國對多邊經濟集團持懷疑態度。既然經濟集團化已為世界經濟發展的一大趨勢，中國應當因勢利導，或倡議或積極參與亞洲經濟多邊組織，發展多邊經濟關系。多邊經濟關系的日益強化會為多邊政治關系，軍事關系的建立打下一個良好的基礎。在發展多邊經濟關系時應該注意主權國家間的經濟關系。作為政府不應提倡諸如“大中國”（greater China）之類的經濟組織。由於東南亞國家存在大量華僑，民族關系錯綜覆雜。中國曾在毛澤東時代鼓勵當地華僑“革命”，迄今仍給當地政府留下極為消極的影響。中國政府如果現在過多的強調華人之間的經濟合作，中國與東南亞之間的經濟關系很可能會變成一個極為敏感的政治問題。

　　其三，同樣的策略適用於軍事政治領域。上面已經說過，在冷戰時代，由於美蘇兩大國權力平衡的制約，中國對東南亞的政策處於“邊沿化”狀態。中國為尋得外交空間，把重點放在國與國之間的雙邊關系上，而對多邊關系持懷疑態度。在冷戰後時代，中國如果要想以名副其實的大國形像出現，並成為力量的一極，就必須改變以往的策略。盡管中國開始容忍並試探參與亞太地區，包括東南亞地區間的多邊軍事政治組織，但其策略極不明朗。對東南亞國家來說，如果一個經濟發展異常，軍事實力急劇增加的中國被孤立在多邊政治組織之外，那是件可怕的事情。中國應積極參與諸類組織。現實地說，參與這類組織會只中國對一些國家失去傳統意義上的一些“調節杠桿”，但也可使中國獲得巨大的國際空間。對整個亞太地區來說，也會增加和平機會，減少戰爭威脅。多邊組織為各國提供一個信息管道，防止誤解，協調各自的行動。所以，主權原則與參與多邊組織之間不應存在矛盾。從某種程度上說，中國如果要在亞太國家之間扮演一個大國應該扮演的協調角色，只有參與多邊的合作組織才能做到。大國在小國之間的協調作用在國際政治中不可低估，如美國和北約之間的關系。

　　其四，近來最為敏感的問題是中國的軍備和南海問題。特別是西方，往往把這兩個問題聯系起來，給人造成一種印象，即中國的軍備發展是為了應付南海問題。應當說這也是促使東南亞國家軍備競賽的原因之一。針對中國軍備發展問題，中國政府能夠通過諸如參與多邊軍事合作關系，增加軍備透明度來減輕其對外界的敏感度，從而減輕國際對中國的壓力。中國作為一個發展中的大國，沒有一定的軍事力量難以想象。中國軍費開支較之他國為低，且中國的軍備在很大程度上落後他國，與其他國家不能相比。自然，中國不會因為外界的壓力而停止自身的軍事發展。再者，隨著經濟發展，一個國家的軍力上升也成為世界史發展的一條通則。但要使國界社會意識到，軍備發展與擴張主義是可以加以區別的兩碼事。近來，人們已經意識到，中國的軍備發展在很大程度上是“內導向”的，即是針對紛繁覆雜的國內問題的，如民族問題和公共秩序等問題。不過更多的人認為中國的軍備發展是對亞洲安全的威脅。中國政府應注意的是減少亞洲國家，特別是鄰居國家的疑慮。多邊的軍事關系不失為一條好途徑。中國目前同東南亞國家的軍事關系發展良好，效果也不錯。但這些關系都是雙邊的。這往往造成這樣一種安全困境：中國同一個國家軍事關系的改善會被另一個國家視為一種威脅。多邊的軍事合作有助於消除這種困境。實際上，多邊軍事關系在另一層次上會減少國際社會有關中國軍備發展的神秘感，從而增加透明度。

　　其五，有關南海問題。南海對中國的重要性不言而喻。中國作為一個後現代化國家，曾被其他發達國家所瓜分，又為國際國內環境所困，失去了發展的機會。直到鄧時代的改革，中國經濟發展，才有可能支撐中國的國防建設。發達國家，歐美、日本都在不同程度上依賴海外殖民地為國內現代化提供支持。中國不可能再向發達國家那樣從事海外擴張，所以，維護傳統的領土，領海的戰略重要性是極為明了的。況且南海豐富的海上資源更是中國進一步現代化所不可或缺的。但是中國必需有明確的戰略選擇，應當盡量避免南海的軍事沖突。這不僅是因為中國的進一步現代化需要和平環境，特別是亞洲和平，而且中國是否能經受住與多邊國家的沖突還不能斷定。中國政府現在注重於傳統的主權原則，強調主權原則的意識形態形態一面，強調主權不可侵犯性，不可分割與讓與性。這也是可理解的。並且由於國內政治鬥爭，這種傳統主權原則對民眾仍有相當的感召力。所以，從這一層次來講中國對南海的原則立場是明確的，即主權屬於中國，中國不會接受一些國家武力占領的既成事實，誰家目前占領一些島嶼都不算數。但是從實際的外交層次看，中國政府又表現出對“後現代”主權原則的認同，即強調實際利益的獲得。中國願意本著互諒互讓的原則與有關國家談判解決；在談判條件不成熟時，中國主張把問題擱置起來；有關國家可先共同開發，分享資源。應當說，後現代的主權原則有利於亞洲和平進程。正是由於兩種主權原則的沖突，中國的南海政策不能細化，在操作層次上不能落實，如中國準備怎樣協調解決，準備作何種讓步，中國主權範圍到底包括哪些，共同開發資源應當怎樣進行，等等。國內權力部門之間的分歧更增加了問題的覆雜性，例如軍方強調傳統主權原則，而政府部門則強調後現代主權原則。南海問題的解決因此也取決於中國國內政治態勢的變化。


後冷戰時期中國與東北亞國家的關系

　　王旭

　　美國普林斯頓大學政治系博士候選人

　　東北亞地區國際環境

　　中日關系

　　中韓關系

　　中朝關系

　　結語：中國東北亞地區政策

　　

　　隨著冷戰的結束、蘇聯的解體及美國作為世界霸權力量的相對衰落，國際政治經濟的格局發生了巨大的變化。多極化、區域化成為世界政治的主要趨勢。經濟上，盡管國際化、全球化的力量不斷加強，經濟區域化、集團化的趨勢也在迅速發展。歐洲聯盟的統一市場和北美自由貿易區逐漸形成，亞洲經濟也出現了亞洲化的趨勢，地區內部合作與整合不斷深化。戰略上，冷戰時期的兩極結構沒有以美國為中心的一極結構或簡單的以力量均等為基礎的全球性多極結構所取代，而是逐步讓位與一系列以相關國家互動為特徵的地區性次系統。[1] 隨著國際形勢的區域化，建立地區性多邊合作為基礎的集體安全機制的呼聲越來越高。　

　　世界格局和國際形勢的這種新發展，使得東北亞地區對中國的地緣政治和地緣經濟的戰略意義變得至關重要。作為一個地區性次系統，東北亞不僅擁有世界最大的經濟強國之一日本和充滿活力的新興工業國韓國，而且座落著世界上唯一兩個具有直接威脅中國國家安全之軍師實力的軍師強國之一俄羅斯，以及新近引起了冷戰後第一場核危機的封閉國家朝鮮。同時作為世界頭號經濟和軍事大國的美國仍在這一地區發揮著重要的影響。因此，能否與東北亞各國建立並保持經濟和安全的地區性合作關系，不僅直接決定了中國能否繼續享有一個和平和穩定的國際環境，能否繼續獲得國際經濟支持與合作以推動其現代化建設，而且對中國將如何被納入區域化的國際經濟和國際安全新秩序有著深遠的影響。本文著重分析在後冷戰時期新的國際環境中中國與東北亞主要國家經濟與安全合作關系的現狀和發展，並以此為基礎對中國的地區經濟和安全政策作出評價。　

　　東北亞地區國際環境　

　　冷戰前期，東北亞地區國際形勢受兩極結構影響，形成了以美─日─韓為一方和蘇─中─朝為另一方的對峙局面。冷戰後期，中─美─蘇戰略大三角的形成該地區形勢發生了一些變化。中日關系實現了正常化，中韓關系也相對緩和，地區經濟合作與交流有所發展。冷戰的最後終結使東北亞地區擺脫了兩極結構和超級大國外交的影響，而成為一個相對獨立的地區性次系統，其中中、日、俄及南北韓等過作為地區性國家相互作用，地區國際形勢發生了巨大變化。　

　　首先，國家間政治關系出現了相對緩和。俄韓，中韓相繼與1990年和1992年建立了正常化的外交關系。中俄關系大大改善，兩國簽署了一系列多方面合作協定。中日關系進一步發展。1992年實現了兩國國家元首互訪。日俄關系、南北韓關系也有所發展。伴隨著政治上的緩和，地區經濟合作迅猛發展。中日、中韓、中俄、日韓、俄韓之間貿易和投資飛速增長。日本已經成為中國的最大貿易夥伴和技術進口國。韓國成為中國第六大出口市場。中國也分別成為日、韓兩國的第二、第三大貿易夥伴。同時，建立東北亞自由經濟貿易去的計劃和項目不斷出台。東北亞經濟的發展連同東南亞的迅速崛起，使世界經濟中心已開始從歐洲向亞洲轉移。　

　　然而，經濟的發展和相互依賴並不自然導致地區的穩定與合作。伴隨東北亞經濟繁榮的是冷戰後地區的武器競賽。盡管冷戰的結束使世界武器市場相對衰落，亞洲占世界武器進口和生產的比重卻從1984年的12.4％上升到1992年的23.4％和1993年的21.1％（不含俄羅斯），其中武器進口主要集中在東北亞。日本、韓國、朝鮮、中國大陸及台灣紛紛購買各種先進武器，提高軍隊現代化水平。從1991年到1993年，東北亞各國的飛機進口和導彈進口分別占整個亞洲進口的85％和89％。[2] 1994年朝鮮半島的和危機暴露了該地區核擴散的潛在可能，使軍備競賽進入了一個新的階段。　　

　　軍備競賽顯示了冷戰後東北亞安全形勢的相對嚴峻。一方面，冷戰的結束造成了地區秩序結構上的不確定性。另一方面，在新的環境下各國的安全觀念也在發生變化。一些歷史上的領土爭端可能成為新的地區沖突的潛在根源。日俄之間的北方領土爭端、中日之間的釣魚島問題，以及日韓之間的東海領土爭端仍未解決。朝鮮半島的統一問題更可能成為地區沖突的火藥桶。日本國內的軍國主義論調、俄國國內的沙文主義傾向，以及中國作為地區經濟和軍事強國地位的上升使東北亞安全形勢更加覆雜。發展多邊安全合作，建立和平解決地區爭端的制度機制，顯得日益重要和迫切。　

　　然而，盡管存在著經濟整合和安全合作的需要，東北亞地區尚未形成以多邊合作為基礎的地區性集體安全機制，地區性多邊經濟合作的制度化水平仍然很低。這個地區歷史上長期不穩定及由此產生的國家間的不信任已成為多邊合作發展的重要障礙。更為重要的是，在世界格局和地區秩序的轉型期，各國都不希望多邊合作機制成為自己尋求發展和保護自身利益的束縛。在日益區域化的國際政治經濟格局中東北亞地區多邊合作的遲緩發展成為該地區發展與穩定的制約因素。　

　　在這樣的地區性國際環境下，中國作為地區和政治強國的迅速崛起已引起了世界的矚目。近年來，中國已成為世界上經濟發展得最快的國家。國內生產總值（GDP）以兩位數速度持續增長。根據國際貨幣基金組織以購買力為基礎的估算中國已僅次於美國而成為世界第二大經濟，並且是世界銀行多邊經濟援助和日本雙邊援助的最大受惠國。以此速度，中國將在下個世紀初超過美國成為世界最大經濟國家。[3] 隨著改革開放，中國推行友好睦鄰的外交政策，積極發展與周邊國家的關系，取得了一系列的成功。其中最引人注目的是中俄關系的迅速發展。近年來，兩國領導人多次互訪，簽署了一系列雙方經濟和軍事合作協議。俄國從中國西北、東北邊境及蒙古的撤軍，使中國享有了建國以來最為安全的外部環境。兩國邊境問題已基本解決，並與1994年9月發表了關於不將本國戰略武器瞄準對方的聯合聲明。隨著經濟的發展和安全環境的變化，中國的國家安全觀念已開始發生變化。保護經濟發展成為主要的安全利益，為此中國發展了積極防禦戰略，以避免戰爭的發生和禦敵於國門之外為戰略核心，強調在加強睦鄰友好關系的同時提高國防現代化水平。[4] 為維護國家統一和保護海洋經濟權益，近年來中國開始購買一批包括蘇─27在內的先進武器，以加強軍隊現代化戰鬥能力。　

　　中國的迅速崛起改變了東北亞地區力量分布的原有格局，使東北亞地區國家關系發生了微妙的變化，其中中日、中韓以及中朝關系的發展對該地區的政治穩定和經濟合作既有重大意義。　　

　　中日關系　

　　作為後冷戰時期國際地位日益提高的兩個地區大國，中國和日本的關系是決定正在形成中的東北亞為主整個亞太地區政治和經濟新秩序的關鍵因素。冷戰後的中日關系的發展體現出雙向特徵：一方面是政治和經濟合作的迅速發展，另一方面是經濟和戰略上的潛在競爭。　

　　至少從政治和外交的層面上看，中日兩國關系在冷戰後取得了一系列進展。在日益區域化的國際形勢下，建立密切的雙邊合作關系是兩國政治經濟利益的內在要求。對中國而言，保持一個和平而穩定的國際環境，盡可能地取得國際經濟合作與支持，是其在國內進行現代化建設的必要條件。作為鄰國和世界最具活力的經濟強國之一的日本，無疑是中國友好睦鄰政策中極為重要的一環。同時，冷戰結束後中─美─俄三角關系的戰略意義大大下降。美國對華政策日漸強硬，它的幹預主義以及權力推進西式民主和人權觀念對中國國內政治穩定乃至國家安全構成重大威脅。美國對台出售F─16戰鬥機等大批武器設備更嚴重影響到中國的國家統一。在此形勢下，通過發展與日本的合作，減少對美國的經濟和技術依賴，並利用日美經濟沖突，聯合日本抗衡美國對東亞的霸權影響，顯然是中國均勢戰略的重要內容。　

　　對日本而言，面對逐漸崛起的中國，一個良好的中日關系是其綜合安全戰略的重要組成部份。它還希望在中、日、美三角關系中打中國牌，通過對華合作緩和來自美國的壓力。同時，日本尋求與其經濟地位相稱的政治大國需要中國的支持。日本參加聯合國維護和平活動需要得到中國的諒解。日本謀求在聯合國安理會的常任理事國席位更需要得到中國的支持和幫助。冷戰後日本推行亞洲化戰略，把亞洲外交視為其外交政策的基軸之一，試圖建立以日本為中心的東亞經濟圈，並謀求在地區新秩序中的主導地位。日本的亞洲戰略需要中國的合作。　

　　雙方的政治經濟需要推動了兩國外交關系的發展。1992年，中國國家主席江澤民訪日和日本明仁天皇訪華是中日歷史上第一次國家元首互訪。日本對中國加入世界貿易組織的要求一直采取積極主動的合作態度。1993年7月東京七國首腦會議前日本進行幕後活動，要求會議不談人權問題，不指責中國。1992年國際維持和平合作法出台後，中國接受了日本派兵參加聯合國維持和平活動的行為。1993年12月，中日開始了第一次雙邊安全對話。中國首次表示了當時機成熟時對日本謀求安理會常任理事國席位給予支持的可能。1994年，日本首相細川護熙訪華前夕，中國政府有意制止了民間要求日本戰爭賠償的和平請願活動。1995年，日本首相村山富市訪華，也取得了成功。　

　　伴隨政治關系發展的是中日經濟合作的迅速增加。到1993年中日經濟關系已出現三個第一：（1）中日貿易總額1992年到1993年增加了35％而達到390億美元。其中中國出口今158億美元，進口232億美元。日本第一次成為中國的最大貿易夥伴。中國也成為日本的第二大貿易夥伴；（2）日本成為中國技術進口的最大來源；（3）日本企業在華直接投資躍居第一（不含港澳）。[5] 近年來日本對化投資規模擴大，產業結構升級，開始向中國制造業和高技術產業投資。另外，中國是日本政府開發援助項目ODA的最大受惠國。1994年和1995年的日元大幅升值使中國對日本的債務陡然增加，但同時也進一步推動了日本在海外包括中國的投資。此外，中日兩國還連同其他東北亞國家努力開展區域經濟合作，提出東北亞區域開發區，黃海經濟區及環日本海經濟區等多邊合作項目，利用各國經濟之間的互補性發展地區經濟交流。中日經濟合作的發展得益於中國的繼續開放政策和日本的九十年代亞太經濟新戰略。冷戰後，日本開始推行經濟的亞洲化，即以亞太地區為其全球戰略的基本出發點，通過貿易、投資、經濟援助以及技術輸出等手段加強與亞太各國的經濟分工和整合，從而建立以日本為核心的亞太地區經濟合作圈。[6] 日本的這種亞太經濟新戰略的形成大致有以下幾個原因。首先，冷戰後國際經濟出現區域化集團化趨勢，歐洲統一市場，北美自由貿易區以及中歐自由貿易區紛紛形成，日本貿易摩擦日益加強。作為東亞國家的日本力圖運用其強大的經濟實力在本地區內推動經濟合作，通過促進亞太自由貿易區的形成，建立以日本為中心的經濟合作區域，並在此基礎上確立新的分工體系，以抗衡美歐經濟集團。其次，近年來西方經濟發展緩慢，亞太地區經濟卻蓬勃發展，東亞成為世界上經濟增長最快的地區。加強與亞太地區合作，不僅可以幫助日本經濟走出低谷，而且為其轉讓其過時技術從而提高其國內產業結構提供了機會。此外，冷戰後，日本並未得到與其經濟地位相稱的政治大國地位。建立以日本為中心的亞太經濟合作圈，通過確立地區經濟中的主導地位而獲得對地區政治事務的影響，是日本提高其在冷戰後國際舞台上政治地位的重要途徑。在此戰略下，日本大力發展與東亞國家的貿易合作，並向亞洲“四小龍”、東盟國家、以及中國進行大規模投資和經濟援助。作為亞太地區最大的經濟市場，中國顯然是日本經濟新戰略的必爭之地。　

　　然而，兩國經濟合作的發展並未掩蓋住其潛在的經濟競爭。在建立亞太地區經濟分工與整合的新體制過程中，日本試圖牢牢把握住經濟發展的主導權，通過對外直接投資和技術轉讓建立新的地區內垂直分工，形成以日本為雁頭，以亞洲“四小龍”、東盟國家及中國為雁身和雁尾的“雁行模式”。面對發展速度驚人的中國經濟，日本擔心中國成為它尋求地區經濟霸權的主要競爭者。同時，日本擔心過多地向海外轉移制造業會引起其國內就業等經濟困難並威脅到其國家安全。因此，在日本對華經濟合作中，日本對華直接投資占其國外投資總額和亞洲投資總額的比重仍很小。從投資結構上看，制造業和高技術產業比重仍然偏低，中小企業投資占80％以上。為避免被日本納入其地區性經濟分工體系，中國在發展對日經濟合作的同時，在地區內大力發展與港、台、亞洲“四小龍”及東盟國家經濟合作。中韓以及大陸與台灣的貿易、投資關系近年來飛速發展。在不遠的將來，隨著港澳的回歸祖國及大陸、台灣經濟合作的進一步發展，以大陸─台灣─香港為核心的中國經濟圈與日本在地區內的競爭可能加劇。　

　　冷戰後中日兩國的競爭在戰略和安全層面上表現得更為明顯。中國日益關注日本在新形勢下不確定的地區角色，擔心它會乘蘇聯解體和美國後撤之機憑借雄厚的經濟實力發展政治和軍事力量而謀求地區霸權。二戰後，根據日美安全協議，日本處於美國防禦保護傘下，美國的核武器給日本提供了核安全。美國第七艦隊保證了日本通過南中國海的貿易通道。日本也相應地在國防開支上進行自我約束，並承諾不發展航空母艦和遠程導彈等攻擊機武器。冷戰結束後，東北亞安全環境日趨覆雜。日本的安全政策也發生了一些變化。盡管它仍然維持國防開支不超過GNP的1％（1987年除外，當年國防預算為GNP的1.004％），其國防開支總額仍因巨大的經濟基礎而僅次於美國居世界第二位。最近兩年的日元升值，使日本軍方獲得了更大的發展可能。近年來東北亞的武器競賽中，日本也購買了不少先進武器設備，其戰艦、飛機及雷達裝置的先進程度均高於中國。日本首相、社會黨領導村山富市在一次演講中就五十年來對日本憲法的爭論做澄清時表示（1947年憲法第九條規定日本不再維持戰爭能力），他的黨已不再堅持日本無權擁有武力的信念。[7] 中國對此表示警惕，盡管中國已接受日本派兵參加聯合國維持和平活動並暗示將來可能對日本謀求安理會常任理事國的活動給予支持，但一直對日本國內的軍國主義論調懷有戒心。歷年來不斷出現的日本內閣成員發表否認二戰中侵略行為的言論無不受到中國政府嚴厲譴責。中國對日本與台灣的密切聯系也表示關注。對北京而言，當年的日本侵略證實造成今日台灣問題的一個重要原因。近年來，日本與台灣的經濟聯系不斷拓展，台灣也試圖謀求日本對其進入一些國際組織的支持，中國擔心日本或明或暗地發展與台灣的實質性關系，企圖維持大陸與台灣的分裂狀態。1994年中國對日本與台灣的非正式的“官方接觸”做出了強烈反應。日台關系已成為中日關系中的一個不穩定因素。　

　　另一方面，日本安全戰略的變化可以視為是對冷戰後東北亞覆雜的安全形勢的反應。冷戰結束後日本的安全環境並未得到改善，反而更加嚴峻。雖然日本承認俄羅斯對日本的直接軍事威脅比冷戰前有所減少，但是1993年防務廳發布的權威性年度白皮書表明，日本認為俄國在遠東地區的強大軍力仍然是日本國家安全的嚴重威脅。[8] 俄羅斯國內不穩定的局勢和日益高漲的民族主義使日本對其抱有極深的不信任。北方四島的領土爭端已成為日本對俄經濟援助與投資的主要障礙。朝鮮半島的緊張局勢更使日本感到戰爭的威脅。試圖謀求核武器的朝鮮已被日本視為東北亞安全的最大威脅。盡管韓國仍與日本保持著友好關系，但它所追求的一個統一的朝鮮半島則被認為將是日本的一個強有力的競爭對手。中國迅速崛起的經濟及其軍事現代化的努力同樣引起了日本的警惕。日本擔心一個強大的民族主義的中國不會滿足現有的國際地位而會尋求地區霸權。盡管兩國外交關系繼續發展，近年來中日在安全領域已發生一些沖突。1992年2月，中國頒布了《領海法》，正式宣稱對南沙群島和釣魚島擁有主權，引起了日本的抗議。日本懷疑這一法律的頒布預示了中國在不遠的將來會以武力的方式解決其領土爭端。中國從獨聯體國家購買先進武器以裝備其現代化的空軍和海軍也引起了日本的擔憂。日本於1992年9月宣稱中國如從烏克蘭購買航空母艦將會導致亞太地區的不穩定。日本外交政策制定者懷疑中國超過其自己能力的軍事購買及在南沙群島問題上的“軍艦外交”是試圖將“南中國海”變為“全中國海”。[9] 日本對中國在世界武器市場中的活動也表示擔憂，並對中國在武器控制領域如核試驗和核擴散等問題上的行為表示不滿。1995年5月15日中國舉行新的核試驗後，日本宣布暫停政府對華援助。日本對中國朝鮮半島的核危機中的角色也表示不滿和失望。日本公共輿論對中日關系之未來的悲觀情緒日漸增長。　

　　在這種形勢下，日本安全戰略的中心是繼續保持並加強與美國的雙邊安全合作關系，繼續維持日美安全協定的有效性。日本的這一戰略至少在短期內也符合中國的利益，因為美國軍事力量在該地區的存在可以控制日本謀求軍事大國地位和政治領導權的欲望。而美國的撤除不僅會導致日本的軍事擴張，而且會因“安全困境”而導致整個地區的軍事競賽。因此中國外長錢其琛於1993年3月表示原則上中國不主張大國在外國駐軍，但美國在日本和韓國的駐軍問題是一個歷史上遺留下來的問題，應該由他們自己來逐步解決。[10] 1992年10月以來，日本還力圖推動經歷東北亞以及整個亞太地區的多邊安全合作機制。尤其是朝鮮半島核危機出現後，日本提議建立“地區安全對話論壇”或“東北亞安全論壇”，力圖在保持與美國的安全合作的同時，建立制度化的多邊合作。然而，由於該地區的覆雜形勢，日本領導人顯然不會將國家的安全戰略建立在一定時期內難以形成的多邊合作基礎上。　

　　影響未來中日關系走向的因素很多，其中最為關鍵的將是美日關系、中美關系、國際經濟形勢以及中國和日本的國內政局。一個經濟上強大、軍事上擴張的民族主義的中國會使日本更加靠向美國並強調自己作為西方一員的特質。同樣，一個追求世界唯一超級大國地位並奉行保護主義經濟政策的美國也會將日本推向中國一邊。更為嚴峻的形勢也會使日本走上發展自己的軍事力量而謀求獨立的大國地位的道路。在可預見的未來，出現一個緊密的中日聯盟的可能性很小。然而，一個良好的中日關系對於東北亞乃至整個亞太地區的政治穩定和經濟繁榮有著決定性意義。因此，盡管存在著多方面的競爭，在這一點根本點上，中日兩國有著共同的利益。　

　　中韓關系　

　　冷戰後中韓關系取得了重大發展。1992年8月24日，中國與韓國結束了四十年的敵對狀態，建立了正式的外交關系，預示著兩國關系進入了一個新的階段。中韓關系的發展改變了東北亞地區的格局，對整個地區的國際形勢產生了深遠的影響。　

　　中韓的建交經歷了一個漫長的過程。五十年代初，中國志願軍赴朝作戰，與北朝鮮一起抗擊韓國和以美國為首的聯合國部隊。冷戰時期，受兩極結構的影響，中國堅持北朝鮮是朝鮮半島唯一合法政權，拒不給韓國以外交承認。七十年代，隨著中美、中日關系的發展，中韓關系有所緩和。八十年代韓國已發展成為一個新興工業國，成為亞洲“四小龍”之一。中國也開始以經濟建設為中心，實行改革開放政策，積極改善與周邊國家關系，發展對外經濟合作。對韓則采取較為靈活的態度，實行“關門不上鎖”的政策，鼓勵民間進行經濟交流。中韓貿易因之迅速發展，貿易總額從1979年的1900萬美元增加到1991年的58億多美元。然而兩國政治關系的發展仍然存在著一些障礙。首先，六十年代初中蘇關系破裂後，朝鮮對中國的戰略意義變得十分重要。中國不希望對韓關系影響中韓聯盟。其次，中國一直擔心正式承認兩個朝鮮會削弱其堅持“一個中國”的對台立場，並鼓勵台灣謀求“兩個中國”的活動。　

　　冷戰結束後，形勢發生了有利的變化。中蘇（俄）關系的迅速發展使北朝鮮對中國的戰略意義大大下降。蘇聯已於1990年9月與韓國建立外交關系。從1990年開始的南北朝鮮的高層對話及1991年兩方正式簽訂的互不侵犯協定使得因中韓關系大發展而可能產生的平壤對北京的壓力相應減小。同時中國說服北朝鮮放棄了對朝鮮半島唯一主權的宣稱。1991年9月南北韓作為兩個獨立的成員國同時加入聯合國。由於聯合國承認只有一個中國以及台灣是中國的一部份，因而聯合國的決議實際上要求韓國在與北京正式建立關系前必須先斷絕其與台灣的外交關系。這就成為一年後北京對漢城的外交承認鋪平了道路。到1992年，影響中韓正式建交的障礙已全部被清除。　

　　對韓國而言，與中國建交一直是其外交政策的重要目標。早在七十年代，樸正熙總統就試圖發展與中國、蘇聯以及東歐國家的政治經濟關系。冷戰後，盧泰愚總統繼續這一“北方政策”，力圖通過發展與中國、蘇聯（俄）以及其他北朝鮮的社會主義盟國的外交關系，在國際上孤立北朝鮮，從而實現其統一朝鮮半島的最終目標。經濟上，近年來韓國經濟在國際市場中的競爭力有所下降，韓國政府將其歸咎於因高工資、高利率和高地價而產生的高生產成本、落後的生產技術和企業管理水平以及政府在推動提高工業效率上的支持不足。[11] 韓國希望通過利用中國豐富的勞動力和自然資源以及向中國出口勞動密集型技術而重新提高其競爭力。同時，近年來日益增加的美韓、日韓貿易摩擦也使韓國力圖利用巨大的中國市場實行其貿易多角化戰略。　

　　在此形勢下，經過一系列籌備，中韓於1992年8月正式建交。中韓建交是中國外交政策的一個重大勝利。中國外長錢其琛曾用“一石四鳥”的成語；來描述正式化的中韓關系對中國的重要意義。[12] 首先，近年來台灣一直試圖運用“金元外交”增加其國際地位的合法性。1992年6月台灣得到非洲小國尼日爾的外交承認激怒了北京。同時，近兩年台灣的“台獨”勢力發展較快，對此中國采取的對策是軍事威脅、國際上孤立和經濟上吸引。韓國是台灣最主要的外交夥伴和重要的貿易夥伴。中韓建交不僅可以在國際社會中進一步孤立台灣，而且隨之而來的中韓經濟合作會大大刺激台灣企業家對大陸的貿易和投資，從而加強台海兩岸的經濟整合。其次，建交後更為廣泛的中韓經濟合作，可以使中國更加充份低利用韓國的資金、技術和先進管理經驗，進一步發展中韓貿易，從而推動中國的現代化建設。第三，近年來，中國和北朝鮮的貿易逆差已成為中國的沈重負擔，中韓關系的發展可以減少平壤對經濟援助的無止境要求。第四，中韓合作是中國對外貿易多角化、分散化，有助於減輕美國利用最惠國待遇以及“301條款”等手段對中國施加的壓力。此外，中韓的關系也表明在東北亞地區新秩序中中國因素的不可或缺。　

　　中韓關系的正常化還有兩個重要意義。第一，在加強對外經濟合作，大力引進日、韓資金和技術方面中國和俄羅斯存在著競爭關系。中國的東北和俄羅斯的遠東都是韓國感興趣的偷襲場所。在俄羅斯已率先與韓國實現外交關系正常化的情況下，中韓建交可以使中國在這場競爭中不致落後。第二，中國視韓國為其遏止日本謀求地區霸權的盟友，中韓建交有助於防止日本再次追求“大東亞共榮圈”。同時，中韓的經濟合作可以刺激日韓爭奪中國市場的競爭，從而使中國有效地吸引更多的日本投資和技術轉讓。　

　　中韓建交後，兩國政治、經濟合作迅速發展。韓國兩任總統盧泰愚和金泳三先後訪華。中國政府總理李鵬和國家主席江澤民也於1994年和1995年相繼訪問韓國。兩國經濟合作的發展速度更是驚人。1992年中韓雙邊貿易達82億多美元，到1994年，已發展到113億美元。[13] 到1993年底，中國已成為韓國的第三大貿易夥伴，韓國也相應成為中國的第六大貿易夥伴。中國現在是韓國海外投資的最大接受國。隨著大宇、三星、現代等大型企業進入中國，韓國在華投資的規模不斷擴大，領域不斷拓寬。目前，中韓兩國正在積極聯合開發中國山東半島和東北地區，努力建設東北亞經濟合作區。中韓在環境問題上的合作也正在開展。1994年初，兩國還簽署了一個核合作的條約，包括聯合研究項目和交換核專家等。與此同時，由於台灣對韓國的經濟制裁，韓台貿易1993年僅增加了3.5％，韓國為此每年損失3.79億多美元的對台出口。　

　　然而，盡管存在著較大的互補性，中韓經濟也存在著競爭。尤其隨著中國產業結構的提高，中韓在國際市場中的競爭也會日益加劇。總體來看，韓國對華投資的規模仍然偏小，80％的投資低於100萬美元，而且技術密集型產業投資較少。韓國還對中國出口產品采取了加征調節稅的限制性措施，中韓貿易逆差呈上升趨勢。　

　　在戰略安全上，象日本一樣，冷戰後韓國面臨著一個不確定的局面。1993年朝鮮發展核武器的計劃被公之於眾後，韓國感受到了巨大的威脅。1994年10月，美朝達成日內瓦協議後，韓國總統金泳三提出批評，認為協定關於在朝鮮設置新反應堆後再對其實行檢查的條款使平壤得到了五年的時間去發展一個中等核武器項目。韓國開始擔心在未來的核危機中美國是否會真正願意為其提供核保護。同時，日本和中國防務費用的增加以及軍事現代化的努力也使韓國充滿警惕之心。在此形勢下，韓國正加緊從歐洲國家，如德國購買潛水艇等先進武器，在美國的幫助下制造新型戰鬥機和導彈系統，並試圖發展獨立的核威脅裝置。這一努力可能會刺激東北亞地區的核擴散。　

　　盡管在遏止日本謀求地區霸權上中韓有著共同的目標，在其整體安全戰略中韓國仍會將與美國的合作作為其最主要部份。1995年夏金泳三總統訪美時，兩國重申了其安全合作的重要戰略意義。雖然韓國積極主張建立地區性多邊安全機制，但它也不希望多邊合作取代其與美國的合作。中韓關系則在朝鮮半島的核危機中受到了影響。中國力圖避免形成一個包括日韓在內的多邊機構解決核危機，並拒絕支持對朝鮮進行制裁，使得韓國懷疑中國對促進地區核不擴散的承諾的誠意，認為中國很可能希望通過操縱形勢來增加其對東北亞地區的影響。另一個影響中韓關系進一步發展的因素是朝鮮半島的統一問題。中韓的建交有利於促進南北朝鮮關系的緩和，並推動其就統一問題進行高層次的磋商。韓國在北京設立使館之後，盧泰愚總統曾宣告國民和平統一的最後一個外部障礙已被清除。[14] 然而，朝鮮核危機以來，韓國開始擔心中國事實上並不支持其統一計劃，因為失去一個地緣政治上的盟友而增加一個強大而統一的朝鮮，並不一定符合中國的戰略利益。但是韓國也明白中國在其統一計劃以及徹底解決朝鮮半島核危機問題上的重要地位。因此，維持一個友好合作的中韓關系仍將是韓國外交政策的重要目標。　

　　中朝關系　

　　目前中國是唯一一個同時與兩個朝鮮保持著良好關系的地區大國。然而，相比迅速發展的中韓關系，冷戰後的中朝關系的進展相對緩慢。盡管在朝鮮核危機中，中朝表現出密切的合作，兩國關系中的不確定因素卻有所增加。　

　　五十年代初，經過“抗美援朝”，中國與北朝鮮結成了緊密聯盟。1961年7月，兩國簽署了《中朝友好合作互助條約》。六十年代中蘇關系破裂後，朝鮮小心地在兩個大國之間尋求平衡，在保持與中國的良好合作關系基礎上更多地依靠蘇聯的軍事保護和經濟援助。八十年代以來，蘇聯開始集中精力於國內改革。1990年的蘇韓建交及其後的蘇聯的解體使朝鮮失去了最重要的盟友，轉而向中國尋求全面支持。中國成為朝鮮最主要的政治、軍事盟國和貿易夥伴。然而，中俄關系的迅速發展使朝鮮對中國的戰略意義相對下降。1992年8月，中韓建交使中朝關系受到影響，兩國之間的航班因此減少。1994年7月朝鮮領導人金日成去世，使兩國領導人在戰爭年代形成的私人關系大為削弱。歷史和意識形態的因素在中國的對朝政策中進一步讓位於國家利益的考慮，中朝關系進一步淡化了黨與黨的色彩而發展成完全的國與國的關系。　　

　　中朝關系的變化首先表現在兩國的經濟貿易上。中國的對朝貿易一直帶有援助的性質。多年來出口一直遠遠大於進口，而且易貨貿易占了很大比重。1991年中國對朝鮮出口5.2億多美元，進口不足8600萬美元。1992年相應的數字是54億美元和不足1.56億美元，1993年是6億美元和近3億美元。[15] 據分析，1993年中國提供了朝鮮食品和石油需求的75％。[16] 隨著中國集中精力進行國內的現代化建設，中朝貿易成為中國的沈重經濟負擔。1992年11月北京與平壤的貿易對話中斷後，中國決定繼俄羅斯之後於1993年1月起將對朝貿易全部轉為現金支付，並以“特惠價”取代了過去對朝貿易中過低的“友誼價”。1993年開始中國不再以易貨貿易的方式向朝鮮出口原油。而在此之前的幾年里，向朝鮮出口的120萬噸原油中以易貨貿易出口的達65萬噸。結果，1994年中朝貿易額大大下降，1994年的前5個月中，中國進口比上年下降了1.7％，而出口則下降了32％。[17]　

　　然而這並不意味著中朝關系開始全面惡化。對北京而言，北朝鮮仍然是中國東北地區的戰略緩沖地帶。作為堅持社會主義意識形態的兩個國家，中朝仍是國際事務中的重要盟友。同時，中國與北朝鮮的特殊關系使其在處理東北地區事務中獲得了較大的影響力，而通過維持北朝鮮政局以避免因制度崩潰而導致的朝鮮半島的軍事沖突，也是保持東北亞地區和平與發展的重要條件。對北朝鮮而言，中國是地區內唯一能給它政治、經濟、軍事支持的國家。面對比其強大得多的韓國以及資本主義對手美國和日本，維持與中國的良好關系是北朝鮮目前的唯一選擇。在此形勢下，平壤向北京表示金日成去世後朝鮮外交政策的基本點仍然是發展與中國的“兄弟關系”，而北京也一再重申要珍惜“兩國用鮮血凝成的友誼”。盡管朝鮮面臨債務問題，中國繼續向朝鮮提供石油和糧食等重要物資。對朝貿易中的“特惠價”也仍然低於國際市場價格。1994年8月中國在遼東半島上的軍事演習，被認為是對北朝鮮政權表示的支持。同月，為了支持平壤要求與美國簽訂一項和平條約以取代1953年的朝鮮停戰協定，中國繼平壤之後退出了朝鮮軍事停戰委員會。　

　　中朝關系的這一特徵在1993年─1994年的朝鮮核危機中表現得最為清楚。朝鮮謀求核武器的計劃被國際原子能機構公布於眾後，以美國為首的許多國家主張對其實行全面制裁。盡管中國不希望朝鮮獲得核武器並擔心這會引發整個東北亞地區的核擴散，然而制裁可能導致的北朝鮮政局的全面崩潰也並不符合中國的利益，因為那樣不但會使中國失去一個政治盟友，而且因此可能引發的朝鮮半島的軍事沖突或大批難民湧入中國東北會威脅到中國的國家安全。基於這種形勢，中國一方面聲明堅決支持朝鮮半島無核化，同意朝鮮核項目已對地區安全產生不利影響，但另一方面又反對制裁朝鮮，指出這會使矛盾激化。中國也反對將這一問題提交聯合國安理會，而是主張在華盛頓與平壤、平壤與國際原子能機構以及兩個朝鮮等三組雙邊關系間進行磋商和談判以解決危機。在中國的影響下，1994年10月美朝達成日內瓦協議。朝鮮停止其項目；作為交換，美國由日、韓為朝鮮提供兩個輕水反應堆，在此之前，由美國每年向朝鮮提供50萬噸石油以滿足其能源需求，同時雙方開始考慮相互給予外交承認。　

　　盡管在核危機中表現出合作，中朝關系的不確定因素近年來也大大增加。朝鮮謀求核武器本身就可以被視為它對中國核保護的不信任。朝鮮還反對聯合國合作開發項目中在中國圖門江地區建造一個河港的計劃。中韓建交後，朝鮮與台灣的關系有所發展。雙方開始發展貿易、旅遊及文化交流。朝鮮核危機後，平壤與日本、美國的關系也有所進展。據報導，1995年末中國國家主席江澤民訪問漢城後希望順路訪問平壤，但遭平壤婉言拒絕。最大的不確定因素來自朝鮮國內不明確的政治形勢。朝鮮經濟已連續幾年陷入停止狀態。朝鮮新領導人金正日能否最終穩定政局，朝鮮能否如中國所希望的那樣實行改革開放，以及整個政權是否會在內外壓力下導致羅馬尼亞式的崩潰都還是未知數。　

　　盡管維持中朝的友好關系是中國外交政策的重要內容，但中國顯然也在思考朝鮮半島統一後的前景。朝鮮半島統一的一個毫無疑問的結果是中國因兩個朝鮮的存在而獲得的對地區事務的影響力將大大削弱。面對一個歷史上的對手日本以及一個可疑的俄羅斯，統一後的朝鮮更可能尋求與中國和美國的合作關系。然而，中國擔心一個統一的朝鮮會對其提出領土要求，目前的中朝邊境的部份地區被許多朝鮮人認為是朝鮮國家的誕生地。強大的朝鮮也可能成為中國經濟的競爭對手。更為敏感的是朝鮮半島的統一方式。盡管韓國主宰統一過程是必然趨勢，中國更希望看到一個和平的、演進的統一過程，因為以北朝鮮政權之崩潰為方式的突進的統一可能會導致地區形勢的不穩定而危及中國國家安全。因此，在下一個十年中，對北朝鮮提供政治和經濟援助以維持其政局的穩定，仍會是中國朝鮮政策的重點。　

　　結語：中國東北亞地區政策　

　　冷戰時期，受兩極格局及中─美─蘇戰略三角關系的影響，中國外交政策注重超級大國外交，從全球而非地區視野界定中國在國際事務中的地位和角色是其主要特徵。在對亞洲國家安全關系上，中國被認為是一個“沒有地區政策的地區大國。”[19] 八十年代，隨著改革開放，中國開始重視自己作為地區國家的意義，實行友好的睦鄰政策，積極改善與周邊國家關系。進入後冷戰時期以來，面對日益多極化、區域化的世界格局和國際形勢，中國進一步界定自己作為亞太國家的位置，在推行全方位外交的同時，大力發展與亞太地區國家的政治、經濟交流，逐漸形成了系統的地區經濟和安全政策。中國積極參加亞太地區經濟合作，推動區域內經濟分工與整合，主張建立一個對全球開放的地區經濟共同體。中國的東亞安全政策被一位中國國際問題專家總結為：“以建立有利於經濟建設的周邊和平環境為目標，以國防現代化為基礎，以集體安全和睦鄰友好為輔助手段，實施積極防禦戰略的安全政策。”[20] 在東北亞地區次系統，中國在經濟上積極發展與日、韓、俄等國的合作與交流，大力推動建立東北亞自由經濟合作區；在戰略上，堅持朝鮮半島的無核化，反對軍國主義和沙文主義，開展多形式、多層次、多渠道的安全對話，加強地區的和平與穩定。中國地區政策的形成標志著中國外交政策的日益成熟。　

　　在推行其東北亞地區經濟和安全戰略的過程中，中國需要注意幾個關鍵問題。首先，冷戰後東北亞存在著一個中、日、俄三國構成的相對於美國的戰略三角關系。[21] 中俄同時出現在中亞地區次系統中，中日則是東南亞地區次系統中的兩個主要地區強國。只有在東北亞地區，中、日、俄三國不尋常地相遇，面對著一個作為世界唯一強權而在該地區發揮影響的美國。中、日、俄三國有著共同的非西方的背景，而且與美國有著各不相同的依賴和沖突的雙向關系。美國的東北亞政策及其全球政策在很大程度上影響著這三國之間的合作與競爭。中國與俄國有著共同的社會主義遺產，而且都在為改革和現代化而奮鬥，對美國在人權等領域的一元主義保持著同樣的敏感。中國和日本則有著共同的東方文化的背景，並且都擔心美國的保護主義會扼殺東亞經濟的活力。同時，這三個國家在東北亞地區也存在著覆雜的競爭，在不同領域對美國的支持有著各自的需要。中、日、俄之間的這種相對於美國的戰略三角關系對未來的東北亞地區新秩序有著深遠的影響。這一重要因素應當被納入中國的東北亞地區經濟和安全政策框架之中。　

　　其次，隨著俄羅斯自顧於國內形勢和美國從亞洲的陸續後撤，整個亞太地區出現了“權力真空”的可能。中國的迅速崛起使得許多西方國家和亞洲國家擔心中國會乘機尋求地區霸權。近年來中國維護國家領土完整和軍事現代化的努力也被視為經濟發展中的中國進行地區政治和軍事擴張的先兆。西方國家甚至提出了“遏止中國”的戰略。正如一位西方國際問題專家所指出的，在中國問題上，亞太國家的主流態度是默認中國在地區日益增強的經濟和政治影響力。中國應當尋求一種逐步的、演進的，而不是機會主義的、後霸權式的方式邁向地區大國的地位。[21] 在解決領土爭端問題上強調妥協和地區共識的重要性，增強國防政策的透明度，以及逐步實現軍事現代化等，對在中國與亞太國家間建立相互信任有著重要意義。在東北亞地區，日、韓兩國對中國未來的地區角色持有懷疑態度。1995年1月，73名國際關系學者簽署了一份日本國際關系論壇1995年報告，認為中國迅速崛起為一個地區強國很可能激起尋求地區霸權的野心。[22] 基於這種形勢，中國應努力消除日、韓兩國對中國持有的疑慮。同時，中國應當保持對日本軍國主義覆活的警惕，但也不必對日本的軍備問題表示過度敏感。冷戰後日本的首要目標是建立一個以其中心的地區自由經濟共同體，為此需要地區國家的信任與合作。至少在目前的狀況下，發展軍事擴張不是日本國家利益所在。近年來，在軍備問題上的相互指責已開始在日本企業家中產生一種不願在中國進行長期投資的情緒，在國際競爭日益加強的環境下，這將影響中國盡可能地吸引外資，加快國內的現代化建設。　

　　第三，在日益區域化的國際形勢下，加強東北亞地區經濟和安全合作的呼聲越來越高。就目前的狀況來看，建立東北亞區域經濟合作機制的可能性較大，建立地區多邊合作機制的條件短期內則不成熟。安全領域地區主義的出現需要一些條件，各國必須接受現有的領土、政治、及意識形態的格局，沒有國家追求地區霸權，以及存在著相對有限的安全觀念。而東北亞地區國家間的領土爭端尚未解決，朝鮮半島南北對峙局面仍然存在。日本、俄國以及中國的未來的地區角色尚不明確，各國的安全觀點有從軍事領域向非軍事領域發展的趨勢。而且，各國都不希望多邊機制成為其追求自身利益的束縛。俄國不希望在多邊合作機制中討論北方領土問題及其軍售問題；朝鮮不希望其核項目受到限制，並擔心多邊合作會導致日、韓主導而危及其國家安全；日、韓則擔心一個多邊合作結構會影響其與美國的軍事合作，日本還受到其憲法第九條的限制；中國也不希望將台灣問題和南沙群島問題國際化。同時，整個東北亞地區也沒有一個共同的外在威脅。因此，在相當的一段時間內，一個地區內的多邊安全合作機制尚難以形成。在此形勢下，中國的地區政策仍然以雙邊關系為中心，同時促進多邊安全對話，是一種現實的選擇。　

　　然而這並不意味著多邊安全合作不現實也不重要。近年來各國為促進東北亞一直整個亞太地區的安全合作做了許多努力，提出了不少方案：地區安全會議多次召開，一些共識開始出現；東盟外長擴大會議、亞太經濟合作部長級會議等現存機構也表現出向安全合作機構發展的趨勢。在東北亞地區，多邊安全合作機制很可能在一個覆雜的雙邊關系的網絡之上發展起來。同時，東北亞相對嚴峻的安全形勢也需要中國在建立地區集體安全體系中發揮作用，其突破口可以是在核安全問題上的多邊合作。朝鮮核危機結束之後，東北亞核形勢依然不容樂觀。日內瓦協議的執行因朝鮮國內不明朗的政局而難以保證。韓國已表示出發展核防禦設施的願望。日本已擁有制造核武器的重要技術。日本一位有影響的國際問題專家宣稱“我們（日本）能夠在六個月內制造出核炸彈”。[23] 因此建立東北亞地區核問題上的多邊合作，保證該地區的核安全，是未來建立完善的東北亞地區多邊安全合作機制的重要一步。作為一個地位日益上升的地區大國，中國應當為東北亞的經濟繁榮與和平穩定做出自己的貢獻。　

中國對南中國海的可能行動之研究

　　平可夫

　　加拿大KANWA信息中心研究員及軍事評論家

　　擴大領海範圍的國際法依據

　　軍事演習的新特徵

　　何謂“主權擱置，共同開發”？

　　為何輪到了菲律賓？

　　為何建立“高腳屋”

　　南海新沖突與兩岸關系

　　美、俄、日、澳等國的態度

　　南海沖突的模式設定

　　中國軍隊的外向性格近年來隨著進攻性武器的不斷更新，對外軍事情報活動、軍事外交的日益活躍而不斷展現。過去作為國內政治鬥爭的工具之內向性軍隊的這一巨大轉型，意味著中國軍人並非認為勝於美、蘇全球冷戰的結束，亞洲地區，尤其是東亞的和平時代便將來臨。可能恰恰相反，台灣的獨立運動，南海的領海爭端，朝鮮半島的不穩定因素，促使中國軍隊最高當局確信，在亞洲地區的區域冷戰格局並未結束。這一思考構成了中國近年來加速國防現代化的思想依據。另一方面，從日本富國強兵的經驗可以看出，南海的地理戰略價值、經濟利益，對於一個寄希望於“沖出亞洲，走向世界”的亞洲大國而言是何等重要。在戰前，日本軍內便存在“南進”與“北上”之爭，結局是人所共知的。1938年12月，日本對南沙群島實施全面占領，從而控制了整個東亞的海上生命線，並取得了進一步南下中南半島、西進印度洋獲取其取之不盡的海上、地下資源、開發本土的前進基地。

　　半個世紀以後，中國開始關注南中國海，自然也有其內外環境的需要。於內，經濟改革、開放已經進行了15個年頭。“一·五計劃”時期以“北”為重，冷戰時代以內陸“大三線”為主體的經濟建設格局，已因沿海經濟的高速發展，南、北差距的不斷擴大而出現新的勢頭，同早期崛起的荷蘭、英國同樣，中國也正由一個“內陸國家”向海洋文明的新時代邁進。隨著經濟重心由北向南，由內陸向沿海的轉移，加之陸上資源的日益減少，開發海洋資源，已成為今後中國立國之根本。僅就石油開采而論，“中國海疆自然資源開發現狀”（任森著）一文如此論述：“目前我國主力油田開始進入中後期開發，1989年起老油井自然遞減約2OOO萬噸，同時生產難度加大，成本急劇上升……。據估計，中國今後每年將有1─2個海上新油田投產。”英文版的《中國日報》曾聲稱，到1995年中國將成石油進口國。為解決海上采油的技術、資金問題，1993年，中國從新加坡進口了一億美元以上的海上油田開采設備。而且，中國顯然打算以武力為後盾，來確保外國投資合作者與自己在該地區的利益。與中國第一個簽約共同開發南海石油的美國克里斯敦能源公司總裁1992年在接受日本NHK電視台的相關訪問時明確表示，中國方面正式保證必要時，使用軍事手段保障契約的順利實施。

　　此外，更重要的是，在中國人口急增，可耕地面積大幅減少的狀況下，開發海洋已成為在21世紀中國開辟新的生存資源之重要手段。隨著“海洋文明”的來臨，中國的傳統食品結構也可能發生重大變化，進入水產品、谷物、面類結合的“三位一體”時代。上述同一篇專文對此強調：中國將建設的21個新漁場，共達8O萬平方公里，相當於42億畝耕地，是陸上農田面積的2.6倍……。從8O年代前期開始，中國使用海軍對南海、東海、黃海、渤海不斷進行資源、地理調查，其結果自然使其喜出望外。《中國能否打贏一場戰爭》一書聲稱：在南海，僅海底油氣資源儲量便達35O億噸，關連材料的統計還包括：磷礦3O億噸以上，以及制造洲際火箭合金鋼所奇缺的鈷結核，和大量鐵、銅、鋁等物質。巨大的物質吸引力是促成中國“決心做好海洋這篇大文章”的關鍵所在。1993年1O月27日，英文版《中國日報》發表了列公元2O2O年的海洋資源開發計劃，包括建立南海經濟開發特區的構想，並指定到公元2OOO年，海洋產業總產值將達83O億元。

　　擴大領海範圍的國際法依據　

　　地理學家對中國領土總面積的重新解釋始於八十年代中期。1986年1月14日《科學文化報》首先發難，聲稱中國領土96O萬平方公里的傳統統計“顯然過時”，因為它只反映了陸地國土總面積，並未包括領海、內海等。新的度量結果表明，中國領土總面積為1045萬平方公里，其中包括：領海面積22.8萬平方公里，島嶼754OO平方公里，沿海灘塗127OO平方公里。內海69.3萬平方公里，陸地面積944萬平方公里。此外，中國還認為：根據1982年聯合國第三次海洋法會議制定的《聯合國海洋法公約》，如計算中國的2OO海里專屬經濟區，其管轄海域面積應達3OO萬平方公里。在此前提下，1993年召開的中共14大上，江澤民正式提出了軍隊的使命在於“維護領土完整和海洋權益”之說。領土完整和海洋權益相並重，並意味著中國已把台灣問題和對四個領海，尤其是南中國海的主權視作同一性質的潛在外來威脅。為在必要時出兵台灣或南海奠定了相同的政策依據。

　　中國關注南中國海的外在因素不言而喻，在於蘇聯的崩潰，北方威脅的解除。它促成了中國傳統的國防戰略重心，也與經濟戰略同步，由北向南，由內陸向海洋轉移。進而言之，由於俄美、中美關系摩擦不斷升級，圍繞北約組織東進；俄、中、伊朗核合作，車臣內戰；台灣問題；經援俄國不力；美中貿易戰危險增大等系列因素，俄、中親近的格局正在形成。從1993年葉爾欽訪華開始，中方便不斷使用反對“霸權主義”一辭。顯然，俄、中之間的“牌局”關系已客觀上促成了二者之間的“準同盟”性質。1995年5月15日─2O日，俄國防部長格拉喬夫大將率領包括遠東軍區司令切切瓦托夫上將，空軍司令傑涅金上將，太平洋艦隊司令赫利諾夫上將等六名上將，二名中將，一名少將一行2O人訪華，陣容級別之高，為俄軍史之最。5月25日，日本《產經新聞》發表了加拿大“漢和信息中心”的有關分析報告。報告認為，從兩國國防部長會議的成員組成以及中俄關系發展的最新進展判斷，兩國軍方、產軍覆合體、外交領域準備已久的“邊界裁軍協議”以及“國防科技合作協議”已進入談判尾聲。文件的最後簽署可能在李鵬六月訪俄或葉爾欽年底訪華時完成。後者對外可稱為“科學技術合作協定”。雙方在5O年代已經有過一個類似協議，歷史似乎在覆歸……。12月，兩國正式簽署了以轉移SU27戰鬥機生產技術為主要內容的“國防科技合作協議”，俄空軍前線航空兵司令官索什金上將接受平可夫訪問時正式表示：在兼顧地區安全，不危及第三國利益之前提下，中國打算最終生產200袈SU27戰鬥機（日《產經新聞》1995年9月21日）。

　　軍事演習的新特徵　

　　從8O年代末開始，長達數千年的傳統“北方威脅”解除之後，北防中國軍隊的南向型軍事大演習日益增長。以下是某軍事出版物對類似演習所作的描述：1994年，瀋陽軍區各路勁旅展開了規模空前的大演練，縱橫千里的鐵路線上，鐵流兵車行，江海航道上，巨輪穿梭……，對水、陸、空多種形式，多種內容，多種手段的機動課題，進行了全方位的立體探索……，某機械化集團軍羅軍長在指揮一次機動作戰戰役演練時認為：只要能把我們運上去，我就敢跟任何對手較量……。全軍區6O％的部隊展開起多種形式的輸送訓練。數十個師團結合參加合成演練和炮兵實彈射擊輸送訓練。以上文字不言而喻，中國軍隊由北向南的“兵力投送”機動演習規模之大。而且，傳統上以注重“陸上決戰”為主的精銳集團軍，近年來以海洋為背景的西棲作戰演訓不斷展開。1993年8月，跨軍區級別的大規模登陸作戰演習在廣東省慧安進行，沈陽軍區直升機作戰大隊參訓。90年春，南海艦隊在西沙群島WUJI島推演了諸兵種合成的登陸演習，海軍陸戰隊以及近一百雙大、小艦船投入使用。1995年以後，針對台灣的大型軍事演習不斷進行。就軍事意義而言，視政治需要而言，上述綜合演習的多項課題，如登陸與反登陸，空降作戰等同相適用於南中國海。

　　海軍也快速展開了遠洋化訓練的步伐，福建級─艦隊補給艦（3雙在役）的噸位高達二萬一千七百五十噸。1987年，遠洋艦隊具備了海上同時進行三雙艦船橫／縱向補給的能力，而且，北海艦隊、東海艦隊的南下遠程作戰訓練也不斷強化展開。同年，東海艦隊進入南中國海，綜合補給7O多次，續航374O小時，總航程達5.4萬海里。1994年，各海軍院校相繼開設“海洋國土”課程，顯示全軍的“海洋國家”意識正不斷高漲。

　　何謂“主權擱置，共同開發”？

　　1992年，在7月21日舉行的馬尼拉第25屆東盟外長會議上，菲律賓總統拉莫斯提出在聯合國的仲裁之下，“國際解決南沙問題”。對此，中國外長錢其琛提出了“區域解決”，“主權擱置，共同開發”的設想。傳統上，一向視主權為重的中國提出這一“妥協”設想的動機何在？8O年代中期，當中國開始關注南中國海時，它便發現，自己所處的地位十分被動。32個主要島嶼除太平島為台灣所占之外，其余均控制在越、菲、馬手上。於是，中國面臨兩個選擇，一是以武力維護“主權”，奪回上述島嶼。二是避免直接沖突，維持現狀，待機尋找新的礁島，並搶占之。結果中國選擇的第二條路，以最小的外交風險，達成了“顯示主權”的目的。由此可見，“主權擱置，共同開發”的真正意義在於：在立足於現狀條件之下，盡快搶占地盤。在具體戰術方面，中國還有效地利用了冷戰時代，美、蘇在亞洲對抗的格局，即先從蘇聯親近的越南下手，力爭得到美國以及東盟的支持。這便成為了1988年中越海上沖突的大背景。這一戰術似乎一直持續到1994年。搶占地盤的根本目的是搶占海上資源的開采權。1992年5月8日，中國海洋石油公司與美克里斯敦能源公司簽署契約的有效範圍達南沙群島西部與越南有主權之爭的2萬5千平方公里海域。

　　為何輪到了菲律賓？

　　1994年以前，在南沙問題上，中國大陸對越南以及東盟各國的態度是有所區別的。各類觀測站、人工島的建設大都集中於南海西北部北緯8°5O'─1O°1O'和北緯1O°─11°之間。1993年以後，越南在南沙問題上與東盟接近的跡象十分明顯，雙方通過“區域防務論壇”相互拉攏，並在越南加入東盟問題上確立了共識。在東萌成員國中，南沙立場與越南最為接近的首推菲律賓。88年9月29日，菲律賓下議院11O名議員向政府提案，要點為“分割解決”與“南沙非武裝化”。即在南中國海劃分中心線，使其一分為二，北部海域由中國大陸、台灣、越南分割，南部巴拉望島及其海域則歸菲律賓。西南海域由馬來西亞所有，並在分割之後的南海上設立“非武裝管理區”，撤出軍隊，並平分該地區的海上資源。對此，11月3O日，河內廣播電台對該提案表示歡迎。88年12月1日，中國大陸外交部發言人在記者招待會上指出：“任何其他國家就所謂南沙問題進行談判都是無視中國領土主權的行為”。同東盟的領海爭議，遲早難以避免已成為在現實條件下中國大陸制定南沙政策的新的出發點。

　　為何建立“高腳屋”　

　　95年2月8日，菲律賓政府宣稱，中國大陸在“其所有的”美濟礁上建立了5個高床式小屋，簡稱“高腳屋”，並發表了有關照片，包括3OOO噸級的“玉康”坦克登陸艦，“DAZH1”級潛水艇支援艦（5OOO噸級）的近照。有關國家消息來源接受作者采訪時表示：“高腳屋”面積約1O平方米，炊具、各種儀器占有一半左右的空間，剩下的地方放有約2張雙人床。居住4─5人。食用品由“玉康”艦上以小船裝運，“玉康”艦為平底設計，裝有大批建材，可能兼作施工指揮台。為避免外交上的麻煩，似乎未有大型海軍水上艦船參與護航，但派遣“DAZH1”潛艇支援艦似乎已證明，海軍不會冒任何“不設防”的風險使施工船隊失去任何安全保障。

　　從1988年中國大陸出入南沙西北部的經驗來斷言，建立“高腳屋”的最終目的是為擴建人工島。“高腳屋”設於巖礁之上，這些巖礁漲潮時隱沒在水中1─2米，退潮時才露出水面。然後用半潛駁船進行控礁作業，或對珊瑚礁進行“裸炸”，再用特殊水泥構築地基，最後用珊瑚碴堆成陸地。從國際法角度而言，建立人工島是行使領海主權的具體標志。因為國際海洋法第121條“島嶼制度”第3項規定：不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁，不應有專屬經濟區或大陸架。因此，中國大陸為準備將來設立專屬經濟區或主張擁有大陸架的權利，而不斷擴建人工島。而人工島的建設從南沙西北部向南部延伸，是中國大陸將領海主權行使整個南中國海的實際行動。

　　南沙主權的實際落實行動由西北部向西南部挺進的又一大目的，在於即早確保對西南地區至曾母暗沙附近3O萬平方公里海區的地下資源開發。此地是亞洲大陸架3個最大的貯油區之一。沈積厚度約15OOO米以上，地質儲量為137─177億噸，價值5OOO億美元，可開采量為2O─4O億噸。1993年以後菲律賓、文萊等國已打了七口以上的海上油井。馬來西亞最高達九十口。

　　南海新沖突與兩岸關系　

　　絕非巧合，大陸、菲律賓南海沖突，大致與“江八點”的發表同一時期，盡管本年度兩岸關系根本緩和的可能性不大，但視政治需要而定，大陸方面似乎可以借助於更強大的“外力”來緩和兩岸關系。南海首當其沖之原因在於雙方在主權問題上完全一致。事發之後，“江八點”明確表示：“要給予台灣同胞與大陸中國人同等的公民保障權利”。這意味著在南沙問題上，一旦台灣官方或民間船只受到外國攻擊時，大陸海軍可能為其“護航”，從而客觀上形成大陸、台灣“軍事合作”之現實，為未來聯合開發南沙奠定安全基礎，並使台灣在對東盟國家的外交立場上處於進退兩難之境地。從另一個角度軟殺台灣的南向政策。此外，軍方的態度值得特別注意。1992年，中國海軍副參謀長王祖堯少將在廣州舉行的紀念收覆南沙群島42周年的集會上公開表示，中國海軍願與台灣海軍一道，保衛南沙群島，維護領土完整。

　　中國之所以選擇菲律賓作為下一個對峙目標的其他理由還在於菲內政不穩，在東盟內部的政治發言權相對較弱，軍力最為落後。在南沙群島上所占有的島嶼計9個，僅次於越28個。同時，中國也看準了菲律賓在南沙問題上同馬來西亞等國矛盾重重的弱點，試圖分化東盟國家在南沙問題上的共同立場。其拉攏對象首先為馬來西亞，然後是印尼等國。馬來西亞的馬哈蒂爾政權多次表態中國對亞洲不構成威脅，同時，認為菲律賓占領卡拉延群島（美濟礁屬於其行政管轄範圍，共達4O萬平方公里）的理由是“根本站不住腳的”。而菲則聯合印尼、新加坡、文萊，反對馬來西亞提出的“2OO海里專屬經濟區之區劃”。在南沙，印尼目前所占的二個島嶼，馬來西亞所占三個被中國所非議。由此可見，就現階段而言，在南沙問題上，越南與菲律賓同中國的利益並突最大，前二者的立場也最為接近。為實行分化政策，中國正區別對待上述國家，即拉攏馬來西亞，打壓菲律賓孤立越南。因此，近期內，中國可能將摩擦範圍控制在與後二者之間。對於馬來西亞、印尼，中國還有意通過向馬出售新型護衛艦，向印尼推銷護衛艦船體，動力設備（江湖Ｖ系列）以示“友好”。

　　美、俄、日、澳等國的態度　

　　中國似乎認為，南沙問題之所以覆雜，是因為某些大國在背後插手。95年5月，菲律賓以軍用艦船搭載多國記者前往美濟礁海域采訪，試圖使問題“國際化”。同月，中國外交部所發表的措辭強硬的對外聲明中，明確指責菲國依賴於大國的支持，激化矛盾。鑒於自身的利益，美、俄、日、澳對南中國海局勢十分關切，但迄今為止均力圖塑造“中立”、“不介入”之形像。另一方面，對於中國勢力的坐大，以上國家似乎持有不同程度的戒心，力圖暗中通過“情報合作”等形式，與東盟、越南互通信息。

　　美國早在92年7月，國會調查局所發表的“東南亞：島嶼、領海問題與美國的政策”報告中便明確寫道：美國對此，一般地避免直接介入。1995年2月，美國國防部發表“亞太區域安全政策報告”，一方面強調美對各國爭相提出的南海領土要求之法律事實，並無特別立場，願意協助各國和平解決爭議。另一方面，則認為必須抵抗任何超越海洋公約法認可範圍的領海要求。同月，美國向菲律賓正式宣布：美菲協防條約不適用於南中國海上的中菲領海爭端。在行動方面，美國也竭力保持“不偏不倚，但十分關切”的態度。4月，太平洋艦隊司令馬基上將訪華，特別訪問了南海艦隊司令部，和中國海軍陸戰隊單位。5月中旬，“林肯”號航空母艦戰鬥群又進入南中國海……。如果不爆發大規模的南海區域沖突，以致嚴重影響該地區之航運等，美國最終可能的態度將大致與1974年中國、南越西沙之戰時相同，即：盡力避免同核大國──中國發生直接對抗。而中國在1995年4月也特別趣味深長地發表聲明：南沙的現有領海爭議，以及中國對該地區的主權要求，將不影響該區域的國際海運正常進行。這意味著，即使同越南或菲律賓爆發中等規模以上的海、空沖突，中國不會采取海上封鎖南沙海域的戰術，以至引起美、日、韓的強烈反彈。在此前提之下，一旦有事，日本海上自衛隊也不會急於很快做出南下護航的反應。然而，日本每年進口7億噸的物資，出口約7千萬噸，99％經海路輸運。南中國海是應日本“第一海上生命線”的必經之路。（“第2海上生命線”即由澳大利亞至日本線）因此，日本對該地區的關心遠超過任何其他局外國家。1993年，日本首次公開了國產“桃”衛星所攝之中國西沙永興機場跑道圖片。近年來，日本還研發了最新型的JERS─1型偵察衛星。其雷達所攝圖片的辨析率達到2米。相信日本將用其收集南中國海地域的各類情報。

　　俄羅斯的立場十分有趣，盡管中俄關系大大改善，但其同越南之間也仍保持相關利益的聯系。1993、94、95年連續3年，俄越聯合考察了南沙的地下資源，以便合作開發海上油田。95年1月21日，中國外交部發言人不點名地間接批評了俄羅斯。與此同時，約有1OO名俄軍人仍在金蘭灣從事電子偵聽工作，可能持續到公元2OO4年。而且，越南已要求俄提供該基地所偵聽到的南中國海有關國家之電子情報。在外交方面，1994年，俄外交部第二亞太總局長，前駐北京大使尼古拉.索羅維耶夫接受作者采訪時表示：俄羅斯對建立東盟區域論壇的方式非常，並希望有關國家協商解決南沙問題，同時顧及到俄羅斯作為“亞洲.太平洋國家”的客觀影響力。自1993年以來，俄外交部每年均參加東盟舉行的“區域論壇”活動，顯示俄仍希望維持對該地區的作用力。澳大利亞是關心南中國海局勢的又一地區大國。同新加坡、印尼擁有共同軍事合作計劃，如幫助訓練後者的F16戰鬥機駕駛員等。

　　南海沖突的模式設定　

　　在台灣問題上嚴重惡化的目前狀況之下，中國雖然不得不使南海問題暫時降溫，以避免升溫“中國威脅論”，但這不等於說中國會長期回避南中國海主權這一所謂的“原則問題”，它仍然有其長遠的“南海戰略”。近十年來的事態表明，一旦台灣關系有限度改善，中國的目光又會對準南中國海。如上所述，中國的南海戰略目前表現為“分而治之，步步為營”，短期內，將打擊對象重點放在越南、菲律賓身上，並力圖拉攏台灣，軟殺其南向外交。在高唱“主權擱置，共同開發，和平、協商解決問題”的同時，以地方當局出面，如海南省、廣東省等不斷設置新界碑，建立高腳屋，擴建人工島，擴大海上資源的開采範圍以及速度。如果菲律賓在美濟礁問題上不了了之，那麽可以肯定今後中國將不斷在中菲爭議海域重覆過去在越南身上做過的事。

　　什麽樣的情況之下，中國可能動武？對誰動武的可能性最大？如何動武？以上問題取決於中國內、外兩大方面的因素。

　　於外，就歷史和現狀而言，中國已經同越南、菲律賓發生了摩擦。而且在中國認定為已有的南沙海域，目前越南、菲律賓所占領土最多。於軍事地理的角度而言，於中國本土越近，動武之有利條件越多。再看近年來中國的行動步伐，也大有從南海西北向東南跟進之勢。越南、菲律賓首當其沖。況且中國人傳統講求“遠交近攻”之策略，並力圖避免樹敵過多。在與越、菲對抗之同時，中國全面拉籠新加坡、馬來西亞、印尼的用意何在？由此可見一斑。再就越南、菲律賓而言，中國的政策也仍然有所區別，發生問題時，克制的程度表現不同。首先，中國同越南有過數度大規模海、陸沖突的歷史。此外，如果越南不改變社會主義制度，以及東盟成員國內部有關南海的領海紛爭態度繼續不協調一致，既使越南已被吸收成東盟成員國，象徵意義將遠大於實際意義。狀況類似北約（NATO）對東歐國家的“和平夥伴計劃”。與其他成員國的合作關系僅限於加強經濟、政治領域的交流。假如再度發生中越南沙沖突，越與東盟軍事結盟聯合對抗中國的可能性短期內幾乎為零。

　　在中、越、菲爭議海域，未來一段時間內發生流血沖突的可能方式包括：

　　1.“赤瓜礁模式”，即類似1988年3月14日中越海上沖突。其可能性設定為：中國將繼續在上述海域設立“高腳屋”、“觀測站”，乃至海上油田平台等，如果上述設施受到越、菲方面的武裝進攻，並有人員傷亡，那麽中國將采取報覆行動。如後二者繼續增兵，則有可能演進成中、小規模的海、空沖突。中國的打擊對象將主要局限在與挑起事端有關的越、菲軍事部門。

　　2.“西沙之戰模式”，在上述海域從事漁業活動的中國或台灣漁船長期受到騷擾，並有生命財產損失，中國方面將以“護漁”為由，武裝進入糾紛地區，並趁機占領臨近的越、菲所控島嶼。（尤其是針對前者）另一方面，中國還有可能故意在有經濟價值的爭議海域制造漁業糾紛，然後推卻責任，爭取國際同情，最後使用地方民兵進而占領周圍越菲控制島嶼。一步一步蠶食。此舉還有一石二鳥之意，它將造成“中、台一家”或“中、台軍事合作”之表象，迫使台灣有所表示。

　　3.“全面占領南沙越南所控島礁”模式，這一方式設定為中國以強大的海、空實力為後盾，在本世紀末或下一世紀初，首先占領南沙群島越南所控的28個島嶼，以迫使外國不敢進一步與越南合作開發臨近海域的地下資源。取而代之全面掌握上述海域的地下資源開采權，並以武力或威懾力，在目前越南與外國合資的海上石油田附近開鉆新井，並力爭以中、台合資，中、外合資的形式進行。對越南的海底資源開發計劃進行阻撓。再以優惠的經濟條件拉攏與越有關系的外資公司，促使其轉向中國。視狀況而定，再對菲律賓采取某些類似行動。此項模式的內在因素包括：到本世紀末，中國經濟、軍事實力依然持高度增長之態勢，然而由於政府貪污盛行，政治專權，政局依然不穩，在民眾對政府不滿加劇的同時，民族主義情緒不斷高漲。而中、台關系依然維持現狀，並不時在改善之中。為向台獨展示大陸雄厚的軍事實力，最終達成一旦需要時從南中國海對台灣、日本進行大縱深海上封鎖的目的。中國可能因此以“受到嚴重挑釁”為借口，或誘使越南率先使用武力，類似第一、兩種模式之設定，最後發動僅針對越南的“解放南沙群島戰役”，達成完全控制南沙的第一步。

　　此外，“主權擱置，共同開發”的另一層意義還在於，中國可能在擱置主權的前提之下，拉攏新加坡、馬來西亞、印尼等國，在中、越、菲爭議海域“共同開發”海上資源，以經濟武器從內部份化東盟，使問題人為覆雜化。

　　在軍事實力方面，與解決台灣問題有所不同的是，中國目前的海、空實力絕非1974年西沙海戰或1979年懲越戰爭時之狀況所能比擬。到本世紀末，它將有能力以完全壓倒優勢與越南決一高低。同時，隨著大型補給艦的相繼服役，屆時，對占領島嶼的補給，守衛問題也將能獲得解決。

台海沖突的前提、後果及防範

　　林岡

　　美國賓州州立大學政治學系博士候選人

　　一、北京對台用武的前提條件及其變化

　　二、台海軍事沖突的可能形式與後果

　　三、台海軍事沖突的根本防範

　　

　　引　言

　　台灣海峽兩岸關系及其未來走向，攸關中華民族的繁榮昌盛，對亞太地區以至世界和平與經濟合作的前景，亦至關重要。一九九五年六月間李登輝美國之行和行政院長連戰出訪歐洲後，兩岸關系陷入惡性循環的危機。在兩岸進行政治、軍事較勁的同時，台灣內部的政治黨派重新分化組合，給北京提供了“借力使力”，以政治喊話和軍事威脅影響台灣選情，支持國民黨非主流派的誘因。而北京的武力威脅又使國民黨主流派和民進黨可藉以對內宣傳“台灣生命共同體意識”，對大陸拒而遠之，對外不斷宣示台灣的獨立主權，尋求國際社會的保護，從而隱含著大陸最後訴諸武力、制止台灣分離的潛在可能。而一旦兩岸交戰，極可能以兩敗俱傷告終，不但雙方資金、貿易交流和大陸的經濟現代化進程將為之受挫，台灣引以自傲的經濟奇跡和政治發展也將蒙受嚴重打擊，海外僑社可能因之分裂，美、日等西方國家則將面臨是采取軍事幹預，抑或置身局外的兩難境地。

　　在目前分析海峽兩岸政治、軍事沖突的文獻中，以現實主義理論及理性選擇途徑為主。根據上述研究方法，台北對自身安全的關注和北京對國家主權的強調，構成了台海危機的癥結與兩岸政治互動的基點。[1] 一種較為流行的看法是，只要台灣不宣布獨立，中共對台動武的可能性甚微。其根據是：一、由於台灣擁有強大的防衛能力，中共對台用武的代價極大；二、美國等西方國家很可能出面幹預；三、北京不能確保出兵能擊敗台灣，但一旦動武，台灣可能被迫宣布獨立。[2] 本文想進一步探討的問題是，從理性選擇的角度，台灣獨立是否就是中共對台用武的必要條件和充份條件？換言之，如果台灣不宣布獨立，是否就能保證中共不對台動武？如果台灣獨立，中共是否果真不惜任何代價，以武力解決之？[3] 與此相聯系的問題是，中共對兩岸軍力對比與動武的勝算究竟如何評估？美國等西方國家將在什麽前提、多大程度上卷入台海軍事沖突？北京如何在台灣正式宣布獨立與追求務實外交之間的模糊地帶，對台灣獨立與動武前提予以明確界定？如何評估中共在決定對台使用武力時的非理性考量（如民族主義情緒和內部權力鬥爭的作用）？除了後泠戰時期亞太地區與世界政治格局的重組外，國際組織、國際法與集體安全理念對兩岸沖突的發生與後果有何影響？兩岸是否可以通過經濟、文化交流的功能主義途徑，化解政治歧見？抑或通過政治談判過程，達成雙方均能接受的妥協方案，實現民間的正常交流？

　　本文旨在對台海兩岸軍事沖突的前提、後果及其防範進行理論分析和實證研究。盡管在應然層面，北京始終堅持，台灣問題屬於中國的內政問題，但在實然層面，由於台海長期分裂分治及國際因素的作用，台灣問題巳成為國際問題。為此，本文將借鑒國際關系領域中現實主義和多元主義的研究途徑，從國際格局、地緣政治、國家目標、精英沖突、經濟互動和政治溝通等不同角度，分析北京和台北主權之爭的來龍去脈，以探索兩岸主權之爭的根本化解之道。全文共分三個部份。第一部份探討北京對台用武的前提條件及其變化。第二部份預測北京所可能采取的用武方式及其後果。第三部份提出台海沖突的防範之道。

　　一、北京對台用武的前提條件及其變化　

　　從兩岸的政治立場和實力對比分析，台海和戰與否直接取決於北京的高層決策。這是因為台北於一九九一年正式結束“動員戡亂時期”後，在事實上巳放棄了對大陸的主權要求，加以兩岸幅員、人口的懸殊，在正常情況下，不存在主動進攻大陸的可能性；而北京自提出和平統一台灣的政策目標後，卻始終堅持對台灣的主權要求，拒絕排除使用武力的可能性，並在八十年代期間公開宣稱，將在台灣宣布獨立或外力侵入台灣、國民黨長期拒和、台灣發生內亂、台灣發展核武器以及台蘇結盟五種情況下對台使用武力。[4]

　　這些條件反映了北京當局刻意維持對台政治、軍事優勢，防止台灣分離的戰略考慮。[5] 如果台灣發展核武器，就會大大增加抵抗中共的實力，可與北京形成“恐怖平衡”，是中國的心腹大患。如果台蘇結盟，則會使中共兩面受敵，無法放手武力解決台灣問題。在這兩種情況下，中共武力解決台灣問題的成本均將隨之提高，中共之所以將之列為對台用武的前提，顯然是出於防患未然、預為警告的策略考慮。與此相反，如果台灣發生內亂，中共乘亂攻台，既可拉一派，打一派，又可以防止台灣分離或淪入外人之手為號召，可收事半功倍之效，自然不會輕易放棄這一良機。但由於上述情況均未發生，中共在八十年代末期談到對台用武的前提時，巳不再提及“發展核武”、“聯蘇”及“內亂”等三個虛擬條件。而在進入九十年代後，鑒於武力迫和的策略未能奏效，徒使台灣人民認為北京所倡導的國共和談毫無對等性可言，中共又多次在公開場合，將對台用武的前提限定於台灣獨立或外力侵台，而不再將使用武力作為防止國民黨長期拒和的手段。[6]

　　中共將對台用武的前提，由八十年代的五個前提，收縮為台灣獨立或外力侵台，並不意味著台海軍事沖突的可能性巳經有所降低。事實上台灣發展核武，聯蘇與內亂的可能本來就很微小，至於國民黨長期拒和，雖是現實存在的問題，但何為長期？五年、八年，還是十年、廿年？中共對此並未予以明確界定，也向來沒有正式提出統一的時間表，因此這一前提並非中共決定對台用武的充份條件。此外，台灣走向獨立的可能性在八十年代期間尚屬有限，亦不足以構成北京對台用武的觸機。然而進入九十年代後，台灣的政治生態卻發生了明顯變化。政治民主化和本土化的重大進展，使台灣當局得以逐漸拋棄“漢賊不兩立”的意識形態包袱，淡化對大陸的主權要求，以務實外交爭取台灣在國際社會的獨立地位，通過國際承認，迂徊實現“階段性兩個中國”目標。另一方面，民進黨主流派近年也以台灣事實上巳經獨立為由，表示民進黨如果執政，不必要正式宣布台灣獨立。雖然從《中華民國憲法》的有關規定和官方有關聲明來看，台北仍堅持對大陸擁有主權，但其一個中國的概念巳逐漸限定於文化同源和未來統一的涵義，在現實生活中越來越局限於象征性的意義，與主張明確放棄對大陸主權的民進黨的界限趨於模糊。面對台北大陸政策和外交政策的調整，北京一面為兩岸民間交流和半官方接觸的突破而感到愜意，一面又產生了防止台灣走向獨立的急迫感。從一九九零年江澤民、楊尚昆先後將對台用武的前提，限定為台灣獨立，到“江八點”以發展現階段兩岸關系為主要內容，固然反映了中共務實的一面，但也透露出北京對和平統一的無力感和“防獨”的急迫感巳因台灣政治生態的驟變而加劇，擔心在兩岸和平交流的進程中，台灣與大陸漸行漸遠。中共對台策略歷來是和戰並用，如果和平招徠和經濟利誘不足於阻止台灣走向獨立，只能訴諸政治和軍事打壓手段。從這個角度看來，兩岸在未來發生沖突的可能性不是降低了，而是提高了。目前一個關鍵的問題是，在北京的心目中，如何界定台灣獨立？在台北未正式宣布台灣獨立的前提下，北京對其拓展國際獨立空間的舉動與成果在多大程度上予以容忍？北京如何區分台灣事實獨立與法理獨立之間的界限，以決定是否出兵“武力保台”？凡此均將影響到兩岸關系的前景。

　　以上只是從兩岸政治關系的角度，分析台海軍事沖突的前提。事實上中共是否對台使用武力，並不僅僅取決於台灣的統獨趨向，還取決兩岸軍力對比，國際態勢的消長變化，以及中共內部權力鬥爭的狀態。從毛澤東容忍國府當局與美、日等國結盟，“長期竊據”聯合國的席位，到鄧小平提出和平統一中國的方針，在很大程度上是基於大陸經濟、軍事實力不足武力攻取台灣的務實考量。中共雖然在八十年代之初擁有數百萬軍隊和核武器，但受經濟實力的限制，常規軍備仍較落伍，海軍、空軍更為薄弱。加以“文革”期間，軍隊介入政治運動和生產建設，忽視嚴格的專業軍事訓練，實戰能力下降。一九七六年七月，中共在福建沿海曾進行大規模的登陸實戰演習，並擬在演習成功之後，趁勢攻略台海離島，以轉移內部矛盾。不料部隊在演習中傷亡極為嚴重，就連福州軍區司令員皮定均也因飛機失事殉職，才不得不停止進一步軍事行動。為此，中共在改革開放之初，放棄不切實際的武力統一方針，重視軍隊的現代化建設，裁減陸軍兵員，集中資源，進行海軍和空軍建設。雖然中共從未排除在台灣獨立等非常情況下，對台動武的可能性，但八十年代期間此一政策重在宣示政治主權與對台施加心理壓力，真正付諸實施的可能性值得存疑。一九八五年前中共總書記胡耀邦在會見香港報人陸鏗時就坦承，中共暫時沒有能力封鎖台灣，等七、八年，上十年，經濟和國防現代化後才有辦法對台采取強制性措施。[7] 事隔十年，北京對台用武的本錢巳有了明顯的增加。波斯灣戰爭後，中共開始強調軍事科技的發展取向和“高技術的局部戰爭準備”的建軍思想。與此相應，中共加快了高科技武器的研發工作，致力於提高制海權、制空權與制電磁權，並作出陸軍“內縮”、海軍“外張”的戰略部署。雖然在台海軍力對比上，特別是海空力量方面，中共尚未取得絕對優勢，但近年兩岸軍事差距巳有逐漸擴大之勢。[8] 從李登輝訪美後，中共軍方積極介入對台決策的運作，[9] 到北京所進行的一系列軍事演習，說明中共對台政策巳隨著經濟和軍事實力的增強，而趨於強硬，從而增加了台海沖突的誘發因素。　

　　後冷戰時期世界政治格局的變化，給兩岸關系的和平前景，亦帶來了不確定的因素。冷戰的結束固然有利於世界和平秩序的維系和集體安全理念的確立，但地區性的沖突並未停止，反因大國制約因素的減少，而有升高的趨勢。蘇聯的解體和俄羅斯因國內危機而自顧不暇，雖然使中共在與美國打交道時失去了一張“蘇聯牌”，但同時也使北京因蘇俄衰落而增強了在全球事務中的綜合力量，[10] 並得以減輕北部邊防重負，移兵南下，推行強勢的周邊外交，重點解決台海和南海主權糾紛問題。另外，在八十年代期間，美、中、台三角關系從屬於中、蘇、美三角關系，美國在發展對台關系時，不得不更多地考慮北京的戰略價值。在後冷戰時代，美國雖然仍繼續與北京在亞太地區及全球事務方面打交道，重視日益擴大的中國市場，但因北京戰略重要性的降低，中美兩國意識形態的迥異，以及近年美國國會的強勢運作，美國政府在對華、對台政策問題上，不斷作出了對台灣有利的調整。從布希同意售台“諾克斯”級巡防艦和F－16戰機，克林頓同意“北美事務協調會駐美辦事處”改名為“台北經濟文化代表處”，到李登輝的康奈爾之行，使中共高層深受“西方陰謀論”與“美台勾結論”的困擾，最終對美台兩線出擊，導致台海局勢的緊張。今後在美、中、台三邊關系中，一旦美台關系大幅拉近，台海緊張局勢仍可能隨之升高。

　　後鄧時期之初中共內部的權力繼承鬥爭，將給台海和平帶來不穩定的因素。中共在對台政策上，向有強硬派和溫和派之分，雖然在以武力制止台獨問題上，有較為一致的底線，但在以戰迫和促統方面，則有意見分歧。例如，中共前國家副主席王震在一九八五年宣稱中共有能力封鎖台灣，作出以戰迫和的姿態，但幾個月後胡耀邦卻表示中共暫時沒有這種能力，從而為黨內保守派日後迫胡下台留下了一個重要的攻擊口實。[11] 一九八九年底中共大老陳雲以“台灣在翹尾巴”為由，提出“應該考慮對台用武”。[12] 與此相反，中共總書記江澤民於次年二月會見台灣“統聯”代表團時公開表示，不作放棄對台使用武力的承諾，是針對外國幹涉勢力和分裂主義分子的，[13] 透露了中共當權派放棄以戰迫和的意向。但中共前主席楊尚昆事後又說，“如果北京不以軍事力量為後盾，國民黨將永遠不會走向談判桌”，[14] 同年七月中共《人民日報》的署名文章亦提出，不放棄武力，除了系針對外國勢力和台獨運動外，也是對國民黨反對統一的人講的，“不然這些人的尾巴就會翹到天上去，永遠不會接受和談”。[15] 只是由於鄧小平對溫和派的支持，以戰迫和促統的策略才未端上台面。

　　李登輝在中共權力繼承鬥爭的敏感時刻訪美後，中共內部強硬派趁機再次提出以戰迫和的方案。根據港台報刊的報導，率先主張對美對台采取強硬措施的政治勢力，包括以國務院總理李鵬為首的保守派和以前國防部長張愛萍為代表的軍方退休老將，還有十多名人大常委聯署要求江澤民承擔對美、對台方針政策錯誤造成被動局面的責任。[16] 雖然江澤民的地位尚未受到明顯削弱，但在內部權力鬥爭的考量下，巳不敢過於“軟調”。加以中共軍方基於其實際利益，傾向於對台施加武力威脅，作為增加軍費開支的正當理由，江澤民為鞏固其在軍中的地位，不得不采取強硬措施，對其予以安撫。九月初江澤民在會見中共退休老將時，強調了對台使用武力的九個前提，包括台灣長期拒和、台獨勢力在台灣占據上風、台灣宣布獨立、外國插手台灣、美日操縱台灣政局、台灣進入聯合國、台灣發展核武器、台灣對大陸進行意識形態滲透、顛覆或軍事挑釁活動、台灣地區發生政局動亂的失控局面。[17] 用武前提不僅超越了台灣走向分離，而且較八十年代有關用武的五條件還要廣泛。在後鄧時期權力繼承鬥爭的困擾下，台灣問題很自然地成為“涉及國家主權和民族尊嚴”的高度敏感問題，因此在權力繼承鬥爭塵埃落定前，不管是保守派，改革派，還是中間派，均無力在對台政策上作出寬松的大幅調整，更不敢在主權問題上隨便讓步。從江澤民會見《美國新聞與世界報導》時婉轉表示，任何中共領導人都不可能在台灣問題上讓步，“萬一出現分裂祖國的局面”，北京“可能不可避免地要用非和平的方式”，[18] 到喬石、李瑞環先後明確宣稱“不惜任何代價”“解決分裂問題”，“寧失千軍，不失寸土”，[19] 說明中共內部的改革派和中間派，不見得對台灣獨立采取更為寬容的態度，中共內部的不同派系甚至還有可能因為權力鬥爭的展開，出現政策訴求的換位。

　　從兩岸主權之爭，軍事實力對比，後冷戰時期世界政治格局，中、台、美三角關系的微妙變化，與中共權力繼承鬥爭的角度綜而觀之，在今後數年內，台海發生軍事沖突的可能性難以排除。雖然中共對動武的勝算未必有充份把握，也擔心美國等西方國家卷入台海軍事沖突，但在民族主義情緒和權力繼承鬥爭的驅動下，恐怕不會坐視台灣公開走向獨立，甚至不惜在一定程度上犧牲大陸四化建設和兩岸經貿交流的進程，武力解決台灣問題。如果台北繼續在不統不獨的架構下，成功而有限地拓展國際空間，北京則可能在師出無名，新世界秩序以及美台關系等因素的制約下，暫不采取武力攻台行動，但很可能進一步對台實行政治打壓、軍事威脅、外交封殺、經濟誘控等一系列策略，並不斷修正對台作戰方案，加強軍事操演，為武力保台未雨綢繆，兩岸關系亦無法得到根本緩和，甚至可能因一些偶發因素，導致軍事上的進一步沖突。

　　二、台海軍事沖突的可能形式與後果　

　　根據國際學術界的現有研究成果，中共若對台使用武力，將可能采取以下幾種強度不等的形式：炮轟金門、馬祖等離島；侵入金門、馬祖；封鎖台灣海峽；在台灣海峽集結大量武裝漁船，對台進行武力威脅和侵撓；用導彈攻擊台灣的主要設施；對台灣的空軍基地和港口設施實行海空轟炸，以摧毀台灣的海空力量；實行大規模的兩棲作戰，侵入台灣。[20]

　　而一旦中共對台動武，不管采取何種軍事手段，均將招致以下三方面的後果，雖然在程度上將因沖突形式的不同，而有所區別。

　　1、對兩岸經濟發展與民間交流的負面影響

　　如果兩岸發生軍事沖突，台灣和大陸東南沿海地區的經濟將首當其沖，即使兩岸沖突是限制在小範圍內（例如中共炮轟金馬或封鎖台灣海峽），台灣的經濟、金融秩序也將受到相當程度的破壞。一九九五年夏天中共實行的導彈演習，便曾造成台灣股票狂跌，匯率大幅下降，投資縮減，百余班機改道，還影響到近海航運和捕魚活動。如果兩岸發生軍事沖突，對台灣海島型自由經濟的負面影響，自然更為嚴重。但與此同時，大陸經濟的現代化和兩岸交流過程也將為之中斷。根據中共官方統計，一九九四年兩岸間接貿易額巳高達一百六十三億美元，占大陸外貿總額的百分之六點九和台灣外貿總額的百分之八點五。另外，截止一九九五年六月份，台商在大陸的投資項目巳近三萬個，協議金額二百六十二億美元，居大陸吸收境外投資的第二位。[21] 如果兩岸兵戎相見，隨著雙方貿易額的劇減和台商的大量撤離，包括東南沿海地區外資、港資和僑資的出走，大陸經濟的外向發展和亟需外資輸血的企業體制改革將深受其害，甚至連帶影響到香港的經濟繁榮局面。雖然由於兩岸在幅員、人口上的懸殊，台灣經濟更經不起戰爭的摧殘，但北京“不惜任何代價”，強行攻取玉石俱焚的台灣，得到的只能是政治包袱而不是經濟肥肉，對其推動現代化目標，可以說是未見其利，先蒙其害。為此，一旦兩岸發生軍事沖突，北京可能會采取限制戰爭規模、以戰迫和的策略，例如以導彈攻擊台北的政治、軍事目標，對台灣海峽實行有限封鎖，以求減輕戰爭的經濟代價，最大限度地達到政治目的。問題在於戰爭一旦爆發，其規模便難以控制，如果台北不為北京的壓力所屈服，中共極可能將戰爭升級，兩岸經濟將同時遭受災難性的打擊。

　　2、對台灣政治生態和統獨走向的影響

　　台海軍事沖突將影響到台灣內部政治生態的分化組合。由於目前在台灣民間，主張急統和急獨的均為少數，大部份人主張維持不統不獨的現狀，如果中共對台用武的目的是強行統一台灣（不管其最初誘因是台灣宣布獨立、台北在外交上的重大突破，還是台北長期拒絕與北京和談統一問題），台海沖突最可能的後果是台灣民眾轉而支持獨立，要求國際社會承認台灣在事實上和法律上的獨立地位，對台灣提供安全保障。根據民進黨一九九五年六月間公布的一項民意調查，有近六成的台灣人民認為，即使造成兩岸關系緊張，台灣還是有必要追求外交獨立自主。[22] 另一項民意調查顯示，有三分之二的民眾在中共武力犯台時會抗爭到底，只有百分之四的人表示會屈服。[23] 由此可見，北京如果要強行將台灣納入一國兩制的統一模式，很可能將台灣推向公開台獨的軌道。

　　如果北京將兩岸軍事沖突控制在有限範圍，其對台用武的政治目標，又只是為了防止台灣走向獨立，迫使台北在“一個中國”的原則下，“發展現階段兩岸關系”（其實際意涵是暫時維持兩岸“不統不獨”的現狀），兩岸交戰則有可能導致台灣政治生態的進一步分化與統獨糾紛的擴大。國民黨主流派與民進黨可能以“台灣生命共同體意識”，凝聚“李登輝情結”，強勢對抗中共的軍事打壓；國民黨非主流派和新黨的部份人士，則可能同意與北京和平協商兩岸共存問題。在這種形勢下，台灣社會的認同危機有可能激化，諸如“我是中國人”和“我是台灣人”的街頭沖突有可能重演，從而影響到台灣政局穩定，為兩岸關系的前景增添覆雜的變數。

　　3、對中美關系與亞太安全的不利影響

　　一旦中國大陸武力攻台，美國政府將如何反應？對此美國朝野並未形成共識。半年多來美國政府對台海危機的反應是：關注台海安全，反對北京對台用武，對台灣獨立和加入聯合國的活動不表支持，對美國在兩岸開戰後如何反應不予明確表態，以中立、模糊的立場，防止兩岸政治、軍事沖突。美國國會對台灣安全與擴展國際空間的活動，則給予更多的同情和支持。但白宮和國會的基本立場是，維系台灣海峽的和平和穩定。由於美國既不願意因台灣問題卷入與北京的軍事沖突，又不願意違背《台灣關系法》對台灣安全的承諾，既擔心美國對台灣安全的無條件承諾可能鼓勵其公開宣布獨立，又擔心放棄對台安全承諾可能構成北京對台用武的誘因，為此白宮對台灣安全只能采取含糊承諾的方式。而一旦兩岸交戰，白宮則可能根據北京對台用武的誘因（是否因台北宣布獨立的刺激）和台海沖突的層次，決定其是否在軍事上介入兩岸沖突，以及介入的立場和程度。[24] 但不管如何，美國出於其在亞太地區的經濟和戰略利益和世界大國的地位，與台灣的歷史淵源關系，美國國會和民間對台灣的同情，以及《台灣關系法》的約束，都會對台海沖突予以形式不同的幹預，例如解除《八一七公報》對台軍售的限制，對北京實行道義上的譴責甚至經濟制裁。而即使是上述這些有限幹預，也將導致中美關系的危機。此外，台海沖突還將影響日本、南韓、東盟等國對中共軍事擴張行為的憂慮和不滿，進而誘發亞太地區的軍備競賽和安全危機，但這些國家以及聯合國是否會采取切實措施，幹預台海沖突還很難說。而不管國際社會如何反應，台海交戰的主要受害者畢竟還是兩岸人民。

　　三、台海軍事沖突的根本防範　

　　如上所述，台海沖突有其現實可能，其所可能招致的後果亦令人堪慮，為此，如何防範大陸和台灣的軍事沖突，創造兩岸雙贏的局面，也就成了兩地人民和國際社會所關注的問題。

　　為維護自身安全，台北近年巳在維持權力平衡（balance of power）、降低軍事上的敵對狀態，促進兩岸功能性的經濟、文化交流和事務性接觸、強調全球集體安全理念等方面采取了一系列措施。[25] 雖然上述措施有利於減少中共對台動武的誘因，但仍不足從根本上防範兩岸軍事沖突，後者的癥結乃是兩岸在有關台灣主權歸屬問題的認識上大異其趣。從台北看來，兩岸分裂分治由來巳久，互不相屬，憑藉台灣所擁有的幅員、人口和經濟實力，理應享有獨立的國際人格。加上中共拒不放棄對台使用武力的手段，以及美、日等國出於經濟、戰略考慮對台灣海峽和平暢通的關注，更助長了台北致力於將台灣問題國際化，加入國際組織，尋求國際保護的誘因。但從北京看來，台灣是中國不可分割的領土，是中國近海航運和進出太平洋的戰略要地，關系到大陸東南沿海省份經濟的外向拓展，故而一直堅持台灣問題屬於中國的內政，極力封殺台灣的外交空間，唯恐台灣通過廣泛的國際承認，走向法理上的獨立，甚至落入外人之手。為此，一旦台灣在外交空間上獲得較大突破，中共便會很自然地作出強烈反應，導致兩岸關系的惡性循環。

　　具有諷刺意味的是，雖然台海軍事沖突巳成為近年亞太地區和平的一個主要不穩定因素，甚至被有些媒體列為一九九六年世界五大危險地帶之冠，[26] 但兩岸的經貿交流和人員往來也在同時得到了舉世矚目的迅速發展。根據功能主義理論，分裂國家通過經濟、文化、科技和教育的交流和合作有助於促進統一，而海峽兩岸的現狀，卻使這一理論面臨新的挑戰。《一九九五年閏八月》（鄭浪平）和《海峽無戰事》（高新）的相繼出版，恰恰從某一個角度反映了台海和戰難定的吊詭現象。事實上，近年海峽兩岸民間交流的迅速發展，除因兩岸歷史同源、文化相近、語言相通、地緣鄰接外，跟兩岸政府出於不同策略考慮而刻意予以推動亦有很大關系。北京的著力點是通過加強兩岸經濟、文化交流，促進台灣民眾的統一意識，以民逼官，以“三通”促和談，促統一；台北的策略是“導禁兼施”，有限開放兩岸交流，以經濟實力作為迫使北京承認台灣主權的籌碼，以新聞交流作為推動大陸政治開放、和平演變的觸媒。[27] 為此，近年來兩岸政府所推動的功能性接觸，從某種意義上說，乃是一場主權之爭的迂徊戰役。然而，兩岸關系中“高政治”（high politics）互動之遠遠落後於“低政治”交流（low politics）的狀況，[28] 畢竟只是暫時的，當功能性接觸無法根本化解主權之爭的困結時，後者自然要浮上兩岸關系的台面，從而釀成李登輝訪美後，雙方在台灣是否應享有對外獨立主權問題上的一場正面交鋒，使兩岸不統不獨的政治現狀面臨兩極演化的張力（tension）和軍事沖突的危機。

　　台海危機固然源於兩岸在主權問題上立場迥異，跟雙方對於對方維系自身目標的決心缺乏足夠認知亦有很大關系。半年多來兩岸關系的惡性互動表明，台北當局和台灣大部份民眾，寧可得罪中共，也不願放棄爭取國際生存空間的努力；而北京囿於民族主義情懷和權力鬥爭的考量，對台灣走向法理上的獨立，亦很可能不惜動武，予以制止。兩岸軍事沖突的根本防範取決於兩岸能否在“一個中國”的法理架構下，就雙方的和平共存問題，包括台灣的國際空間問題，進行政治協商，達成維持現階段兩岸關系的共識和協議。從近年“兩會協商”模式的運作，到台海危機中雙方的政治、軍事較勁，使兩岸對於對方的底牌有了更清楚的了解，也為化解隔閡、創造雙贏提供了可資借鑒的現實經驗。如果兩岸願意就主權和安全問題進行富有建設性的對等談判，首先必須解決以下三個方面的歧見。

　　1、關於談判的名份和地點

　　北京提出和平統一的方針後，先是寄希望於大陸籍國民黨當局，其後又一度看好沒有“歷史包袱”的李登輝，在談判的名義上，則長期堅持“國共兩黨對等談判”的模式，以表示不承認台灣為一個獨立的政治實體。與此相反，台北始終堅持“中華民國”和“中華人民共和國”“兩府對等談判”的模式，以突顯台灣的獨立主權。在談判的地點上，北京從堅持台灣屬於中國內政出發，堅持高層談判地點只能是大陸或台灣，台北則基於台灣問題國際化的策略考慮，堅持談判必須在國際場合舉行。但上述針鋒相對的立場，事實上巳經有所松動。從鄧小平在一九九三年內部談話時表示，李登輝來訪“可以以黨主席或個人身份，也可以代表海峽一方台灣同胞”，[29]

　　到“江八點”初次提出“海峽兩岸和平統一談判”和“兩岸領導人共商國是”的彈性說法，意味著北京巳有意對“國共兩黨談判”的預定基調予以模糊處理。在談判地點上，台北雖然仍強調以國際場合為宜，但也在一九九五年九、十月間，兩度發出談判地點可有彈性的試探性氣球。[30] 為防止兩岸沖突，北京與台北應該進一步采取務實態度，彈性處理談判的名份與地點問題，以“兩岸領導人談判”之類的模糊提法，避開“兩黨談判”和“兩府談判”名份所隱含的主權之爭，並選擇過渡期的香港，作為雙方均可接受的談判地點，盡快實現兩岸對等和談。

　　2、關於談判的先決條件

　　在談判的前提上，兩岸亦存在不同的立場。台北堅持兩岸高層協商的前提是北京放棄對台使用武力，承認台灣為對等的政治實體，停止打壓台灣的國際空間，而北京則堅持談判的前提是台北停止在國際上制造“兩個中國”、“一中一台”的分裂活動，遵守“一個中國”的原則。[31] “江八點”提出兩岸先就正式結束敵對狀態進行談判後，曾有人建議，既然中共表示不放棄武力手段只是為了防止台灣獨立，而國府亦公開宣稱反對台獨，兩岸可先達成有條件的和平協議，即在台灣未走向獨立的前提下，北京承諾不對台用武。但筆者於一九九五年四月間訪談台北陸委會和國民黨陸工會主管官員後的印象是，台北對以結束敵對狀態或簽訂“停戰協議”為唯一內容的政治談判並不興趣，所關心的也不單單是安全問題，而希望同時解決政治對等與國際空間問題。台北擔心的是，中共有意在國際社會制造兩岸進行和談的假象，以此解除台灣所希望獲得的國際保護，阻止台灣拓展國際空間的步伐。而中共既擔心在兩岸真正確立“一個中國”的共識前，對台北的上述三個前提作出某種讓步，將導致台灣進一步走向獨立，也不願在雙方舉行談判前，單方面大幅殺價，以免談判桌上無步可讓。化解上述歧異的途徑是雙方在“一個中國”的原則下，就台北所關心的三個問題同時進行談判。因為如果只談結束敵對狀態問題，而不談台灣的國際空間問題，不足以構成台北同意進行談判的誘因，即使達成停戰協議，也無法保證雙方不會在後一問題上再起沖突。換言之，前者只是治標，後者才是治本。既然中共一再表示，“在一個中國的前提下，什麽問題都可以談”，就可以也應該將台灣朝野所共同關心的國際生存空間問題列入談判議程。而台北也應認識到，其所希望達成的兩岸和平共存局面，只有通過雙方的正面接觸、磋商，才能得以實現。

　　3、關於“一個中國”的實際意涵

　　如上所述，近年來台北有關一個中國的概念巳逐漸限定於文化同源和未來統一的涵義，在現實生活中僅具有逐漸淡化的象征性意義。而北京對於一國的實際意涵，在不同時期和不同場合，則有嚴苛和較為寬松的不同銓釋。前者明確界定一國就是實行單一制的中華人民共和國，台灣只是中國的一個省份。後者表現為對統一後台北和北京的關系，進行象征性的對等性安排。例如，中共前總書記胡耀邦早於一九八五年就表示，將來統一後可考慮以“中國”為國號，取代“中華人民共和國”和“中華民國”；[32] 一九九二年六、七月間中共又先後表示，只要雙方在“一個中國”的原則下進行和談，不必明確表述北京為中央政府，台北為地方政府；[33] 統一後采取何種國旗、國號均可商量；[34] 鄧小平則在一九八三年和一九九二年兩次提出，可以考慮聯邦制的可行性問題。[35] 雖然鄧的有關指示因黨內、軍內強硬派的抵制，“想不通”，尚未形成大陸對台部門的一項政策，但中共十四大的政治報告和“江八點”均表示“在一個中國的前提下，什麽問題都可以談”，跟鄧小平上述彈性說法一脈相承。事實上，如果中共將“一個中國”嚴格界定為實行單一制的“中華人民共和國”，兩岸談判也就沒有多少彈性空間，也不存在“什麽問題都可以談”的現實可能。而如果中共願意將“一個中國”界定為象征性的法理架構，在這個架構下允許台北拓展外交和國際空間，通過松散的邦聯制，循序漸次推進兩岸未來的整合模式，則有可能為台北方面所接受。

　　結　論

　　綜上所述，台海政治紛爭的焦點在於台灣是否應享有獨立的外交空間。中共的一國兩制方案，允許實行資本主義制度的台灣享有高度的自治管轄權，實際上等於默認了台北在內政方面的主權地位，只是對其外交主權和國際地位仍予以封殺；而台北則不顧中共的警告，將拓展國際空間作為伸張獨立主權、尋求國際支持的必經途徑。美台關系的漸次提升，使北京當局深受“美台勾結論”的困擾；蘇聯解體後無力南顧、中共高科技作戰能力的增強和後鄧時期的權力繼承鬥爭，亦構成了台海軍事沖突的潛在前提。而一旦兩岸交戰，對兩岸經濟、政治發展，民間交流及統一遠景，中美關系和亞太安全等將帶來一系列負面影響。為此，台北在追求國際地位時，不能不考慮北京的大中國情懷，而北京在維系“一個中國”的象征性主權架構時，也應該給予台灣足夠的國際空間。換言之，雙方在追求自身目標時，均應以不影響台海和平為前提。

　　八十年代以來兩岸關系的互動表明，經濟和文化交流固然有助於增進兩地人民的了解和官方接觸層次的提升，但兩岸關系的根本緩和，卻取決於北京和台北能否舉行建設性的政治談判，正式結束敵對狀態，求同存異，讓雙方在象征性的“一個中國”的主權架構下，同時享有事實上的對內、對外主權。這就要求兩岸對現存的國家主權概念內涵，進行橫向的理論性區分，從象征性主權與實質性主權（包括對內主權和對外主權兩個面向）的區分入手，探索兩岸在主權問題上名實之爭的化解之道，使北京所刻意維系的名義上的統和台北所追求的事實上的獨能達成某種妥協平衡，避免兩岸主權之爭的惡性循環和情緒性的統獨攤牌。此一“既統且獨”的共處模式，比起消極的“不統不獨”，也許更能促成海峽兩岸的“統獨休兵”，從根本上防範台海軍事沖突的發生。

中國經濟發展對港台、亞太和世界的影響

　　鄭德呈

　　世界銀行咨詢顧問

　　一、中國大陸的經濟發展

　　二、中國大陸經濟與港台經濟

　　三、中國經濟與世界經濟

　　四、結論與若幹政策建議

　　

　　自1979年中國大陸實行廣泛的經濟改革以後，中國的經濟發展迅猛，特別是中國南部經濟已與香港、台灣的經濟結合起來，使該地區成為繼台灣、香港、南韓、新加坡之後的亞洲經濟“第五小龍”，亦被稱為中華經濟區。自中國1840年鴉片戰爭之後，作為占世界人口五分之一的大國，第一次因其經濟實力引起世界的注意。然而，1995年台灣李登輝先生訪美引起的中美台關系的緊張，1997年香港將回歸中國，以及其他一系列事件，給這個世界最具有發展潛力的地區又增添了撲朔迷離的色彩。

　　本文從回顧與展望中國的經濟發展的角度，以經濟統計資料為基礎，簡評中國經濟發展對世界經濟的影響。因篇幅有限，本文將著重探討中國大陸經濟發展與港台之間的關系。文章分成四大部份。第一部份討論中國經濟發展；第二部份分析中國大陸經濟與港台經濟的關系；第三部份有關中國大陸經濟與世界經濟的關系，尤其是與亞太地區的關系；第四部份結論與若幹政策建議。

　　一、中國大陸的經濟發展　

　　中國經濟在1979年經濟改革之前，危機四伏，停滯不前，被認為“中國國民經濟已瀕臨崩潰邊緣”。自1979年之後，在短短的15年內，中國政府采取一系列的經濟改革政策，給中國整個社會帶來了全方位的經濟、政治、社會的深遠影響，下面列舉與本文有關的中國經濟發展的特點：

　　第一，國民經濟迅速發展，國民經濟結構逐漸調整到一個較合理的水平，宏觀經濟控制能力逐漸完善。中國的國內生產總值（GDP）以遠遠高於世界平均水平的發展速度迅速增長。從1980年到1989年，名義國內生產總值的年增長率為15.2％。從1989年到1993年，該速度增快到18.4％。[1] 按1995年的中國國家統計局最新公布數字，1995年的實際GDP增長率為9.8％。作為一個大國，在15年內以兩位數的速度持續增長，是世界經濟發展史上少有的。這高速發展也初步奠定了中國作為世界經濟大國的基礎。　

　　在經濟發展中，國民經濟的結構初步調整到較合理的水平。在經濟改革初期，中國國民經濟結構嚴重不合理。重工業過重，輕工業過輕。雖然農業發展以糧為綱，但糧食發展跟不上人口增長的需要；經濟作物的發展受壓抑。交通、能源等基礎工業跟不上經濟發展的需要。然而經過十五年的發展，這種國民經濟結構不合理的狀況逐步得到改善，這為中國經濟持續長期穩定發展提供了良好的前提條件。

　　在經濟發展中，宏觀經濟的調控能力有所改善。中國對宏觀經濟的調控手段逐漸由集權計劃經濟的行政幹預過度到利用市場經濟杠桿的間接影響（鄭，1994A）。從1980年至1995年間，中國宏觀經濟幾度出現經濟發展過熱，通貨膨脹加劇等宏觀失控現象，經過政府使用直接行政幹預與間接調控雙管齊下的管理方法，終於化險為夷。中國零售物價總指數曾在1988年、1989年間達兩位數，分別為 18.5％與17.8％。1993年以後通貨膨脹再度上漲，分別達到1993年的13.2％，1994年的21.7％。經過中國政府采取相應的緊縮政策以後，通貨膨脹率控制在1995年的14.8％的水平。大體來說，中國政府的宏觀經濟管理能力逐步提高。

　　第二，人民生活逐步改善，大多數老百姓享受到經濟發展的好處。改革前，經濟停滯不前，人民的實際生活水平逐年下降。改革後，老百姓分享到改革和生產力提高的利益。如果中國大多數老百姓能夠得到改革的好處，改革就能得到人民的支持；這又反過來有利於政府改革政策的深化，使中國的改革與發展處於一個良性循環的有力局面。這種良性循環與東歐各國的經濟改革引起經濟大幅度下降成鮮明對比。中國的城鎮失業率在1978年為5.3％，1993年降到2.6％。職工名義平均工資1978年為615元，1993年升至3，371元（中國統計年鑒，1994，p.225）。如扣除此期間年均6.4％的通貨膨脹率，年均實際工資增長率為5.6％。

　　第三，在市場經濟的推動下，中國在近代史以來第一次全方位地進入國際生產要素市場。在20世紀與21世紀交替之際扮演了一個特殊的角色。由於此項內容與本文主題直接相關，在此將從國際貿易、投資、國際勞務交易、技術貿易這四方面分別論述。

　　經濟改革以前，中國采取保守的對外經濟政策，閉關自守，以“既無外債，又無內債”為榮。 經濟改革的一個重要結果是對外開放，尤其是沿海地區與城市，采取了“出口推進”的發展戰略，率先加入了世界市場的競爭行列。十五年來，中國國際貿易發展速度達到空前水平，大大超過同期國內生產總值速度。以人民幣計算1980年至1989年的國際貿易年增長率為24.7％，1989年至1993年為28.3％，分別超過同期GDP的15.2％與18.4％的年增長率。[2] 其結果是：國際貿易占國內生產總值比率由1980年的12.8％升至1989年的26.3％，1993年達36％。如果按美國經濟學家威廉斯.布蘭森區分出口貿易國的標準（其標準是出口額占國內生產總值的15％），現中國可稱為出口貿易國。1980年，中國的該標準為6.1％，1989年為12.4％，1993年為17％，終於達到並超過布蘭森標準。[3]

　　為了與同期國際水平比較，表1B將中國國際貿易額換成美元計算，中國在1980-1989年和1989-1993年期間分別為12.7％與15％，大大超過同期世界貿易的5％與6.2％的水平，亦超過同期發展中國家國際貿易的年增長率3.3％與11.4％的水平，並與亞洲國際貿易年增長率13.1％和12.7％一比高下。[4]

　　隨著國際貿易的大發展，中國在世界貿易中的名次，由1980年的第26位上升到1989年的第16位，1993年達到第11位。總金額為1，960億美元。同期，中國引進外資亦達到空前水平。表4A表明：中國的外資使用在1980年幾乎等於零。1989年為100億美元，1993年達390億美元，年增長率為40％。更引人注目的是外國直接投資的大大增加。中國的外國直接投資金額由1989年的34億美元增至1993年的275億美元。這種增長說明了中國利用外資已達到新水平，也說明國際金融界對中國投資環境的信心。這態度還可以從另兩方面數據得以反映。其一，1993年從發達國家流向發展中國家的長期投資凈額（不包括證券投資）為1，218億美元，中國占其32％。可見近1/3的外國資本被中國吸收了。[5] 其二，外國在中國的證券投資已開始起步，由1989年的1.1億美元升至1993年的31億美元，年增長率為89％。[6] 同時，中國公司也隨外貿的發展急劇向海外擴張。目前中國有2萬余家海外企業，資產達數千億人民幣（王，1995）。隨外國資本的大量湧入中國，外國資本占中國國內投資總額的比例逐年上升，由1983年的4.7％升至1989年的6.6％，1993年為7.3％，[7] 因此中國的經濟發展速度在一定程度上受到引進外資水平的影響。　

　　中國國際經濟合作也大大發展。中國的國際經濟合作基本份為兩部份，工程項目承包與勞務輸出。這兩項總金額由1980年的1.7億美元，上升為1989年的16.9億美元，1993年為45億美元。這種國際合作由1980年的16個國家發展到1993年的158個國家。由1989年6萬人次發展到1993年的17萬人次。[8]

　　中國的技術進步也隨著引進外資與大量引進西方先進技術而得到大幅度提高。根據1995年世界競爭能力報告評價：中國的科學技術狀況已提高到工業化國家的低檔次水平，在世界排行第26位，位於西班牙之後。華爾街報稱中國為“在外國合作夥伴的幫助下初展實力的技術巨人”（12/7/1995，A11）。

　　雖然中國經濟15年來實力大增，但是如何準確、客觀地評價中國的目前經濟實力以及它在世界的地位是個十分困難的課題。按現行的美元對人民幣的匯價計算，中國的國內生產總值約為美國的8.5％，日本的12.8％。不過現行美元匯率折算法有低估發展中國家經濟水平的弊病。因此不少國際組織使用購買力平價方法（PPP）來測算中國的國內生產總值（其方法請參見IMF，1993）。但是各自的計算結果出入很大，例如國際貨幣基金組織測算中國國內生產總值1992年為2萬億美元（＄2 trillion，人均1700美元）。世界銀行測算為2.21萬億美元（1990年）。如按10％的增長率換算到1992年，其數額為2.87萬億美元，人均2460美元（中國之謎，經濟學家，May p8. 1993）。按照購買力平價方法估算出來的新數字，中國經濟實力僅次於美國與日本，為世界第二經濟大國。按中國學者的估計，1991年的中國人均國內生產總值為1227美元至1663美元（Ren & Chen ，1995）。不過中國人口有12億。即使按PPP方法來計算，人均國內生產總值只有2千至3千美元。如果按現匯率方法計算，中國人均國內生產總值在1993年只有490美元（World Bank，P.X.1995）。中國仍屬世界最窮國家之列。因此中國的實力是以整體而言。如考慮到巨大的人口大軍，中國每個國民的收入還是很低，對中國個人的富裕不能有過份樂觀的看法。根據測算，如果中國仍能以兩位數的速度發展下去，到2000年，按PPP方法計算，大陸、台灣、香港三地的國內生產總值總和約達9，800億美元，超過美國的9，700億美元（Kermit Lansner，1993）。[9]

　　中國經濟發展迅速的原因有內因亦有外因，內因是最重要的。如前所述，中國的經濟發展與經濟改革有密切關系。在過去15年中，中國采取一系列大幅度的經濟改革，這些經濟改革包括了價格制度、農業生產管理、外貿管理、外匯管理、金融體制、企業管理、商品流通管理等一系列新政策。經過一系列的經濟改革，中國已從計劃經濟轉到一個以市場調節為主的新經濟體制。從外因來看，中國恰逢良好的國際經濟條件：其一，歐美克服了70年代的“滯脹”局面，在80年代經歷了本世紀最長的經濟增長，為發展中國家的商品輸出提供了廣闊市場（鄭，1992）；其二，80年代末90年代初，國際金融市場的利率逐漸下降，為中國引進外資提供了較低的成本（鄭，1992）；其三中國推行“出口推進”政策，在港台商的幫助下，逐步打進世界市場，同時這也使中國大陸與台灣、香港的經濟發展逐漸結合起來。這一點將在本文第二部份進一步展開。

　　現在中國經濟仍存在許多問題，主要反映在如下幾個方面：其一，國有企業包袱沈重，它們之中只有1/3賺錢，國家每年補貼很多，同時亦造成國有銀行貸款壓力，三角債嚴重等一系列問題。其二，農業後勁不足，過去15年中，中國農業的基本投資不足，大量良田被工業與住宅建設占用。大量的農業人口有待工業發展所吸收。其三，地區發展嚴重不平衡，個人收入差別急劇增加。其四，環境污染嚴重，基礎工業設施有待進一步發展，還有金融體制有待進一步改革。總之，中國經濟發展的困難與問題還很多。但是，比較起80年代初積重難返，百廢待興的被動局面，90年代的發展條件好多了。

　　因此，中國經濟發展的前景，還是看好的。按照中國政府第九個五年計劃（1996-2000），國內生產總值的實際年增長率為8-9％，同時希望把通貨膨脹率降到兩位數字以下。本世紀末至下世紀初的國際經濟環境亦有利於中國經濟的發展。按照世界銀行的預測：在這一時期內，西方工業國的經濟發展速度將與80年代相似，約3％年增長率。世界貿易的發展速度將比80年代加快，預計將達6％。西方通貨膨脹率下降，以至實際利率下降到3.4％左右。油價繼續下跌，這些條件都有利於中國的國際貿易發展與引進外資與技術（鄭，1992）。

　　二、中國大陸經濟與港台經濟　

　　15年來中國大陸在經濟發展中的一個重要部份是中國東南部沿海地區的經濟與香港、台灣的經濟逐漸緊密地結合起來，形成亞太地區最富有活力的經濟區。這個經濟區亦被稱為“中華經濟區”，有人把新加坡也納入這個範圍，稱其為“大中華經濟圈”。本文主要圍繞中國大陸、台灣、香港三地經濟的關系而談。

　　（一）大陸與台灣關系

　　80年代初，在金門與廈門雙方停止炮擊之後，海峽兩方的敵意減少。1987年11月台灣政府開放對大陸探親。兩岸的經濟關系突破自1949年以來將近四十年的隔離，迅速地發展起來。兩岸的經濟關系表現如下特點：

　　第一，先間接貿易，後間接投資，經貿關系從簡單的商品貿易走向覆雜的多種生產要素貿易。由於海峽兩岸的關系沒有完全正常化，不能直接通商與投資，兩岸通商與投資只能通過香港為中轉站。香港政府海關統計處資料表明，1980年台灣通過香港出口到大陸的金額為12億港幣，而大陸向台灣出口的價值是3億港幣。此數額到1992年分別達490億港幣和87億港幣。1993年，台灣與大陸總貿易144億美元，占大陸本年外貿額的7％，台灣為大陸第四大貿易夥伴。[10] 大陸亦為台灣第五大貿易夥伴。台灣對大陸的貿易一直保持大額度順差。根據台灣行政院大陸委員會的1993年報告，台灣對大陸的貿易依存系數由1983年的0.55上升到1993年的3.8，而同期大陸對台灣的貿易依存系數由0.57上升到7.06。[11] 兩岸依存系數的急劇增加反映了兩岸經濟結合程度的加深。貿易依存系數是指甲乙兩方貿易中，甲方（乙方）在乙方（甲方）貿易額中的比重。

　　台灣的大陸投資亦隨貿易的發展而大幅度增加。1989年台灣在大陸投資還排不上中國外資排名前六名，但在1993年台灣在大陸的實際投資額達31億美元，為大陸第三大投資夥伴，占大陸當年的外資總額的8％。[12] 台灣在大陸的直接投資七成集中在廣東與福建，尤以廣東深圳和福建廈門為中心，三成份布在皖、魯、京、浙、川、瓊等省。由於政治風險上的考慮，台灣大財團和大產業還未全面進入大陸。

　　根據台灣劉榮主先生的研究：在起初階段，台灣對大陸的出口已工業用原料及零配件為主；而大陸對台灣的出口以工農業原料半成品為主。台灣商人對大陸直接投資以降低成本為主要考量。著眼於大陸的廉價勞力，進行裝配加工。近年來，台灣的大陸投資逐步由勞動密集型擴展到資本與技術密集型行業，由下遊加工業轉移到中上遊原材料，以及裝配業。同時，台商在大陸也轉向多樣化，轉向房地產、服務業、股票等行業。

　　第二，台灣海峽的政府對這種經貿關系態度不一致。雖然海峽兩岸的經貿關系已達到相當高的水平，但是雙方仍沒有官方的正式法律條文來規範這種經貿關系。兩方仍通過半官方性質的海基會（台灣方面），海協會（大陸方面）進行協商。大陸政府對促進海峽的經貿發展態度比台灣方面積極，所以從中央到地方都采取積極支持的政策措施。反之，台灣方面是民間自發進行的，是民間促政府。台灣官方制定了“大陸地區物品管理辦法”，“對大陸地區間接輸出貨品管理辦法”，“對大陸地區間接投資或技術合作管理辦法”等法律條文來管理對大陸的經貿關系。台灣經濟部建立了一個“兩岸經貿互動預警數量模型”，以監督對大陸的經貿發展。據有關人士透露，民間自發性的經貿發展一再突破由這個互動預警數量模型計算出的上限指標。

　　第三，兩岸經貿發展基於良性互動，循序發展，通過香港為中介，成為大中華經濟體系的基礎。兩岸的經貿發展以貿易為先導，帶動投資，投資反過來促進貿易，形成良性循環。海峽兩岸的經濟都從中受惠。在互利互惠的基礎上，經貿的發展促進海峽兩岸人民的互相了解，增加信任感。為將來中國統一提供了良好的基礎。

　　（二）大陸與香港關系

　　大陸與香港的經貿關系發展由來以久。自1949年以來，香港一直是大陸最重要的貿易夥伴。自從1987年台灣取消禁止對大陸探親的法令之後，隨著1997年7月香港回歸大陸的期限臨近，香港在將來的中華經濟區的位置顯得尤其特殊。

　　經濟改革開始後，大陸與香港的經濟已高度結合起來，尤其是在廣東地區。根據中國統計年鑒：1981年香港僅次於日本，成為大陸第二大貿易夥伴。1990年香港取代日本，躍居首位。1993年香港的統計數字把與台灣的間接貿易劃分出來，香港又退居第二位。1993年，香港占大陸外貿總額的17％。[13] 香港的進口市場嚴重依賴於大陸市場，1990年與1992年，香港的進口市場依賴於大陸的比例分別是32.3％與30.4％。盡管香港不是大陸最重要的出口市場，但是香港出口到大陸的貿易仍占香港出口總額的17％左右。[14]

　　香港亦是中國最重要的投資夥伴。從1986年起，香港一直居於第二位。但是從1993年的數據，[15] 香港已上升到第一位，且遠遠超過第二位的日本。1993年，香港投資到大陸189億美元，占當年大陸外資引進的一半。在這189億美元中，近174億美元屬於直接投資形式（這數字有部份可能屬於大陸資金回流）。

　　香港和大陸的投資關系與台灣不一樣，香港與大陸的投資是雙向性。即當香港向大陸大量投資時，大量的大陸資金也湧入香港。據有關報導，大陸流向香港的資金並不亞於香港流入大陸的資本。而台灣向大陸投資是單方向，台灣不允許大陸在台灣直接投資。香港與大陸的結合遠遠超過台灣。現在香港成為大陸的接貨點與銷售點。而大陸特別是廣東成為香港的加工、生產工場。即使台灣與大陸實行三通後，大陸與香港的這種特殊方法仍會發展下去。

　　（三）兩岸三地的經濟結合

　　從經濟原理上講，自經濟改革以來，兩岸三地的經濟結合是十分自然的，完全符合國際貿易與國際投資的基本原理。從社會地理來看，三地同文同種，沒有文化語言的障礙，地理交通條件方便。三地人民的血緣關系成為經貿發展的自然紐帶。從比較經濟利益的角度來說，大陸經濟改革帶來的經濟猛進，急需外資、技術、市場、國際營銷經驗以及有由市場條件下的管理經驗。同時大陸經濟迅速發展，有廣闊的潛在市場，豐富的資源，便宜的有紀律有訓練的勞動力，這正是已處於新興工業化經濟之列的香港與台灣所需要的。香港具有國際金融中心、國際轉口營銷中心、國際交通、通訊中心等優勢。台灣的制造業基礎完備，出口業發達，國際經營有方，現正值技術轉代升級階段，其勞動密集型行業漸被淘汰，大陸需要並能吸收這些轉移技術。同時，台灣的巨額貿易順差，使新台幣對美元匯率大幅度升值，造成出口競爭能力下降，進口成本上升。對外資本輸出是減少這種新台幣升值壓力的理想途徑。而一海之隔的大陸是其理想的投資輸出的地方。再則，如果大陸雄厚的基礎科學研究與基礎工業能與台灣的實用科學與先進管理營銷優勢相結合，兩岸的經濟合作將會百尺竿頭，更進一步。如果台灣計劃把台灣建成亞洲區域性的金融中心，國際營運中心，一個迅速發展的大陸經濟與穩定安全的台灣海峽亦是其必不可少的前提（鄭，1994B）。簡言之，兩岸三地的經濟各自有其比較優勢。他們相互的經貿關系基本屬於互補性的，是最理想的經濟合作夥伴。由此可見，兩岸之間的經濟合作障礙完全來自於政治因素，而不是經濟因素。

　　從1993年的數字來看，台灣與香港對大陸的貿易占大陸外貿總額的24％。[16] 台灣與香港對大陸的投資竟占大陸總外資的57％之巨！[17] 如果兩岸三地的經貿按過去10年的狀態健康發展下去，將會形成一個以大陸為基礎，以台灣、香港為先導的經濟磁場。在這巨大磁場吸引之下，一個非排他性的、按比較優勢自然形成的、並結合新加坡，東南亞華裔華僑以歐美的華裔華僑財力的，廣義的大中華經濟圈的建立並非空想。如果占世界五分之一的中國人能以勤勞的雙手，建好自己的家園，與世界各國友好相處，這是世界經濟發展的福音，亦是世界和平的基礎。

　　然而，從實際情況來看，兩岸三地的結合並非如此樂觀，存在許多問題有待解決。先談大陸與台灣的經濟結合對台灣經濟的影響。台灣政界與經濟界對台海之間的經濟結合有以下兩種消極意見：

　　第一，台灣將過份依賴大陸。如前所述，台灣與大陸的經濟關系由空白變為依存。但是這種依存是否會變成依賴以及成為大陸要挾台灣的經濟杠桿呢？台灣方面的憂慮有其理由：因為自1927年上海國共合作破裂後台海兩岸的領導人宿怨已久。從1949年起，兩岸軍事外交上對峙近40年。現在一夜之間，大陸成為台灣經濟成長的重要依賴夥伴。有朝一日，雙方一翻臉，台灣經濟的危險性是可想而知的。因為大陸與台灣不一樣，大陸地大物博，即使失去台灣這個經濟新夥伴，大陸的損失可從發展其他新夥伴來彌補。而台灣只有中國一個省的面積，兩岸之間經濟破裂對台灣的震動遠遠大於大陸。很明顯，兩方經濟結合的重要政治前提是雙方互相信任。台海兩岸的經濟結合的特殊之處是：在兩岸決策人還未解決這重要前提之前，雙方的經濟已互相結合起來。至今，這種結合給雙方政治與社會上帶來的影響是正面的。兩地人民能通過通商、探親以及文化交往等形式互相了解。更重要的是，大陸經濟日益市場化與改革深化，又為這種經濟結合提供了良好的經濟基礎。如果大陸的經濟改革能進一步深化，並從制度上保證經濟改革的成果，這將會大大消除台灣方面的顧慮。台灣方面對中國大陸的經濟改革的不定性的擔憂是可以理解的，對大陸改革的覆雜性，反覆性的充份考慮是正常的，但是過份強調大陸的不定因素，並以此作為獨立的原因，將會不利於兩地經濟發展。　

　　第二，台灣經濟將會“空洞化”。所謂台灣經濟空洞化是指台灣商人把產業外移而造成台灣本土產業衰落與就業減少。這種顧慮似乎多余。根據著名經濟學家巴拉薩（Balassa，1979）的動態比較利益理論，他認為比較優勢有不同階段。一個發展中國家的比較利益階段大致經歷從非熟練勞動密集型產業過渡到熟練勞動密集型產業，再過渡到資本密集型產業，最後過渡到技術密集型產業。台灣的產業發展已進入第三階段與第四階段之間，因此它的勞動密集型不得不轉移或淘汰。這種情況並非僅僅發生在台灣，它帶有普遍性，曾發生在美、日和香港、南韓等經濟。因此，台灣的“夕陽產業”即使不轉移到大陸，也會轉移到其他勞力豐富的地區。作為政府決策人來說，應把精力放在產品轉型升級，產業結構改革上，而不應采取消極的保護主義的措施，認為地延長過時產業的壽命，這將不利於台灣經濟發展（參見Li，1994）。事實上，台灣政府已成功地支持台灣的高精尖科技產品的發展，例如半導體，電腦等產業。

　　況且，把過期產業轉移到大陸去也間接帶動台灣經濟發展。根據嚴宗大等人（1992）的研究，台商在大陸投資7.6億美元，可能帶動7.2億美元中間投入品從台灣出口到大陸，約占1990年台灣對大陸間接出口的22％。英國《經濟學家》（1991）評述在西方各國面臨經濟衰退的情勢下，台灣仍能繼續增長，失業率為2％的原因之一是，台灣海峽兩岸的經濟交往使得台灣經濟免受西方衰退的影響。台商在大陸有利可圖。據戴一義等人（1989）的研究：大陸生產的產品毛利高於台灣9％，凈利高5％，土地、廠房、勞力遠較台灣低。

　　近年來，台灣經濟面臨著國民儲蓄率下滑、民間投資不足、土地人工價格急漲、研究開發熱情不夠、產品升級換代不快等問題（見《天下》雜志，1992年3月等期）。如果台灣海峽雙方能消除疑慮，在政府一級的關系上加強溝通，在直接貿易、直接通訊、交通問題上達成協議，經濟合作由民間的交往、中小規模的交往上升到政府、大公司、大資本的交往以及戰略性的經濟合作，兩岸經濟合作將會出現新的突破。

　　其次，大陸與香港的經濟結合也潛在許多問題。第一，1997年香港回歸大陸。香港回歸大陸管轄的日子已屈指可數，雖然香港的“信心危機”的狂飆已過，但是香港人的“信心危機”還未徹底解決。香港1995年第三季度的實際國內生產總值放慢到4.2％，失業率為十年之最，達3.6％，消費能力增長乏力。這種狀況會持續到1996年。西方分析家認為這有兩個原因：人們對1997年的回歸大陸表示謹慎的態度和大陸南方經濟因銀根緊縮和新外貿政策而減少進口需求（見Oxford Analytical Asia Pacific Daily Brief，2/7/1996）。

　　香港問題與台灣相似，很大程度取決於對大陸將來發展與對香港管理能力的信心。現在全世界都在注視著一個仍為社會主義體制的中國能否管好以“亞洲四小龍”之一而著稱的香港。如果將來的中國如前文所述，繼續以快速持續的經濟增長，大陸與香港，台灣的經濟差距將會日益縮小。香港的經濟將從中得益。反之，如果將來的中國如同大躍進，文化大革命期間那樣混亂、倒退，香港人的信心危機不是沒有理由的。筆者對前一種可能性表示樂觀。其一，正如第一章所述，經濟改革已深刻地改造了中國，任何倒退到原來中央集權高度計劃的經濟體制的做法都是不得人心的；其二，大陸正面臨著領導權力交替之際。新的領導班子在管理經濟上更為務實（見鄭，pp11-12，1992）。其三，香港是大陸對外開放的重要途徑，盡管隨著大陸的全面開放，許多大陸城市與企業直接與西方交往，無需通過香港作為中介點，但是香港仍將是亞洲最重要的一個國際金融中心與通訊交通樞紐。況且，大陸已在香港作出巨額投資。因此，香港的經濟穩定對大陸攸關重要。當然，能否管理好香港對大陸新的領導班子是一個考驗與挑戰。其四，從香港經濟的現實來看，大陸高層領導班子十分重視香港大亨們的建議（Beijing Gets Advice from HK Tycoons，USA Today，2/20/1996），不少香港大財團在大陸大量投資，並參與許多長期性投資項目。

　　總而言之，兩岸三地的經濟的進一步結合既取決於大陸經濟發展與高層領導的政策穩定性與連續性，亦取決台灣、香港方面對大陸將來發展的正確判斷以及相應的積極措施。　

　　三、中國經濟與世界經濟　

　　這里中國經濟有兩種含義，一是僅指中國大陸的經濟；另一指1997年香港回歸大陸，而海峽兩岸和平統一後的大中國。這里主要針對狹義的中國進行分析，也會涉及到廣義的中國，即中華經濟區。首先，中國與美日的經貿關系。因為美日兩國是亞太地區最強大的經濟，亦是中國最重要的貿易夥伴。然後談中國與亞洲的關系，最後談與世界的關系。

　　（一）在中國的經貿地位中，日本無論在貿易或投資方面一直都在美國之前，但是近年來美國有後來者居上的趨勢。1981年，日本是中國第一位外貿夥伴，占中國外貿的25％。美國居第三位，占14％。到1993年，日本仍是第一位，占中國外貿20％。美國仍居第三位，仍占14％。但是美日占中國的外貿差距縮小。[18] 在投資方面，1986年日本亦是占第一位，占中國外資引進的40％，而美國占第五位，只占5.6％。但是到1993年，日本占第二位，占當年中國外資額的13％，而美國變為第四位，占7％。美日占中國的投資比例的差距也在縮小。[19]

　　美日與中國的經貿關系有所不同。第一，中國對日貿易逆差，對美順差；第二，日本投資以貸款為主，而美國以直接投資為主。所以中國一直希望日本能在華增加直接投資，以加速技術轉讓，但是日本一直按兵不動。這種情況與台灣希望日本增加技術轉讓一樣，日本同樣一直台灣方面失望。

　　台灣，香港對美日貿易情況類似，亦表現巨額對美順差，對日逆差。[20] 由於台灣許多出口是通過香港到大陸加工再出口到美國，這造成美方計算貿易順差時的難度。現在美國國會已表示對中國巨額順差的不滿。中華經濟區的發展可能會進一步加劇中國與美國在貿易差額方面的摩擦。

　　第三，現日本經濟對中國經濟的依存情況遠遠大於美國經濟對中國經濟的依存度。從《中國對外經濟統計年鑒》，1994，pp181-185的數字中可見，1990年日本從中國的進口占日本總進口的3.4％，1992年為5％。1990年日本的出口到中國占日本的出口總額2.6％，1992年為4％。而美國相應的數字是：1990年進口為1％，1992年上升為1.6％。1990年出口為1.7％，1992年2％。這些統計數字說明如下幾點：第一，中國商品打進美國的市場的余力很大，問題在於如何處理好目前中美之間的政治與外交關系。第二，美國對中國貿易與投資方面的發展速度可能超過日本。美國在70年代末80年代期間完成其經濟結構、技術與管理的改造，其勞動生產率超過日本，再次成為世界之首，估計90年代末美國經濟增長後勁很足，反之日本還未能從“泡沫經濟破滅”中完全恢覆。[21] 第三，隨著中國經濟的發展，中國的發展對美日經濟影響增加，中美、中日之間的經濟關系有加深的趨勢。同時中華經濟區與美日的依賴關系在加深。第四，由於中美之間的依存程度不一樣，中方大於美方，這成為中方與美方談判時的制約條件。由於中國以及中華經濟區有可能成為下個世紀初最有活力，甚至總體上最強大的經濟區域，中美日三國的經濟穩定直接對亞太地區以及世界帶來深遠的影響。

　　（二）15年來，中國經濟與亞太地區，尤其是亞洲的經濟關系密切。中國的外貿60％是集中在亞洲。[22] 中國在亞洲的經濟夥伴近年來有所變化。第一，與新加坡的貿易持續發展，1993年中新貿易額為49億美元；第二，自中韓建立外交關系以後，與南韓的貿易急劇發展，1993年南韓與中國貿易達82億美元，超過新加坡名列第六位；第三，與俄羅斯的亞洲部份合作加緊。俄羅斯在1993年對華貿易額為80億美元，是中國第七位貿易夥伴。最近中國、俄羅斯、南韓、北朝鮮、蒙古五國計劃共同開發圖們江流域。在聯合國的協調之下，這個開發計劃雄心勃勃。總斥資為300億美元。計劃把這個東亞區開發成亞洲的阿姆斯特丹（見BBC，12/7/1995報導）。

　　總的來說，國際社會對中國在亞洲地區的影響的反映是正面的。美國華爾街報在第一版以引人注目的標題報導：“中國經濟在亞洲初展頭角。”（7/24/95，A1）根據經濟合作發展組織（OECD）預測：到2010年，亞洲需求將占世界的1/3。該報告認為，中國無疑是這1/3的最重要的組成部份。

　　美國著名投資銀行CS，第一波士頓駐香港辦事處首席經濟學家 Jim Rohwer，在其新發表的著作《亞洲飛騰；為何美國受益於亞洲的經濟迅進？》一書中提到：中國以及大中華經濟圈將會成為世界經濟發展的動力，也有利於美國的經濟。根據法國政治經濟風險顧問公司的研究報告：中國大陸是促進亞洲區域經濟繁榮的推動者與市場，而不是具有威脅性的潛在競爭者。報告提出：1984年時，亞洲各國輸向中國大陸（包含香港）的商品金額僅為183億美元。到1994年，此金額增至1200億美元，約占該區域貿易出口比重的12.3％，而1984年僅為5.5％。而同期亞洲各國從中國大陸進口的金額也從182億美元增加到1020億美元，比重由6.2％提高到11.6％（新加坡12/26/95，法新社電）。

　　但是國際上亦有對中國經濟發展在亞洲的影響持消極態度的反映。例如，英國經濟學家雜志在1995年7月發表一篇文章，標題是“約束中國”。文中對中國的迅速發展及影響表示擔憂。其理由是國際上很難與具有文化優越感和歷史曾受到外來欺侮的大國相處。而中國正具有沙文主義因素和受外來欺侮的歷史的大國。

　　（三）中國對整個世界經濟的影響將會進一步提高。由於中國的對外經濟發展是全方位的，因此中國對世界經濟的影響是多方面的，下面簡列若幹影響。第一，隨著中國在過去15年的國際貿易大發展與所鋪墊的良好基礎，中國在世界貿易中的地位將會進一步提高，到下世紀末，中國將會進一步發展成一個世界貿易大國；第二，中國吸引外資的方式將會從長期投資（長期貸款與直接投資）擴展到證券投資的新領域，中國各種證券的建立、發展、健全以及正在籌備的人民幣自由兌換改革已為這新發展提供了條件（鄭，1995）。而且中國的跨國型公司以及資本輸出會進一步發展，以聯合中國商品輸出（王，1995）。一個以中國為基地的區域性的國際金融中心將會形成。第三，中國的勞務輸出以及技術引進、技術貿易將進一步發展。中國相對有訓練的、豐富的勞工輸出以及勞動密集型成品出口將會在國際勞工市場上引起劇烈競爭。第四，中國作為了超大型國家全面進入國際生產要素市場，將會嚴重地影響到國際生產要素市場的供求關系以及價格決定。例如世界勞力工資、世界資本價格（利率）、原材料價格（石油、金、糧食等）。第五，如果亞洲成為下世紀的發展中心，中國將會是這中心的火車頭。這個車頭將會帶動亞洲，從而推動整個世界經濟的發展。第六，中國經濟區的形成還會影響到世界區域性經濟組織（例如歐洲共同市場，北美自由貿易區，東南亞條約組織等）的發展與重新組合。

　　四、結論與若幹政策建議　

　　本文以上部份簡述了中國的經濟發展對世界經濟的影響。中國的經濟改革使得中國的經濟管理體制由中央集權計劃轉向市場經濟，從而帶動了經濟的迅速發展。中國老百姓是這次改革的受益者。這又保證了經濟改革深化和經濟發展的持續。在開放政策與經濟改革的帶動下，中國的對外經濟得到全方位發展。國際貿易發展速度，超過國民生產總值的增長率。中國的國際貿易地位迅速提高，成為一個國際貿易大國並為世界最大的外資引進的發展中國家。中國的勞務輸出與技術貿易亦得到長足發展。按照預測的中國國內經濟環境與國際經濟環境，中國很有可能完成其第九個五年計劃，繼續保持其在過去15年內經濟增長的勢頭。

　　兩岸三地已在經濟上逐漸結合起來，形成一個新興的中國經濟區。這個經濟磁場將有助於更大範圍的以中國文化為基礎的經濟區域的形成。中國的經濟活動仍以亞洲為中心，並成為亞洲經濟發展的動力。在亞太範圍內，日本仍為中國最重要的經濟夥伴。但是美國正在縮短這個距離，將有可能成為與日本並駕齊驅的中國貿易夥伴。中國的經濟發展將全面地影響到世界貿易、國際投資、以及區域性經濟組織的發展與結合。

　　從上述的分析中，我們似乎可以得到若幹重要的政策建議。第一，在一個充滿機會與挑戰的新世紀里，中國經濟的繼續發展既取決於國內市場的發展與國際市場的充份利用，亦取決於中國決策者對變幻多端的國際環境適應能力與調整能力，以及將國際的不定因素轉變為機會的能力。如前所述，一個較為理想的國際經濟環境為中國提供了極好的機會，中國應繼續80年代至90年代初的做法，緊緊抓住這個機會。同時，隨著冷戰的結束，國際經濟競爭將取代意識形態的競爭，這導致國際經濟的競爭將會變得更為激烈，中國只有繼續進行經濟改革與相應的政治改革才能保證在這場新的國際競爭中立於不敗之地。

　　第二，兩岸三地的經濟結合已成為中國經濟區的核心，三方都在這個經濟結合體中得益。“一榮俱榮，一損俱損”。特別是在台灣問題的處理上，決策者應該以民族利益為重，審時度勢，捐棄前嫌，攜手共建一個非排他性的，能吸引全球華裔資本與能力的大中華經濟圈，任何造成民族分裂，內戰的極端措施與行為都是對國家，民族不負責的，同時也給所在地區的經濟造成災難性的打擊。兩岸三地經濟的進一步結合既取決於大陸經濟發展與高層領導的政策穩定性與連續性，亦取決於台灣、香港方面對大陸將來發展的正確判斷以及相應的積極措施。

　　第三，中國已成為世界經濟俱樂部的成員。中國應遵循俱樂部的遊戲規則，積極爭取參加世界貿易組織，遵守國際商業慣例，建立與健全中國的經濟法，提高中國在國際市場的商業道德，確保外國商品在華的知識產權以及外資、華僑、港人、台灣人在大陸的財產權利，使中國成為外資、僑資、港資、台資最理想的投資場所與最理想的合作夥伴，從而提高中國的國際聲譽。

　　第四，中國應與美國保持良好關系。兩岸三地的經濟都與美國經濟高度結合。美國是當今世界最強大的市場經濟，其富有活力的經濟，最先進的科學技術和管理經驗、廣闊與開放的市場、雄厚的資本實力是中國經濟國際化的重要市場與途徑，中美外交關系的正常化與發展是中國經濟穩定的重要保證，也是亞洲和平的保證。

　　第五，在兩岸三地的經濟圈中，大陸是個核心。只要大陸在自己的經濟管理好了，其他經濟夥伴就有信心了，也就有了合作的良好基礎。因此，大陸在進一步深化經濟改革的基礎上，要進行政治改革，並提高民族的道德水平，建立與新經濟時期相適應的新文化。隨著國有企業的改造與民營企業的興起，中國已形成一個富有的中產階級與敢於尋找新商業機會的企業家階層，他們是中國未來經濟發展的基本力量。中國應該以法律形式保護這批人的經濟利益，防止1950年代的大規模“一化三改”運動的再次發生。

　　十五年來的經濟改革已深刻影響到並改變了中國老百姓的思維方式與行為，影響到社會的各個方面。中國領導者應因勢利導，及時進行相應的社會改革與政治改革，勵精圖治，以達長治久安。中國應吸引伊朗的歷史教訓。伊朗國王巴列維只注意經濟西化而忽視社會改革而導致霍梅尼的上台。中國傳統的孔孟文化經多次批判已面目全非，中國又缺乏促進西方經濟與文明興起的宗教基礎，加之現行理論體系中的許多論述已不適合改革後的中國現實。因而進一步提高全民族的道德水平，建立一個與中國優秀傳統文化相吻合的新文化已成為一項任務。一個強國經濟的興起與其文明、文化的興起密切相關。中國的新文化承擔著多種功能：一則它是市場經濟下的行為規範，道德標準；二則它是中國統一的共同語言，是統一大陸、台灣、香港以及海外僑胞的文化依據；三則它是中國文化與世界其他文明互相溝通與交流的基礎。縱觀世界史，明治維新帶來的經濟振興造成日本軍國主義發展。第三帝國的興起導致德國法西斯在國際尋找更大的生存空間。中國應讓世界放心，占世界人口1/5的中國人是愛好和平的，中國是禮儀之邦。中國正期待著新時期的“貞觀之治”“乾隆盛世”。

中國的國防戰略和亞太地區安全

　　朱毓朝

　　加拿大皇後大學政治系和加拿大皇家軍事學院助教授

　　袁靜東

　　加拿大多倫多大學─約克大學亞太研究中心博士後

　　關於中國的國家安全觀與國防戰略

　　中國國防戰略與軍事工業

　　中美軍事關系1980─1989

　　中俄軍事交易1989─1994

　　

　　中國近年來國防經費的增長和從俄國的武器進口引起了國際輿論的極大關注，這給“中國威脅論”增添了不少例證。其中比較有代表性的觀點是中國近年來的軍力擴展標志著中國對外政策開始出現明顯的擴張主義傾向，而這種傾向將對亞太地區安全產生極大的影響並加劇亞太地區的緊張局勢。

　　國際輿論對中國軍隊發展的關注是值得重視的。中國近年來在經濟發展和對外軍事政策上確實有了引人注目的變化。但大部份中國威脅論的論點只是集中於中國軍費的增長和武器的進口，而缺少從中國國家安全觀，國防戰略的角度對中國近年來政策變化的研究。所以這些分析的結論大多是中國大量進口武器將對亞太地區的安全環境產生負面的影響，中國軍事能力的大幅度提升將使中國在領土爭端上更傾向使用武力。在我們看來，這種觀點過於簡單化。問題在於軍事能力的增長是否就意味著中國在對外政策上就更有擴張傾向和更容易卷入武裝沖突？如果從中華人民共和國的歷史看，特別是從其歷次參加戰爭和卷入軍事沖突的情況來看，中國的政策並非取決於其領導人對中國軍事實力的看法，而是取決於其對國家根本利益的認識，對當時國內外政治環境和軍事情況的評估。中國與其它國家一樣，從來都是把軍事行動當作一種實現國家政治目標的手段而服務於國家總的戰略和政策的。所以僅從中國軍力的消漲來判斷中國是否會用軍事手段解決爭端，中國參加或卷入軍事沖突的可能性顯然不足以說明問題。比如說，中國參加朝鮮戰爭時軍事能力並非在強盛時期，而是新國家剛剛成立和從三年內戰中解脫出來，極需休養生息。按照軍事常規，中國根本不應參戰。而從中印，中蘇，中越邊境沖突的時機看，中國的軍事能力也不能說明其參戰的原因。由此可見，對中國國防現代化，武器進口將給亞太地區安全產生的影響必須要作全面的分析。

　　在這篇文章里，我們將要分析中國國防戰略，軍事工業的發展與武器進口的關系，以此來觀察中國國防現代化可能對亞太地區安全產生的真正影響。我們對一九八○年以來的中美軍事合作和最近幾年中俄軍事關系特別是中國進口俄國先進軍用飛機和海軍裝備將作特別的分析。

　　關於中國的國家安全觀與國防戰略　

　　一個國家的國家安全觀應包括該國對戰爭與和平的根本看法，也包括其對世界政治，軍事關系和國家安全的分析和認識，從而在此基礎上制定相應的國防戰略，決定國家資源的配置。而國防戰略是國家安全觀的一重要組成部份。我們對中國國防戰略的分析就要從國家安全觀開始。

　　中國國家安全觀在一九四九年後曾有過三次重要的變化。從一九四九年到七十年代初中國一直認為自己的安全受到嚴重的外部威脅。這種威脅主要來自以美國為首的西方國家。從六十年代末開始，來自蘇聯的威脅則成為主要的考慮。在此認識基礎上，中國決策者就決定了以開發重工業和國防工業為優先，做好戰爭準備為國家發展戰略的重點。同時，認識到自己相對來說不發達的工業基礎和科技水平，和相對來說比較充足的人力資源，中國一直強調毛澤東的“人民戰爭”的軍事思想，強調在戰爭中人的決定因素超過武器的決定因素。從有代表性的“大三線”建設上也可以看出國家經濟建設計劃受到了國家安全觀的決定性影響。在此背景下，中國國防工業的發展被給予了最優先的考慮。從五十年代開始，中國的整個國防工業在蘇聯的大力幫助下從起步到體系建成，其中包括核武器的發展，都取得了長足的進步。

　　七十年代到八十年代標志著中國國家安全觀大轉變的開始。盡管蘇聯的軍事威脅依然存在，中美和解意味著來自西方的威脅已經大大減輕了。而毛時期的準備“早打，大打，打核戰爭”的主張也逐漸被新的估計所代替。特別是兩個超級大國對峙所產生的僵持局面和“多級世界”的出現使中國開始相信戰爭是可以避免的。毛死前所推動的外交政策改變，特別是對美和解標志著國家安全觀的轉變。毛死後中國所實行的開放政策實際上也是毛時期外交政策變化的一種延伸。中國終於認識到要利用有利的外部國際環境來促進國家經濟的發展。在此背景下中國的四個現代化的目標雖然也包括國防現代化，但其重要性卻大大減低了。不過一九七九年的中越邊境戰爭是一個重要的插曲。中國認識到其軍事裝備和軍隊質量上的嚴重問題，但是經濟建設的考慮把解決這個問題的日程無限期的推後了。鄧小平一九八五年在軍委擴大會上的講話中表示：“……四化總得有先有後。軍隊裝備真正現代化，只有國民經濟建立了比較好的基礎才有可能。所以，我們要忍耐幾年。我看，到本世紀末我們肯定會超過翻兩番的目標，到那個時候我們經濟力量強了，就可以拿出比較多的錢來更新裝備。可以從外國買，更要立足於自己搞科學研究，自己設計出好的飛機，好的海軍裝備和陸軍裝備。先把經濟搞上去，一切都好辦。現在就是要硬著頭皮把經濟搞上去，就這麽一個大局，一切都要服從這個大局”。[1] 也就是在這一背景下，中國做出了對軍隊的大調整，實施了像裁軍一百萬和調整軍費等政策。然而這些政策並不說明中國決策層對軍隊發展不重視，而主要是戰略重點的變化。八十年代中蘇和解的趨勢證明了新的國家安全觀是正確的，中國的外部威脅基本上消除了。用中國自己的話說，中國已認識到其外部環境已是一九四九年以來最好的情況，這給予國家經濟發展提供了最有利的條件。同時中國也認識到國際間的競爭隨著冷戰的結束而轉變為經濟實力的，科學技術的競爭。在這種新的認識下，中國國家安全的新理論出台了，其中最有代表性的是“綜合國力理論”和“大戰略理論”。這兩種新理論是緊密相聯的。

　　綜合國力論的中心觀點是：國際間的競爭已從政治軍事為主的角逐轉為經濟和科學技術領域等多方面的綜合競爭，軍備競賽與核威懾已被國家間以科技為先導，經濟為基礎，政治，軍事等方面為保障的綜合國力的競賽所代替。蘇聯在兩個超級大國間的競爭的失利實際上正是其在綜合國力競爭上的失利，但美國也在這場競爭中大傷元氣。在下個世紀，綜合國力將成為國家力量對比的重要標志。[2] 這種觀點強化了中國決策者對集中發展經濟，增強國家的綜合實力的決心。中國高層領導人接受了這個理論。鄧小平特別提出科技也是生產力就反映了這個認識。一九八六年制定的發展高科技的規劃也體現了這種認識上的轉變。在“八六三計劃”的十個重點高科技項目中國，至少有六個與國防科技有關。中國軍事科學院在一九八七到八八年完成了“二○○○年的中國國防”的綜合研究。這個研究結果為決策者提供了一九四九年以來最全面，詳盡，並有深度的綜合分析。在這樣的情況下中國國防戰略的重心轉到了在現代條件下的戰爭準備，而傳統的“人民戰爭”思想已被放到次要的地位了。而國防工業發展的也轉為以科技發展為中心，高科技的應用與新軍事裝備發展為重點的戰略。另一方面，與發展綜合國力相聯系，“大戰略”的理論也開始在中國國防戰略上占了主要地位。“大戰略”的核心觀點是：中國應該成為冷戰後國際上的“主要力量”（MANJOR POWER）。但為了達到這個目的，中國必須制定而且遵循一個整體戰略，其中包括：要從全局和長遠的觀點來考慮自己的政策；應更積極主動的去爭取自己的國家利益回答戰略挑戰；應認識到海洋和空間的戰略重要性；必須認識到高科技和高產業是綜合國力的基礎；中國對其在國際競爭中取勝的戰略要更新。中國決策者應在此大戰略的基礎上來制訂各具體政策目標。[3] 比如在地區安全問題上，中國必須認識到在亞太地區海洋爭奪的兩個戰略重點：一是圍繞著日本海的戰略旋渦，一是圍繞著南中國海的戰略旋渦。而圍繞著兩個戰略旋渦，中國都有與周邊國家尚未解決的領土問題。特別是在南中國海，其海底資源和地理位置對中國國家利益的重要性都不可低估。因此中國目前的國防戰略重點應以海洋為中心。大戰略的強調者進一步指出國際經濟重心在明顯向亞太地區轉移。因此中國應該拋棄陳舊的“大三角”關系的觀念，而認識到亞太地區的重要戰略地位，要促成建立一個對中國國家利益有利的亞太新秩序。在此認識的基礎上，中國應把國家安全與經濟建設聯系起來看，主動加入國際經濟競爭，把戰略重點集中到亞太地區。同時中國應該把其國防戰略的重點從陸地防衛轉到空防海防，從陸權國家向海權國家發展，因此發展遠洋海軍和空軍力量與核威懾能力應成為戰略重點以能更好的保衛中國的國家利益，而在國防軍事發展上應達到新的平衡：包括海軍與空軍的平衡，核武器與航空母艦的平衡，制空權與制海權的平衡。[4]

　　總的說來，中國國家安全觀和國防戰略在過去的二十年中有了很大的轉變。對國家安全環境的總體估計決定了從準備戰爭到主要致力於經濟建設的轉變。而對建設綜合國力的強調提到了戰略性的高度。高新科技發展成為國防建設的中心部份。新的“大戰略”強調了亞太地區在全球政治經濟上的重要地位以及中國在亞太地區的戰略中心地位。而且表現出更公開的對中國國家利益的維護和更明確的對中國強權地位的追求。這個對中國內外關系的重新定位是中國國家總戰略的基礎。我們因此才能更好的理解中國當前的國防戰略和軍事工業的發展。

　　中國國防戰略與軍事工業　

　　中國的國防戰略，根據中國軍事科學院的解釋，是指導國防建設和保衛國家安全，維護國家主權的全局性方略。[5] 近年來，中國軍方的戰略的重點已從準備打大規模的陸地防衛戰爭轉到了建立現代化的國防力量來遏制侵略，並且進一步發展為建立現代化的靈活反擊能力，能夠“打勝小戰，遏制中戰，避免大戰，確保安全”。[6] 強調發展針對中國周邊地區發動有效的有限度的局部戰爭的軍事能力。用江澤民的話來說，“我們一定要打贏現代條件下的高技術局部戰爭。”[7] 根據這種新的國防戰略，中國人民解放軍海軍的作用顯得更為突出了。從八十年代中期開始，當時的海軍司令，現任中央軍委付主席劉華清上將就明確強調了海軍發展的重要戰略意義，其中包括海洋作為戰略空間的重要性和海軍作為國家戰略工具的重要性。在對海灣戰爭的分析中一位海軍副司令特別提到這場現代戰爭給予中國軍隊的重要啟示，其中包括海軍要擔負日顯重要的保衛國家領土完整和領海安全的任務，因此一定要具備全面和立體作戰的能力，海軍必須在現代科學技術的基礎上逐步建成高質量的遠洋海軍（BLUE WATER FORCE）。[8] 與此同時，海軍二○○○年的發展規劃正式通過。根據這個規劃，中國海軍的發展重點集中在增強近海作戰能力，包括發展可以進行主動性攻擊任務的軍艦，潛艇，飛機，組建有效的海軍陸戰隊。總之，中國海軍已被賦予了完全不同於傳統的近海防禦任務的新型海軍職能，其中特別包括了增強在像南中國海地區的作戰能力。

　　國防戰略的轉變也表現在中國軍隊的整體結構的改進方面。從八十年代裁軍一百萬開始，中國軍隊作了結構調整，包括分離組建了專門承擔對內任務的武警部隊，對大軍區的調整，戰略導彈部隊的獨立成軍。新的軍事結構更強調集成化的統一指揮，控制，通訊（C3I），特別是強調要具備快速有效的應付局部沖突的能力，比如新組建了高質量的快速反應部隊。另一方面，國防工業，軍事裝備更新換代，以及軍火采購也被納入新國防戰略的總框架內。核武器對保護中國戰略利益的威懾作用雖仍然存在，但中國軍方也認識到核武器的威懾和打擊能力在最可能出現的小規模武裝沖突上的作用是很有限的，而有效的常規武器在這類低強度的局部戰爭中的作用仍是決定性的。

　　綜以上分析，中國近年來國防戰略上的重點集中在海空軍的發展上，像新式潛艇，導彈驅逐艦的服役，運用新遙感技術的雷達和電子裝備，空中加油技術，新一代空對空，空對地，艦對空導彈的研制生產都是最新的發展。中國海軍新一代的江衛（JIANGWEI）級導彈護衛艦和魯滬（LUHU）級導彈驅逐艦，改進後的旅大（LUDA）級導彈驅逐艦都已開始裝備先進的電子通訊設備和防空或反潛攻擊裝置，並具有艦載直升飛機的能力。這體現了海軍開始承擔新的國防戰略任務。海軍已從原來的輔助陸軍變為基本上獨立承擔戰略任務，特別是準備應付中國認為最可能遇到的有限的局部戰爭。這同時也證明中國的造船工業和海軍裝備生產已達到一個新的水平。但這是否能說明中國國防工業的能力已可以滿足中國國防的需要呢？這就要對中國軍事工業的發展有一個簡單扼要的回顧。

　　中國國防工業是在蘇聯幫助下建立起來的。而整個設計、生產、裝備系統都是屬於蘇聯體系的。在過去的四十幾年中，中國國防工業滿足了中國軍隊的基本裝備要求，而且在核武器和運載工具的發展上取得了很大的成就。總的說來，除了在創始階段的五十年代很大程度上依賴蘇聯的幫助外，中國的國防工業基本上是在沿著自力更生的方向發展的。中國國防工業的發展有三個階段，一是使用混合武器的時期，武器基本上是來自繳獲的日式、美式裝備，沒有自己的武器設計生產系統，這種情況是在抗日戰爭和三年內戰的歷史上形成的。二是蘇聯裝備階段，這也是中國國防工業打下自己基礎的時期。三就是模仿，仿制直到自己設計制造的階段。這第三階段開始於五十年代末到六十年代初期，但是一直到六十年代中期，中國國防工業才開始提供陸軍大部份裝備。而海空軍裝備的國產化則要晚到七十年代中期。在一九六○年，中國制定了其國防工業發展的指導方針：“發奮圖強，自力更生，突破尖端，兩彈為主，導彈第一，積極發展噴氣技術以及無線電電子科學，建立現代化的獨立完整的國防工業體系”。[9] 其中自力更生的指導方針特別在中蘇交惡蘇聯撤走專家和終止援助項目的情況下成為核心原則。從此之後，這個方針基本上保持了下來。比如在一九六七到一九八二年間，中國的軍事工業能力增長了四倍，但軍火進口僅增長了不到百分之四十。同時，在中國仿制，自制軍事裝備的比例上可以看出中國國防工業自力更生的發展情況。在中國進行第一次核武器實驗的一九六四年，在九十五種主要武器裝備中，百分之四十三是仿制的，百分之五十二是自己設計自己生產的。但十年之後的一九七五年，中國自己設計和生產的武器裝備已基本上達到了自給自足的程度，其中百分之七十一的主戰坦克，戰車，百分之七十五的軍用飛機，百分之八十九的艦艇，百分之九十六的工程機械，百分之九十七的火炮，和百分之百的槍械，通信，防化裝備，舟橋器材都是中國自己設計自己生產的。[10]

　　但自力更生的方針也產生了一些問題，中國國防工業產品數量上的增長並未與質量上的提高同步，中國國防工業在質量方面顯然不能滿足現代條件下中國軍隊的裝備要求。國防工業在戰略目標和滿足軍事能力之間的差距是很明顯的。特別是考慮到在可見的將來外敵大規模入侵的可能性很小而海空間的小型沖突的可能性較大的情況下，中國軍隊需要的是靈活反應和高質量能速戰速決的打擊能力。而目前中國國防工業所能提供的這方面能力是很不足的。鄧小平就特別指出中國軍隊在應付現代條件下戰爭的能力上的差距。軍方在對海灣戰爭的討論中也承認了這個嚴重的問題。[11]　

　　為了解決這個問題，中國的對策至少應有兩條：在短期目標上，軍事裝備的不足可以通過進口國外先進武器來彌補。但有幾個限制因素決定這種政策不可能解決整個問題。首先是超出承擔能力的經濟價格問題，比如說，要把中國軍隊提升到先進國家軍隊的水平，一九八六年的計算是如能建成有效的威懾力量對付蘇聯就需要六百五十億美元，而達到與西方先進國家相似的軍事水平要兩千到四千億美元。[12] 另一重要因素是中國能在多大程度上放棄其一貫堅持的自力更生的原則而接受軍事裝備上對外國的依賴。人們對五十年代中國同蘇聯不愉快的軍事合作至今仍記憶憂新，這使得中國在與外國軍事合作方面不得不謹慎從事。而在長期目標上，整體增強國防工業的基礎實力和提高科技水平需要很長的時間周期，目前國家財政情況又限制了國防工業在近期內得到大量政府投資。因此，比較可行的應變政策是致力於中長期國防工業的發展的同時結合進口一些最需要的先進武器和軍事技術。而這些進口必須是有明確選擇的，集中於那些瓶頸和關鍵領域的，而且要遵循“進口─消化─轉產”的戰略考慮，進口高新技術，談判生產許可或聯合生產，聯合研制開發。並非一般的采購。中國與美國與俄國的軍事合作則體現了這種政策的實行。

　　中美軍事關系1980─1989　

　　在七十年代中期，中國開始從西方的軍火進口和軍事合作。最早的這類交易涉及談判購買羅爾斯羅依斯飛機發動機，旋風式垂直起落戰鬥機，幾種型號的法國軍用直升飛機，幾種德法合制的航空武器系統。總的說來這個時期中國武器采購基本上是試探性的，範圍也很有限，重點放在關鍵技術進口轉讓上。但成效不大。而中美軍事合作的起步則要晚一些，從美國防部長布朗一九八○年訪華才開始。在此之前，卡特政府的政策是在中蘇之間盡量保持一種平衡關系。所以盡管對中國的貿易禁制解除了，但中美貿易關系改變的幅度並不大。在美政府內部對推進中美軍事合作在大三角關系上特別是美蘇關系上可能產生的影響上有分歧。同時華盛頓對其盟國表示美政府並不反對他們向中國出售軍火，只要出售的武器是防禦性的，並且不要對台灣及美在亞太地區其它盟國造成直接的威脅。美國對自己與中國的軍事交易則處於較低的政策考慮中。但就在這背景下發生了蘇聯入侵阿富汗和美蘇關系的惡化，這成為了推進中美軍事合作的助力。中國已在美商業部的商品出口控制條例上從V類國家變為P類國家。這種限制放松已允許中國購買美國非殺傷性的軍事裝備。布朗的訪問則在此基礎上進一步打開了中美軍事合作的大門。在同年中國國防部長耿飆對美的回訪中，中國提出了五十項中國有興趣購買的武器清單。而布朗在耿飆結束訪問前通知中國方面美國已同意其公司企業向中國出售輔助性的軍事裝備。美國務院與商業部也制定了新的對中國出售軍產品的貿易規定，明顯放松了對中國武器出口的限制。不過中國最後的購買單上僅包括一些通訊設備，大宗交易並未出現。其中最主要的原因是中國當時對自己武器系統的改進方向和技術引進重點還未拿定主意。另一個重要的政治原因是美國仍向台灣出售武器，中國因此對與美繼續發展軍事關系持保留態度。

　　里根政府繼續放松了對中國軍事出口的管制。一九八二年中美達成第二個公報，限制了美對台灣軍事出口在防衛水平上。這給中美軍事合作的發展鋪平了道路。在此之前的一九八一年黑格國務卿訪問中國時宣布了美國準備售與中國進攻性武器，而美國務院也把中國從武器禁運的名單上抹掉了。在這種發展勢頭下，一九八四年終於在美國對外軍售法案中規定了中美可以在政府與政府的渠道中進行軍事設備硬件和技術交易。盡管里根政府內部在對中國出口諸如核技術，反潛技術，電子戰爭，情報收集等方面依然有爭議，在防禦性武器系統和技術出口上的規定更加放松，這方面的出口許可審查也基本上通行無阻。在一九八二年到一九八六年間，中國從美國通過政府和民間商業渠道談判和購買了幾筆小額軍事裝備，但所有這些交易都低於美對中國出口許可批準的限額。[13] 其中主要有五千多萬美元的軍事航空裝備用來改進五十架中國空軍殲─8飛機的空中能力，這項交易包括55套航空系統，輔助裝備和人員培訓，中國還從商業渠道購買了價值一億美元的二十四架S─70C2軍用直升飛機，海軍裝備包括五座通用電氣公司的可用於裝備新型驅逐艦的LM─2500燃氣輪機發動機，MK─46魚雷，在導彈方面，中國進口了I─TOW反坦克導彈和小鷹對空導彈，陸軍裝備方面則包括提升中國炮兵雷達和火器裝備的九千八百萬美元的交易。但總的說來，中國與美國的軍事交易是小規模的。這主要是經濟原因造成的。這也就是為什麽中國最後因價格原因取消了關於殲─8改進的合同。但另一根本原因是中國軍事技術上的需求必須要和進口裝備一致。所以在中國希望進口的清單上占主要位置的都是中國認為在國防現代化上提升軍事能力最重要的技術和裝備，比如電子通訊技術，航空發動機，導航設備，夜戰裝備，空中支援能力等。而這些要求在美能提供的項目上不是價格太高就是內容不合適。這就是為什麽中國在這段時間內只購買了美國政府批準許可的百分之十七。一九八九年天安門事件暫時終止了中美間的軍事交往。但與此同時，中俄（蘇）之間的軍事關系開始取得了引人注目的發展。

　　中俄軍事交易1989─1994　

　　中俄（蘇）恢覆軍事交流開始於戈爾巴喬夫一九八九年對中國歷史性的訪問，從此中俄（蘇）關系全面改善。而這種雙邊關系的新發展又正好處於中國與西方的關系因天安門事件而降到最低點時。這也是中國轉向蘇聯（俄國）尋求國防現代化的幫助的原因之一。在此之後國際地緣政治上發生的劇烈變化。蘇聯和東歐社會主義政權的瓦解，給中國對外關系增加了全新的變數。中國在此情況下認為與目前對中國不構成直接威脅的俄國發展關系顯然可以給中國提供更多的活動空間。總的說來，中國近年來經濟上的飛速增長，國防預算的增加，中俄軍事關系的發展，特別是蘇聯解體後大量俄國先進武器裝備低價出現在國際軍火市場上為中國大規模購買俄國武器和軍事裝備提供了最佳條件。過去幾年里，中國大量購買了俄國武器。這可以說是繼五十年代進口蘇聯軍事裝備系統以來中國第二次武器進口的高潮。但與前次進口最大的不同是這次是針對性，選擇性很強的軍事裝備進口。其中包括一些引人注目的可能會改變地區軍事平衡的新式武器，比如中國購買了第一批二十四─二十六架先進的蘇─27遠程戰鬥機，而第二批蘇─27的購買正在談判中，中國據信還進口了二十四架米格─31截擊機，十架伊留申III76遠程運輸機，二十四架米─17直升飛機，以及數目不詳的米格─29截擊機和蘇─24強擊機。中國並且在與俄國談判合作設計生產新一代的中國主戰殲擊機。據說中國也購買了一批KA─27反潛直升飛機，一百台基洛夫RD─33飛機發動機（用於裝備米格─29）。中國還與俄國談判進口一百五十套可進行多彈頭攻擊的S─300空防導彈系統。俄國還向中國出售了圖22逆火式遠程轟炸機。中國還準備購買四百輛左右的T─72主戰坦克和七十輛新式裝甲運兵車。中國海軍並與俄國達成協議購買四艘基洛級常規潛艇，該種潛艇發動機噪音低，攻擊威脅大。中國並且直有興趣購買前蘇聯的航空母艦。但談判購買未成功。據中國軍隊內部報導，如果不能購買合適的航母，中國準備下決心自己設計制造。除了進口大量的俄國武器裝備外，中國更致力於購買俄國軍事技術，比如電子導航，巡航導彈技術，反潛技術，以升級提高中國國防工業水平。俄國總統葉利欽在對中國訪問時特別提到中俄之間可以在軍事交往上取得更大的進展，包括大量購買俄國先進武器和俄國幫助升級改造中國在五十年代在蘇聯指導下建立起來的國防工業體系。在這次訪問中，中俄除了初步解決了邊境爭端外還簽訂了二十四項各類合作協議。中俄並草簽了軍事諒解備忘錄和制定了共同發展軍事與技術合作的原則。中國與俄國正在幾項關鍵的技術轉移，技術升級，合作研制，合作生產的項目上進行談判。最引人注目的是合作生產裝備中國空軍新一代的戰鬥機。俄國提出的合作項目介於米格─29與米格─31之間，而中國提出的計劃是在殲─10的基礎上發展新一代戰機。據現在的合作意向，新式戰機將在五年內試制發展成功而俄方將提供主要的技術和與米格─31相近的飛機發動機。中國也提出要合作生產米格─31戰機，在中國貴州飛機廠裝配並將部份飛機反銷到俄國。這項合作如能進行，將有一千五百名左右的俄國工程技術人員到中國工作，這將極大的幫助中國的航空工業。而新一代米格─31將納入中國空防和空軍系統，擔負空中預警和戰鬥任務。事實上，這種軍事技術人員的交流已經在進行中，大量俄國工程師和技術人員已在中國工作，據信在一九九一年已有一千多名俄國工程技術人員在中國工作。中國也派出了三百名技術人員到俄國學習。據俄國國防部的消息，這些中國技術人員大都集中在俄國航天軍事工業中心，如莫斯科、薩馬哈、亞讚、和薩拉托夫。[14]

　　中國最近的大規模從俄國的武器進口和軍事合作反映了中國近期調整過的國防戰略與軍事發展目標。其中最主要的是提升海空軍作戰能力，看來這主要是針對南中國海和台灣問題的，因為這兩個最可能引起軍事沖突的問題都需要中國海軍和空軍有效的軍事行動的能力。

　　結　論

　　綜上所述，中國國防現代化和對外軍事合作，武器進口都基本上決定於中國的國家安全觀和國防戰略。從一九七○年開始，中國對自己的國家安全環境作出了新的評估，在此基礎上制定了新的國防戰略和軍事發展目標。一九八○年以來, 中國在發展綜合國力，集中致力於國家經濟發展的大戰略目標下，國防現代化的速度，重點領域都在對國內外環境，財政資源，所需軍事能力等方面都作出了統籌考慮和必要的調整。在這個基本認識上，下面我們總結中國對外軍事關系和武器進口的政策。

　　首先，中國的軍事進口是有很強的目的性和高度選擇性的，既不是大批量成系統的進口，也不是僅僅購買便宜貨。中國主要的武器進口和軍火交易都是中國國防戰略和軍事任務所最需要的。而這些進口或者是將有效的增強軍事力量以完成戰略任務（如各種型號的新式導彈和飛機），或者是將幫助關鍵軍事技術的轉移（如導航，海軍和炮兵武器系統）從而迅速提升國防工業水平的，或者是在買方市場上發現購買所需軍事裝備的千載難逢的好機會（如最近俄國武器的購買機會）。第二，中國在軍火交易中對於軍事技術的獲取和與外國合作生產有最大的興趣。從一九七○年與英國羅爾斯羅伊斯公司的合作生產飛機發動機到最近與俄國談判合作生產米格─31都是很好的例證。這種形式的合作顯然是中國對外軍事交易的重點。第三，中國認識到其在高科技領域與發達國家的明顯差距，因此給予中國武器系統在“質”上的發展以優先的考慮。但高科技武器依賴於外國也給中國相當大的壓力，因為這與其一貫的自力更生的政策相矛盾。所以中國只能視武器進口為一種必需的手段和途徑，而對進口的範圍、形式、公開性都要有通盤的考慮。中國因此也很注意其武器進口來源的多樣化，其武器來源遍及美國、法國、意大利、德國、英國、以色列、俄國等。中國將在可能的條件下繼續進口她認為必需的先進武器，但這種進口要為中國經濟財政能力所能承擔和能與現有武器系統兼容。

　　這樣看來，中國對外軍事合作仍將是有限的，有高度選擇性的，和來源多樣化的。中國近年來大規模的軍事裝備進口也並未改變中國傳統的國防工業自力更生發展的一貫方針。除此之外，中國軍事進口的前景還將為幾個重要因素所限。

　　首先，中國非常有限的財政資源能夠在多大程度上滿足國防現代化的需要是一重要的制約因素。考慮到中國規模龐大的軍隊和所需改進的眾多領域，近年來國防預算的增長仍然遠遠不夠滿足其需要，而中國幾年來高過兩位數的通貨膨脹也實際上抵消了大部份的國防預算的增長。在此條件下，大規模進口武器是不現實的。正如英國學者，中國國防問題專家吉拉爾德塞高爾（GERALD SEGAL）所指出的，買一批蘇─27是一回事，特別是當其價格是那樣低，而購買一個現代化的海軍則完全是另一回事。[15] 同時也必須考慮到進口的軍事裝備要和中國現有的武器系統相兼容配合需要大量的訓練和一個相當長的適應過程。

　　其次是外部環境的制約。比如說，盡管俄國國防工業急於出售武器和軍事產品以求生存，俄國政府不大可能讓商業利益損害其國家安全利益。俄外交部已經在出售給中國先進的海軍裝備上表現出對中國海軍增強力量後可能對亞太地區海上安全產生的影響表示了憂慮。而且雙方在合作生產軍用飛機上進行了長時間的談判，在如何分配合作項目上的爭議仍未解決。俄國希望大部份配件在俄國生產然後運到中國裝配，而中國則堅持主要在中國生產。由此可見，不同的國家利益的考慮仍將在中國與外國軍事交易中起重要作用。

　　在我們分析的基礎上，我們可作出幾點關於中國武器進口，對外軍事合作的總結。

　　（1）中國國防現代化是一個長期的政策目標，而非短時期能實現的急迫之舉，所以中國在這方面的努力一直是基於整體性的考慮，而非僅在於局部性的改進。

　　（2）盡管中國近年來進口了大量先進武器，中國與其潛在的對手，特別是西方國家的軍事技術上的差距仍然存在，這種差距也許要到下個世紀中國擁有經濟能力和技術水平以能大幅度提升其軍事能力才能逐漸消失。

　　（3）基於外部條件的考慮，中國很可能在西方和俄國因國家安全，地區戰略平衡的原因采取控制措施之前繼續致力於進口其特別需要的外國武器和先進的軍事技術。

　　（4）但總的說來，中國依靠大規模進口武器來實現其國防現代化的可能性很低，所以中國的武器采購仍將是選擇性很強的和集中於最急需的武器和技術。

　　（5）考慮到中國以我為中心自力更生的傳統國防政策，以及俄國政治局勢上並不確定的因素，中俄軍事合作的前景也是不確定的。所以中國與西方特別是美國發展有選擇的軍事合作的可能性不能排除。

　　最後，中國國防現代化，軍事技術的改進，和軍事力量的增長並不僅是中國自己的事，與中國經濟發展將對亞太地區以至國際經濟產生影響一樣，這種發展將要對亞太地區乃至世界安全產生深遠的影響。因此，對待廣泛流傳的“中國威脅論”和那些具體的有爭議的地區安全問題，有幾個嚴肅的問題需要考慮。中國武器進口和對外軍事合作應被放到正確的角度來認識。正如我們討論過的，中國國防現代化的目標，重點，方式，和速度是為中國國家經濟發展的總體水平和大政策目標所制約的。考慮到中國的整體工業水平和目前的經濟能力，迅速的軍事裝備現代化的可能性基本上不存在。特別是考慮到在亞太地區幾乎所有國家不論大小都在不同程度上進口武器，提升國防水平和增強軍事能力，其中包括台灣和韓國兩個可用於軍事裝備進口的財政資源超過中國的對手，關於中國進口武器將徹底改變亞太地區戰略平衡的說法是不準確的。退一步說，即使中國的軍事能力有了很大的提升，是否中國就更傾向於使用武力解決領土爭端，比如南中國海的爭議，仍然沒有一個簡單的確定的答案。正如一位西方中國問題專家指出，毫無疑問中國將更強大，毫無疑問中國軍事能力也將大大提高，但真正的問題是中國將如何認識自己的國家利益和政策目標，如何評估自己的內外環境和國家能力，如何運用這些增強的國家能力包括軍事能力來維護自己的國家利益，來實現自己的國家政策目標。[16]

　　如我們所分析的，中國關於建設綜合國力的大戰略思想把發展經濟放在首要的目標上。中國一定會盡量在這方面集中自己的資源和發展努力。從這個意義上來說，中國將在用軍事手段解決爭端的問題上非常謹慎小心。但另一方面, 中國在涉及國家主權的台灣問題上和與其它國家在領土爭議上的立場將仍是比較堅決而且少妥協性的。所以在特別的環境下用軍事手段來解決那些中國戰略家和領導人認為非常重要的爭端的可能性還是很大的。　

　　在亞太地區安全問題上，特別是在“中國威脅論”上，有一個為大部份人忽視的角度是“觀念誤差”（PERCEPTION─MISPERCEPTION）問題。或者說就是“誇大威脅，過度反應”的問題。這是指不管中國本身行為的真正目的和內涵如何，其它國家，特別是中國鄰國對這種行為的評估，宣傳，和由此而產生的政策行為（針對中國的或在中國看來是針對她的）和中國對這些政策的反應都將對地區安全產生巨大的影響。從這個意義上來看，關於中國武器進口軍事威脅的宣傳和渲染，由此而產生的一系列反應，諸如該地區大部份國家大量進口武器的行為，將對中國對地區安全的認識觀念上再產生影響從而促其做出更直接的政策回應。這種觀念解釋和政策反應上的相互作用可能將亞太地區推向新的軍備競賽而加劇在地區安全上的緊張局勢。因此，過份強調近年來亞太地區的軍事進口和中國的軍事實力增長對促進地區安全於事無補。我們應認識到當一個國家感到她的安全受到威脅時采取預防措施是可以理解的，但當一個國家感到其它國家錯誤的認為她會威脅到鄰國時她會采取對應的措施也是可以理解的。問題在於，在這樣的觀念誤差的情況下，和平解決爭端的可能性卻會大大降低。另人遺憾的是，在亞太地區的安全上，這也許就是無人願意見到但大家都在促成的不幸的現實。


中國企業海外直接投資的發展與現狀

　　陳閩

　　美國國際經營管理研究生院助教授

　　廣隸

　　天宇聲華人經濟研究中心研究員

　　中國企業開展跨國經營的必要性

　　相關的對外經貿體制和政策

　　中國企業海外直接投資的進程

　　中國企業海外直接投資與經營的發展特點

　　

　　中國企業開展跨國經營的必要性　

　　70年代末，中共十一屆三中全會後，中國開始實行改革開放政策。1992年中共十四大宣布中國的社會主義市場經濟路線。在市場經濟條件下，各國對世界經濟的參與不是以國家政府為主體，而是以企業──跨國公司──為主體進行的，無論西方發達國家的經濟發展歷史，還是新興工業化國家和地區經濟起飛的歷程，都充份說明了這一點。國際生產是社會生產力向國際化發展的必然結果，企業進行海外投資和跨國經營，是當代生產社會化的必然趨勢。在當今世界，科學技術迅猛發展，經濟技術交流日益擴大，資金、技術、人力及其它資源，已經突破國家間的界限；在國際範圍內有選擇地進行資源配置，爭取國際市場和投資機會的競爭也越來越激烈了。據統計，到80年代末，西歐66.7％的企業、北美46.8％的企業、日本90％的企業已從事跨國經營。[1]　在這種潮流中，如果中國的企業不積極走出國門，參與競爭，就不可能抓住機遇，利用國際經濟發展中存在或可能提供的各種有利因素，最大限度地發揮自己的優勢，促進中國經濟的發展，也難以適應世界經濟技術發展的挑戰。國際經驗表明，對於後發展國家來說，從發展對外貿易到對外進行直接投資，既是經濟發展的必然結果，也是逐步現代化的必要條件。在這個過程中，商品和勞務的貿易將引起資金、技術的引進和輸出，而後者又會反過來促進前者的進一步發展，並帶動國內相關產業的技術進步。中國當然也不例外。　

　　中國即將恢覆關貿總協定的地位，並加入新的世界貿易組織，中國的市場將與國際市場連為一體，這更增加了中國企業開展跨國經營的迫切性。　

　　中國企業開展跨國經營主要有以下作用：　

　　（1）跨國經營有利於增強中國企業、特別是國有大中型企業的競爭力。改革開放以來，一些企業通過發展國際化經營，開拓了國際市場，獲得了外國先進技術和管理經驗，在參與國際競爭過程中，加快了技術進步的速度，提高了經濟效益。　

　　（2）利用國外的自然資源。中國人口眾多，人均資源占有量較低，資源供需的矛盾日益突出。通過海外投資可以彌補國內資源的短缺。這在礦業、林業和漁業方面的作用已很明顯。　

　　（3）充份利用國外資金。到境外投資辦企業，實際上是在境外利用外國資金的一種方式。至今為止，中國企業海外投資超過一億美元的幾個大項目，大多是從海外籌措資金辦起來的。　

　　（4）促進國有企業機制的轉變，培養人才。　

　　（5）有利於及時獲取各種經濟技術信息、引進新技術，使企業容易抓住新的市場機會。　

　　（6）有利於轉移國內過剩的生產能力和傳統技術，帶動國產設備和勞務的出口，促進中國產業結構的調整和升級。　

　　（7）鞏固擴大中國的經濟援助成果，促進南南合作。　

　　（8）促進區域經濟一體化。　

　　相關的對外經貿體制和政策　

　　1949年後，中國實行由國家壟斷對外經濟貿易活動的體制，特別是1957年後，建立了由外貿部統一領導和管理，外貿專業公司統一經營，實行指令性計劃和統負盈虧的高度集中的對外貿易體制。主要表現為：進出口業務全部由國營外貿專業公司獨家經營；它們嚴格按照國家計劃行事；盈虧有國家統一負責；生產企業的出口產品以計劃價格供給外貿公司、由外貿公司經營進出口業務。至70年代初，全國具有外貿權的公司只有12家。70年代末以來，上述體制已有大規模改革。例如，至1993年底，中國已批準各類有外貿權的企業共7010家，其中外貿系統1882家，中央部委1089家，生產企業1988家，特區開發區公司1303家，科研設計等232家。[2]

　　1949─1978年間，除了在香港有少數接收的或由國家辦的境外企業外，中國企業沒有海外投資活動。1979年8月13日，國務院頒發文件，提出15項經濟改革措施，其中第13項指出：要出國辦企業。[3]　當年11月，中國企業在日本投資辦了第一家海外企業。在開放初期，國家對企業海外投資活動的審批極為嚴格，規定（1）無論以何種方式出資，也無論投資額大小，一律報國務院批準；（2）只有具備外貿權的進出口貿易公司和各省市的國際經濟技術合作公司才有資格進行。1984年起國務院授權外貿部制定並頒發了《關於在境外開辦非貿易性企業的審批程序和管理辦法的試行規定》，指出，只要是經濟實體並有資金來源、具有一定技術水平和業務專長者均可申請到海外開辦企業，這既擴大了主辦者的範圍，又簡化了審批手續。1993年，外經貿部又制定了《境外投資企業的審批程序和管理辦法》。　

　　目前的管理體制是，對外貿易經濟合作部作為國務院授權的境外投資企業審批和歸口管理部門，負責對境外投資方針政策的制定和統一管理。國務院各有關部委、行業總會、各省、自治區、直轄市及計劃單列市外經貿廳（委）是其境外企業主辦單位的政府主管部門。駐外使（領）館經濟商務參讚處（室），由外經貿部授權，對中國在所在國開辦的各類企業實行統一協調管理。相關的具體規定如下：　

　　（1）凡需向國家申請借款或境外借款需國內擔保，或產品返銷國內需國家綜合平衡以及中方投資額在一百萬美元（含一百萬美元）至三千萬美元（不含三千萬美元）的項目，由外經貿部會同國家計委等有關部門審批立項，由國家計委審批可行性研究報告，外經貿部審批合同、章程。　

　　（2）中方投資額（包括主辦單位自有資金、自籌資金、向銀行貸款和向政府借款）在三千萬美元（含三千萬美元）以上的項目，由外經貿部會同國家計委等有關部門初審後報國務院審批立項，由國家計委審批可行性研究報告，外經貿部審批合同、章程。　

　　（3）到尚未與我國建立外交關系和特定國家地區投資開辦企業，無論投資額大小，一律由外經貿部會同外交部和有關部門審批。　

　　（4）中方投資額在一百萬美元以下的項目，由主管部門審批，報外經貿部備案。　

　　（5）跨省、市、區部門的投資項目，根據投資規模限額，由項目牽頭單位報其主管部門或外經貿部審批，並報外經貿部備案。[4]

　　中國企業海外直接投資的進程　

　　1949年後，中國政府曾在香港接收和開設過若幹個境外企業，如華潤公司、招商局、中旅公司、中國銀行香港分行等；又陸續以經濟技術援助為名主要在發展中國家進行一些工程承包項目，但數量不多，規模不大。70年代末實行改革開放政策後，中國企業才開始進行真正的海外直接投資和經營活動。1979年11月，北京市友誼商業服務總公司與日本丸一商事株式會社，在日本東京合資開辦了“京和股份有限公司”。這是改革開放後中國企業在海外投資舉辦的首家企業。[5]

　　此後，中國企業的境外投資和經營一年超過一年，到目前為止，大體經歷了三個階段。

　　（一）1979─1984年，自發嘗試階段

　　改革開放初期，企業的海外直接投資和經營在中國還沒有受到廣泛的注意，只有少數企業，主要是一些外貿公司，從自身經營發展的需要出發，自發地進行了一些嘗試；當時的體制及政策還不允許工業企業到海外投資辦工廠。中國理論界還在爭論，象中國這樣一個社會主義國家應不應該發展跨國公司。

　　（二）1985─1991年，自覺試驗階段

　　1985年，對外經濟貿易部根據國務院的指示精神，制定了在國外開辦非貿易性企業的審批管理辦法，從而使中國企業的境外投資辦企業活動“合法化”，並擴大了主辦者的範圍。1987年底，國務院正式批準中國化工進出口總公司進行跨國經營的試點。這兩件事標志著中國企業的海外投資和經營進入了自覺試驗的階段。實踐把理論拋在了後頭，跨國經營已不是能不能搞的問題，而是怎麽搞的問題了。於是各種借鑒國外經驗的研究多了起來，中國企業跨國經營進入了自覺試驗階段。對外投資的主體也從外貿企業擴展到金融、工業等企業。據經貿部統計，截至1991年底，中國共批準設立境外各類企業近2000家（不包括港澳地區）。其中，貿易性企業800多家，非貿易性企業約1000家。貿易性海外企業主要有各類外貿企業設在境外的獨資企業、合資企業和貿易代表處三種類型。這些企業分布在93個國家和地區。到1991年底，我國海外非貿易性企業總投資31.54億美元，其中中方投資13.59億美元，占44.2％這些企業主要分布在美國、加拿大、澳大利亞、德國、巴西、日本、新加坡、原蘇聯等國家和地區。

　　（三）1992年以來，擴大發展階段

　　1992年初，鄧小平南巡講話和同年5月視察首鋼總公司，以及隨後國務院批準首鋼擴大海外投資和經營權，標志著中國企業跨國經營進入一個新的迅速發展階段。許多部門、地方和企業都已把發展跨國經營提高到了進一步促進經濟發展的戰略地位來考慮，並與中國推行的市場多元畫戰略相結合，促使中國企業的海外投資和經營有了更為大步的發展。截止1994年6月底，經批準的境外企業已達4557家，中方投資累計達51.8億美元；其中非貿易性企業1704家，中方投資額17.09億美元，貿易公司2853家，中方投資34.77億美元。[6]

　　自1979年以來，中國企業境外非貿易性直接投資的有關數據請見表一。

　　中國企業海外直接投資與經營的發展特點　

　　自1949年以後的三十多年里，中國的企業是在兩個重大的體制特點下發展的，即一，中央計劃經濟；二，基本封閉的內向型經濟。這些特定的經濟社會因素使中國企業在80年代以來開始的海外投資與經營，必然顯示出一些既不同於西方發達國家企業國際化的歷史，也有別於拉美、亞洲一些發展中國家企業國際化進程的特點。從總體上看，中國企業近十幾年來的海外直接投資與經營，具有下列一些特點。

　　（一）起步晚，發展快

　　無論西方發達國家，還是發展中國家的企業國際化，都是隨著企業的發展壯大，逐步地、由少至多地向國際發展。而中國的企業，1949年之後的三十多年里，是關起門來在國內發展壯大，其中的一大批企業按規模和實力早已“該”國際化了。所以當80年代國門突然打開時，它們的國際化進程自然呈現“起步晚，發展快”的特點。過去10年來，中國海外企業數量和對外直接投資額的增長率都達到約50％，超過了大多數發展中國家在最初10年的發展速度。

　　（二）投資動因多樣，以創匯和獲得資源為主

　　中國企業海外投資與經營的動因開始多元化，有些已有全球眼光。多數企業的主要動因仍是增加出口創匯和獲取自然資源，但有一點是西方發達國家所沒有的，那就是擺脫體制方面的桎枯，尋求經營上的自主性（參見表二）。

　　（三）平均投資水平偏低，投資方向以發展中小型項目為主

　　當前國際上單一項目跨國投資的平均投資額，發達國家約為600萬美元，發展中國家約為450萬美元，原蘇聯、東歐國家約為140萬美元，中國只有約100萬美元。中國除中信公司（如波特蘭煉鋁廠）、中化公司（美國磷肥廠）、中冶公司（怡那鐵礦）、首鋼總公司（秘魯鐵礦）等在海外開立了幾個較大的投資項目外，其他企業的跨國經營主要是以中小型項目為主，處於“遊擊戰”階段。這表明中國雖然已經有一大批實力不弱的大中型企業，但由於長期的內向型發展都沒有國際化經營的經驗，目前仍處於摸索和積累經驗的階段。

　　（四）投資領域以資源開發和加工業為主

　　中國企業境外直接投資行業涉及面廣，有林業、漁業、石油化工、冶金、輕工、電子、機電、承包工程、房地產、交通運輸、建築工程、金融、保險、醫藥衛生、餐館、旅遊、咨詢服務、工藝美術、技術服務等，搞跨國經營的企業幾乎都在若幹行業中進行投資和經營。從企業數的分布看，工農業生產企業居多（參見表三）；但從投資額的角度看，中國海外投資約有一半投在資源開發領域。在這一方面，中國與其他先行國家企業海外投資初期的發展特點基本一致，即處於層次較低的傳統型階段。

　　（五）投資區域廣泛但偏愛發達國家

　　中國海外投資分布的國別地區較廣，主要的東道國和地區有：美國、香港、澳門、泰國、澳大利亞、加拿大、德國、日本、新加坡、巴西、法國、比利時、新西蘭、韓國、前南斯拉夫、西班牙、毛里求斯、肯尼亞、馬達加斯加、摩洛哥等。近幾年，中國在發達國家的投資活動開展得比較活躍，如中國設在港澳地區以外的2000多家海外企業，70％以上集中在美國、歐共體等發達國家。這種布局與中國出口貿易市場過份集中於發達國家的格局有密切關系。雖然中國的海外企業已遍布100多個國家和地區，但將近一半設在香港。在非貿易性企業的地區分布上，美歐發達國家的比重也很高（參見表四）。

　　（六）投資方式以合資和新建為主

　　中國對外直接投資的形式已多樣化。從投資的所有權格局來看，海外獨資企業僅占20％。較傳統的新建方式約占78％，具有非常重要的地位。較新型的兼並、購買方式僅占22％，合資方式多為這種，與歐美國家企業早期海外投資方式不一樣，但與後發展的日本等國企業的初期海外投資方式相近。

　　表一 中國企業境外非貿易直接投資，1979─1993年 （億美元）　

　　年份

　　1979

　　1980

　　1981

　　1982

　　1983

　　1984

　　1985

　　1986

　　1987

　　1988

　　1989

　　1990

　　1991

　　1992

　　1993

　　企業數

　　4

　　17

　　30

　　43

　　76

　　113

　　189

　　277

　　385

　　526

　　645

　　801

　　1008

　　1363

　　1658

　　投資總額

　　0.012

　　0.692

　　0.76

　　0.82

　　1.01

　　2.04

　　2.96

　　4.07

　　17.8

　　18.98

　　22.23

　　23.90

　　31.49

　　35.01

　　36.94

　　中方投資

　　0.005

　　0.317

　　0.34

　　0.37

　　0.46

　　1.27

　　1.77

　　2.3

　　6.4

　　7.15

　　9.51

　　10.58

　　13.95

　　15.90

　　16.87

　　中資比重

　　43.8

　　45.8

　　45.0

　　45.3

　　45.5

　　62.3

　　59.8

　　56.5

　　36.0

　　37.7

　　42.8

　　44.2

　　44.3

　　45.4

　　45.7

　　資料來源：《當代中國的對外經濟合作》，中國社會科學出版社1989年版；　

　　《中國對外經濟貿易年鑒》

　　1984─1994年各版　

　　表二. 興辦海外企業的動因調查，1989年　

　　為企業其他經濟活動創條件

　　獲海外市場一手信息

　　開拓海外新市場

　　帶動資本和勞務出口

　　獲當地生產要素和政府優惠

　　繞過貿易壁壘

　　獲取較高利潤

　　到國外發揮自己優勢

　　重要

　　22

　　21

　　19

　　16

　　15

　　13

　　13

　　11

　　不重要或沒考慮

　　0

　　1

　　3

　　6

　　7

　　9

　　9

　　11

　　重要者占比重　％

　　100

　　95

　　86

　　73

　　68

　　59

　　59

　　50

　　資料來源：覆旦大學世界經濟所。調查對象為22家母公司，下屬百余家海外子　

　　企業。　

　　表三. 中國境外非貿易性企業的行業分布，1979─1986年　（％）　

　　工農業生產

　　工技貿結合

　　餐飲旅遊

　　咨詢服務

　　承包工程

　　交通運輸

　　資源開發

　　金融保險

　　其他

　　32.7

　　13.3

　　12.1

　　11.0

　　10.3

　　7.7

　　5.5

　　3.3

　　4.1

　　資料來源：《當代中國的對外經濟合作》，中國社會科學出版社1989年版；　

　　《中國對外經濟年鑒》1987年版　

　　表四. 中國企業境外非貿易直接投資的地區分布　（億美元）　

　　投資區域

　　北美

　　歐洲

　　亞洲

　　大洋州

　　拉美

　　非洲

　　合計

　　企業數

　　276

　　371

　　615

　　1.47

　　107

　　158

　　1658

　　中資額

　　6.894

　　3.843

　　3.180

　　1.475

　　0.740

　　0.7371

　　6.87

　　資料來源：《國際經濟合作》1995年第一期第30頁

繁榮從何而來？──中國經濟現狀和趨勢的分析

　　程曉農

　　美國普林斯頓大學博士候選人。

　　一、中國經濟前景的常見分析方法面臨挑戰

　　二、九十年代上半期中國經濟的成長：誰送來的繁榮？

　　三、中國經濟的穩定：國有部門如何汲取資源、創造需求

　　四、轉型中的經濟體制：是市場替代了計劃、還是沒有計劃經濟的“雙軌制”？

　　五、通向“小康”社會之路：繁華的城市與蕭條的農村

　　六、要不要走出經濟發展的瓶頸？

　　七、 社會經濟結構的大調整: 深化改革的真正難題

　　八、簡短的結論

　　

　　提要

　　九十年代上半期中國經濟的繁榮穩定有三個重要原因，即大量外資突然湧入，國有企業通過國家銀行“汲取”金融資源而能夠少產出多提薪，傾斜性政策把農村經濟資源轉移給城市居民消費。鄉鎮企業雖然蓬勃興旺，但主要靠壓低工資來維持競爭力，農村居民從這一輪經濟繁榮中得益不多，目前城鄉收入差距比改革前還大。一個處境艱難的國有部門是今天中國經濟社會穩定的主要支柱，然而，這個部門維持穩定的辦法（“汲取”資源）和結果（城鄉收入差距擴大）卻反過來使它自己的前景“雪上加霜”。

　　在中國，計劃經濟已經瓦解，但目前的經濟體制並非由市場機制主導，而是一種半市場交換、半“隨意化”行政性幹預的“雙軌制”。這種體制寄生攀附在現存的社會主義政治社會體制上，阻礙資源的有效配置，滋養著日益泛濫的腐敗，約束了非國有部門的擴張滲透能力。引進外資的高潮已經過去，今後很難再依靠這樣的投資高潮產生又一輪經濟繁榮。目前，國有部門延年度日的主要方式是靠國有銀行“輸血”，結果把國有銀行也拖進危機中。在現行制度環境里，非國有企業不可能大量連續吸收國有部門的數千萬冗員，中國經濟今後的順利發展取決於國有部門的改革能否深化，否則現存的非國有部門很難迅速長大、至少二十年內無法替代國有部門而成為國民經濟的主導力量。

　　國有部門的改革中，真正的困難在於，現行體制把民眾對政府的信心和維持舊的社會結構直接掛起鉤來，深化改革可能會動搖城市民眾對收入和職位的信心，進而動搖金融和財政。要改革國有部門的體制，僅僅在調整改變所有權關系上動腦筋是遠遠不夠的。改革所要建立的新體制，不可能完全在舊的社會結構中形成，舊的社會結構面臨重大調整，這是大勢所趨、在所必然。但目前中國仍然缺少有效的社會結構調整機制。政府把制度變革的所有責任和可能的社會反彈都集中到自己身上，不能有效地扮演社會利益集團間的仲裁者角色。當輪番安撫不再奏效時，政府只好更多地依靠政治影響力最大的社會集團，以至於成為其利益代表，這時政府繼續推動改革的能力就被束縛住了。中國目前實現穩定的機制可能導致未來的不穩定。要擺脫這個風險，就需要建立新的制度架構。

　　在人類邁向下一世紀之際，中國出現了經濟繁榮，越來越多地吸引著世界的注意。中國的經濟前景已經不再只是中國人關心的問題，而日益成為各國關注的一個焦點，很多與“中國熱”利益關聯的企業或團體期盼著中國經濟的持續繁榮。國際商界的“中國熱”推動新聞媒體更多地關注中國經濟，而媒體發出的一系列相當樂觀的報導又反過來為“中國熱”加溫。經濟繁榮已經出現了，為什麽還要研究“繁榮從何而來”呢？ 因為，不懂得繁榮從何而來，就不了解繁榮能否持續下去。　

　　九十年代開始以來，中國順利成功地走出了一九九零年的經濟蕭條，實現了經濟的快速穩步成長，城市居民收入倍增，消費品市場繁榮，外資踴躍進入中國。中國的《亞太經濟時報》1995年末的報導指出，中國的經濟正步入一個轉折點，其標志有三，一是市場機制正在取代計劃體制，二是短缺經濟正在轉向供需平衡，三是由過去的閉關自守正在融入世界經濟體系。這三個現象表明，改革開放初見成效，中國經濟成長的制度環境已經有了根本性轉變。但是，影響中國經濟前景的因素很多，僅僅根據這三個現象，顯然不足以推斷中國經濟發展的趨勢。　

　　世紀之交的中國能不能繼續維持九十年代前半期那樣的經濟繁榮呢？海內外大體上有兩種看法。西方國家的一部份專家所關注的，是中國能否控制貨幣供應、財政赤字、通貨膨脹，他們相信，只要中國注意改善宏觀經濟管理，就能保持經濟的穩步快速增長。而目前中國政府和中國經濟學界並不把眼光單純放在經濟增長速度上，他們所強調的是，中國的經濟發展仍未擺脫粗放、浪費、效率低下的舊模式，當前的關鍵難題是實現從粗放型經濟增長向集約型增長模式的轉變[1]。

　　粗放型增長是典型的社會主義增長模式，其特徵是，經濟增長依賴於不斷大量增加的新投資項目，經常盲目擴大生產能力，造成許多新形成的生產能力放空、投資浪費、投資回報率很低；同時企業技術進步遲緩、效率低下、原材料、能源消耗過高、資金周轉滯緩、利潤率呈下降趨勢。（Gregory & Staurt，1980；Kornai 1992）社會主義國家之所以不得不改革，就是因為其低效率的經濟系統無法長期支撐粗放的增長方式；而市場化改革的作用恰恰就在於它能通過引入市場機制而制止粗放型的經濟增長。　

　　中國“在改革前就提出了轉變增長方式的問題，改革以來更是反覆強調這種轉變，幾乎每一次制定五年計劃的時候都要重新強調這個問題。”[2]現在看來，不僅在國有部門中粗放型增長的狀況久未改變，而且連不少鄉鎮企業也染上了這個毛病。為什麽經過十多年頗為成功的市場化改革，中國經濟增長的方式依然如舊？為什麽中國發育中的市場機制，與這種植根於社會主義舊體制的粗放型經濟增長模式看起來似乎並無多少矛盾，彼此相安無事？為什麽這種粗放型增長模式至今並沒有抑制經濟繁榮呢？這一連串問題的背後，隱藏著一個“謎”──中國改革中經濟繁榮的成因之“謎”。中國現在的經濟繁榮有多少源於經濟市場化的成就，又在多大程度上是那種粗放浪費的經濟增長的結果呢？如果能夠清晰準確地解析這個“謎”，那麽，就不難對中國經濟發展的現狀、問題和趨勢作出判斷。

　　可是對這一問題的研究卻很少有可借鑒的理論。在社會科學當中，經典的微觀經濟學分析市場機制如何產生有效率的經濟增長和繁榮，比較經濟體制理論研究為什麽社會主義體制必然造成粗放型增長和經濟停滯，關於俄國東歐經濟轉型的種種研究討論轉型中的社會主義國家怎樣推動市場化、早日走出經濟蕭條，但是，還沒有哪種理論體系能解釋中國在市場化過程中出現的這種具有粗放型特徵的持續繁榮。因此，要解這個“謎”，就沒有現成的理論模型可以照搬，而只能從實證分析入手，找出具有規律性的現象、再歸納出一些理論性結論。在本文中，筆者根據多年來對中國經濟的觀察，抓住九十年代一系列重要而尚未引起中國問題觀察家們充份注意的現象，經過實證分析，提出一組解釋，試圖解中國改革中經濟繁榮的成因這個“謎”；並希望能夠拋磚引玉，引起更多的討論，以便更準確地判斷中國經濟的前景。

　　一、中國經濟前景的常見分析方法面臨挑戰　

　　在改革年代里，特別是過去五年來，中國的經濟表現在轉型中的原社會主義國家里“一枝獨秀”。顯然地，“中國道路”具有某種特殊性。解釋此類特殊性，有兩種基本角度，一種是與它國作比較研究，看什麽因素使得兩國之間的相似性不產生共同特徵，另一種是側重看本國歷史上遺留下來的種種影響。而從後一種角度得出的結論有沒有充份說服力，常常可以利用前一種方法進行檢驗。西方一些研究中國的學者傾向於後一種角度，他們強調，中國與東亞地區的歷史文化淵源有利於吸引外資，中國的廣大農村長期落後、這反而使目前農村工業化擁有巨大潛力、可加快經濟增長等。按照當代社會科學里新制度主義學派的觀點來看，任何國家的發展道路都與它過去的足跡有密不可分的聯系（path dependence），所以用一個社會的過去來解釋它的現在，比較容易說明為什麽它的某些現狀有歷史淵源。但是，除了這些獨特的歷史條件之外，中國和東歐俄國的原有制度基本相似，而社會經濟轉型的大體方向也非常接近。為什麽看起來相似的轉型過程會有完全不同的結果呢？　

　　面對中國獨特的經濟表現，在中國研究的領域內（包括中國國內的研究），一種常見的說法是，中國的市場化改革取得了重大進展，市場機制開始、並將進一步占據主導地位，因此帶來了經濟的持續繁榮。如果僅僅局限於觀察中國，這樣的解釋有一些道理；但如果把這一說法拿到別的轉型中的原社會主義國家去檢驗，就會發現，它受到了挑戰，其局限性因此而暴露了出來。市場機制占據了主導地位，就能立竿見影地看見經濟成長快、收入大幅度提高嗎？多數原社會主義國家的事實對這個問題的回答是否定的。在前蘇聯及東歐的每個國家，都可以看到非國有經濟的迅速擴張、計劃體制的瓦解、市場化過程加快等，這些現象絕非中國的獨家成就。有的國家，如匈牙利，開始市場化的改革比中國要早得多、也比中國更早確立了市場機制的重要地位；另外一些國家，如東德、捷克，在那里改革的起步雖晚於中國，但進展比中國快，措施更堅決、徹底。然而，無論是市場化程度比中國早得多、高得多的國家，還是經濟制度的轉軌比中國更徹底、成功的國家，或者市場化過程比中國更緩慢的國家，都沒有出現中國這樣的高度經濟繁榮；相反，它們幾乎無一例外地都經歷了轉型期經濟衰退（Kornai 1993），即使渡過了衰退期，它們的經濟有所恢覆，其繁榮程度也不如目前的中國（王瞳）。由此可以推論，單純用市場化的成就無法有說服力地解釋中國的經濟繁榮；除了市場化的作用之外，中國的經濟繁榮還有別的原因。　

　　國際上對前蘇聯和東歐國家現狀的一個共識是，市場化過程中的重重困難遏止了俄國東歐國家的經濟成長。可是，中國與俄國東歐都面臨著改革的共同性難題，比如國有部門在轉型中效率低下，官僚機構放棄了計劃管理卻利用地位和權力繼續支配著經濟資源，經濟市場化推動了貿易與金融的繁榮卻未能有效改變扭曲的工業結構等等。這些共同性難題在東歐俄國產生了大同小異的經濟結果，可是為什麽唯獨中國避免了“轉型期經濟衰退”呢？是什麽因素幫助中國免受轉型期經濟困難的困擾呢？　

　　一個在中國國內比較流行的說法是，中國之所以能夠保持經濟增長的態勢，是因為在改革中堅持開放政策、成功地吸引了上千億外資，從而保障了經濟繁榮。按照這個邏輯，東歐和俄國只要能象中國一樣、在改革的同時大量吸引外資，經濟就可以同樣繁榮。然而，德國的情形提出了反證。兩德統一五年來，依靠西德地區的強大支援，東德的市場化穩步堅定地推進，同時德國政府向原東德地區投入了八千億馬克的資金[3]，原東德居民人均獲得約三萬美元，這幾乎是中國改革開放以來十五年累計人均獲得外資的三百倍。東德曾經是“社會主義陣營”的經濟樣板，早已實現經濟現代化，現在再加上西德“兄弟”如此慷慨的幫助和西德企業家的直接指導，是否就實現了經濟的起飛呢？實情遠非如此。東德地區雖然人均收入翻了一番，但在轉型中同樣經歷了嚴重的經濟衰退，至1994年經濟增長率才恢覆到百分之五左右。東德工人曾經是原社會主義國家中技術素質最好、最服從工作紀律的勞動力，其勞動生產率迄今仍然僅及西德工人的一半；東德的產品長期以來質次價高，但過去在“經互會”國家中卻還是首屈一指、供不應求的，如今這些產品不得不完全進入國際國內市場競爭，結果其售價比統一前下跌一半；低生產率、低市場競爭力加上高工資，使大部份私有化後的東德企業仍然不具備國際競爭力；東德地區現在失業率也還高達百分之十四。[4]這樣的“成績單”似乎還不如中國。況且，盡管收入翻了一番，目前還有百分之四十多的東德居民認為，當前的經濟狀況並不比統一前好，甚至是“惡化”了。[5]為什麽中國的人均獲得外資只及東德的三百分之一，卻保持了更高的經濟增長率、城市內更低的失業率和更高的收入增長率及民眾滿意度？

　　還有一種看法認為，中國經濟繁榮得益於漸進型的改革策略。漸進而慢速的改革意味著什麽呢？就是較多地保留舊體制，從而有利於保護舊體制的既得利益者，有利於維持現狀和穩定，這很容易理解。可為什麽多保留舊體制，多保護舊體制的既得利益者，經濟就會持續繁榮呢？如果多保留舊體制就能帶來經濟繁榮，那又何必付出艱巨的努力去深化改革呢？是否可以認為，中國在市場化過程的中途停下來比進一步市場化更有利於經濟繁榮？南斯拉夫實行了幾十年的漸進型改革，一度贏得經濟繁榮，最後終於在八十年代後期陷進經濟困難的泥沼（Woodward 1995）。這一案例說明，漸進型改革對經濟發展是有利有弊的。那麽，中國的漸進型改革對經濟發展的利弊何在呢？不了解這些利與弊，就無法判斷中國未來的經濟發展。　

　　上述常見的分析方法有明顯的局限性，不僅是因為它們的邏輯無法有效解釋中國之外的社會主義國家的同類型轉型期過程，還因為它們甚至常常無法解釋中國目前存在的經濟現象。近幾年來，不少中國經濟問題的觀察家把注意力放在中國的股市、房地產市場、城市新興的高檔消費需求上，如果眼睛盯住這些方面，也許會覺得中國大陸的經濟與香港、台灣、新加坡差不太多。但是，如果換一種角度，觀察一下下列幾個在中國出現的、充滿了矛盾的經濟現象，就會發現，中國的經濟狀況與市場經濟國家差別很大，用市場經濟國家的觀念是怎樣也解釋不通的。這些現象中的第一個是，在市場機制逐漸居於主導地位的時候，市場導向的鄉鎮企業對過去五年來經濟增長的貢獻最大，而國有部門的貢獻最小；但從國民收入的分配格局來看，得益最多的卻是為國有部門工作的員工（國家統計局農調總隊課題組）。第二，國有部門一方面為冗員過多和工資成本增長過快而發愁，另一方面又不斷增雇大量農民工，城市內出現了“農民上崗、工人下崗”的怪現象[6]。第三，在中國的市場化程度已相當高的消費品市場上，1995年價格的變動與市場經濟中常見的情形相反，富裕、購買力強、需求旺盛的東部省市價格上漲少，而貧困、購買力弱、需求清淡的中西部省份價格上漲多[7]，把各省和直轄市按物價上漲幅度由低到高排列，北京、上海、天津三大繁華富裕的都市名列全國物價最低省市的前六名之內[8]。

　　這三個現象涉及收入分配、勞動力市場及價格決定等最基本的經濟問題，在它們的背後，可能隱藏著未被認知的、左右著中國改革發展路徑的規律，值得深入研究。理論上，究竟經濟成長過程與制度轉型過程是一種什麽關系，這是一個跨學科的新課題，新古典經濟學和制度經濟學理論中並沒有現成答案。經濟增長與穩定，可以被看成只是一個宏觀經濟問題，但在制度轉型中它的實現卻不僅僅是由貨幣財政政策決定的；制度轉型中這些宏觀經濟現象的微觀經濟社會基礎在逐步改變，改變的實際過程事實上並不是執政者或學者的純粹理性設計的結果，而是由利益攸關的當事各方相互影響、妥協形成的，是一個社會政治過程。要判斷制度轉型中經濟社會的發展趨勢，應當注意用跨學科的眼光，把經濟發展過程放到現實的社會演變過程中去觀察。

　　二、九十年代上半期中國經濟的成長：誰送來的繁榮？　

　　中國的經濟今後會像它過去那樣快速成長嗎？要回答這個問題，就需要分析八十、九十年代經濟繁榮的成因，看這些因素今後是否仍然有效。若僅僅根據中國過去的經濟增長記錄推測未來的成長，就只能作簡單、淺表的判斷。中國八十年代和九十年代都出現了經濟繁榮，但兩次繁榮的經濟原因完全不同，前一次是由城鄉居民迅速擴大的消費需求推動的，而後一次則來源於外資推動的投資高潮。到八十年代末期，推動前一次繁榮的消費需求已經欲振乏力；1990─1991年中國經濟曾經陷入相當嚴重的經濟蕭條，政府用了各種辦法，都未能有效地解決消費疲軟、工商庫存倍增、制造業衰退等問題。當時，中國的經濟學家們完全沒有料到，僅僅是一年之後，中國經濟突然又迎來了難以置信的增長和繁榮。如果沒有九十年代外資的大量湧入，第二次繁榮就沒有根基。然而，這一輪外資投資高潮可能已經結束，很難指望出現又一輪由外資推動的經濟繁榮。

　　為什麽八十年代的繁榮會消失呢？從1983年到1988年，隨著改革開放的進展，中國經濟經歷了將近六年的持續繁榮，這主要是由消費需求推動的。城鄉居民收入連年上升後出現了對食品、服裝、耐用消費品的旺盛需求，這一需求引導投資集中到消費品工業，再帶動重工業的增長。但是，八十年代末出現了兩個阻止經濟繼續繁榮的現象，一個是農民的購買力增長緩慢，因而需求不旺；另一個是，城市居民雖然收入繼續上升，但城市家庭的主要耐用消費品擁有量已接近飽和，對食品和服裝的需求達到一個較高的水準後也穩定下來。九十年代開始時，穩定而緩慢上升的消費需求[9]，已經無法象八十年代那樣成為整體經濟持續快速增長的動力，因此經濟蕭條期持續了一年多。

　　在中國，需求增長減緩對政府和企業的壓力遠大於市場經濟國家的情形。中國的粗放型發展模式表現為投資的分散化、小型化、輕型化和“短平快”傾向，不僅國有企業這樣做，鄉鎮企業也時常如此；結果導致加工工業中越來越多的行業出現了重覆投資、行業性過度擴張等問題。很多行業生產能力過剩、成本過高，在需求正常的年份開工不足、出現虧損，而只有當需求過度膨脹時才可能充份開工、有所盈利。（程曉農、吳仁洪 1987）因為產業結構扭曲而造成了相當多的企業對需求膨脹的依賴性極強，需求稍有收縮，就會有很多企業產品滯銷、虧損嚴重、陷入困境，由此帶來稅收萎縮、企業間“三角債”迅速增加，甚至部份員工生活困難、社會不穩定。所以，中國經濟界都知道，中國目前的經濟結構中有一種內生的對擴張需求的要求，這並不僅僅是源於地方政府領導人和企業主管的好大喜功，還因為只有在需求擴張、經濟高度繁榮時，那些開工不足、虧損嚴重的企業才有機會減虧微利、緩“一口氣”。但是，如果在消費或投資需求上未出現新的集中、強盛的需求熱點，即使政府松動銀根、企業增加生產，也只會導致庫存過量積壓，而很難維持經濟的持續繁榮。1990年政府刺激經濟覆蘇的措施未能奏效，就是因為這個原因。　

　　擴張需求必然會受到現存經濟結構的制約，在產業結構失衡的情況下，在加工工業內尋求新的可擴張行業時的選擇空間是趨於縮小的，也就是說，加工工業中很難形成新的強盛的投資需求。實際上，要在今天的中國有效地擴張消費或投資需求，主要的可能性在三個方面:首先是居民消費結構出現大的變化、而帶來新的消費品需求，這取決於居民購買力的快速增長以及消費行為的相應變化；其次是大幅度擴大出口，這要借助大量外商的幫助與合作；再次是出現對房地產開發的強大需求，這主要靠外商推動，因為國內城市居民依賴福利性公宅配給，既無財力、也無動力去作大規模房地產投資。非常湊巧，過去五年中，這三種可能性都轉化為現實了。　

　　1992年中國的經濟開始轉入又一輪繁榮，由投資需求直接和間接拉動的因素占整個經濟增長的六成以上，中國有的經濟學家提出，八十年代中國經濟的增長方式是消費主導型，而九十年代的增長方式則變成了投資主導型。[10] 造成經濟繁榮的這些投資又是從何而來、為何而來的呢？八十年代中國的投資曾經集中投向投資周期短、贏利快的輕工業，結果造成大批耐用消費品生產企業生產能力過剩，九十年代的投資無法繼續重覆這條老路。可是，九十年代中國遇到了一個新的投資機會，就是房地產開發及相關的基礎設施投資。1992年全國縣以上興辦的經濟開發區從上一年的一百十七個突然猛增到近兩千個，全國建築工程規模因而增長近百分之五十。[11] “開發區熱”帶動了九十年代前半期的旺盛投資需求，構成了九十年代經濟增長的主要動力。　

　　興辦“開發區”是為了“築巢引鳳”、吸引外商來投資，是一種對外資踴入大陸的積極反應。如果沒有外資的“中國熱”，也就不會有中國的“開發區熱”；而中國出現“開發區熱”，又為外資的“中國熱”加溫。九十年代前半期湧入中國的外商直接投資數量是相當驚人的，1991、1992兩年的外商直接投資即相當於1985─1990年六年的總和，而1993、1994兩年的外商直接投資幾乎是1991、1992兩年投資額的四倍，1994年外商直接投資已相當於大陸企事業機構總投資的五分之一（見表1），這些外商直接投資以港台投資為主體。　

　　表 1.外商對中國大陸的直接投資額及其占大陸企事業機構總投資的比重　

　　年　份　

　　1985

　　1986

　　1987

　　1988

　　1989

　　1990

　　1991

　　1992

　　1993

　　1994

　　1995

　　投資額（億美元）

　　16.6

　　18.7

　　23.1

　　31.9

　　33.9

　　34.9

　　43.7

　　110.1

　　257.6

　　337.7

　　378.0

　　企在事業機構投資中的比重（％）

　　2.5

　　2.8

　　3.0

　　3.4

　　4.1

　　4.8

　　5.4

　　9.1

　　13.5

　　20.6

　　18.5

　　注：外商直接投資額即《中國統計年鑒》“利用外資概況”表中的“實際利用外資　

　　額”，1995年數據系根據國際收支狀況作的估計。企事業機構總投資是用《中國統　

　　計年鑒》“全社會固定資產投資總額”表中的“全社會固定資產投資額”扣除其中　

　　的“居民個人投資”得出的，在計算百分比時外商投資已按當年匯率換算成人民幣價值。　

　　在短短幾年內，突然有如此大量的外商直接投資湧入中國，是中國大陸前所未遇的良機。這些外資再加上中國國內企業為興建“開發區”投入的巨額投資和外商對中國的證券投資等，形成了對建築材料、工程設備、勞動力的龐大新增需求，提高了相當一部份民眾的收入，進而刺激了消費。外資除了形成直接需求和對需求的“引致效應”以外，還通過生產和出口直接對中國經濟增長構成重要貢獻。1995年中國工業的增長中，外商工業的貢獻幾乎達到三分之一（見表2）。在外資的推動下，從1992年開始，中國經濟走出谷底、重新進入繁榮狀態。這一繁榮並不是改革的攻堅戰（國有部門的改革）的成果；這一時期，國有部門的改革收效不大，其經濟效益也未見好轉。但這並沒有為外資的“中國熱”降溫，吸引港台商的是大陸政治經濟的相對穩定、對外資的優惠政策、農村勞動力的低廉、城市的潛在購買能力以及人文語言環境的相似。　

　　表 2. 外商工業企業對中國工業增長的貢獻　

　　年　份　

　　1986

　　1988

　　1989

　　1991

　　1992

　　1993

　　1994

　　1995

　　外商工業的貢獻（％）

　　5.1

　　6.0

　　13.6

　　14.8

　　13.3

　　21.9

　　26.7

　　31.4

　　注：“外商工業對中國工業增長的貢獻”的定義是，在當年全國工業產值增量里外　

　　商工業的比重。外商工業產值即《中國統計年鑒》“工業總產值”表中“其他經濟　

　　類型工業產值”，“其他經濟類型工業”主要是外資、中外合資、合作經營的企業。　

　　計算工業產值增量時，用的是按可比價格計算的工業產值。　

　　面對這樣一個“從天而降”的投資需求，鄉鎮企業與國有企業的反應和得益截然不同，鄉鎮企業靠搶占銷售市場，國有企業靠大幅度提高壟斷性產品的售價。1993年與1990年相比，在工業的二十三個部門中，鄉鎮企業靠原料便利或勞力廉價，在有可能競爭的金屬非金屬采礦業、食品飲料制造、紡織業、竹木加工及家具制造、造紙、普通化工、有機化學制品、電器制造業、儀表制造業等九個部門的市場份額分別增加了十到十五個百分點，[12] 而國有部門的市場份額則相應下降這麽多。市場份額的迅速擴大使鄉鎮企業能夠以遠遠高於國有部門的速度增長。國有部門丟失了市場份額，必然會要在其他方面尋找機會得到補償，它采取的主要方法就是提高壟斷性產品的售價。國有工業全部產品1993年平均提價百分之二十，而以鄉鎮企業為主體的集體工業的產品價格平均只上漲了百分之五；國有工業一向采用這種策略，甚至在經濟蕭條的1990、1991年，鄉鎮企業被迫降價銷售時，國有工業也照樣提價。（見表3）1993起，經濟繁榮中對能源原材料的旺盛需求更是為國有工業提供了大漲價的良機，在國有壟斷部門中，冶金、電力、石油工業兩年內產品出廠價分別上漲了約百分之七十、九十和一百五十（見表4）。然而，在如此大幅度漲價的情況下，國有工業的利潤率竟然也不見提高，其銷售利潤率和資金利潤率一直在百分之三左右徘徊。[13]

　　表 3.　　國有工業與集體所有制工業產品出廠價格變動率的比較　　

　　（％）　

　　年 份

　　1985

　　1986

　　1987

　　1988

　　1989

　　1990

　　1991

　　1992

　　1993

　　國有工業

　　+6.1

　　+4.2

　　+6.3

　　+11.4

　　+14.8

　　+2.8

　　+5.4

　　+6.0

　　+20.6

　　集體工業

　　+3.8

　　+2.0

　　+3.5

　　+7.5

　　+8.0

　　─0.5

　　─0.1

　　+0.4

　　+5.4

　　注：出廠價格指數 = 當年價格工業產值增長率/固定價格工業產值增長率。　

　　數據來源：《中國統計年鑒》“工業總產值”表。

　　表 4.　 由國有部門壟斷的產業的產品出廠價格上漲率　（％）　

　　冶金工業

　　電力工業

　　石油工業

　　1993 比 1992

　　57.7

　　35.9

　　71.3

　　1994 比 1993

　　6.8

　　39.5

　　48.7

　　1994 比 1992

　　68.4

　　89.6

　　154.7

　　數據來源：《中國統計年鑒》“工業品出廠價格指數”表。

　　九十年代中國的“開發區熱”、“房地產熱”、“股市證券熱”是上述經濟繁榮的幾個剪影，其中“泡沫經濟”的成份很大。由於對可能引進的外資額盲目樂觀，不少國有房地產企業對自己虛擲浪費的投資又滿不在乎，投入開發區及房地產的國內投資和項目大大超出了外商可能的需求，許多項目開工後不僅後續資金無著，而且將來有無客戶也大成問題，許多開發公司因而被“套牢”。目前大部份新建成的開發區都在急切地盼望著新一輪的引進外資高潮，否則這些“有地有房、獨缺外商”的開發區就一籌莫展了。

　　可是，中國引進外資的高潮是尚未到來呢，還是已經結束了？九十年代上半期，引進外資高潮中所吸引的主要是港台中小資本，而能夠移往大陸去的港台中小資本在這一階段多已蜂擁而去，後續追加資本已十分有限；發達國家大中型企業對中國的總投資規模遠遠趕不上港台投資的總量。從1995年上半年起，外資企業作為投資進口的設備物品就有減少[14]，1996年下半年這一現象更加明顯。九十年代上半期，以港台資本為主的外資送給中國的這場經濟繁榮是一次“飛來橫福”。如果中國真的能夠再次迎來一輪外資引進高潮，那麽外資的主力只可能來自發達國家，而不再是港台地區。發達國家確實有數千億美元的資本急待進入中國嗎？這是很可以存疑的。

　　更加值得關注的是，上一輪港台資本對中國經濟發展的影響與今後可能吸引的發達國家資本對中國經濟的作用完全不同。港台資本多為使用勞動密集型技術的中小企業，往往從事面向國際市場的出口加工，結果擴大了中國的出口、幫助了中國的國際收支平衡；他們雇傭大量來自農村的廉價勞動力，從而增加國內民眾的就業和收入；這些廉價勞動力的消費需求面向中檔產品，此類產品的市場常常是由國有企業占領的，所以國有企業的產品市場正好得以擴大，其生存機會增加了。而發達國家的大企業與港台資中小企業的目標、經營策略都有很大差異，大企業多是技術、資本密集型的，主要投資動機是在中國長期發展、站穩腳跟、占領市場，多數產品是國際知名品牌，銷售上必然走中高價位路線，瞄準的是購買力強的沿海發達地區的城市市場，競爭對手主要是生產國內名牌的國有企業。中國大陸需要外來資本和技術，就必須面對這一現實；那種只想買進技術和管理經驗、但不願讓出市場的天真想法，只是一相情願。外資大企業在中國開拓市場是消費者的福音，但必然會擠占國有企業的國內市場，使國有企業面臨越來越大的生存壓力。一家國有企業通過合資完成技術升級、產品換代、產量翻番之日，就是同行業多家國有企業產品滯銷、虧損擴大、面臨破產之時。雖然這樣的競爭基本上是公平的，國有企業在競爭中的失利來源於其運營機制的失敗，但是，越來越多的國有企業陷入困境，則是政治家們不得不面對的社會政治現實，他們必然會向國有部門這個壓力集團讓步，設法多保護國有部門。

　　從現在起，中國已經面臨一個引進外資上的兩難困境：中國既需要發達國家的大量外資來推動新的經濟繁榮，又害怕國有工業被擠垮。如果多保護國有工業、設法引導限制外資的投資方向，就會減少外資引進數量，無疑是打擊開發區和房地產業的前景，阻滯國有企業的技術改造，堵住可能的經濟繁榮之門；如果設法推動一輪新的引進外資高潮，中國有可能迎來一次短暫的經濟繁榮，但隨著外資大企業逼垮越來越多的國有企業，不僅造成直接的政治社會壓力，而且使城市居民的購買力和消費需求相對收縮，結果減少中國市場對外資大企業的吸引力。在這個兩難困境面前，中國的東部地區會是擴大引進外資的得益者，所以其地方政府滿懷希望地盼望著又一輪外資引進高潮，以便維持當地的經濟繁榮；中西部地區的地方政府是既希望能從引進外資中獲益，又害怕本地沒有競爭力的國有企業被擠垮；而中央政府則更擔憂國有部門頹敗之勢引起政治社會後果。

　　中國今後引進外資的前景究竟如何呢？既然湧入中國大陸的港台資本並不是無限的，其高潮已過，那麽，港台資本對中國大陸經濟增長的貢獻會趨於穩定，而不會越來越大。從中長期來看，引進外資大企業這一方式可以增加供給，但也會抑制需求，因此本身具有自我抑制效應。因為，在一個時期內外國大企業資本進入的越多，國有部門的萎縮就會越快，而這最終會導致城市消費市場的相對蕭條，結果減少下一個階段進入的外國大企業資本。在這種收斂的、而不是發散的過程中，外資大企業的引進數量、其產值的增長不會循著加速度的軌跡，不可能越來越快。所以，可以預見得到，今後再出現九十年代上半期那麽大規模的外商直接投資高潮的可能性比較小，因此也很難指望再依靠這樣的投資高潮產生又一輪經濟繁榮。

　　三、中國經濟的穩定：國有部門如何汲取資源、創造需求　

　　中國與其他轉型中的原社會主義國家經濟形勢上最大的不同是，在每個國家非國有部門都快速成長的情況下，唯獨中國的國有部門總體上沒有陷入衰退之中。所以，當談到中國近年來經濟穩定繁榮的原因時，僅僅強調非國有部門的成長，說服力是很弱的；因為在東歐和俄國，非國有部門的增長並不比中國慢，他們之所以無法擺脫經濟衰退，是因為國有部門失去了保護就一蹶不振，私有化也無法短期見效。而中國除了有外資送來的繁榮之外，還有一個“秘訣”，即通過全力保護國有部門來支撐經濟政治穩定。中國政府為了追求政治穩定，把滿足國有部門員工的利益要求放在政策的優先位置；而東歐俄國則把實現改革的預設政策目標列為優先。這種政策優序的差異導致對國有部門的不同政策，從而也產生不同的經濟社會結果。

　　中國目前政治社會的穩定主要以城市為基礎，城市穩定了，全國就能穩定。雖然農民是中國社會人口的大多數，但他們的居住和經濟活動都很分散，教育程度低，缺少社會組織，如果他們的經濟狀況不好，並不一定立刻會對全國的穩定構成直接威脅。而城市居民的政治社會能量則遠比農村居民大。城市居民的主體是國有部門員工，他們的利益要求、對政策的反應、社會不滿的形成都非常相似。可以說，中國城市的經濟社會能否穩定，很大程度上取決於國有部門能否滿足其員工的利益要求。

　　社會主義體制的市場化改革就意味著要逐漸降低國有部門對經濟的支配作用，中國已經經歷了十五年的改革，國有部門的地位是否確實變得越來越輕了呢？許多人或許會毫不猶豫地選擇肯定的答案，而筆者卻認為，對這個問題回答yes或no都不算錯，因為在中國存在著兩個似乎相互矛盾的現象。一方面，進入九十年代以來，中國的鄉鎮企業和三資企業蓬勃興旺，國有部門在銷售市場的競爭中業績越來越差，地位明顯下降；但另一方面，城市人口的大多數仍然由國有部門供養，城市的消費繁榮主要由國有部門支撐，國有部門在城市社會穩定和經濟繁榮上的作用依然舉足輕重。在中國之所以沒有出現東歐俄國那種國有部門的明顯衰敗和朝不保夕，關鍵就在於，盡管中國的國有部門在與非國有部門爭奪銷售市場時節節敗退，但在爭奪金融資源時卻是優勝者；國有部門雖然自身盈利微薄，但由於它可以汲取國民經濟系統的大部份資源，所以仍然能夠保持大多數國有部門員工（即城市居民的主體）的高收入高福利水準。這產生了兩個具有正面意義的結果，即國有部門的高收入高福利支撐著一個潛在購買力強大、對外商有巨大吸引力的城市消費市場，和維持著一個比較穩定的城市社會。

　　改革中中國國有部門的市場份額下降、對經濟增長的貢獻越來越小。這個現象在工業中最突出，國有部門在工業總產值中的比重從1985年的三分之二已降到1994年的百分之四十左右。[15] 在包括農業、建築業、服務業的國民經濟中同樣如此，但國有部門的比重下降得慢一些，1994年國有部門的比重大約比1985年下降了六個百分點（見表5），因為金融、交通電訊等重要服務行業一直被國有部門壟斷。從這個速率來看，今後相當長的時期內，國有部門在國民經濟生產中還會保持相當的份額。　

　　表 5. 國有部門在國內生產總值（GDP）中的比重及占用金融資源比重　

　　（％）　

　　年份

　　1985

　　1992

　　1994

　　1992 比 1985　

　　1994 比 1992　

　　1994 比 1985　

　　國有部門產出在GDP中的比重

　　49.5

　　43.5

　　43.2

　　─6.0

　　─0.3

　　─6.3

　　國有部門貸款占全國貸款比重

　　82.0

　　77.3

　　78.6

　　─4.7

　　+1.3

　　─3.4

　　注：計算國有部門在GDP中的比重時，各年第一、第二產業的國有比重和1992年第三　

　　產業的國有比重可直接從《中國統計年鑒》里查出，1985和1994年第三產業的國有　

　　比重是筆者根據相關統計數據估算的。“全國貸款”是國家銀行各項貸款、農村信　

　　用社貸款和城市信用社貸款之和。“國有部門貸款”是從國家銀行各項貸款中扣除　

　　給非國有部門的貸款（即對城鎮集體和個人貸款、農業貸款）後得出。　

　　數據來源：《中國統計年鑒》中“國民生產總值”、“第三產業增加值”、“國家　

　　銀行信貸資金平衡表”、“農村信用社各項存貸款”等表。《中國金融年鑒》中　

　　“城市信用社存貸款”表。　

　　應當指出的是，中國的國有部門在生產和服務業中的地位下降，並不意味著它在城市社會生活中的地位相應也明顯下降，後者的變化取決於城市社會中依靠國有部門為生的人是增加了還是減少了。事實上，歷時十多年的城市經濟改革只是小幅度地降低了城鎮就業者中國有部門員工的比重，從1984年到1994年，這個比重僅僅下降了四個百分點，城鎮就業者中仍然有三分之二是國有部門員工。（見表6）如果把國有部門員工人數加上受政府保護、具有國有部門特徵的城鎮集體企業員工，則他們仍然占城鎮從業者的百分之八十六。國有部門員工包括企業員工和機關事業單位員工兩部份。中國的改革並沒有為人滿為患的機關事業單位“消腫”，相反，卻產生了“增肥”的結果，城鎮就業者中機關事業單位員工的比重呈明顯的上升趨勢。城鎮就業者中國有企業員工的比重在1992年以前下降得非常緩慢；從1992年到1994年，“三資”企業和私營經濟從國有部門中吸引走了一批年輕、有較強的專業技能、教育程度較高的勞動力，但是數量有限，國有企業員工在城鎮就業者中的比重僅僅下降了四個百分點。（見表6）由此可見，盡管中國市場化過程不斷推進，城鎮居民的大多數至今還是要依靠與政府關系密切的國有、城鎮集體單位為生，他們的生存方式並沒有隨著非國有部門的擴張而相應地獨立化、市場化。如果多數民眾仍然依賴社會主義式的生存方式，那麽，他們必然會要求政府繼續保護國有部門。　

　　中國大陸有一些學者以為，改革中可以不必對國有企業“動大手術”，非國有部門的擴張能夠大量吸納國有企業的員工，從而，不需要很久，國有企業的多數就會逐漸自然萎縮、“無疾而終”。但是，中國迄今為止的現實表明，這樣的過程似乎需要幾十年、甚至更長的時間，而這樣長的“等待”可能是國民經濟難以承受的。目前，國有工業企業中至少有百分之四十長年虧損、應當依法按破產程序處置，其員工大約占城鎮就業者的百分之十，如果今後城鎮就業者里國有企業員工比重的下降速率與過去相同（十年減少6.2個百分點，見表6），那麽，要到2010年（16年之後），這些長期虧損的國有工業企業員工才可能被非國有部門大體上自然“吸收”完。假如要把城鎮就業者里國有企業員工的比重壓縮到百分之二十（加上機關事業單位，整個國有部門員工仍占城鎮就業者的百分之三十八），按照上述速率，需要四十六年。看起來，要等待國有企業自然收縮，大概就只好制定“五十年計劃”了。　

　　表 6.　城鎮從業者當中國有部門員工的比重　（％）　

　　年　　份

　　1984

　　1988

　　1990

　　1992

　　1993

　　1994

　　比　　重

　　70.6

　　70.0

　　70.2

　　69.7

　　68.4

　　66.7

　　國有企業員工比重

　　55.0

　　53.7

　　53.3

　　52.7

　　51.3

　　48.8

　　事業單位員工比重

　　15.6

　　16.3

　　16.9

　　17.0

　　17.1

　　17.9

　　數據來源：《中國統計年鑒》“分行業從業人員”表。

　　既然國有部門的市場份額越來越小、對經濟增長的貢獻越來越弱，按照市場經濟的規律，它就應該在資源配置中出讓較多的份額給效率更高、競爭力更強的非國有部門。那麽，中國改革中的真實情況如何呢？中國國內有一項研究指出，改革開放以來，國有工業產出比重的下降速度大大快於其資本比重的下降速度（郭克莎 1994）。在1980到1988年的第一個階段，工業產出比重下降，同時工業資本、工業勞動力這兩個比重也顯著下降，這說明國有部門的資本和勞動力資源份額確實在向非國有部門轉移，盡管轉移的速度不如市場份額的轉移那麽快；而在1988年到1992年的第二個階段，情形就不同了，雖然國有工業的實際產出和市場份額繼續大幅度下滑，但國有工業占用的資本份額只有小幅度地減少，工業勞動力的比重甚至不變，國有部門向非國有部門轉移資源份額的過程明顯地放慢，這表明對國有部門的保護主義政策限制了市場機制對資源配置的調節。（見表7）可以說，1989年以前的改革在引導資源的市場化配置方面明顯比1989年以後的政策要有效得多；在後一階段里，盡管一般的看法是改革取得了全面進展，但事實上這一時期市場機制對資源配置的調節能力反而受到種種限制，還不如前一個階段。　

　　表 7.　國有部門在工業產出、資本和勞動力中的比重 （％）　

　　年份

　　1980

　　1988

　　1992

　　1992 比 1980　

　　1988 比 1980　

　　1992 比 1988　

　　工業產出

　　81.5

　　68.2

　　56.9

　　-24.6

　　-13.3

　　-11.3

　　工業資本

　　86.7

　　77.2

　　73.1

　　-13.6

　　-9.5

　　-4.1

　　工業勞動力

　　64.6

　　56.6

　　56.5

　　-8.1

　　-8.0

　　-0.1

　　注：此表中工業產出指工業凈產值，按不變價格計算。　

　　數據來源：轉引自郭克莎“中國所有制結構變動與資源總配置效應”一文（1994）。

　　近幾年來，國有工業的困難日益嚴重，盈利率過低，在國有部門內出現了一種把資本轉向第三產業、籍此謀利的傾向（即“發展三產”），如果把第三產業也納入分析，從國民經濟的範圍來看，則對國有部門的保護主義政策的效果更為明顯。表5顯示出，在1992年全國金融資源（貸款）里國有部門占用的份額將近百分之八十，而該部門占國民生產總值的比重只有百分之四十多。從1985到1992年，國有部門在國民生產總值中的比重下降了六個百分點，但同期國有部門占用金融資源份額只下降了四點七個百分點；而從1992到1994年，國有部門的產出份額繼續下降，但占用的金融資源份額反而上升了一點五個百分點。1993、1994年，中國的通貨膨脹率（工業品出廠價格指數）分別是百分之二十四和百分之二十[16]，而銀行貸款利率僅百分之十[17]。在這種情況下，國有部門能夠以低利率優先獲得大量貸款，僅僅通過利率上的好處就能獲取百分之十以上的資金利潤率。這實際上就是，當國家財政對國有部門不能再大量提供補貼後，國家銀行用低利貸款的方式提供著另一種補貼。盡管享受著這樣巨額的金融補貼，國有工業的實際資金利潤率仍然不到百分之三[18]，實際上，這一點微薄的利潤也是銀行補貼的結果；而鄉鎮企業融資時則可能要付出比國有企業的貸款利率高一至兩倍的利率，但鄉鎮企業卻仍然能夠獲得百分之五以上的資金利潤率[19]。1996年通貨膨脹率降到貸款利率以下後，銀行的金融補貼消失，結果整個國有工業從總體上計算，就虧大於盈、不再有利潤了。

　　這種現象進一步說明，不能只用國民生產總值里國有、非國有部門比重的變化來判斷經濟體制的效率是否提高。判斷一個經濟機制是否有效的依據是資源配置是否改善，即使國民生產總值中高效率生產者（非國有部門）產出的部份增加了，這也並不一定意味著整個國民經濟里資本、勞動力等經濟資源的有效利用也同步改善了。因為，非國有部門的擴張只是反映了由它支配的一小部份資源得到了更有效的利用，而與此同時，由政府操縱的、決定主要資源配置的經濟機制卻把更多的經濟資源投入到低效率生產者手中去了，因此整個經濟體系的效率很可能不是改善了、而是下降了。

　　國有部門在競爭中丟掉了越來越大的市場份額，但仍然能夠通過國有壟斷性金融機構操縱金融資源的分配，使自己占用的金融資源份額不至於減少，這種現象可以被稱為國有部門在“汲取”國民經濟資源。這個“汲取”過程的經濟社會效果有正負兩個方面，合起來就是“汲取”過程產生的“汲取效應”。其正面的效應是，“汲取”過程有助於扶持城市消費需求，穩定城市社會，從而有利於吸引外資，還可借助外資帶來的制度文化間接地促進市場化；而負面的效應是，“汲取”過程大大抑制了市場機制的資源配置能力，降低了國民經濟的經濟效率，同時使國有部門負債累累、陷入瀕臨破產的境地。

　　既然中國城市從業人口的大多數仍然是國有部門員工，城市購買力就主要是靠國有部門支撐的。從城市家計調查中可以發現，直到1994年，城市居民收入中約百分之八十五仍然來自國有部門。[20] 假如隨著國有部門市場份額的縮小，國有部門員工的收入在國民收入中的份額也同步下降，那麽，毫無疑問，城市購買力就會明顯萎縮，城市消費品市場會步入蕭條，城市社會會陷入不穩定之中。這些情況一旦出現，當然會影響外商的投資預期。在中國的改革過程中，國有部門的市場份額越來越小、虧損日益嚴重，而它雇傭的勞動力毫無減少，其員工的生活水準快速提高，並支撐著城市消費的繁榮，秘訣就在於“汲取效應”──通過汲取資源維持國有部門員工的高收入高福利、進而維持經濟社會目前的穩定。這就是為什麽中國的國民收入分配格局中會出現制度性偏倚───對經濟增長貢獻較小的國有部門員工反而能夠享受較多的經濟發展成果。　　

　　“汲取效應”還可以有效地解釋為什麽最近幾年來中國國有部門的資產負債率迅速上升。從1979年到1994年，國有部門的負債水平從百分之二十四迅速上升到百分之七十五，相應地，其凈資產率（equity rate）從百分之七十六降到百分之二十五（程曉農 1995）。據中國國有資產管理局統計，1994年在十二萬個國有企業中，資產負債率為百分之七十五點一，扣除企業資產凈損失和資產掛帳四千多億元，則資產負債率為百分之八十三點三。[21] 企業向銀行貸款、對銀行負債，本是現代經濟中的常見現象，如果企業貸款後能夠通過投資增加企業的資產，則企業對銀行的負債和企業的自有資產可以同時增加，使企業處於良好經營狀態，資產負債率也不會上升。中國國有部門的資產負債率反常地急速上升，主要原因是大量貸款沒有用於投資，而是用於員工的工資福利，結果對銀行的負債增長得非常快、但企業的資產則增加不多。這就是“汲取效應”這個宏觀現象在企業財務這個微觀層面的反映：國有部門中出現了一種難以扭轉的趨勢，即市場份額縮小、收入短拙、員工不減、工資福利還必須不斷提高，於是以企業自己的營收就很難維持工資福利開支，企業必然要通過銀行“汲取”金融資源才能應付。　

　　這樣，國有企業與國有銀行的關系實際上與市場經濟體制中的常規狀態不同。在市場經濟國家，企業與商業銀行之間是我借你貸、有借有還的單純商業關系；而在中國，國有銀行扮演了一種特殊的角色，成為國有企業從國民經濟中“汲取”金融資源的“水泵”，在企業與銀行間資金的流向常常是單向的，有“汲取”但沒有“回流”。從這個角度來看，就能清楚地看出，中國的國有銀行的商業化究竟難在何處──只要“汲取”現象繼續存在，國有銀行就不可能轉型成商業銀行，還得繼續充當“汲取”資源的“水泵”。　

　　四、轉型中的經濟體制：是市場替代了計劃、還是沒有計劃經濟的“雙軌制”？

　　中國的經濟體制改革把經濟體制變成了一種什麽狀態？了解了這一點，才能明白今後中國的經濟發展將會在什麽樣的經濟體制中進行。十五年來，中國的經濟體制中最重要、也最引人注目的兩個變化是，指令性經濟計劃的消失和非國有部門的擴張。如果簡單地運用一種“計劃經濟──市場經濟（planned economy vs. market economy）”這樣的“兩分法（dichotomy）”，也許可以很快得出結論：中國的經濟體制現在已經是由市場機制占主導地位了。但是，計劃經濟消失以後，填補制度空白的一定是市場機制嗎？在理想主義的改革設計藍圖上確實可以這樣寫。但本節卻試圖說明，在中國的現實社會經濟生活中，計劃經濟固然已經瓦解，但來自政府和壟斷性國有機構的對經濟活動的幹預不僅沒有減少，而且變得更加“隨意”化，中國目前的經濟體制並非由市場機制主導，而是一種半市場交換、半“隨意化”行政性幹預的“雙軌制”。這種體制既與西歐的古典市場經濟不同，也與東亞地區非社會主義國家的市場體制不同，它寄生攀附在現存的社會主義政治社會體制上，阻礙資源的有效配置，抑制經營者、勞動者的工作努力，滋養著日益泛濫的腐敗，約束了非國有部門的擴張滲透能力。　

　　在中國大陸過去十多年關於改革的討論中，政府出於政治上的需要，把改革社會主義體制狹義地定義為改革經濟計劃管理體制和調整排斥私有經濟的意識形態。久而久之，連很多嚴謹的學者也習慣成自然地接受了這種觀念，以為只要在意識形態中給市場經濟留下必要的位置，在經濟活動中清除了價格的計劃管制以及生產、流通、勞動力的指令性計劃管理等等，把更多的經濟活動決策權下放給地方政府和企業，中國的市場經濟體制就基本成形了。但是，事實上，社會主義制度並不只是經濟計劃加意識形態而已，在社會主義的政治社會體制下還產生一定的社會結構，生成一種制度性文化。後兩者是不可能用一道改革的行政命令取消的，它們完全可以在經濟計劃和社會主義意識形態消失的情況下繼續存在，並為轉型過程深深地蓋上自己的“烙印”。清除計劃經濟並不難，改變社會主義經濟的政治社會基礎則極為艱難，東歐俄國雖然也未完成這後一過程，但至少他們已經開始清理，而中國實際上則是在社會主義的政治社會基礎之上建造一種既承認原來的權力體系、又承認市場交換活動的經濟體制。　

　　中國計劃經濟的經濟管理方式消失以後，它的兩個基礎仍然存在。其一是，從中央政權到鄉政權的、過去行使集權式管理的龐大的黨政部門和壟斷性國有機構的組織架構並未解體，只是作了某些合並、或換一些名稱，其潛在的可以隨時插手日常經濟活動的權力從未被取消或否定過。其二是，一千多萬的黨政幹部和兩千多萬的壟斷型事業機構的員工依然享有相當高的政治社會地位，他們的活動能量比改革前只有過之而無不及。但是，這些機構和幹部所生存的環境，卻發生了極大的變化。首先，隨著經濟決策權力的下放，過去集權體制中自上而下的嚴格的紀律約束大大減少了，各個機構或個人獲得了充份的活動空間。其次，各個機構和個人的行為目標也有很大改變，過去是努力完成上級指示，以便有機會擴大機構的權力和級別、以及謀求個人的升遷，現在則是機構要努力“創收”、個人更是“一切向錢看”。第三，計劃經濟的瓦解使財政再也不可能象改革前那樣壟斷財源，隨著國家財政能力的下降，上級機關再也沒有足夠的財力為下級機構撥付足夠的正常活動經費，更無法滿足這些機構員工永無止境的提高工資福利的要求。在這樣的情勢中，機構和幹部們的行為方式自然發生了重大轉變。他們不再僅僅是單純聽命於中央政府的“馴服工具”，可他們也不是真正受民眾監督的公務員；他們不願意放棄優越的政治社會地位，可也不甘於經濟地位上半點落後；他們一方面代表政府執行公務，可同時他們也想利用執行公務的權力獲取額外經濟利益，因為這是他們最“駕輕就熟”、最可能的機會；他們既算是“大公無私”的公眾利益的代表，但他們每個機構和多數個人又同時象商人一樣，在執行公務時算計如何籍此使個人利益最大化。這樣就形成了一種轉型期獨特的制度性文化，“有權不用、過期作廢”、“不撈白不撈、撈了也白撈”。　

　　那麽，在中國社會主義的社會結構和制度性文化的基礎上生長出來的現行體制會有什麽特點呢？在政府的經濟職能方面，國家已經不再扮演萬能的計劃者的角色，可這並不意味著國家就自動退出幹預社會經濟生活的活動，政府用非計劃手段完全可以實施和過去相似的幹預活動。任何政府都有必要對經濟進行調節或管理，這種調節有些是政府從國民經濟發展的需要出發、行使正常職能，而有些則主要是服務於某些利益集團的利益的、不一定以提高經濟效率或維持社會公平為目標。由上一節探討的國有部門的資源“汲取”現象可以看出，在社會主義國家，取消指令性生產和銷售計劃後，商品市場可以迅速形成，但是這個市場化過程並不一定必然帶來資源配置的市場化過程；資源的非市場化配置狀態完全可能與在商品市場上占主導地位的市場機制並存，構成一種沒有計劃經濟的“雙軌制資源配置”。在這種情況下，商品市場競爭中的優勝者不一定也是資源配置爭奪中的優勝者；由於國有部門“汲取”了本來可由市場機制配置給非國有部門的資源，使得低效率的部門得以維系、而高效率的部門失去了利用更多資源的機會，這種過程當然不是資源利用優化的過程。在這種情況下，籠統地談市場化進程可能會掩蓋上述資源配置反市場化的現實。　

　　在轉型過程中，政府或其他壟斷型機構對經濟活動廣泛的行政性幹預，還表現為九十年代行政管理與公共服務業的商業化趨勢。由於行政事業機構若僅靠財政度日一定會陷入“半饑半飽”狀態，這些機構普遍展開了有組織地或個人單獨地“創收”活動，這既是不得已之舉、也是利益驅使之必然。其最容易的做法就是用機構本身擁有的權力和機會來交換直接、間接的經濟利益，諸如屢禁不止的行政機構借故攤派，新聞媒體賣新聞、實行“有償報導”，大專院校辦短期“培訓班”、賣文憑，中小學賣座位、收“高價生”，出版社賣書號，醫院向公費患者強行推銷昂貴藥物、搭售日用品等等。這樣，稅收稽查權、新聞播報權、學歷授予權、出版發行權等過去與商業交換無關的權力機會都變成了“創收”的工具。其結果是一方面把市場型交換擴展進政府機關和公用事業，這樣的“市場經濟”活動的範圍比發達國家還要寬廣；另一方面也擴大了“尋租”活動的空間，機關事業單位為了謀利，不但可能制造機會、增加對日常經濟社會活動的幹預，還會把這種幹預變得更沒有規則、更隨機。在財政支付能力縮小、而機關事業機構不隨著相應縮編的情況下，此類活動可以有效地減輕財政負擔、增加機關事業部門員工的收入、起到短期內穩定社會的作用，這是中央政府對此現象“眼開眼閉”的原因；但同時此類活動又大大地擾亂了經濟社會活動的應有秩序，增加了混亂，威脅著長遠的穩定。這些活動同時還瓦解了道德標準，腐蝕了社會。當此類活動是由單位有組織地進行時，常常被稱為“搞活、創收”；如果是員工假公濟私、個人單獨進行，一經查獲則被視為“腐敗”。實際上，當行政事業機構有組織的此類活動廣泛存在時，它與個人假借機構名義所進行的同類活動常常互相連通、無法區分，機構的不當“創收”與個人的“腐敗”行為可以彼此轉換、相互掩護。在這樣的秩序混亂中，很多社會成員一方面是受害者，一方面又是混亂的制造者；他們會從利益的角度出發，為自己的不當謀利行為辯護，而對別人類似的損害自己的行為，卻從道德的角度加以指責。　

　　從中國的現狀來看，在計劃經濟消失後相當長的時期內，經濟體制會是一種與計劃經濟無關的“雙軌制”，即發育中的市場機制與余留的行政性幹預並存，在這種情況下，很難說市場機制是真正地占據了主導地位。這里講的行政性幹預不是指政府的正常宏觀管理，而主要是指兩類情況。一種是為滿足個別利益集團而實施的政策，例如銀行奉命向長期虧損、拖欠大量逾期貸款的國有企業繼續提供新貸款，這樣作既有違經濟效率也損害社會公平。另一類是擁有權力的機構或個人對社會經濟活動的不當幹預，主要是為了滿足幹預者的個人或小群體的經濟目的，這樣的幹預不可能有明確、統一的規則，因此中央政府也很難有效地控制，只能定期地發動反“攤派”、反貪污之類的“運動”加以遏制。實際上，此類現象正是現行的半市場調節、半“隨意型”行政性幹預的“雙軌”體制的一種“體制病”，只有對這種體制進行“手術治療”才能“手到病除”，而用“模範人物”的道德宣傳或“運動”型打擊懲處，必然是“緣木求魚”、無濟於事的。　

　　這樣的“雙軌制”可能存在相當一個時期，因為一方面它具有市場機制的一部份功能，產生了激勵機制，也為生產者之間、生產者與消費者之間的正常交易提供了市場規則，保證了計劃經濟消失後經濟活動的活躍；另一方面，它不但承認和保留原有的權力結構，而且為原有的權力結構注入了新的經濟利益，從而鞏固了這個權力結構的基礎，使它免遭發育中的市場機制的沖擊、而得以繼續存在下去。　

　　在這樣的制度環境中，雖然若幹早已“事實破產”的國有企業會遣散員工，但這些員工的多數仍然會被政府安排到其他國有或準國有企事業機構，國有部門作為一個具有優勢社會地位的利益集團會尋找各種形式繼續存在下去。私有企業、鄉鎮企業在這個“雙軌制”中將“優勝劣汰”，而國有企事業機構的多數則是“優勝劣存”。非國有部門的擴張與滲透有制度性壁壘，其一是“汲取效應”，它使國有部門擁有足夠的金融實力去抵制非國有部門的“接管（takeover）”，而非國有部門則在資源占用上始終處於不利地位、而缺乏能力去“接管”國有部門。另一壁壘是城市鄉村間的制度性隔離，它把鄉村非國有部門的發展局限在鄉村內，使鄉鎮企業即使壯大後也無法控制城市內的國有企業，從而使城市里國有部門的優勢地位不致於動搖。這兩個壁壘的作用使得非國有部門雖然能不斷擴大在市場上的銷售份額，卻無法有效地改變金融資源配置結構里國有部門的主導地位，也不可能大量“吸收”城市中的國有部門員工。可以預見的是，非國有部門必然會繼續擴大、並“蠶食”國有部門的市場，但是這並不就意味著國有部門會被非國有部門“消化”掉；如果上述壁壘繼續存在，那麽非國有部門在資源配置上占據主要地位的前景仍然是遙不可及的。　

　　中國經濟的現狀和趨勢　

　　過去十五年來，中國非國有部門的成長確實另世人驚訝，但如果只看它在國民生產總值中的比重，還是很難判斷它的擴張滲透能力。鄉鎮企業是中國非國有部門的主力，它的擴張主要靠原材料的便利、勞動力的低廉和自我積累能力。鄉鎮企業為了維持成本競爭力、以便滲透到國有企業壟斷的市場中去、擴大自己的市場份額，只好走壓低相對工資的路，從1985年到1993年，鄉鎮企業員工與國有部門員工工資之間的差距不斷擴大（見表8），這是在勞動密集型產業中“勒緊褲帶”求發展的“苦辦法”。但是，鄉鎮企業要繼續保持高速成長的勢頭，只在勞動密集型的產業里擴張，余地會越來越小，能否成功地進入資本、技術密集的產業將成為鄉鎮企業今後一個階段成長的關鍵。如果朝著這個方向發展，鄉鎮企業就需要更多的融資，不能再單純依靠自己有限的積累能力。近幾年來，中國已經出現了一批在縣、鎮政府重點支持下迅速長大的大中型鄉鎮企業[22]， 但是，從兩千多萬個鄉鎮企業這個總體來看，近幾年鄉鎮企業的融資困難有增無減。從1990年到1995年，鄉鎮企業創造的國內生產總值占全國的比重，從百分之十五上升到百分之三十，但1995年鄉鎮企業貸款余額占全社會貸款余額的比重仍然只有百分之八，而同時國家財政通過改變稅制把鄉鎮企業的稅負增加了百分之五十。[23] 這種不利於鄉鎮企業的制度環境對未來鄉鎮企業的成功發展無疑構成了障礙。八十年代中，因為產品價格受到管制、稅率過高、經營方法受到政府的限制，國有企業經常抱怨說，無法與鄉鎮企業公平競爭；現在，這些對國有企業的約束多已消失，而對國有企業的融資優惠等卻依然如舊，鄉鎮企業是在明顯的不公平競爭中謀求發展。　

　　表 8.　鄉鎮企業與國有企業的工資成本比較　

　　1978

　　1985

　　1988

　　1993

　　鄉鎮企業職工平均月工資（元）

　　25.5

　　38.3

　　47.3

　　89.3

　　國有部門職工平均月工資（元）

　　53.6

　　95.7

　　145.6

　　291.0

　　兩者之比（以鄉鎮企業職工的工資為1）

　　1/2.1

　　1/2.5

　　1/3.1

　　1/3.3

　　數據來源：《中國統計年鑒》“國有單位職工平均工資”、“鄉鎮企業主要財務指　

　　標”表　

　　中國城鎮集體企業的生產規模、就業人數雖不如鄉鎮企業大，但在城市中卻是僅次於國有部門的第二大類，遠比外資、私營企業要龐大得多。其從業人員在1991年達到高峰，為三千六百萬，占城鎮從業人員的四分之一。此後該部門開始衰退，從業人員減少，但至1994年底，其從業人員仍然將近三千三百萬，占城鎮從業人員的五分之一，比外資、私營企業員工及個體業者總人數還多約一千萬。[24] 當初創建這些企業是為了吸收國營企業無法容納的城鎮剩余勞動力，其經營管理機制基本上模仿國營機構，由城市里的區或街道政府管理，雖然“吃”不到全國、全省範圍的國營“大鍋飯”，還是可以“吃”上區或街道政府管轄範圍內的小“大鍋飯”。改革過程中，這些企業的境況越來越差。隨著地方政府財政能力的下降，這些企業再也得不到地方政府足夠的財務支助，而中央和省級政府要優先照顧國有部門，也無余力資助。由於這些企業地處城市，出於社會穩定的需要，又不能大規模裁員或減薪。結果這些企業既沒有能力與擁有廉價勞動力的鄉鎮企業爭奪市場，又沒有條件獲得資金，不能更新設備技術、開拓新市場。在成本居高不下、市場競爭失利的情況下，從1988年到1994年，六年內城鎮集體工業企業的資金利潤率就從百分之十一點六下降到百分之一點五[25]，陷入極其困難的境地。

　　中國的私營企業代表著一個新興的經濟社會角色，它的發展潛力如何預示著今後國有中小企業能否通過民營化獲得生機。據報導，中國的民營企業中約四成盈利狀況良好、兩成略有盈利、三成可維持經營、僅一成因經營不善而關閉，但最近民營經濟的投資收縮、資金向海外轉移。[26] 據中國有的學者分析，其原因在於，一方面，房地產、股市低迷令私人的“熱錢”撤出這些領域，但又不願轉為前景未明的產業投資；另一方面，因擔心政策不穩及“劫富濟貧”，已從事常規性工商業的私人資本開始向海外市場尋求出路。[27] 這些跡象似乎表明，中國的體制和政策環境尚未調整到吸引國內私營企業及私人資本轉向長程性投資的狀態，因此，指望私營企業和私人資本現在就投入國有中小企業的民營化，好像過於樂觀。　

　　綜上所述，中國非國有部門的各類企業中，除了城鎮集體企業萎縮不振之外，鄉鎮企業、私營企業各自都遇到了限制其加快擴張的制度性壁壘。如果改革不能深化，這些制度性壁壘就會阻礙非國有部門的進一步發展。在中國現行的雙軌體制下，非國有部門在國民生產總值中雖然超過了一半，但國有部門可以通過“汲取效應”少產出、多消費，從而在國民收入的分配方面仍然保有支配地位，而國有部門員工的高收入高福利則是社會穩定、經濟繁榮的的支柱。只有當非國有部門吸收了城鎮從業人員的多數，使得城市的社會穩定不再依賴於國有部門的高收入高福利，非國有部門才算真正地成為經濟社會的支柱，市場機制才能真正占據主導地位。然而，這只能經過一個巨大的社會結構變動過程之後才可能實現，中國目前還沒有邁入這一階段（有關的討論詳見第七節）。　

　　五、通向“小康”社會之路：繁華的城市與蕭條的農村　

　　中國城市居民的大多數都從九十年代前半期的經濟繁榮中獲得很大利益，對不少家庭來說，“小康”生活似乎已經實現了。當城市居民走上了通向“小康”之路時，占中國人口一多半的農村居民景況如何呢？如果今天中國國民收入的分配格局主要是受市場機制左右，那麽隨著市場機制的作用力增強並在農村占主導地位，農村居民應該得益更多。但是，中國的現實正好與此相反，盡管城市里國有部門效率低、虧損嚴重，其員工的收入福利卻象“芝麻開花節節高”，而對經濟增長貢獻最大的農村居民則未能獲得應得的經濟收益。　

　　中國的經濟改革起步於農村改革，是農村改革的成功為城市經濟改革帶來了壓力、創造了條件，因此有一種形像的說法──中國的改革走的是“農村包圍城市”的道路，即用市場機制占主導地位的農村來推動體制落後的城市改革。但是，八十年代後期出現的國有部門的“汲取效應”卻表明，國有部門集中、體制落後的城市反而有更大的能力去支配資源。國有部門所“汲取”的是誰的資源呢？國民經濟是由國有部門和非國有部門組成的，國有部門要“汲取”資源，只能是從非國有部門“汲取”。如果從非國有部門中排除準國有的城鎮集體企業，則非國有部門包括全部農村勞動力和七分之一的城鎮勞動力，那麽，從非國有部門“汲取”資源，在很大程度上就相當於從農村“汲取”經濟資源，被“汲取”的主要對象是農村居民，也就是說，中國出現了“城市包圍農村”的結果。為什麽走“農村包圍城市”的改革道路反而產生出一個“城市包圍農村”的分配結果呢？

　　中國社會科學院農村發展研究所最近指出，雖然近年來中國農村經濟增長快於城市，但農民得不到多少好處，因為農村資金被城市抽走了。該研究機構發現，在1978年到1984年之間，農村的改革使得一共約六百億資金通過金融、財政渠道從城市凈流入農村；而在1985年到1994年之間，情況則相反，有四千億資金從農村凈流入城市；1994年，全國經濟增長中農村的貢獻占四分之三，但農民的相對生活水平卻跌入了歷史上的低谷，因為，僅1994年城市就從農村中抽走了一千三百四十多億元的資金。[28] 當資源被從農村“汲取”到城市後，所出現的結果是一個相當繁華的城市和一個相對蕭條的農村。可以說，城市的繁華建立在國有部門的支撐之上，也是以農村的蕭條為條件的。　

　　資源分配上的“城市偏倚（urban bias）”是許多欠發達國家經濟發展過程中的共同現象，它造成經濟發展中的低效率和不公平（Lipton）。中國長期以來就存在著這一現象。本文只把注意力放在與現實有關的兩點上：第一，為什麽八十年代前半期的改革曾有效地改變了經濟政策和收入分配上的“城市偏倚”、縮小了城鄉差距，而到了九十年代，城鄉收入差距反而退回到改革前的狀況，甚至比改革前還大？第二，城鄉差距的擴大對今天的經濟繁榮和明天的經濟發展有什麽樣的影響？　

　　現在中國的城鄉收入差距倒底有多大？[29] 根據中國國家統計局最近的一項研究[30]，過去十五年中，城市居民的實際收入始終持續穩定地增長，平均每年增加近百分之五；而農村居民則只是在改革初期的1980年到1985年收入增長較快，此後每年的實際收入增長率僅及城市居民的一半；因此，從1980年到1985年，城鄉收入差距由三點一比一下降到二點三比一；但是，從1986年起，城鄉收入差距重新擴大，到1993年，這個差距達到三點三比一，比1980年還大。（各年數據見本文附表一）

　　關於中國的收入分配，中國民眾中存在著不少理解上的誤區。一談到致富，人們就會想到“大款”、私營業主，確實，今天中國擁有百萬資產的人已達一百萬人[31]，可是這批人在整個中國社會中連千分之一都不到，光靠他們的消費能力，中國城市的消費市場不可能如此繁華。人們還經常會從新聞報導中得知，沿海省份農民生活水準很高，新建小樓到處可見，根據這些消息，似乎很難相信城鄉收入差距會變得越來越大。筆者分析了全中國各省農民1987年到1994年的實際收入（即扣除了物價上漲的影響、可以在各年之間比較的收入），統計數據揭示出以下事實：從1987年到1994年，只有福建、廣東、浙江、黑龍江四省農村居民的實際收入增長速度勉強趕得上全國城鎮居民的收入增長速度；在全國鄉鎮企業最發達、農村居民最富裕的廣東和浙江，1994年當地農村居民的人均收入僅及全國城鎮居民平均收入的一半；而安徽、新疆、寧夏、湖南、貴州五省區的景況則是今不如昔，這些地區農村居民1994年的實際收入不是比1987年還少就是和1987年一樣、毫無增加（詳細數據見本文附表二）。

　　農村地區、特別是中西部地區收入增長緩慢的原因很多，如農產品價格偏低、農業生產成本上升過快、鄉鎮企業的發展困難等。而這些原因都與資源分配上農村受到的種種不利待遇有關。例如，國家財政把較多的財力用於維持城市的低消費物價，而沒有足夠的財力去提高國家控制的農產品收購價格；國有的工商業通過大幅度提高農用物資價格、鄉鎮企業使用的能源原材料價格以及工業消費品價格，獲得了很大利潤；國家銀行把農村存款轉用於城鎮國有部門，使得鄉鎮企業缺少資金；農村基層行政事業機構從財政拿不到足夠的經費，就轉而向農民攤派等。實際上，這些做法也就是國有部門“汲取”農村資源的手段。

　　值得注意的是，農村收入增長緩慢和城市經濟體制改革的推進，幾乎發生在同一時期；自從城市改革開始之後，城鄉收入差距就開始擴大。這僅僅是巧合嗎？有一種解釋是，城市改革把國有部門搞活了，所以城市職工的收入開始大幅度上升；也就是說，城市居民收入上升快與農村居民收入停滯沒有什麽關系。但是，農村改革後農村經濟更自由化，市場機制在農村已經占據主導地位，為什麽農村居民的收入不升反降呢？事實上，城市經濟體制改革遠不如農村改革那樣成功，城市改革給了國有部門大幅度提高員工的收入福利的機會，但並沒有改變國有部門的效率和它在社會生活中的壟斷性地位。正是這種不對稱的城市經濟改革，導致國有部門對經濟增長的貢獻少、而占用經濟資源多，最終抑制了農村居民的收入增長，造成城鄉收入差距擴大。如果國有部門的收入福利分配也象農村一樣，基本上由市場機制調節，而不是依賴國家提供的種種壟斷性機會和優惠，那麽，在國有部門利潤萎縮、負債急劇增加的情況下，城市居民的收入不但可能無法增長、甚至可能下降，城鄉收入差距也不會擴大。

　　中國的農業管理部門和有關學者早就針對城鄉收入差距擴大提出警告，新聞媒體也經常報導，但是，城鄉收入差距擴大這一趨勢並未停止，國有部門“汲取”農村資源的過程也依然照舊。例如，1994年，為了防止農業減產，政府提高了農產品收購價格，但是，農產品價格提高帶給農民的好處，又被國有部門通過農用生產資料價格和工業消費品價格上漲拿走了，結果農民的“得”與“失”相抵，凈得無幾。[32] 類似情形其實已經在過去近十年中一再反覆出現。又如，1995年中國通貨膨脹嚴重，城市政府恢覆給零售商業的物價補貼，用一只“看得見的手”按住了市場機制的那只“看不見的手”，以便壓低城市物價；結果造成收入高的城市物價便宜，大中城市反而成了價格的“盆地”，在收入低的農村里，物價的漲幅反而高於城市物價漲幅五個百分點左右。[33] 顯而易見，低收入的農民可能受到通貨膨脹更多的傷害，為什麽中國的反通貨膨脹措施不去保護農民，而是主要保護高收入的城市居民，“越富越救濟”？這種主要都市居民高收入又“吃救濟”的現象，在原社會主義國家非常普遍，改革以前，莫斯科、列寧格勒、東柏林等城市都是全國商品供應最豐富、生活條件最優越、國家補貼最多的城市。中國是仍然在重覆蘇聯、東德的老路，把大量物價補貼投入城市，並不是因為城市居民比農村居民更需要政府的經濟幫助，而是因為城市居民可能的不滿比農村居民的不滿政治威脅更大。　

　　城鄉收入差距擴大必然會表現為農村居民的消費能力、儲蓄能力下降。改革以前，占人口百分之八十的農村居民只購買消費品市場上百分之四十的商品，其余都是城鎮居民購買；在城鄉收入差距最小的1985年，農村居民的消費上升到百分之五十三；此後，隨著城鄉收入差距再次拉大，農村居民消費的份額逐漸萎縮，到1995年，只剩下百分之四十四[34]。全國居民當年儲蓄中，1985年農村居民還占三分之一；而到1995年，下降到只占百分之十七[35]。與此對應，農村居民自建住宅的數量也相對收縮了，1985年他們用於自建住宅的投資約占全國固定資產投資的五分之一，而1995年這個比重下降到十分之一[36]。農村居民收入微薄，儲蓄不足，限制了他們在自己的經營中再投資的能力，結果導致農村經濟成長緩慢，農業產量下降。

　　與蕭條的農村相對比，由於城市居民的收入迅速提高，中國的城市中已經出現了一個生活優渥的中產階級。據報導，1994年中國約三分之二的城市家庭年收入為一到三萬元或更多[37]，而且因為住房的低廉或免費，以及能夠享有種種其他福利，他們的實際購買力遠遠超過市場經濟國家人均收入一到兩千美元的家庭。因此，本國產品已越來越難滿足這個中產階級消費的品味和對時髦的認知，發達國家的名牌商品和高檔消費都在中國的大城市里遇到了越來越大的需求。城市消費結構的升級立刻吸引來了西方的大企業，中國這個龐大的潛在市場的魅力展現出來了。但是，另一方面，城市消費能力的進一步提高又向國有企業敲響了警鐘，質次價高、產品老化的國有工業正在逐漸喪失它的城市市場。

　　中國城市居民實現的小康生活水準不是在國有部門健康發展的基礎上實現的，而是靠“吃國有部門的老本”和“汲取”農村經濟資源維持的。這和蘇聯東歐國家過去由國家供出一個“小康”生活水準，十分相象。目前在中國的城市里，許多三口之家正在努力實現或為之陶醉的兩房一廳、熱水浴室、地毯瓷磚、彩電冰箱、壁燈電話等，蘇聯東歐早於二十年前就已經在多數城市里普及了。可是，事實證明，蘇聯東歐國家這樣的“小康”生活，並不是它們經濟建設成功的標志，而只是福利社會主義政策的“廣告”。由於這樣的小康生活是國家“發”的，就象“天上掉下的餡餅”，和享受者的工作努力沒有直接關系，所以生活水準提高了，工作效率依舊；同時，在蘇聯東歐，這樣的消費升級不是建立在經濟效率提高的基礎之上，而是依靠國家動用它多年積累的資源，如同坐吃山空，最後終於維持不下去，“小康”生活又得而覆失。

　　中國改革中城鄉收入差距擴大並非只是個社會公平問題，它在直接損害農村居民的利益時，也已經在社會和經濟兩方面引發對城市社會經濟系統的損害。其社會效果是，農村勞動力被生機所迫、又為城市里的繁榮和機會吸引，大批湧入城市，在城市又得不到公平對待，由此增加城市流動人口群體中的不穩定因素，引起城市社會秩序的混亂。如果中國農村廣大的中部地區長期收入增長停滯，農民沒有改善生活的機會，這種潛在的農村危機會通過農民大量進城而轉化為城市里的“農村危機”。而在經濟方面，城鄉收入差距的擴大是一把戳向國有部門的“雙面刃”，一方面把外商大企業吸引進城市的消費品市場，而把國有工業從這個市場上擠出去；另一方面，又不斷削弱農民的購買力，擠壓國有部門的農村市場，使產品質次價高的國有部門在農村市場上也銷售乏力。一個處境危艱的國有部門是今天中國經濟社會穩定的主要支柱，然而，這個部門維持穩定的辦法（“汲取”資源）和結果（城鄉收入差距擴大）卻反過來使它自己的前景“雪上加霜”，這樣的局勢直接危及城市居民“小康”生活的基礎。

　　六、要不要走出經濟發展的瓶頸？　

　　九十年代前五年里，中國幸運地獲得了外來的機會、用國家銀行支撐著運營不良的國有部門、又把農村的資源轉移到城市使用，保證了經濟的高速增長和相對穩定。這五年中，中國的發展和改革進入了一個與八十年代不同的階段。在八十年代，改革的重心和突破都在農村，城市中的改革主要以減少指令性計劃和松動價格管制為目標；消費需求引導投資結構偏向輕工業；利益分配上曾一度比較注重城鄉之間的平衡。而進入九十年代後，改革和經濟發展的重心移到了城市，對外加速開放，金融與房地產業全面活躍；利益分配上也出現了日益明顯的城市偏向；由於高度倚重經濟社會的穩定，余留的舊體制以新的形式發揮著相當大的作用。在從八十年代的階段轉向九十年代的這個階段時，中國經濟成長模式的轉變和經濟結構的調整仍然是個始終未能解決的難題，九十年代已經時間過半，看來這個棘手的任務會成為世紀之交經濟政策的焦點。目前中國的體制格局和經濟結構並不能有效支持經濟的長期持續繁榮與穩定，相反，還構成了經濟進一步發展的瓶頸。要改變目前中國的粗放型經濟發展模式，關鍵在於加快國有企業改革。因為，“國有企業的制度變革滯後影響了市場機制的調節作用，影響了整個經濟體制的轉軌，從而影響了包括非國有企業在內的整個經濟增長方式的轉變。”[38]　

　　國有工業是改革前三十年中國大陸抑制消費、傾全國之國力而積累下來的家當，在改革過程中又“汲取”了全國的大部份金融資源，始終受到種種優惠保護，但它的“體質”卻一直處於衰退狀態，在與外資企業、鄉鎮企業的競爭中連連落敗。“1984年冬提出城市經濟改革以來，就把搞活國有企業定為關鍵性的重點。經過十年的各種試驗，都沒有取得預期的成功。”[39] 在改革的過程中，國有工業沒有把可支配的主要資源投入技術進步，而是全力提高員工的收入福利和居住條件，換來了城市消費的繁榮和社會穩定，推動了商業、旅遊、娛樂業的膨脹，但卻嚴重損害了國有工業的發展潛力。盡管中國經濟實現了高速增長，國有工業的產業素質不但沒有進步、反而退化了。　

　　中國的經濟越來越開放，但是開放程度越大，國有工業的弱點就暴露得越充份、遇到的壓力也越大。雖然在九十年代前半期大規模引進了外資，但國有工業的技術進步和國際競爭力都沒有因此而顯著改善。美國的中國經濟問題專家Lardy最近指出，在中國的外資企業推動了中國出口的迅速增長，但中國的國有工業與這一輪出口的高速增長關系不大（Lardy）。在1986和1987年，五分之四的出口增長來自國有工業，而到了1991和1992年，在新增的出口額里國有工業只占五分之一。[40] 世界銀行最近的一項關於中國工業的研究指出，目前，中國工業是因為靠著關稅和非關稅壁壘的保護才能生存，在十九個主要產業部門中，有十個產業，包括石油提煉、機械制造、建築材料、紙漿原材、食品加工、紡織、服裝、造紙等，如果沒有貿易保護措施，它們的產品價格就高於國際市場價格（或者說按國際市場價格來衡量其工業增加值是負的），將完全沒有國際競爭力（World Bank：55─56）。國有工業中的一些壟斷性行業，如鋼鐵、石油等，過去在國際競爭中，雖沒有質量、服務方面的優勢，卻還有低成本低價格的有利競爭條件；經過1993、1994兩年能源原材料的大漲價，這些產品的價格已經接近甚至高於國際市場價，不僅提價創收從此不再可能，而且由於國產品質量差，只好在國內市場上用低價與同類進口產品競爭。但是，這些產業在產品出廠價每年上漲百分之五十到一百的時候（見表3），尚且不能明顯改善盈利，現在卻要被迫降價競爭，談何容易，中國的冶金部長已經就此發出了警告[41]。

　　過去十幾年來，國有企業丟了國內市場，失去了設備更新的時機，也耗用了可用於技術進步的金融資源，現在負債比率過高、盈利能力很低，又面臨著價格壁壘消失、國際競爭強化的新環境，可以說，國有部門目前所遇到的困難比以往任何時候都大。而另一方面，現在國有部門又支撐著城市消費群的主體，可以說，目前中國大陸的經濟社會穩定，比以往任何時候都更依賴國有部門。在這樣的情形中，國有部門延年度日的主要方式是靠國有銀行“輸血”。八十年代中，財政曾經是國有部門的堅強後盾，現在財政已經被掏空了，要反過來靠向民眾借債過日子。中國財政部每年必須要發行一千五百億到兩千億的國庫券，才能維持必要的支出，這已經到達財政的借債上限。如果哪一年里國庫券利率不能吸引民眾，或者民眾對國庫券的信心不足、不願意購買，財政就只剩下向銀行透支一個辦法，而一年內向銀行透支上千億這樣龐大的數目是極其危險的。

　　中國的國家銀行除了要應付財政透支之外，還要聽憑國有部門“汲取”，結果銀行本身也已進入危機狀態。據中國大陸的經濟學家分析，中國大陸“四大銀行信貸資產質量低下是一個幾乎眾所周知的事實...占貸款總額百分之二十以上的貸款已經壞掉無法收回。加上逾期（包括展期）呆滯貸款，比例在百分之七十左右。對銀行而言，這兩個數字是十分驚人的……1991年末四大銀行的貸款呆帳約有四千三百多億元，而同期四大銀行的資本只有一千五百多億元（據《中國金融年鑒》銀行機構業務統計），四大銀行已經出現嚴重的資不抵債現象。”[42] 最近一兩年來，越來越多的企業竟然開始向銀行“打白條”[43]，即不僅不再償還貸款、連利息也不再支付，全國每年對銀行欠息一千多億元[44]。因此，1994年中國大陸銀行業出現了歷史上第一次嚴重的全面虧損，1995年情況更為嚴重，上半年全部金融機構虧損達兩百五十九億元[45]。 銀行虧損，只能用自有資本墊支，為此1994年中國大陸的國家銀行資金平衡表上出現了歷史上首次自有資本減少[46]。實際上，這就是所謂的國有企業“吃光了財政吃銀行”，銀行的自有資本被國有企業吞噬了。

　　中國銀行業的不良貸款比例是發達國家商業銀行的十到十五倍，理應準備比發達國家商業銀行多十幾倍的壞帳準備金（國際上商業銀行一般每年都從盈利中提取相當於其資產百分之一到二的壞帳準備金）。然而，實際情況是，中國的銀行為了追求帳面利潤，所準備的壞帳準備金幾乎為零[47]。 換言之，銀行把大量貸款借給了不打算歸還的國有企業，出現了壞帳自己也並未準備清償，那麽，是誰在承擔損失呢？“居民才是銀行信貸風險與損失的最終承擔者。四大銀行在資不抵債的情況下，一旦失去居民存款的支持，必然引發惡性通貨膨脹，出現金融危機”。[48] 也就是說，國有部門通過國家銀行“汲取”了金融資源來支撐城市的消費和儲蓄，而國有部門的“汲取效應”又造成了國家銀行瀕於破產；目前銀行居民儲蓄存款中城鎮居民存款占百分之八十，所以，國有部門造成的銀行壞帳的大多數，最終又是由國有部門的員工用自己的個人存款作了賠償。　

　　銀行的壞帳那麽嚴重，又沒有壞帳準備金，存款戶事實上已經損失了相當大數額的存款，為什麽銀行還能照樣維持呢？關鍵在兩點。第一是政府信用，儲戶繼續往經營不良的銀行存款，不是相信銀行經理們有回天之力，而是以為，不管銀行如何經營，有政府作國家銀行的擔保，存在國家銀行里的存款就不會落空。第二是金融壟斷，中國大陸的銀行“只此幾家、別無分店”，民眾只要想存款，就得把錢送進國家銀行。因此，盡管銀行業本身危機四伏，民眾（主要是城市居民）還是照常把源源不斷的存款存進銀行。當民眾、特別是城市民眾對政府有足夠的信心時，銀行與財政才可能支持下去；而銀行繼續幫助國有部門“汲取”資源，則有助於鞏固城市民眾對政府的信心。但是，銀行的這種“鴕鳥”政策對中國走出經濟發展的瓶頸毫無幫助，只是把經濟往死胡同里引。　

　　七、 社會經濟結構的大調整: 深化改革的真正難題　

　　中國的改革一直未能在國有部門內創造出一個高效率的制度環境，許多學者注意到，公有制可能是一個原因。本文所要強調的是，除此之外，還有一個更為重要、但卻在中國長期被掩蓋、忽視的原因，那就是舊的社會經濟結構阻礙了國有部門的制度轉型。要打破“大鍋飯”、”鐵飯碗”，僅僅在調整改變所有制上動腦筋是遠遠不夠的。實行了幾十年的“大鍋飯”、“鐵飯碗”式的舊體制已經建立了一種僵化的社會結構，直接阻礙著改革。改革所要建立的新體制，不可能完全在舊的社會經濟結構中形成；改革中出現的新體制雛形有自己的一套規則，這些規則與維持舊的社會結構的要求摩擦沖突。舊的社會結構面臨重大調整，這是大勢所趨、在所必然，如果不願意調整舊的經濟社會結構，就不可能建立、完善新體制。中國迄今為止一直在回避這個挑戰，但是，還能回避多久呢？現在多數人都承認，國有部門的頹敗狀態不能再拖下去了；而國有部門改革的真正障礙恰恰就在於，不僅社會結構的調整阻力重重，而且多年的改革一直繞開這個真正的難題，使得目前中國仍然缺少有效的社會結構調整機制。

　　中國有兩種流行的解釋國有部門改革困難的說法，它們本身都不錯，但是也都不能講清楚問題的根源。一種看法是，國有部門員工長期習慣於“大鍋飯”體制，對市場化改革所要求的高效率無法適應。然而，1991年中國經濟界在討論“斯米克”現象時就對這種說法提出了質疑[49]。當時，上海有一家生產“斯米克”牌羊毛衫的國有企業，業績很差，有台商去訪問並討論合資事宜，員工中風傳台商可能裁員，結果台商到訪的幾天內，員工的生產效率倍增；後合資未成，台商離去，員工的生產效率立刻回降，一切如舊。關於“斯米克現象“的討論涉及到一個國有部門的根本問題，為什麽政府的各項政策、職工的“主人翁”精神、企業主管的政治思想工作、企業的諸多獎金福利都無法提高國有企業的效率，而外商一來這個企業就“麻雀變鳳凰”？國有部門員工在國有企業內工作效率低，這是一個事實，但一旦他們投入外資企業、“第二職業”，就會立刻生龍活虎、工作效率倍增。這個在所有原社會主義國家中十分普遍的現象表明，這些員工決不是天然的低效率勞動者，面對國有部門的制度，他們的反應是低效率地工作，一旦進入一個完全講求高效率的工作環境，他們完全可以適應。那種強調用思想工作來提高勞動積極性的舊想法既十分膚淺無知，也一再被現實證明無用。員工的行為並非脫離社會環境的怪異行動，如果不對產生這種行為的制度之缺失作深刻的剖析，從而有針對性地改變制度、消除這種行為的制度性原因，而只是要求廠長大膽敢幹、不怕工人胡鬧，要求工人顧全大局、為改革作出暫時的犧牲，只能應付一時，卻不可能根本解決問題。

　　另一種流行的看法認為，由於社會福利保障制度不健全，失業者無處領救濟，所以國有部門無法大量處理冗員，也就不可能有效地改革內部機制。如果說國有部門過多地解雇員工確實會造成失業者生活無著，砸碎“鐵飯碗”的辦法不可行，那麽，為什麽減少一點“鐵飯碗”里的“飯”也那麽難，為什麽虧損的國有企業不能象鄉鎮企業那樣、通過降低工資福利來減少成本、轉虧為盈，相反，還要大舉借債、不惜破產也要提高員工的收入福利？為什麽在冗員的國有企業里，還要增雇農民工來幹重活臟活，導致成本上升、虧損擴大，而不能把多余的國有員工轉調去作這些工作？為什麽三資、私營企業“炒魷魚”沒有人去胡攪蠻纏，而在國有、集體企業里，僅僅因為員工職務被調整或者被扣幾元獎金，職工就可能鬧得廠長經理不得安寧？上海有的學者八年前就指出，中國出現了工人階級“貴族化”傾向，“即在社會經濟並不發達和個人收入並不高的情況下，職工超前地形成了一種不願從事某些艱苦工作的意識和習慣。”[50]　

　　是誰把國有部門的員工變成了“貴族”？這是本節要討論的重點，即社會主義體制是如何在中國大陸造就一個僵化的社會結構的。與世界各國國有部門員工相比，恐怕中國國有部門員工的優越感和穩定感最強；也只有大陸的中國人、特別是出身農村家庭或在農村生活過的人，能充份理解大陸語言里“國家幹部、國家職工”所代表的特殊社會經濟身份，能充份體會被授予或剝奪這種身份所意味的社會含義。民眾對這些的認知，反映了一種在僵化的社會結構基礎上形成的制度性文化，它包括在社會地位、職業評價、社會升遷等方面的觀念。最近，中國的報紙經常呼籲要改變眷戀“大鍋飯”的“落後觀念”，為國有部門動員員工“下崗”造輿論。可是，這些說法並沒有說明，這種“落後觀念”是如何形成的，它和現行社會政治體制又是如何緊密關聯的，可能不改變目前的社會政治體制卻又改變這些觀念嗎？

　　中國改革以前，在國有部門和城市社會中，早已形成了一個由政府建立的相對穩定的社會經濟結構，每個社會成員在這個社會中的經濟社會地位由執政黨和政府決定和控制，受到一整套經濟社會制度保障。一個人能否在城市居住、受到提拔、得到住房等，要由執政黨和政府根據他的政治表現、工作年限、學歷等作出規定（在中國習以為常地稱為“由組織上按政策辦”）。在這種制度下，一個人的經濟社會地位主要受工資、人事、福利等政策左右，經濟社會地位的提高不一定是公平競爭的結果，而常常可能只是執政黨對忠貞之士的獎賞。不管一個人的民間聲望如何，他的正式的經濟社會地位僅以政府認可的地位為準。比如，對社會精英（中上層幹部、高級知識分子）來說，衡量他們地位高低的標準是“享受什麽級別的待遇”，這里“享受”這個詞就點出了這個地位的來源──它是“授予”的、而不一定是在社會公認中自然形成的。由於每個社會成員的經濟社會地位必須經由政府背書，這就確保了政府對社會成員行為的控制，只要他不觸怒政府，這個地位就有保障；同時，不管經濟社會如何發展變化，政府通常保證每個社會成員已有的經濟社會地位不會下降，又通過政策宣示使每個社會成員都能對自己未來地位的提升有比較明確的預期（比如，只要達到政府規定的文憑或工齡標準，就能加工資、晉升高級職稱）。在中國大陸的城市里，人人都熟悉這套社會主義體制的運行規則。

　　在這套規則的作用下，社會升遷和社會結構變得非常特殊。民眾的社會經濟地位變化通常是單向的、只升不降，絕大多數人總是往中上層移動；而只要不犯（政治、性關系）“錯誤”，往下層移動就是罕見的。因此社會結構逐漸變成了“頭重腳輕”的“倒金字塔形”。比如，機關事業單位越來越多、越來越龐大；企業里管理人員比重過大，而一線工人不夠；工人里中、高“級別”的工人比重過大，而從事非技術型重體力勞動的工人不足。這種“倒金字塔”形的社會結構，是政府對城市大多數社會成員的社會經濟地位作出承諾和擔保的結果。多數城市居民已經習慣於這種僵化的社會結構，何況政府至今也從來沒有打算改變社會政治體制、以便調整這一結構。正因為這種僵化的社會結構和社會升遷方式是政府支持保護的，所以只要員工不在政治上“犯規”，政府實際上就不能因其工作表現不佳而懲處他們、使得他們的社會經濟地位下降。可以說，每個國有部門員工從進入該部門工作的第一天起，最重要的“必修課”就是把握這個“遊戲規則”，在不觸犯“政治戒律”的前提下，學會既能工作得輕松、又能獲得最大經濟利益。於是相應形成了社會主義“單位”文化：工作紀律松弛、工作效率低下，已經成了常態；不想“入黨”、“升官”，就可以不必努力工作；用怠工來要求更多經濟利益，往往可以達到目的；獎金福利只有平均分配，才能減少員工的埋怨；“單位就是我的家、家里東西隨便拿”，等等。政府即使對此十分不滿意，也無可奈何，這是它建立的制度的產物。了解了這種僵化的社會結構以及與之相關的制度性文化，就不難理解，為什麽國有企業很難降低工資成本進行競爭，為什麽國有部門的冗員不肯幹重活臟活，為什麽裁撤少數冗員會演變成對政府的政治威脅。

　　在一個市場經濟國家里，經濟結構和社會結構的調整也有一些困難，但從來不會象在社會主義國家那樣大，更不會構成對政府地位的威脅。在市場經濟中，經濟社會對人力資源的需要必然不斷變化，人們的經濟社會地位因而不斷相應調整，可能上升也可能下降，很少有那種永久的、一旦獲得就不會喪失的經濟社會地位，這正是經濟社會保持活力的前提條件。而且，每個社會成員自己要隨時觀察社會經濟環境的變化，調整自己的能力以適應環境、改善經濟社會地位。無論是政府、或者是工作機構的“老板”，都沒有義務為哪個人的經濟社會地位作出擔保，也不會有人要求政府作出具體承諾、防止他的個人經濟社會地位下降。在這樣的社會里，個人的獨立性、自立性和政府的超然性相互依托，國家要協調社會成員之間、不同社會利益集團之間的關系，但政府絕不會扮演“大家長”的角色、把社會成員當做“家庭成員”來呵護，不會為社會成員的經濟社會地位背書或作擔保、以此換取社會成員的效忠，而社會成員也不至於把國家當長期“保姆“、過度依賴國家的照顧。

　　當前，中國僵化的社會結構和制度遺產正面臨著改革和發展的挑戰。首先，經濟體制的市場化改革直接要求調整社會結構，比如，對律師、金融、外貿專業人員的需要增加，而政府機關里的經濟管理官員則開始變得多余，失去了用武之地。一部份社會成員獲得了提高經濟社會地位的機會，一躍而成為高收入的新社會精英。而與此同時，不少過去大權在握、地位顯赫的政府機關現在變成了“門前車馬稀”的“清水衙門”；不少政府經濟管理官員的社會價值降低了，他們在舊體制中多年積累的資歷雖還能獲得政府的承認，卻未必能在市場化過程中換來象過去那樣優厚的待遇和傲人的社會地位。現在，許多政府官員籌建官辦公司或把政府機關“翻牌”成公司，就是一種對市場化過程的適應性行為；他們試圖利用政府機關尚未失效的最後的權力，獲得一些經濟資源的控制權，以挽救自己日益下降的社會經濟地位，而這又恰恰是腐敗的源泉。從這點來看，反腐敗就會造成舊精英社會經濟地位的下降，政府真準備這樣作嗎？

　　其次，改革中政府雖然仍然承諾要維護大多數社會成員的經濟社會地位，但政府的財力今非昔比，承諾難以兌現。最典型的例子是教育文化科研部門，在多年的“大鍋飯”體制中，這個部門完全依賴政府撥款，機構不斷膨脹，養活了不少“南郭先生”。在改革中，政府不得不改變過去統攬國家財源的體制，結果政府財力逐漸收縮，教育文化科研經費越來越短缺，知識分子的經濟待遇不斷“縮水”，其社會地位也相應下降。這是轉型中的其他原社會主義國家里的一個普遍現象。最終，這一趨勢必然導致一部份教育科研機構從業人員為生機所迫，而退出越來越清貧的知識分子群體，使得社會結構中知識分子階層縮小。從某種意義上講，舊體制促成了“虛胖”的知識分子群體，而改革則迫使社會結構中的這個群體“減肥”、甚至可能事實上降低這個群體的社會“等級”。

　　第三，改革開放過程在改變經濟結構，從而影響到相當一部份社會成員的經濟社會地位。比如，國有工業在市場競爭中節節敗退，前景不佳，其員工過去由政府設定、受到制度保障的優越社會地位，實際上將被市場機制否決。不管他們過去曾經有過多麽輝煌的歷史、對“黨和國家”做過什麽樣的貢獻，市場機制只根據他們現在的效率和業績評價他們的社會地位。國有企業雖然暫時還能指望國有銀行“輸血”、維持其員工的經濟社會地位，但這絕不可能長久。

　　既然改革要求政府改變原來的對國有部門員工經濟社會地位的承諾，也迫使政府越來越多地減少實際上的承諾，那麽，政府削減以至最終停止對這些社會成員的經濟社會地位的擔保，就可能是勢在必行的。即使上一屆政府不願作，下一屆政府也或早或晚不得不做。如果改革中部份城市居民的經濟社會地位稍有下降，就要由政府動用公共資源如數加以補償，那就沒有必要去努力推動改革，而且這樣的改革也不可能成功。當一種體制替代另一種體制時，通常會發生社會結構的重大變動，一部份社會成員的社會經濟地位上升，而另一部份社會成員的社會經濟地位相對地或絕對地下降。前者由此獲得激勵而熱情支持這一變動，後者當然不願意接受這種結果，可能不滿，甚至會抵制制度變革。這種現象本來在人類歷史上屢見不鮮，也不是社會主義國家獨有的問題，真正的社會經濟變革是不可能讓每個社會成員都充份滿意的。

　　制度轉型中，民眾經濟社會地位的上升，可以有三種途經，即單純依靠市場機制、同時利用新舊兩種機制、單純依靠舊機制。現在，多數人已經懂得，第三種途徑靠不住，而正在學著利用第一、第二種途徑。如果政府逐漸撤除對國有部門員工經濟社會地位的擔保，民眾就會越來越多地利用第一、第二種途徑來改善自己的經濟社會地位。當然，在這個過程中，不同的人會有不同的機會、不同的結果，必然有人成功、有人失敗。如果所有失敗者都能從政府那里獲得足夠補償，而達到成功者的社會經濟地位，市場機制的作用就實際上是被瓦解了。

　　對社會主義國家來說，經濟改革的政治難題是，在全能主義的體制中缺少應對上述現實的機制。政府習慣於代替民眾和社會利益集團作抉擇，因而也把制度變革的所有責任和可能的社會反彈都集中到自己身上；而民眾則習慣於等待政府提供的機會，也把變革中的利益損失歸咎為政府的過失。結果政府很難從社會各利益集團的利益摩擦或沖突中超脫出來，不能有效地扮演社會利益集團間利益摩擦的仲裁者角色；相反，政府往往被深深地卷進這種利益集團間的摩擦，為了維持安定，只好運用公共資源對各利益集團輪番安撫。這樣，本來存在於各利益集團之間的摩擦，反而被政府變成了每個利益集團分別與政府的摩擦；本來可能只是社會中某個利益集團對另一個利益集團的不滿，卻被轉化成對雙方對政府的不滿。當輪番安撫不再奏效時，政府只好更多地依靠政治影響力最大的社會集團，以至於成為其利益代表，這時政府繼續推動改革的能力就被束縛住了。

　　八、簡短的結論　

　　中國城市改革真正的困難在於，現行的體制把民眾對政府的信心和維持舊的社會結構直接掛起鉤來，導致一系列影響中國大陸改革、穩定的深層的兩難困境。第一個兩難困境是與改革相關的:維持著民眾信心的現行雙軌體制就是國民經濟發展和國有部門改革的障礙，為了國民經濟今後的順利發展，必須對國有部門作進一步改革；可是，這樣的改革卻可能動搖城市民眾對收入和職位的信心，進而動搖金融和財政。不改革不成，因改革而破壞民眾的信心也不成。另一個兩難困境是與宏觀控制和維持宏觀經濟穩定有關的:為了繼續吸引外資，需要國家銀行不斷擴張貸款投放，從而制造出不斷膨脹、繁榮的城市消費市場；而銀行系統經營惡化又需要收縮銀根、清理不良貸款，如果真正實行起來，必然會導致半數以上的國有企業周轉不靈、員工收入不保，再導致城市消費市場蕭條、外商的投資信心受打擊。這樣的兩難困境的架構實際上早就存在，積累至今，矛盾日益暴露、突出，已快到非解決不可的時候了。

　　毫無疑問，制度轉型中追求經濟社會的穩定是至關重要的。但中國目前實現穩定的機制卻可能導致未來的不穩定；如果過份地依靠維持舊的社會結構來追求當前的穩定，則今後的穩定和發展會越來越困難。顯然，減少對既得利益者的利益補償和對國有部門員工經濟社會地位的擔保，是改革的大勢所趨，但又隱含著巨大的政治風險。要擺脫這個風險，就需要建立新的制度架構，允許各社會集團之間溝通、協商，讓政府從與各個利益集團頻繁的利益摩擦中解脫出來，站到一個有利於促成各利益集團之間妥協的位置上去，使政府能夠依靠多數社會成員的支持、而不是少數社會成員的要求，促成社會的相對穩定、推動制度轉型和經濟發展。

　　1996年4月初稿

　　1996年10月定稿

　　【附表一】　

　　城鄉居民年平均收入的差距　（單位：元）　

　　年份

　　城鎮居民可支配收入a

　　城鎮生活費用價格指數b

　　城鎮居民實際收入c=a/b

　　農村居民可支配收入d

　　農村生活費用價格指數e

　　農村居民實際收入f=d/e

　　差距指數（農村=1）g=c/f

　　1980

　　620

　　107.5

　　577

　　191

　　103.7

　　185

　　3.13

　　1981

　　682

　　102.5

　　665

　　223

　　102.9

　　217

　　3.06

　　1982

　　722

　　102.0

　　707

　　270

　　101.7

　　266

　　2.66

　　1983

　　770

　　102.0

　　755

　　310

　　101.3

　　306

　　2.47

　　1984

　　870

　　102.7

　　847

　　355

　　101.6

　　350

　　2.42

　　1985

　　967

　　111.9

　　864

　　398

　　107.6

　　370

　　2.34

　　1986

　　1143

　　107.0

　　1069

　　424

　　106.1

　　399

　　2.68

　　1987

　　1269

　　108.8

　　1175

　　463

　　106.2

　　436

　　2.70

　　1988

　　1478

　　120.7

　　1224

　　545

　　117.5

　　464

　　2.64

　　1989

　　1705

　　116.3

　　1466

　　602

　　119.3

　　504

　　2.91

　　1990

　　1922

　　101.3

　　1897

　　686

　　104.5

　　657

　　2.89

　　1991

　　2149

　　105.1

　　2044

　　709

　　102.3

　　693

　　2.95

　　1992

　　2484

　　108.6

　　2288

　　784

　　104.7

　　749

　　3.05

　　1993

　　3071

　　116.1

　　2645

　　921

　　113.7

　　810

　　3.26

　　1994

　　4032

　　125.0

　　3226

　　1224

　　123.4

　　992

　　3.25

　　1995

　　5000

　　116.8

　　4281

　　1578

　　122.5

　　1288

　　3.32

　　注：農村居民可支配收入即農民人均純收入，城市居民可支配收入包括貨幣收入、　

　　實物收入、住房補貼、部份勞保福利費用以及政府用於維持城市低價消費品與服務　

　　的物價補貼。　

　　數據來源：a、b、d三列1980年到1993年的數據轉引自國家統計局農村調查總隊課題　

　　組的文章“城鄉居民收入差距研究”；a、b、d列1994、1995年的數據是筆者按照國　

　　家統計局的方法估算的；e列的數據見《中國統計年鑒》“各種物價總指數”表和　

　　“居民消費水平及其指數”表。

　　【附表二】　

　　1987-1994年各省農民純收入增長情況　

　　省份

　　1987年人均純收入（元）

　　1994年人均純收入（元）

　　1988-1994年農村消費價格指數（％）

　　1994年比1987年實際收入增長率（％）

　　1987-1994年平均增長率（％）

　　浙江

　　725

　　2225

　　228.0

　　+34.6

　　+4.3

　　廣東

　　644

　　2182

　　241.4

　　+40.3

　　+5.0

　　江蘇

　　626

　　1832

　　225.0

　　+30.0

　　+3.8

　　福建

　　485

　　1578

　　225.7

　　+44.2

　　+5.4

　　遼寧

　　599

　　1423

　　207.1

　　+14.7

　　+2.0

　　黑龍江

　　474

　　1394

　　217.5

　　+35.1

　　+4.4

　　山東

　　518

　　1320

　　212.0

　　+20.3

　　+2.7

　　吉林

　　523

　　1272

　　210.3

　　+15.6

　　+2.1

　　江西

　　429

　　1218

　　220.1

　　+28.9

　　+3.7

　　湖北

　　461

　　1173

　　238.0

　　+7.0

　　+1.0

　　湖南

　　471

　　1155

　　245.0

　　+0.0

　　0

　　河北

　　444

　　1107

　　203.8

　　+22.2

　　+2.9

　　廣西

　　354

　　1107

　　249.3

　　+25.5

　　+3.3

　　安徽

　　429

　　973

　　238.3

　　-4.0

　　-0.7

　　內蒙古

　　389

　　970

　　204.4

　　+22.0

　　+2.9

　　新疆

　　453

　　947

　　226.1

　　-7.5

　　-1.1

　　四川

　　369

　　946

　　230.4

　　+11.1

　　+1.5

　　河南

　　378

　　910

　　203.8

　　+18.2

　　+2.4

　　山西

　　377

　　884

　　228.7

　　+2.6

　　+0.4

　　青海

　　392

　　869

　　220.7

　　+0.4

　　+0.1

　　寧夏

　　383

　　867

　　231.9

　　-2.3

　　-0.3

　　陜西

　　329

　　805

　　230.7

　　+5.9

　　+0.8

　　雲南

　　305

　　803

　　241.5

　　+9.2

　　+1.3

　　貴州

　　342

　　787

　　231.0

　　-0.3

　　0

　　甘肅

　　296

　　724

　　227.1

　　+7.6

　　+1.1

　　注：1988-1994年累積價格指數是從1988年到1994年各年價格指數的連乘積。　

　　數據來源：《中國統計年鑒》“農民家庭人均純收入”和“各地區農民生活費用價　

　　格指數”表。　


轉型經濟產權所有制理論與經濟體制平穩轉軌

　　田國強

　　美國德州農工大學經濟系教授

　　一. 引　言

　　二. 傳統理論的局限性

　　三. 理論框架

　　四. 最優產權所有制安排

　　五. 相關討論及其政策含義

　　六. 結束語

　　

　　提要

　　本文的主要目的是為研究轉型經濟中企業產權安排的選擇提供一個理論框架，並用它來解釋轉型經濟中的一些重要問題和現象。為此，我們給出了一個在“非規範”經濟環境下，即在有限經濟自由、不完善市場體系環境下的企業產權理論。在這個理論框架中，企業所有制及產權安排的選擇將內生地由經濟環境的非規範化程度來決定。這一新的產權理論推廣和改進了傳統的產權理論。它顯示了不同經濟環境將影響不同產權所有制安排的最優選擇。它表明只有當經濟制度環境得到適當改變才能有效地變換產權所有制安排形式。當今經濟領域中出現的許多問題，特別是轉型經濟中出現的問題，可以用這個理論得到較好的解釋。例如，一個在西方學術界廣泛持有的觀點是：迅速的私有化是指令型計劃經濟向市場機制轉型的首要步驟。然而，本文所給出的理論卻顯示：在經濟體制轉型過程中，首先應進行的是經濟自主化和市場化的改革而不是大規模的私有化。但民有（私有）產權所有制隨著經濟環境的改善將必然會取代其他類型的產權所有。

　　一. 引　言　

　　轉型經濟學是當前經濟學界的熱門領域之一，但這一領域至今還沒有一個恰當的理論框架。轉型經濟中的企業產權結構還遠未研究清楚。它所借用的理論工具主要依賴於新古典經濟理論、傳統的產權理論及當代微觀經濟學理論（如現代企業理論、信息經濟學理論、激勵機制設計理論等）。這些理論主要是把現代西方經濟制度作為對象進行研究，它相信界定清楚的私有產權制度安排是最優的經濟制度安排。正是基於這個結論，迅速的私有化被認為是計劃經濟向市場制度轉型的首要步驟。

　　然而，中國最近十幾年的經濟高速發展和至今仍沒有進行大規模私有化的經濟改革，以及東歐、俄羅斯采用迅速私有化改革後所導致的經濟負增長，使得人們對這個結論的普遍性和適用範圍有所懷疑。從1979年到1995年，中國經濟保持9.5％以上的年平均增長率，位居世界前列。在此期間，非國有經濟部份作為中國經濟增長的主要動力，年平均增長率超過20％，在國民生產總值中占60％左右。在非國有經濟成份中，盡管許多集體企業沒有明確界定的產權，[1] 但其經濟效率接近產權明確的民有產權（Svejnar，1990；Pitt-Putterman，1992）。這種漸進的改革方式及與之伴隨的經濟高速增長使許多經濟學家感到困惑：為什麽在中國，那些被認為是經濟增長必不可少的條件並不存在，而經濟卻能持續高速增長（Blanchard-Fischer，1994，第4頁）？ 而形成鮮明對比的是，采用迅速私有化改革的大多東歐和前蘇聯等國家卻問題重重，經歷著持續的經濟混亂和國民產值的嚴重下降。從1990到1993年間，俄羅斯的國民生產總值下降38.6％，保加利亞下降22.6％，格魯及亞下降67.4％，匈亞利下降15.4％，立陶宛下降55.8％，波蘭下降2.2％，羅馬尼亞下降30％，但是同一時期中國卻增長了41.4％。這樣，產權模糊的中國非國有企業的蓬勃發展，與東歐和前蘇聯國家采用迅速私有化使得經濟大幅度滑坡，這一有趣的對比對傳統經濟理論提出了挑戰。　

　　其實，私有產權是最優的產權安排這一結論是基於許多隱含前提條件的，而這些條件是轉型經濟以及其他非規範經濟所不具備的。傳統經濟理論的一個普遍特徵是假定經濟制度（特別是產權所有制）是外生給定的。此外，所有這些理論模式都基於三個隱含基本假設：經濟社會具有充份的經濟選擇自由，采用分散化決策進行生產活動，及具有一個完善的市場體系。[2] 然而，現實中的經濟社會很少能與這些假設相吻合。盡管這些隱含假設條件較為接近現代西方經濟制度，但在傳統的計劃經濟、私有經濟受到限制、政府大規模的幹預經濟活動、轉型經濟或經濟自由受到嚴重限制的國家，采用這些假設條件是非常不恰當和不現實的。由於人們的行為和制度的安排被假定是作為外生給定的，制度安排的最佳選擇被排除在這些理論框架之外。這樣，這些理論不能很好地用來解釋經濟自由化程度不高、市場體系不完善情形下的經濟制度選擇問題。因此，無論是傳統的新古典經濟理論，還是產權理論都不能很好地解釋，為什麽至今還沒有進行大規模私有化的中國漸進式改革方式比東歐、俄羅斯迅速私有化的激進改革方式要成功；以模糊產權為特徵的鄉鎮企業為什麽會在中國迅速發展，成為中國經濟增長的主要因素。這也是為什麽利用傳統產權理論來進行迅速私有化的東歐、俄羅斯私有化的改革至今還沒有取得效果的主要原因。　

　　既然現有的經濟理論工具不能用來研究和指導制度轉型中的一些重大經濟問題，人們需要發展出一套新的經濟理論框架，用來研究在非規範經濟環境下的企業產權所有制度安排的選擇問題，從而探討制度轉型的策略和方式問題。本文的主要目就是給出這樣一個產權理論模型。在這個理論框架中，所有制的安排是內生的，經濟自主化及市場體系完善的不同程度將決定所有制最優安排的不同選擇。最優產權安排是通過對不同所有制的社會總福利效益的比較來決定的。這樣，新的產權理論推廣和改進了傳統的產權理論。此外，這個理論也為筆者曾提出的中國經濟體制轉型三階段論（自主化、市場化、民有化）的合理性提供了一個嚴格的數學模型和理論基礎（見田國強，1994）。　

　　文中提出的模型概括了非規範經濟環境中的一些本質特徵。在模型中，除考慮通常的兩種有形的投入資源：資本和勞動，還考慮了另外兩種有用的非市場資源：企業管理能力和協調與政府關系的能力。當存在大量行政幹預，市場缺乏或遠不完善的情況下，後兩種資源對有效地進行生產將發揮實質性重要作用。與政府部門具有良好關系可使得一個企業得到更多受到政府部門掌握或控制的生產資料和資金。一般說來，民營企業家具有相對管理能力的優勢，而由上級主管部門任命的管理人員（如地方政府官員、國企經理）則具有協調好與政府部門關系的相對優勢。[3] 在模型中，我們將用ρ（0≤ρ≤1）這一參數來概括市場完善、分散化決策及行政幹預的程度。這個參數的引入刻畫了這兩種能力的相對重要性。ρ接近於0表示經濟環境是中央集權，管制型經濟，市場相當不完善。當ρ=0時，經濟系統退化成完全的指令性計劃經濟，所有生產活動由指令性計劃來決定，此時企業管理能力不起作用。當ρ=1，意謂著市場體系完善，此時協調與政府關系的能力已不再重要。在模型中，我們了考慮三種產權所有制安排形式：民有、國有、集體所有。民有制能發揮企業家的管理能力，國有制能發揮官方經理的政府關系能力，集體所有制（收益分享機制）有一種特殊性，即給企業家發揮管理能力的機會，同時又可以利用政府關系能力。本文想要回答的一個基本問題是：在既定的經濟環境下，哪一種所有制安排從社會總收益的角度是最優的。[4]　

　　我們證明了：如果經濟自由程度及市場體系完善的程度非常低下（即經濟環境非常不規範），則國有企業將比民有和集體企業更有效，這樣國有制將會是最佳的所有制安排形式；如果經濟自由和市場體系完善的程度處於某種中間狀態，則集體企業將比國有企業和民有企業有效；如果具有高度的經濟自由和完善的市場體系，則民有企業將是最優的產權安排形式。我們還發現，當經濟具有非規範性時，管理能力和政府關系能力的不同也將會影響企業產權的所有制安排。這三種所有制都可能是最優的，這將取決於民營企業家的政府關系能力和行政管理人員的管理能力的相對優勢大小的比較。　

　　新的產權理論可以用來討論非規範經濟，特別是轉型經濟中出現的一些問題及改革的方式與策略。例如，本文將回答是激進的還是漸進的民有化方式更適合指令性經濟向市場經濟的轉型這一問題。我們將論證，在機制轉型過程中，大規模的民有化改革之前，首先應該進行的是改善經濟環境，即承認追求個人利益的現實，給人們更多的經濟上的選擇自由，盡量采取分散化決策方式，運用激勵機制鼓勵人們努力工作。田國強（1994）曾論證這是一個經濟機制運行良好的四個基本條件。中國經濟自主化（即所謂的松綁、放權）和市場化改革所帶來的經濟高速增長，以及前蘇聯和東歐國家迅速私有化之後的經濟大幅度滑坡，也許驗證了這些結論的可信性。　

　　本文的理論結果也許可以用來解答最近中國大陸學術界有關國有企業改革方式的一場學術爭論的是非（參見林義夫、蔡肪、李周，1996；張維迎，1996）。在這場爭論中，一方認為改革的重點應是改善企業的外部環境，另一方認為改革的重點應是改變企業的產權所有（剩余索取權和控制權）制度。我們的理論結果表明：在經濟體制轉型的早期階段，首先應改善經濟環境。但企業的產權所有制隨著經濟環境的改善必然會隨後發生變化，民有企業最終將會占優國有企業和集體企業。　

　　新的理論框架同時還從一種新的角度解釋了為什麽集體所有制企業，特別是鄉鎮企業能夠如此迅速的蓬勃發展。在經濟學界，對鄉鎮企業的高效率已有四種不同的解釋，一種從社會文化的角度，用傳統的中國文化加以解釋（參見Weitzman-Xu，1994）。第二種從行政結構的角度，基於中央和地方的關系和互相作用的角度進行解釋（參見Chang-Wang，1995）。第三種是風險分擔理論，討論在灰色市場和模糊產權的經濟環境中，集體所有制產權安排的合理性（參見Li，1995）。第四種是Che-Qian（1995）的解釋，他們將鄉鎮企業的產權邊界定義為鄉鎮社區而不是本企業。在本文中，我們將給出另外一種解釋，它是基於在非規範經濟環境下對某些非市場資源的利用，而政府行政官員或經濟管理人員在這方面具有相對優勢。由於鄉鎮集體企業在現階段的蓬勃發展，有人過份地誇大這種產權制度長久優越性。其實，它只是一種過度性產權制度。我們的理論結果告訴我們，盡管許多產權模糊的鄉鎮企業和其他企業在現階段是最優的產權安排，隨著市場化改革的深入，經濟自由化程度的更進一步地提高，市場體系的逐步完善，它必定由產權明晰的現代企業制度來替代。　

　　有意思的是，我們的理論結果不僅能解釋鄉鎮企業的蓬勃發展，同時也能用來解釋為什麽在經濟制度的轉型過程中，會出現比原有的計劃經濟體制和市場經濟體制多得多的貪污、行賄，受賄等權力尋租現象。其實，這些權力尋租現象可看為是一種變相的“集體”合作（利益分享）產權形式。許多政府官員趁計劃經濟體制被打破，而新的市場體系又沒有建立起來的空隙，通過手中的權力，將國家的資金、資源轉移或審批給個人、企業或親朋好友，以此分享利潤或利益，結果產生了許多貪污腐敗現象。　

　　下面，我們將從討論傳統理論的局限性開始，論證新的內生型產權安排理論的合理性。第三節建立正式的理論模型。第四節討論最優產權安排的選擇問題。第五節討論通過對現實經濟現象的對比對本文的理論結果進行討論並給其出政策含義。結束語將在第六節中給出。　

　　二. 傳統理論的局限性　

　　本節通過回顧傳統西方經濟理論的基本假設及其研究對象來討論它的局限性。傳統的經濟學理論主要是為私有經濟辯護的，其主要論斷是認為私有產權安排是最佳的經濟制度安排。但這個理論的成立基於許多隱含的前提假設條件。例如，在論證市場機制的最優性時，新古典經濟學理論將私有產權、充份的經濟自由選擇、分散化決策、完善的市場體系、完備的生產和消費信息及無市場交易費用等，作為隱含前提假設條件來討論各種經濟問題和建立各種經濟模型。在這些前提條件下，它所論證的一個基本結果是，完全競爭的自由市場經濟制度導致了資源的最優配置。在這個理論框架中，任何其他協調與組織經濟活動的制度和部門都被置於無足輕重的地位，法律和政府的存在僅僅是作為保護私有產權和完全自由競爭的工具，企業幾乎等同於生產技術，市場的功能和交易過程被簡化為單純價格機制的操作。傳統的產權經濟理論則主要去掉了市場無交易費用這一不現實的假設，而仍然保留其他假設。產權所有制作為一個研究論題在經濟學中也有了很長的歷史，並持續到如今，從科斯（1960）關於社會成本的研究到最近許多關於產權制度問題的研究，[5] 主要討論企業和市場之間的關系，側重於私有產權、個人激勵、經濟效率與經濟行為之間的關系。它主要強調在經濟自由的市場制度下界定分明的私有產權對增進經濟效率的重要性，並討論在私有產權制度結構下的各種不同產權安排形式，及這些不同產權安排下的收益--報酬對資源配置的影響。通過比較市場和在各種產權結構下的企業的交易費用或管理費用的大小來決定產權制度的安排和對市場的替代。然而，這方面的研究只是集中於對私有制度結構下的不同產權的分析，而沒有考慮那些不以私有產權和市場制度為主的社會制度的研究。[6] 現代微觀經濟理論更進一步放寬了完備信息假設，它主要探討在信息不完備的情況下如何設計各種委托--代理人激勵機制來顯示個人信息和誘使個人努力工作，從而達到增進經濟效益或既定的其他經濟目標的可能性。[7]　

　　然而，這些標準理論具有很大的局限性，它們的一個普遍基本特徵是假定經濟制度（特別是產權所有制）是外生給定的。此外，所有這些理論模式都基於三個暗含基本假設：所討論的社會具有充份的經濟選擇自由，采用分散化決策方式進行生產活動及存在著一個成熟、完善的市場體系。以這三個基本假設作為前提條件來討論發達國家的問題，大多數結論都是這樣得到的。這些隱含假設一般來說比較接近現代西方經濟制度的現實，但對傳統的計劃經濟機制、非私有產權或私有產權受到限制的制度、政府幹預很多的經濟制度或轉型中的經濟制度是非常的不恰當和不現實的。由於人們的行為和制度是假定為外生給定的，制度安排的最佳選擇被排除在這些理論框架之外。因此，這些理論不能很好地用來解釋經濟自由化程度不高、市場體系不完善情形下經濟制度的選擇問題。無論是傳統的新古典經濟理論還是產權理論，都不能很好地解釋為什麽至今還沒有進行大規模私有化的中國漸進式改革方式比東歐、俄羅斯迅速私有化的激進改革方式要成功；以模糊產權為基本特徵的鄉鎮企業為什麽會在中國迅速發展，成為中國經濟增長的主要因素？為什麽利用傳統產權理論來進行迅速私有化的東歐、俄羅斯私有化的改革至今還沒有取得效果？　

　　顯然，現有的經濟理論工具不能很好地用來研究和指導制度轉型中許多重大問題。那麽，是否存在著一個更一般的經濟理論框架，在仍然假定人是理性的條件下（即假定個人能根據自己的偏好及所面對的約束作出對自己最有利的選擇），可用來考慮經濟自由化程度不高、市場體系不完善情形下的企業產權所有制度安排選擇問題，並能用來探討制度轉型的策略和方式呢？我們在下文將給出一個肯定答案。　

　　三. 理論框架　

　　本節引入一個嚴格的數學理論模型，運用這個模型我們可以研究在給定經濟制度環境條件下，不同產權制度類型（民有、集體、公有產權）的最優選擇問題。為了描述模型和論證的方便，我們首先給出一些定義。　

　　3.1. 一些相關的定義　

　　制度通常被定義為一組行為規則的集合，這些規則與社會、政治、經濟活動有關，支配和約束社會各階層的行為（見Schultz，1968； Ruttan，1978；North，1990）。Davis-North（1971，pp6-7）更進一步將制度劃分成兩個範疇：制度環境和制度安排。制度環境是一系列基本的經濟、政治、社會及法律規則的集合，它是制定生產、交換以及分配規則的基礎。在這些規則中，支配經濟活動、產權和合約權利的基本法則和政策構成了經濟（制度）環境。制度安排是支配經濟單位之間可能合作和競爭的規則的集合。產權所有制安排是一種制度安排，它決定產權歸個人、集體還是國家。與Davis-North（1971）的討論方法一樣，本文僅把經濟環境作為一個外生變量，而著重考慮最優產權所有制安排問題。這樣，盡管經濟環境可能發生變化，並且研究這種變化對經濟體制的轉型是重要的，但本文不打算對此進行討論。　

　　區分制度環境和制度安排這兩個概念對理解本文以及轉型經濟研究中的一些爭論是很重要的。有些經濟學家把市場化和民有（私有）化這兩個概念混淆起來，但根據以上劃分，它們應屬於兩種不同的概念。市場化是將計劃經濟環境轉變成市場經濟環境的過程，因而是一種改變經濟制度環境的過程。而民有化是將非民有所有制安排轉變成民有制安排的過程，因而是一種改變產權制度安排的過程。了解到這兩個概念的差別對理解本文的論證，理解為什麽在經濟環境改善之前不應進行大規模的私有化都是有幫助的。　

　　3.2. 模型的描述　

　　本節給出一個簡單的模型， 它概括了不完善市場，有限經濟自由環境中的一些主要特徵，並用來決定產權所有制的最佳選擇問題。　

　　在一個市場體系不完善、存在著大量行政幹預、分散化決策程度不高的經濟環境中，除了雇傭通常的有形生產要素（如資金、勞動）以外，生產過程還需其他的資源。在本文中，我們主要考慮兩種特殊資源：企業進行生產決策的管理能力及企業協調（簡稱為管理能力）與政府行政部門關系的能力（簡稱為政府關系能力，即具有獲得某種特殊優待政策的關系能力，例如優先獲得政府擁有、控制的生產資料的能力，獲得優惠政策的能力，以及解決與其他生產單位爭端的能力）。　

　　管理能力對有效地進行生產是非常重要的。當市場信息不完全、市場不完善時，尋求和采取正確的生產技術，選擇和使用正確的生產投入對有效生產是重要的。好的生產決策基於正確的技術利用和市場信息的獲得，成功的投入包括對投入的價格和品質的正確判斷。　

　　但當市場體系特別是生產資料市場缺乏或遠未完善，經濟自由、分散化決策的程度低下時，與政府部門保持良好關系的能力就顯得尤其重要。這種非規範的經濟環境是以行政部門幹預生產活動作為基本特徵。首先，許多生產活動是由政府控制的，供給的瓶頸狀態和短缺經常出現在生產資源市場上。例如，在中國和一些東歐國家，銀行基本上仍屬於國家，資金大多不能從資金市場上得到；許多原材料（如鋼鐵、電力、交通運輸）的供應、價格還沒有全部放開，從生產資料市場上不能獲得所需的生產資源，而需要得到行政部門的批準或得到購買配額才能獲得。如果一個企業有較強的政府關系能力，例如與控制資源的行政管理人員有較好的關系，它就能得到更多的物資。其次，管理和控制企業生產的許多規章、條例和政策也不是嚴格執行的，這些規章、條例和政策常常不是界定得很清楚，對它們的解釋也可能是多樣的。這樣行政管理人員在執行政策時擁有較大的自由度。再次，制定和執行契約的能力對市場經濟的正常運行是一個基本因素。但制定和執行條約是有代價的。在大多數情況下，因為制定和執行成本太高，契約不可能制定得非常詳盡。在非規範經濟的環境中這個問題更為突出，因為市場體系還不完善，法制系統還不健全，企業間的合同糾紛並不總能只通過法律的渠道得到很好地解決。此時，企業就需要與有關的行政機關具有良好的關系。由此可見，在非規範經濟中特別在轉型經濟中，具有與政府管理機構的良好關系是非常重要的。　

　　這樣，在非規範經濟環境下，由於許多生產活動和交易的達成要借助於“關系”，政府關系能力對於成功的生產就顯得非常重要。當然，市場完善、經濟自由、分散化決策程度的不同，都會影響政府關系能力對有效生產的相對重要性。隨著市場體系的完善，政府幹預經濟程度的減少，政府關系的作用將會下降。在模型中，我們將用ρ（0≤ρ≤1）來表示非規範經濟環境的程度。這個變量可用來刻畫政府關系能力在生產過程中的相對重要性。ρ=0意味著經濟環境極端不規範（市場缺乏、或極端不完善，沒有經濟自由，采用集中化決策）。這時，經濟系統退化成指令性計劃經濟模式，生產活動完全由政府所控制，企業經營管理能力不再發揮作用，政府關系能力最大。ρ的上升表示經濟環境的改善，管理能力的作用逐漸重要，政府關系能力的作用逐漸下降。當ρ=1時，經濟環境已經完善，此時政府關系能力成為生產過程中的不必要資源。[8]　

　　以上解釋了管理能力和政府關系能力在非規範經濟環境下對有效生產的重要性。這樣，我們假定在生產過程中需要投入四種資源：1）資本，記為K； 2）勞動，記為L； 3）管理能力，記為M； 4）政府關系能力，記為R。於是生產函數可表達為：　

　　q = F（R，M，L，K；ρ），

　　其中，我們假設F對於變量R，M，L是增和嚴格凸的，對前四個變量是一階齊次的，可微並且滿足：F（R，M，L，K，1）≡f（M，L，K）和F（R，M，L，K，0）≡g（R，L，K），當ρ增加時，政府關系能力的相對重要性下降（即，政府關系能力對管理能力的邊際技術替代率下降）。這樣，以上表達式包括新古典經濟學的生產過程，也納入了計劃經濟這一特殊情況。當然，資金和勞動投入量較容易觀測，但管理能力和政府關系能力卻較難觀測。我們假設管理能力和政府關系能力都是耗時過程，即在管理和政府關系上花的時間越多，生產決策和與政府部門的關系就越好，因此，可以用時間來度量管理能力和政府關系能力的投入量。　

　　在模型中，我們假設有兩類經濟個體。一個是民營企業家，或簡稱企業家，管理和經營民有企業。另一個是由有關政府部門任命的官方經理（國企經理或地方政府行政管理人員），管理或參與運行國有企業或集體企業。民營企業家或自己擁有企業，或被企業的擁有者任命而管理企業，一般說來，他的管理能力和努力工作的動力要比官方經理大。另一方面，官方經理因為與政府機構的聯系，他們或許直接控制著資源，或與政府機構有良好的關系，所以他更適於搞好政府關系的角色。因此，我們假設民營企業家有較強的管理能力，官方經理有較強的政府關系能力。我們用四個參數將這種相對優勢特徵化。用λme}和λre}（λmb}和λrb}）分別表示民營企業家（官方經理）的有效管理能力和有效政府關系能力。如果民營企業家的管理能力的度量單位和官方經理的政府關系能力度量單位記為一小時，即λme}=1，λrb}=1，則民營企業家投入政府關系的一小時時間其效果只等價於官方經理投入政府關系一小時的部份時間，而官方經理投入管理的一小時時間其效果只等價於民營企業家投入管理一小時的部份時間，即0≤λre}≤1， 0≤λmb}≤1。　

　　我們假設民營企業家和官方管理人員各有一個單位的時間用於生產和其他活動。民營企業家的機會收益是ue}，官方管理人員的機會收益是ub}。勞動力投入的價格用w表示。生產成品的價格正則化到一。　

　　假設有一定數量的初始資產，記為K0}，可通過三種不同形式的產權安排來進行生產。一種形式是K0}歸個人或一組人，這是一種民有產權的安排形式；第二種選擇是資產歸國家所有，並由政府部門任命國企經理來運行，所獲得的剩余利潤由社會全體人員共享，這是一種國有制的安排形式；第三種選擇是民營企業家或（和）地方政府擁有其資產，他們將共同經營和共享利潤，這是一種集體產權安排形式，這種形式的經營方式可提供專業分工的優勢，每個人承擔其具有相對優勢的角色，這種安排可帶來更大的生產投入效果，但企業家要與地方政府共享利潤。注意，在本文集體產權的定義下，中國大陸的集體企業，鄉鎮企業，合資企業都是屬於集體產權安排形式，此外，對那些資產本屬國家或地方政府所有，但政府行政官員通過手中（合法或非法）的權力將資產審批或轉移給個人或公司以此分享所得利益的合作形式也可看為是一種“集體”產權安排形式。一個基本的問題是：在非規範經濟中，哪種產權安排形式效率最高？　

　　3.3. 產權所有制安排　

　　我們現在考慮產權所有制安排的最佳選擇問題。由於生產函數被假定是一階齊次函數，不失一般性，我們假定企業只用K0}單位的資本投入進行生產。在三種產權所有制安排下的最優選擇問題分別表述如下。　

　　3.3.1. 民有產權安排　

　　在民有產權安排形式下，民營企業家利用K0}單位的資本，雇傭L單位的勞動力，並將他的一單位時間用於在促進政府關系，管理企業以及其他活動方面，使得收益最大：　

　　Πpe=maxR，M，L[F（λreR，M，L，K0；ρ）-wL+（1-R-M）ue]　

　　，

　　這里，R≥0，M≥0，及R+M≤1。其中[F（λreR，M，L，K0；ρ）-wL] 是企業家從生產中得到的凈收益（利潤），（1-R-M）ue是從事其他活動的收益。　

　　官方行政人員的收入記為Πpb，在民有產權下，他不直接從民有企業經營中獲得收入，於是他的收入就等於他的機會收入，即Πpb=ub。這樣，在民有產權安排形式下的社會總收益（社會總福利）是　

　　Wp=Πpe+Πpb=Πpe+ub.　

　　3.3.2. 國有產權安排　

　　在國有產權安排形式下，國企經理將利用資金K0}，勞動力投入量L，及將他的一單位時間用在促進政府關系，管理企業以及其他活動過程，來進行生產。由於是國有企業，資產的凈收益將由全體人民共享（由於本文只假設兩種人，將由國企經理和企業家共享）。我們將國企經理的分享比例記為δ。一般來說，國企經理有效管理水平依賴於δ，較小的分享比例δ將給出較小的λre}，這意味著較小的分享比例對官方管理人員具有較小的激勵去努力經營企業。這是由於他所創造的凈收益（勞動成果）將和其他人一起分享。這也是為什麽我們假定國企經理的有效管理參數λre}的值比民營企業家低的主要原因。國企經理的貢獻最大化的問題可表達為　

　　Πsb=maxR，M，L[F（R，λmbM，L，K0；ρ）-wL+（1-R-M）ub，

　　這里，R≥0，M≥0，及R+M≤1。其中[F（λre}R，M，L，K0}；ρ）-wL] 是國企經理對生產的貢獻，（1-R-M）ub}是他在其他活動中的貢獻。這樣，國企經理的凈貢獻等於從{Π}sb}中減去他的機會收益，也就是K0}的凈收益。於是，國企經理在國有產權安排下的期望收入為　

　　Πsb=δ[Πs-ub] +ub，

　　及個體企業家的期望收入為　

　　Πse=（1-δ）[Πs-ub] +ue.

　　這樣，在國有產權安排形式下的社會總收益是　

　　Ws=Πsb+Πse=Πs+ue.　

　　3.3.3. 集體產權安排　

　　在集體所有產權安排下，資產K0}可能是由國家或地方政府所有，或由民營企業家所有，民營企業家和地方政府（或行政官員）共同經營企業。地方政府或行政官員所分享的利潤可能是合法的，為政府政策允許的，也可能是非法的，不為政府政策允許的，而是行政官員的受賄（即，權力尋租）收入。為了發揮各自的相對優勢，我們假設民營企業家提供管理資源，而地方政府官員提供政府關系資源，雙方根據共同協商的比率共享利潤。　

　　我們首先定義一個條件利潤函數Π：對給定的R和M，選擇最優的勞動力投入，即由下式決定：　

　　Π（R，M；ρ）=maxL[F（R，M，L，K0；ρ）-wL] .　

　　設0

　　Πe（R，M；ρ）=θΠ（R，M；ρ）

　　地方政府官員的條件凈收益函數是：　

　　Πb（R，M；ρ）=（1-θ）Π（R，M；ρ）。　

　　給定條件利潤函數和官方管理人員的政府關系投入R，企業家考慮如何在管理和其他活動之間分配他的時間使其收益最大：　

　　Πce=maxM[θΠ（R，M；ρ）+（1-M）ue] ，　

　　0≤M≤1。　

　　同樣，給定條件利潤函數和企業家的管理能力投入M，官方管理人員考慮如何在政府關系和其他活動之間分配時間使其收益最大　

　　Πcb=maxM[（1-θ）Π（R，M；ρ）+（1-R）ue] ，0≤R≤1。

　　這樣，企業家和地方政府的收益最大化由Πce和Πc給出，並且構成滿足納什解的二人遊戲。一個納什解（R0，M0）應同時滿足這兩個方程。因為生產函數F是嚴格凸的，並對（R，M，L）是連續的，所以條件利潤函數Π（R，M；ρ）也是凸的（參見Diewert，1973），並且對（R，M）是連續的。這樣，由Πce和Πc給出的收益函數也是凸的並且對（R，M）是連續的。因為遊戲的對策空間是[0，1] [0，1] ，對（R，M）連續。所以存在納什均衡解（參見friedman，1977）。　

　　這樣，在集體產權安排形式下的社會總收益是　

　　Wc = Πce + Πcb。　

　　在確定了三種產權安排下的社會總收益後，通過計算比較三種函數的最大值，我們可以確定最優的產權安排，即在Wp，Ws，和Wc中選擇最大的一個。　

　　四. 最優產權所有制安排　　

　　這節我們研究在給定的經濟制度環境下哪一種產權安排是最優產權所有制安排。為了得出具體顯示解，我們不妨假定所考慮生產函數函數為Cobb-Douglas生產函數這一特殊情況。即，假定生產函數由下式給出：　

　　其中，A>0，αi>0 對所有的i，而且α1+α2+α3=1。在本文我們不打算給出在各種所有制下的產權安排解的數學推導及定理的證明，有興趣了解詳細細節的讀者可向筆者索取。　

　　下面定理一證明在非常不規範經濟環境條件下，即當 ρ 非常小時，國有產權安排將在三種產權所有制安排中占優；但當市場體系充份完善，經濟自由和分散化決策的程度很高時，即當ρ非常接近於1，民有產權安排形式將在三種所有制形式中占優。　

　　定理1. 給定Cobb-Douglas生產函數，如果不等式λmb≤ub/ue≤1/λre}成立，則國有產權安排占優民有產權當且僅當ρ滿足不等式　

　　更進一步，當經濟環境充份不規則時，國有產權安排將占優民有產權和集體所有產權；當經濟環境接近完善時，民有產權安排將占優國有產權和集體產權安排。　

　　下面定理2證明了集體產權安排也可能是最優選擇。　

　　定理 2. 給定Cobb-Douglas生產函數，如果不等式　

　　成立，則對滿足下述條件的ρ　

　　集體所有產權安排將占優國有產權和民有產權安排。　

　　這樣，以上兩個定理將產權所有制安排的選擇內生化，即產權安排的選擇是對經濟環境規範化程度一個有效對應。同時，這些結果給出了在經濟環境非常不規則時選擇國有產權和集體所有產權形式的合理性。從這些結果，人們可以看出：當經濟自由、分散化決策程度較低下，市場不盡完善時，政府關系的能力具有重要價值，此時國有產權和集體所有產權的企業則更易生存，成為最佳產權制度選擇。當經濟環境逐漸改善，接近規範時的市場經濟環境，我們得到了和傳統的新古典理論、產權理論及現代微觀經濟學一樣的結論，即民有產權安排選擇是最優的。　

　　以上兩個定理證明了最優產權安排的選擇依賴於經濟環境的規範程度。我們還可以證明，給定經濟規則程度ρ，管理能力和政府關系能力的相對重要性也將會影響最優產權安排的選擇。如果民營企業家的政府關系能力λre較低，而國企經理的管理能力λmb較高（即具有較高的管理才能和工作熱情），國有產權安排將可能是最優的；相反，如果民營企業家的政府關系能力較高，而官方經理的管理能力較低，民有產權安排將可能是最優的；但當民營企業家的政府關系能力和官方管理人員的管理能力都相對較低時，集體所有產權安排將是最有效的選擇。　

　　五. 相關討論及其政策含義　　

　　本節結合一些實例來驗證以上理論結果，並給出有關政策含義。　

　　以上理論結果與中國的經濟改革的現實相符合，並且能對如何從計劃經濟向市場經濟轉型給出一些啟示。中國早期的經濟改革和經濟機制轉型是進行所謂的“松綁、放權''的改革。也就是進行經濟自主化和市場化的改革，即改善經濟環境，建立或改進經濟良好運行的基本條件。提高經濟自主化的程度，采取分散化決策方式進行生產，引入各種激勵機制等措施，導致了各種類型的企業，特別是鄉鎮集體企業的迅速發展。這些非國有產權、非民有產權的企業成為中國經濟迅速增長的主要動力。本文所介紹的新的產權理論指明了最優的產權安排將取決於經濟環境規範化的程度。根據本文的內生產權理論，我們能預測隨著市場體系的完善，經濟自主化、分散化決策程度的提高，產權不明晰的集體所有制會逐漸向民有產權（個體企業、私有企業、股份企業或其他產權明晰的企業）轉變，從而國有經濟的比重將會更進一步下降。　

　　這些結果對從指令性計劃經濟如何向市場經濟轉型也許提供了一些啟示。首先，本文理論結果表明：如果不改善經濟環境，而僅僅改變產權的所有制形式不太可能導致經濟體制的平穩轉型，即如不進一步的松綁放權，不進一步的完善市場體系，產權明晰的企業是不可能有效地建立起來的，經濟也不可能高速發展。這個結論告訴我們在建立市場經濟的過程中，要不斷減少政府行政部門對生產活動的幹預，提高經濟自主的程度，完善市場體系，否則產權明晰的現代企業制度不能順利地建立起來。民有化不僅是一個困難、長期的過程，而且在非規範經濟環境下，也不是一個最好的產權制度選擇。這樣，在經濟體制轉型期間，對國有企業無條件的民有化是不合適的。在經濟體制轉型過程中，由於有效的市場體系還沒有建立起來，經濟自由仍存在許多障礙，不太明晰的產權安排（例如集體產權安排）也許是必要的和有效的。這一點我們可從中國實行經濟自主化、市場化改革後而導致的經濟高速發展的經歷，以及東歐和前蘇聯國家在大規模的私有化之後的經濟滑坡的事實得到證實。在現有的非規範經濟環境下，對國有企業實行大規模民有化會導致經濟發展緩慢。這就是為什麽許多俄羅斯的私有化後的企業至今仍然經營不佳的原因。這也解釋了為什麽在當前的經濟環境下中國經濟，特別是鄉鎮企業迅速發展的原因。　

　　其次，市場化是一個困難而又長期的過程。盡管也許能將國營企業在短期內全部民有化，但由於市場化這個轉型的過程不能在短期間完成，集體產權安排是不可缺少的一種中間過度產權安排（這樣，貪污腐化等尋租現象也不可避免），即當ρ不能很快接近於1時，這個中間產權安排過程必不可少。這是因為建立完善的市場體系是一個漫長的過程，僅僅放松價格，開放生產資料市場，允許經濟自由，對建立完善的市場體系還是不夠的。完善的市場體系是由一系列子系統組成，如，價格系統、宏觀調控系統、現代企業制度、法制體系、反壟斷法體系、勞動和金融市場及社會保障體系等系統所組成。建立這些體系不可能在短期內完成。並且，影響產權所有制的政治、社會、文化等方面的制度環境也是很難改變的。中國、東歐等轉型國家所出現的許多困難都說明了這一點。法國、英國和台灣的國有企業民有化的實踐也說明機制轉型是困難重重，時間漫長的過程。這樣，對一個從計劃經濟向市場為導向的經濟體制轉型的國家，在經濟自由的諸多障礙還沒有清除，市場體系還遠為完善之前，人們不應該將國有產權大規模的民有（私有）化。相反，應該從建立和完善市場體系，允許更多的經濟自由，采取分散漢決策方式入手來改善經濟環境使得集體企業得到發展。伴隨著經濟環境更進一步的改善，當市場已經建立起來，經濟自由足夠充份時，國有產權和集體產權安排將不再會比民有產權更為有效，因為政府關系能力不再重要，也不再必要。只有這時，才能進行大規模的民有化。　

　　經濟制度環境決定了最佳產權制度的選擇也可從中國在五十年代初的國有化制度轉型及八十年代以來的市場化轉型來說明。中國大陸50年代初展開的國有化制度的轉型並不是簡單地通過沒收私有財產、取締私有企業而進行的，而是通過逐漸減少經濟自由，控制生產要素，幹預市場使得私營企業的操作很難進行下去。當時采取的方式是取消股票市場，將銀行收歸國有。這樣一來，私有企業就沒有了通常的融資渠道。通過工商業改造運動，大多私有企業，特別是大中型企業不得不先後與政府實行“公私合營”。到文化大革命期間，經濟的自由度更進一步減少，行政幹預的程度更進一步的加強，結果所有那些公私合營的企業都差不多變成了國有企業。78年經濟改革開始之後，中國開始了一個逆向的向市場經濟轉軌的過程。但中國市場化制度轉型並不是通過迅速私有化而進行的。而是首先通過經濟自由化改革（允許經濟自由，承認人的自利性，采取分散化決策方式，引入激勵機制等），將指令性計劃經濟為主體的經濟體制逐步轉變為各種產權企業共存的混合經濟體系。1991年，非公有制部份在國民生產總值中占52％，同期國有企業部份所占的比率每年以2％遞降。1992年，這種趨勢更加明顯。在1992年中共十四大明確宣布采取以市場為導向的經濟體制，從而為市場經濟在很大的程度上掃除了意識形態方面的障礙。到1995年，國民生產總值中國有經濟部份所占的比率下降到40％以下，非國有經濟部份已成為中國經濟發展的主要動力。現在，隨著經濟改革的逐漸深入，持續和廣泛引入市場機制，集體所有企業正在逐漸失去優勢，越來越多的集體產權企業，特別是鄉鎮企業正在朝產權明確的股份制企業轉變。這些現象正好驗證了本文產權理論的結論。　

　　六. 結束語　　

　　在本文中，我們給出了一個內生產權所有制理論。這個理論將非規範經濟環境下如何從民有產權、國有產權、集體產權中選擇出最優的產權安排。中國和東歐國家之間的兩種不同的改革經歷和實踐為本文的研究提供了研究背景。在本理論模型中起到關鍵作用的是在非規範經濟環境條件下，一些非市場資源，例如政府關系能力和管理能力對有效生產是非常重要的。我們應用這個理論解釋了現實世界中的一些經濟現象。這個理論還可被用來研究經濟學中特別是轉型經濟學中的一些理論問題。通過運用這個新的產權理論，我們可以研究和回答轉型經濟中的許多重要問題。例如，我們可以用這個理論研究經濟改革的策略問題：究竟應采取激進的，還是漸進的改革方式？究竟是應先改善經濟環境，還是應先改變國有企業的所有制形式？　

　　這個理論框架在兩方面對傳統的產權理論進行了改進：其一，本文提出的產權理論揚棄了完全經濟自由、分散化的決策方式、以及具有完善的市場體系這些在傳統的經濟理論中必不可少的假設條件，因此，發展和推廣了傳統的新古典經濟理論，經典的產權理論，和現代微觀經濟學理論到包括非規範經濟環境的情況。其二，本文所給出的理論框架並不是將產權的安排作為外生給定的，而是作為對經濟自由程度，市場不完善程度的一種有效對應。本文證明了在經濟自由程度低下，市場很不完善的情況下，國有產權安排選擇在三種產權所有制選擇中是社會最優的，但當經濟高度自由，市場接近完善的情況下，民有產權安排將優於國有和集體產權，成為一種最優的產權安排選擇。當經濟的自由程度，市場的不完善程度處於某種中間狀態時，集體所有的產權安排形式將是最優的。這樣，國有產權安排的選擇並不完全是基於意識形態方面的原因，它同時也是對經濟環境極端不規範的一種有效反映。我們的這個結論與許多經濟現實是吻合的。在沒有什麽經濟自由，市場缺乏或極端不完善的情況下，民有產權的安排形式不能生存，國有產權安排將處於壟斷地位。盡管國有企業的效率一般說來較低，但由於改進與政府的關系以便獲得必要的生產投入資料的成本是很高的，官方經理具有相對優勢獲得資源，獲得這些資源的成本比民有企業家要低。從而，國有企業總的生產成本比其他類型企業的生產成本要低。我們可以從改革前的前蘇聯國家，東歐各國，中國以前所實行的指令性計劃經濟現實驗證此點。同時，正是由於非規範經濟環境，在中國的經濟自主化和市場化的改革過程中，集體所有制企業，特別是鄉鎮企業，比民有制企業效率更高的原因之一。同時，這也解釋了為什麽在改革過程中，出現了如此多的貪污、行賄，受賄等權力尋租現象。因為在經濟制度的轉型過程中，完全的計劃經濟體制被打破，而新的市場體系又沒有建立起來，許多政府官員趁機通過以權謀利、行賄、受賄、轉移國家資產等手段形成了各式各樣的“集體”產權安排。從政策的角度考慮，當ρ處於中間值時，集體所有制產權安排是三種所有制中最優的結果可能更為重要。因為這個結果與轉型經濟的關系更為密切。由於ρ只能被逐漸的增加，大規模的民有化不是最優的產權制度選擇。在經濟轉型的過程中，正如在中國的改革過程中出現的現象那樣， 各種集體產權安排（合法、非法）的企業大量湧現。　

　　應該指出，本文所得到的結論並不意味著現有的國有或各種形式的集體產權安排是最優或合理的。相反，它應該被用來強調經濟自主和分散化決策的重要性，從而改進經濟自主及增加分散化決策的重要性。一種流行的錯覺是：由於鄉鎮集體企業在現階段的蓬勃發展，有人過份地誇大這種產權制度長久優越性。其實，它只是一種過度性產權制度，隨著經濟環境的不斷改善，最終將由產權明晰的民有企業替代。盡管國有或集體所有制在在非規範性經濟環境下是最優的產權安排制度，但這並不能說明它比在規範經濟環境中產權明確的民有產權安排更有效。事實上，非規範經濟環境下交易成本更高，為了有效生產，它必須要花費一些額外的資源，例如搞好政府關系方面。但當經濟環境改善到比較規範時，對於民有企業來說，政府關系能力不再重要，民有產權安排就會更為有效。為了達到資源的有效配置，采取產權明晰的產權制度安排應是最終目標。當然，達到這個目標的方式並不是迅速將國有企業民有化，而是首先應該改善經濟環境。由於建立成熟的市場體系是一個時間漫長，成本巨大的過程（盡管減少政府的幹預，允許經濟自由要容易的多），根據文中的結論，當ρ很小時，完全的民有（私有）化不是最優的選擇。在經濟轉型時期，對於給定的ρ，集體產權安排將更為有效。只有當ρ充份接近1時，我們才可以將國有企業民有化。同樣，也不要由於改革過程中出現的各種腐敗現象而終止改革，退回到原有的計劃經濟體制，從我們的產權理論得知，隨著經濟環境制度的改善，這些不正當的尋租“集體”產權企業必將會失去存在的空間，而由產權明確的民有企業取代。　

　　新的產權理論不僅可以研究轉型經濟中的一些問題，甚至可以用來解釋發達現代工業化國家中一些經濟現象。例如，我們可以解釋即使在工業化國家，也存在國有、公有或各種形式的合作（集體）企業。在那些具有自然壟斷性的部門，例如能源部門，市場是不完善的，存在著有大量的行政幹預。因此ρ的值可能會很小，這使得國有企業更具有競爭的優越性。這個理論也解釋了在中國現有的非規範經濟環境下，為什麽許多國外著名大公司紛紛要求同中國的國有企業合資而不願單獨獨資的原因。其原因就是在合資企業現有的經濟環境下更易生存，企業效益更高，中方的廠長、經理能提供不可缺的良好政府關系而國外公司經理能提供良好的管理資源。　

　　應該指出的是，為了簡單起見，在本文中，我們僅假定存在民營企業家和官方經理這兩類人員而沒有考慮這種人力資源的市場。本文也沒有直接考慮管理能力和政府關系能力這兩種資源市場。然而，我們並沒有完全忽略這些市場和交易，而是將這些因素都概括進ρ里面。同時，本文只考慮如何最佳地“擁有”資本的最佳途徑，而不考慮資本市場的具體運作。　

　　盡管在本文中，我們只考慮了單一的占主導形式的產權安排的選擇形式，但我們也可以用這個理論解釋在同一行業或同一地域，國有企業，民有企業，集體企業這些不同產權所有制安排共存的現象。因為官方管理人員和民營企業家的機會收益，生產技術，分配規則，管理能力和政府關系能力的相對有效性的不同會影響最優產權安排的選擇，經濟個體之間的這些差異會導致在同一經濟區域出現不同的產權安排形式共存的現象。　

　　一個有趣的問題是，如何設計一個有效平穩的經濟機制轉型的具體過程。在本文中我們沒有討論從指令性計劃經濟向市場經濟如何具體轉型的問題，也就是如何改進ρ的問題。另一個有趣的問題是經濟環境不規範的程度和產權所有制安排轉型過程的互動問題。在模型中。ρ是一個外生變量，用來描述市場完善、經濟自由以及分散化決策的程度，產權安排被當作一個內生的變量。更精確更恰當的模型應該將市場體系的發展當作內生變量。當經濟自由程度提高，政府幹預減少，分散化決策得到改善以後，市場會逐漸成熟和完善。當然，沒有經濟自由，不放松政府的幹預，僅僅對國有企業進行私有化是不太可能培育出一個成熟的市場體系。不過，由於發展出一個新的市場體系是一個代價高、長期的過程，本篇文章主要考慮最優產權安排的選擇，所以將市場的發展過程處理成外生變量也許是恰當的，特別是在考慮短期行為是如此。　

中國私營經濟發展的多重文化基礎

　　丁子江

　　美國加州州立科技大學哲學系副教授

　　一、中國社會的財富觀和權勢觀

　　二、當前中國市場經濟的社會文化“搖籃”

　　三、 走向市場經濟之路：誰先致富？如何致富？

　　四、 結　語

　　三十年前，正當神州大地陷於文化大革命的全面動亂之際，東亞的四條小龍台灣、香港、南韓和新加坡卻在長期蟄伏之後悄然而動，不過十多年之後，竟一個個飛騰起來。什麽是這幾條小龍起飛的原動力？專家學者們常常認為，是資本主義+儒家文化+歷史機遇（Capitalism+Confucianism+Opportunity），也就是說它們把握了千年難遇的特定良機，利用傳統的價值觀協調人與人及人與物在市場競爭機制中的相互關系，從而煥發了與西方很不同的經濟活力。此外，不可否認它們都處於冷戰前沿的地位。在美國和一些西方國家的支持下，利用韓戰、越戰迅速發展起來。

　　中國大陸這條紅色巨龍數十年來自我封閉、與世隔離，因自我摧殘而傷痕累累。突然，它搖頭擺尾，拔地而起，令世界刮目相看。一個同樣但更令人好奇的問題因此而生：什麽是這條紅色巨龍開始起飛的原動力？它會和那幾條小龍那樣迅速順利地騰飛嗎？這條紅色巨龍與那四條小龍相比，不僅個頭大，而且年齡老，閱歷深，積弊多，構造覆雜，志向遠闊，所面對的困難更覆雜更艱巨。當巨龍開始昂頭之時，立即發現自己一方面遭受先天遺傳與後天感染並發的舊疾新病，另一方面又可以享用自家的“遺產”和外來的“捐贈”。中國今天的市場經濟具有老邁而又年幼的雙重特性，它既是一代代傳統文化“淤泥”的沈積，又是東西方不同價值理念“沃土”與“污垢”的撞擊與融合；它就象一棵土生土長而又盤根錯節的千年老樹，幾乎被一陣山林大火焚毀，而後在陽光雨露下吸收新施的肥料，忽然覆蘇，並嫁接上外來品種的枝葉，一時間生機盎然，盡管仍然傷痕累累，瘢跡重重，還長有蛀蟲，它依然顯得活力無限。

　　本文將從歷史的角度，描述與中國相關的多重文化如何構成了中國大陸改革時期市場經濟的生長環境，以及這個環境對目前大陸市場經濟生長過程的影響，力圖揭示在經濟體制和社會轉型中的某些灰色現象的社會文化原因。

　　一、中國社會的財富觀和權勢觀　

　　中華民族即使不是唯一最愛錢的民族，也是最愛錢的民族之一，“錢”的觀念滲透到中國社會的每一微觀層面。然而，再沒有比中華民族更不像她自己的了──這個民族最不愛錢，又最愛錢。她的文化價值觀中既對金錢無比蔑視，又對其萬分垂羨；她哺育的聖賢或“君子”擅長將金錢塗上一層真真假假的倫理光彩，而她同樣喂養的“小人”或普通老百姓卻用自己貪欲的油污再次抹去那層光彩。雖然，錢並不等於就是資本，也並不一定從資本中獲得；但追逐錢的強烈動機，在一定的條件下，就可轉化為資本運轉中對利潤的追求。

　　“財”神只住在中國？

　　這個星球上恐怕不存在不愛錢的民族，但各民族愛錢的方式很不相同。有哪一個民族象這個中華民族，把“恭喜發財”當成喜慶節日最吉利最討人歡心的祝詞；又有哪個民族象這個中華民族，把“財神爺”奉作家家戶戶最敬畏最令人迷信的神明。財神不僅只一路，而且要五路，所謂“五路財神”。中國人一生最講究的是“福”、“祿”、“壽”三星高照，而象征金錢財富的“祿”則是其中最明亮的星。中國人最喜歡的年畫是什麽“招財進寶”、“發家利市”、“金山銀山”等。中國老百姓是拜金主義者，他們信仰宗教與其說是精神的需要，不如說是更多更高物質的追求──既要今生的享受又要來世的富貴。中國有關金錢萬能的格言或俗話比比皆是，如“有錢能使鬼推磨”，“有錢能通諸神靈”等等。

　　世界各國公認華人是個具有經商本能的種族，脈管里流動著渴望賺錢的熱血。正是這種拼老命賺錢的幹勁再加上轉得快的腦筋，華人在東南亞國家至少掌握了百分之六十至七十的經濟命脈。可是，為什麽華人在發達國家不能打進主流經濟圈子，而只能在一些落後國家稱雄呢？這與華人經濟行為的特徵或其致富的手段有關。這一手段（至少是在他們創業的初期階段）主要有三要素：首先是利用原始資本積累的經濟手段──野蠻落後的剝削方式，如極便宜的勞動力，惡劣的勞動環境，陳舊不安全的技術設備，勞保福利的無保障，勞動時間的冗長，不合理的工資制度等等，這在落後國家是普遍的，而在發達國家卻早已過時；其次是利用社會的非制度化──人治為主或不完善的法制，如各級政府的擅權腐敗，各種法規稅制不嚴，社會秩序混亂不堪，非法性的投機冒險，賺取利潤的非經濟手段等等；再次是利用投資經營的短期行為──單純追求利潤的急功近利，如不講信譽，不講道德訴求，不講社會責任感，不講回饋社會等等。

　　華人最追求“富貴”，但很多人往往即便富了也富而不貴，甚至為富不仁。由於暴富顯富，而又不回饋社會，往往遭到忌恨，使自己與當地民眾陷於對立的狀態。菲律賓馬尼拉的華人有個“忠義山莊”，里面蓋滿豪宅，平時全都大門緊鎖，只有清明時節，方見人影。這些建築是當地華人富家為死者專門蓋的靈屋，而數百萬的當地窮人卻住在破木棚里。有人很早就預言，東南亞的華人富商會遇到當地社會的反彈。果不其然，現在綁架勒贖已成為菲律賓的熱門生意，甚至連軍警也與綁匪相勾結介入其中，據1996年3月17日紐約時報報導，近三年來，共有665人遭綁架，其中多數為華人，有31人被撕票，受害人支付的贖金超過1，100多萬。其實，受害人和贖金遠不止上述統計，因為許多人因怕官匪勾結，而往往私下了結。

　　六個“圈子”都一樣愛錢

　　中國歷史上有六個階層的文化圈子（Cultural Circles），它們既相互獨立又相互依賴，造成錯綜覆雜的社會經濟關系和結構，甚至直至今日仍以變種的形式發揮著不同程度的作用。這六個文化圈子是，皇族文化圈，仕者文化圈（以士大夫為主體構成的整個官僚集團），鄉紳文化圈（以豪門望族地主富商等構成的地方勢力），寺院文化圈（以道教佛教或民間教派構成的宗教勢力），江湖文化圈（以會道門幫派盲流秘密組織或造反團體等構成的社會勢力），平民文化圈（以廣大農民手工業者小生意人自由職業者等為主體構成的普通民眾）。盡管表現形式相異，這六個圈子中的前三個階層經常滿口“仁義道德”，侈談“重義輕利”，實際上卻是最大的斂財集團，最愛錢的大圈子。

　　中國歷史上各朝各代的皇帝自稱真龍天子，代表上蒼統治江山黎民，自然這世上的一切都屬於他們。明白一些的皇帝多少給老百姓一點喘息，注意一點生產；而絕大多數皇帝不是昏君就是暴君，為了窮奢極欲，享盡人間之豪華，他們橫征暴斂，把老百姓骨頭上的最後一點殘油也刮幹，血管里的最後一滴剩血也吸盡。以皇帝為核心、以其血緣為紐帶所構成的整個皇族（Imperial Family and Kinsmen）是社會的統治中心，它賴以生存的物質來源是以分封為王、巧取豪奪、苛捐雜稅等濫權或非經濟手段來聚斂財富。

　　中國歷史上的士大夫（Literati and Officiadom）階層，是為以皇帝為核心封建王朝服務的龐大官僚集團。皇帝們用科舉制度（Imperial Examination System）擴大自己統治的階級基礎，這種開科取仕的辦法不講門第貧富，明顯優於西方中世紀的世襲制，使普通人得以機會參與政治。但中選之仕最終不過是在功名利益的利誘下，成為統治者的鷹犬幫兇。中國文人滿腦子“萬般皆下品，唯有讀書高”，因為“書中自有千鐘菽，書中自有黃金屋，書中自有顏如玉”。中國的士大夫都稱自己為儒者，然而在孔子看來，儒者可分為“君子儒”和“小人儒”，每朝每代，“君子儒”寥寥無幾，而“小人儒”卻多如過江之鯽。士大夫們常自吹“威武不能屈，富貴不能淫，貧賤不能移”，實際他們大多數全能被屈、被淫、被移。中國人都知道“官本位”效應，權與錢可以轉化，有權就有錢。就連好官，也是“三年清知府，十萬雪花銀”，更不用說那些一味搜刮民脂民膏、造成“朱門酒肉臭，路有凍死骨”的貪官污吏了。中國歷史上確有一些清廉的文臣和忠勇的武將，然而遺憾的是歷代大多數文官都愛錢，武將都怕死，政治腐敗，以致民眾造反，藩鎮叛逆，外族入侵，社會動亂，中國歷史上大半時期都不太平。

　　鄉紳（Local Gentry）階層自古以來是真正維持某個地方社會、政治以及倫理秩序的主導力量，也是當地精神文化和各種物質利益的代表。鄉紳具有雙向的功能，一方面代表地方利益與上層朝廷官府應付周旋，另一方面又協助甚至勾結統治當局掌控下層平民百姓。他們或是宗族首領、退隱官員、舉人秀才，或是地主員外、手工業主和富商大賈，以自己特有的家世、名望、人脈和實力，在一定程度上操縱或影響資源、土地、生產、市場、錢莊、當鋪、運輸等經濟命脈及其發展。與士大夫階層不一樣，鄉紳是舊式私營經濟的真正主人，也是這種經濟利益的直接獲得者。他們知道“錢本位”效應，最清楚金錢財富的力量，即“越是錢多，越是氣粗”就是簡單而現實的真理。為了錢，他們會用最原始野蠻的方式來榨取雇工和佃農，也會用最惡劣狡猾的手段來欺騙顧客和買主。他們也明白錢與權可以轉化，有錢也可有權，如用錢行賄衙門就可換取更大的利益；甚至他們可以“捐官”即花錢買個縣太爺的官位來做做。

　　中國的宗教主要是由道教佛教回教和其他一些民間宗教組成，其勢力不象歐洲中世紀的教會那樣全面控制社會，而是在絕對服從世俗皇權的前提下行使其社會職能。總的說來，中國歷代統治者對各種宗教的並存相當寬容，並不加過多的幹涉，除因特殊需要對其中某些加以官方扶植外，一般讓它們自生自長自消自滅。為了生存和發展，各個宗教派別以所在地域形成了自成一體的寺院經濟，據有田地、山林、湖塘及莊園等，其來源或是原始的占有，或是朝廷的賞賜，或是民眾的捐贈，甚或是不正當的巧取豪奪。

　　“江湖”（Vagebond Persons， Siniste Gangs and Rebellion Organizations）是中國傳統特有的文化現象之一，它包括各種“會道門”幫派地下秘密組織，地痞流氓，遊民流寇，犯罪團夥等黑社會勢力，此外還包括以農民起義或革命團體等構成的政治反抗勢力。江湖勢力有的是正義的，有的是邪惡的，也有的正義與邪惡相雜。它們或因團結互助，或因逃避迫害，或因反抗壓迫，或因錢財而挺而走險。江湖勢力形成自己特定的經濟利益和生意行為，正面一點的可能行俠作義，殺富濟貧，除暴安良；負面一點的則招搖撞騙，欺小淩弱，打家劫舍，官匪勾結，包賭包娼，浪跡於黑白道買賣之間。總的來說它們是一種盲目的破壞力量，往往以不正當或非正常的手段獲取財富。

　　所謂平民（The Populace）是一個十分模糊的概念，包容了一個極寬泛的社會階層，如農民、雇工、手工業者、小商人、自由職業者和城鎮普通市民等。這個階層是被統治者，只能利用統治者的某些開明決策或疏漏松動之處來爭取一定的生存和發展空間。“皇恩浩蕩”或天下太平時，他們可安居樂業，養息生作；“龍顏大怒”或天下大亂時，他們便家破人亡，生靈塗炭。這個階層中只有極少的人有幸成為政治或經濟的暴發戶，因此大多數人在垂羨發財者的同時，又無奈地向往一種平均主義的烏托邦社會。

　　孔夫子孟夫子也重錢

　　人們都認為孔夫子和孟夫子從不看重錢，其實這是個誤解。孔夫子也談錢，不過在談錢的時候，先將其塗上了一層倫理的色彩。在《論語（Analects）》一書中，孔子的確把他的政治原則、社會理想和價值觀念與經濟生活混合在一起。對他來說，對各個社會階層、集團以及個人在生產、流通、分配上的地位、作用和關系必須加以倫理的規範。孔子指出：“富與貴，是人之所欲也，不以其道得之，不處也。貧與賤，是人之所惡也，不以其道得之，不去也。”也就是說錢財是人人所愛的，但應以合乎道德的方式獲得；窮苦是人人所厭的，但因道德的需要，也應安之而不逃避。他還指出：“邦有道，貧且賤焉，恥也。邦無道，富且貴焉，恥也。”意思是如一個國家有道德秩序，那麽貧窮就是可恥的，然而若一個國家沒有道德秩序，那麽即便富貴也是可恥的。因此，孔子主張，在一定的條件和合理的規範下，人們可以積極地追求財富，所謂“富而可求也......吾亦為之”。

　　雖然孔子總的認為“君子喻於義，小人喻於利”，以此擡高作為腦力勞動者知識分子地位，貶低體力勞動者的作用。在這一點上，他與古希臘大哲柏拉圖（Plato）相似，後者也不主張統治階級參加體力勞動，因為其會因陷於“俗務”而延誤大事。然而，“君子”（Superior Man）靠什麽過活呢？孔子為他們指明了一條“一本萬利”的捷徑──只要當了官成了勞心者，當然衣食不愁，錢財自然滾滾而來，所謂“君子謀道不謀食、耕也餒在其中矣、學也祿在其中矣、君子憂道不憂貧。”孔子強調“因民之所利而利之”，這里面暗含著肯定經濟生產活動的功能以及追求財富的需要。他把“足食、足兵、民信”作為三大立國之本。他還提出“何以聚人曰財”，從而將財富視作統治社會的必要條件。此外，他主張“百姓足，君孰與不足”，就是說老百姓富了，統治者哪有不富的。

　　儒家的第二大經典著作《大學（Great Learning）》中，發展了孔子反對聚斂（重稅）的思想，進一步指出“財聚則民散，財散則民聚”的主張，也就是認為首先讓民眾富有而非讓統治者富有，國家才會免於滅亡。如何才能使老百姓富有國家財源充足呢？《大學》從生產與消費的某種相互關系中，看出“生財有大道，生之者眾，食之者寡；為之者疾，用之者舒；則財恒足矣。”用今天的話說就是，擴展財富有個根本辦法，即盡可能從事生產的人越多，吃閑飯的人越少；生產效率快，而消費合理；則財富定永遠充足。儒家的另一經典著作《中庸（Doctrine of Mean）》與《大學》強調“有土此有財”一樣，把孔子強調天為生產萬物根源的觀點，擴展到不僅“天”而且“地”也同為生產萬物的根源；從而把土地提升到自然力的高度來認識。《中庸》對中國經濟思想的一個突出貢獻，就是“來百工則財用足”，即工業致富論，並將之列為天下國家的九經之一。它企圖把建立在自然財富觀基礎上的農業生產觀上升到工業生產觀，這是非常積極的。遺憾的是後來的儒家並未將這一思想貫徹和發展下去。

　　孟子比孔子更重視經濟問題。他指出，物質環境對人們有重大的影響，在個人財富與國家財富上應有不同的倫理要求；人的生存發展使社會經濟關系日益覆雜，繁雜的道德規範會限制個人日常的經濟生活，因此應給予一定的放松；如果道德規範與個人財富的獲得有沖突時，並非後者絕對服從前者，而應取決於對兩者輕重本末的權衡。例如一個人就要餓死，食物當然比禮義廉恥更為重要。孟子是中國歷史上第一個明確提出保障私有財產理論的思想家。他主張“恒產”即財產的永久占有，並強調為了社會秩序的安定，人們應有自己財產。如農民應有一定數量的土地進行生產，造成自給自足的家庭經濟。而那些無恒產的人易於做邪惡之事。

　　愛錢的“共產主義者”

　　共產主義者不愛錢嗎？在打江山時，除了少數投機或動搖分子外，一代共產黨人確實把腦袋掖在褲帶上鬧革命，但動機各有不同。有的真正信奉馬克思主義，要實現共產主義理想；有的滿懷抗日救國的一腔熱血；有的為報地主老財剝削壓迫之仇；有的僅僅為逃避封建包辦婚姻；還有的是家里揭不開鍋了，參加隊伍混口飯吃；也有的圖將來革命幹成了能“三十畝地一頭牛，老婆孩子熱炕頭”，甚至升官發財。中國曾經是一個落後的農業國，投身革命的絕大多數是農民。中國的農民歷來具有兩面性，一方面具保守性，不圖社會變革，只求發家致富；另一方面又具造反性，在“均田”、“均富”的理念驅動下，會揭竿而起，以暴力反抗官府，但打下江山後最易於腐化墮落，李闖王的失敗就是極鮮明的一例。

　　中國共產黨靠自己的活力和國民黨的腐敗打下了江山。開國初期曾一度保持上升的勢頭，但不久腐化的病毒開始滋生，逐漸侵蝕本來尚屬健康的機體。一些領導幹部開始換妻、占好房、求特權；一些幹部露出愛錢的貪婪本性，開始濫用權力，貪污受賄。從五十年代起，中共便掀起了一輪又一輪的社會主義革命高潮。一方面，它從農業合作化入手，在城鎮推行公私合營、在農村大刮“共產風”、實行人民公社化，試圖跨過資本主義階段，跑步進入共產主義；另一方面則不斷強調階級鬥爭，批判“資本主義”道路，反對物質刺激，號召幹部要堅持革命化，警惕“糖衣炮彈”。這一系列做法直接違反了社會發展的本來規律，也違反了人的本性，不久便嘗到極大的惡果。從1959年到1961年，所謂的“三年自然災害”造成了數千萬人餓死（其實當時氣候基本上是風調雨順，經濟上的大災難完全是主政者造成的破壞）。六十年代初，共產黨內的一些有識之士看到了問題的所在，便順應人性的本來面目，給予老百姓一些松動的機會，試搞了“三自一包”（即自留地、自留林、自留畜以及包產到戶）。這樣一來，農民有了一定的生產積極性，情況開始好轉。可惜好景不長，毛澤東又發動文化大革命，把違反人性的做法推到了無以覆加的地步。

　　結果，中共把一個骨子里愛錢的民族，變成了一個表面上最不愛錢的民族。除了極少數的特權者外，中國人都窮，於是，“愛錢”便以一種隱性、變相和小規模的形式開始泛濫。許多原本不直接屬於商品的東西，人們也以商品的形式交換，如地位、權力、名望、家庭背景和社會人脈關系網絡都可以轉化為錢財，“走後門”就是這種種關系最形像化的寫照。在這樣一個社會中，一旦放松了多年來對追逐錢財的禁錮，就象希臘神話中的潘多拉（Pandora）之盒被打開了，里面所裝的瘋狂、貪欲、嫉妒、罪惡等禍患一擁而出。整個社會的商業化就象沖破閘堤的洪水勢不可擋，什麽理想和情操都通通刷洗一空。中國大陸的一出電視劇里有一句台詞，“有錢也許不能萬能，但沒有錢卻萬萬不能”，幾乎成為傳世警句。

　　有人說，“錢”能決定一切比“權”能決定一切要進步，此話雖有偏頗之嫌，但也不無道理。不管怎麽說，中國大陸開始了一種從單一“權本位制”到“權”與“錢”兩種本位制並舉的轉型。過去是“權”到“錢”的單向流程，而現在是二者之間的雙向流程。在這種體制中，最賺錢的機會就是利用權和錢的交匯，或者說在計劃經濟與市場經濟的邊緣地帶得到最大的利益，能有幸得到這種機會的人當然是那些可以將權轉化為錢的人。但也與過去有很大不同，八十年代以前，你即便有錢但沒有權，你也甭想住豪華住宅，乘昂貴轎車，買緊俏用品，享受一流服務和保護，出入特權的娛樂設施。然而，今天這種現象改變了，人們可以“買”官作，可以“買”警察保護，可以“買”免除或減輕刑罰。盡管由於某些原因，中國還有一些錢仍打不進的“堡壘”，然而至少大部份“城池”已慘遭淪陷。九十年代開展的反腐敗運動所揭露出來的只是冰山一角，但也可略見一斑，現在的貪污案中，百萬元以上的大案多（僅1995年就達六百多件）、高層官員涉案多、有組織的集團犯罪多。為此，1995年11月，最高檢察院成立反貪污賄賂總局，並在各省直轄市的檢察院相繼成立反貪污賄賂工作局，力圖建立起制度性的反貪網絡。可以預見，在不久的將來，大陸也會象台灣一樣，黑金政治泛濫，沒有一處不被錢所主宰。

　　二、當前中國市場經濟的社會文化“搖籃”　

　　中國大陸目前成長中的市場經濟是一種壟斷的行政權力與市場交換雜交的產物，它的文化基礎則是中國的傳統經濟文化、馬列經濟文化和西方經濟文化觀的混雜。

　　傳統經濟文化：“小康社會主義”的由來

　　孔子對後世平民的一個重大影響就是他“不患寡而患不均，不患貧而患不安”的思想。盡管他僅僅提出社會貧富不均的弊病，而不能找到醫治的辦法，但仍然為中國傳統的“均富”論奠定了理論基石。他的另一個重大影響就是他有關“小康”（Primary Abundance）與“大同”（Great Harmony）的基本原則，後來這些原則在《禮記.禮運篇》中加以進一步的闡述，到19世紀末在康有為的《大同書》更得到系統化。這恐怕也是中國人易於接受馬列主義的一個先天條件。什麽是“大同”？從《禮運》所述來看，“大同”就是財產公有，人人平等，沒有階級差別、等級秩序、政治壓迫和經濟剝削，更沒有犯罪現象。也許是歷史的巧合，中國古代《禮運》提出“大同”論之際，正是西方柏拉圖著述《理想國》之時。“大同”是許多民族古老的夢想，1500多年前，東晉大詩人陶淵明在其《桃花源記》中描述了這樣一個理想社會；英國人文主義者托馬斯.莫爾（Sir Thomas More）在480年前發表《烏托邦》抒發了美好的向往；法國的聖西門（Henri de Saint-Simon）和傅立葉（Charles Fourier）提出了各自空想社會主義理論；英國人歐文（Robert Owen）乾脆於1825年在美國印地安那州買下三萬英畝，建立了“新諧和村”（New Harmony），用以實驗自己社會主義的綱領；中國清末的康有為撰寫了《大同書》來表達自己的政治理想。

　　《禮運》中講述的“小康”是與“大同”完全不同的兩個觀念，它以財產私有為出發點，不是“天下為公”，而是“天下為家”，以各自家庭為社會中心建立起人的財產關系，生產的目的是為了個人的利益。既然一切為私，就必須修建堅固的城池，以防他人侵擾；此時，統治國家應以禮義為綱，來規定君臣、父子、兄弟、夫婦之間的關系；再進一步，以此確立制度，完備各種經濟設置，獎勵有勇有謀的人，以功績為考核之標準。由於人人為自己，就可能引起混亂，所以統治者除運用軍事手段外，必須建立倫理綱常和法規；當政者若不能做到上述這些，必會為害社會，故理所當然地讓位。

　　鄧小平不甚注重理論、而強調實際效應，他提倡“摸著石頭過河”，並一向信奉“貓論”。為了需要，在一幫謀士的包裝下，他提出“建設具有中國特色的社會主義”，其具體內容就是建設“小康社會主義”、作為中國大陸的經濟社會發展目標。這不愧為“古為今用”和“土洋結合”的一個典範，它避開談“大同共產主義”，而只談“小康社會主義”，既滿足民眾追求私有的本性，又不徹底拋棄建黨的立論之本。

　　中國傳統文化中最核心的價值觀之一就是父權為本位的家長制。孔子強調的“忠孝節義”，其中以孝為根本。古時，最高統治者是“皇帝老子”、“天下之父”，官僚衙門是“父母官”，而老百姓則是“子民”。許多社會關系都是父權的延伸或變種，都可用父權來加以解釋，如“長兄為父”，“師徒如父子”等等。這種“父權家長制”反映在經濟活動中，就是以家族為基本架構組建經濟活動的社會習俗與經營文化。現在，中國成長中的私營經濟里，家族式企業十分普遍。要想讓大多數的私營業主們走出“家長說了算”的那種封建式家庭經營，還需要相當長的時間；特別是一些農民企業家，還弄不清現代化管理是什麽東西，他們更需要脫胎換骨的“改造”。

　　祖訓已被遺棄？

　　目前，中共正在做的事就是推翻自己過去所做的一切，它無奈地抽掉自己招牌上標有“共產”的實際內容，拋開了過去支撐這個黨及其專政的理論基石──來自馬列的教條，轉變成一個為了自身利益而實行一黨壟斷的強權。它正在扶植再造新的、更富有的、更永遠無法消滅的地主、資本家、外國買辦和黑道勢力，也就是在更大的規模、範圍和效應上制作新的剝削、私有制、貧富不均和社會的黑暗與醜惡，這是它在“多害相較取其輕”的狀態下，被迫作出的痛苦抉擇。當年馬克思詛咒，資產階級為了自己的需要，造就了無產階級，也同時造就了自己的掘墓人。進入八十年代後，鄧小平發現，不改善老百姓的生活就會亡黨亡國，他只能選擇經濟改革來挽救中共的危機；然而，號稱代表“無產階級”利益的中共，為了自己的生存，卻造就出了“新資產階級”，並且自己終將嬗變並與之融合。

　　共產主義是人類的一種理想，它與儒家的“大同”，佛家的“凈土”、“極樂世界”，還有基督教的“天堂”有異曲同工之妙。然而，與其他宗教不一樣，實現“共產主義”的途徑要經歷太多的血腥和殘殺，過於扼殺人的本性，所以使人們半途而廢。同蘇聯和其他國家的“社會主義試驗”之結果一樣，中國大陸的社會主義經過三十個春秋，給老百姓帶來的不是富裕和文明，而是貧窮和不斷的政治運動，以及不幸、摧殘和絕望。中共掌權後，就劃定了兩大禁區，一是在政治上不得動搖一黨專政和它的意識形態，另一是經濟上不得改變社會主義道路、不可動搖公有制。可是，1978年後中共在經濟上一步一步後退，禁區相繼開放了。農民單幹了，私營企業出現了，官員可以合法經商了，國有企業不得不轉賣給國人或外商......這樣，從市場經濟中生長出來的“新資產階級”，或遲或早、或多或少，必然會要求更大的生存和發展空間，也必然染指政治──形成壓力或利益集團，要求更多明確界定的權利。同時，“三十年風水輪流轉”，當初被打到台灣去的國民黨“地主資本家、大小戰犯、老反革命分子們”一個個衣錦還鄉，建廠投資，成了中共的座上賓。

　　西方經濟文化： 幽靈來了嗎？

　　讀過《共產黨宣言》的人，都能記住這本“共產黨”人“聖經”中的開篇語，“一個共產主義的幽靈在歐洲徘徊”。然而，馬克斯、恩格斯這兩位共產主義的鼻祖，萬萬不會想到，在二十世紀九十年代，“一個資本主義的幽靈在蘇聯和中國徘徊”，資本主義在社會主義的“紅色土地”上“覆辟”或者得到了新生。盡管革命前，在這兩個地方（尤其是中國），資本主義並未得到長足的發展，但是，有趣的是，中俄兩國的老百姓對市場經濟的適應能力很不一樣。中國民眾很快進入“全民皆商”的狀態，把中國“拉進”了資本主義，而在俄羅斯政府造出一套資本主義制度之後，俄羅斯民眾卻在資本主義大門前猶豫不決、不敢邁入。這或許跟社會主義的“壽命”有關，在蘇聯，社會主義的壽命接近八十年，這使經歷過商品經濟的人早就辭世；而中國的“無產階級專政下的繼續革命”大大縮短了社會主義的壽命，結果很多生在舊時代的老一代還健在，反倒成了中國的榮幸。

　　幾百年前，當資本主義乘文藝覆興之勁風，沖破中世紀千年的黑暗，取代封建主義，而呱呱落地之時，懷舊的遺老遺少們對之深惡痛絕，因為它打破了封建貴族和天主教會勢力的藩籬；一向高居學府之內的哲人文豪們也一起舉起倫理之旗，對之口誅筆伐，因為它把人性中最醜陋的污垢一下子全抖落出來。馬克思把所有的批判凝成一句名言：“資本從它來到世間，每個毛孔和細胞都滴著血和骯臟的東西”。然而，正是資本主義的市場經濟、供求規律、自由競爭和追逐利潤，給人以發展和創造的機會，調動人奮鬥的欲望和一切積極性，充份滿足人自私自利的本性。亞當.斯密（Adam Smith）指出，有一只“看不見的手”（Invisible Hand）在掌控著資本主義社會“機器”的操作，它就是在市場競爭中以追求利潤為唯一目的的機制，而這只“隱手”最直接的“肉身化”就是資產階級。政治家、哲學家、文學家、藝術家、科學家、軍事家們，各個領域的專家以及物質的直接生產者們，都認為自己是社會發展的主導力量，其實，在一定意義上，作為資本人格化身的資產階級──工商企業家階層，才是社會發展杠桿的撬動者，它以非道德的力量大顯神通，控制了整個社會生活，雇傭了政治家為其界定產權和人權，建立遊戲的規則──制度的保障；雇傭了軍事家用“火與劍”之暴力為其占領更多的領土、資源、人力和市場；雇傭了科學家為其更新生產力，向未知的知識領域及未開發的自然王國挺進；雇傭了白領或藍領階層從事腦力勞動或體力勞動，直接創造物質財富；也雇傭了哲學家、文學家和藝術家為其點綴精神生活，裝潢富麗堂皇的門面。

　　今天，中國大陸已經開始出現自己的“企業家階級”──一批由那個“資本主義幽靈”投胎轉世，或借“社會主義”之屍還魂的“大款”富豪們。盡管它仍躺在搖籃，還未完全掙脫繈褓的裹紮，但已經以它不服管束的“啼哭”和“蠕動”，顯示了其“幼獸”的“蠻力”。

　　三、 走向市場經濟之路：誰先致富？如何致富？　

　　改革開始以來，一部份人先富了起來，他們致富的方法各有不同，有人靠辛勤勞作、聰明才智，也有人憑籍家庭背景、人脈關系、海外親友，還有的人則走貪污受賄之路，甚至出賣肉體、走私販毒。在中國大陸的現實條件下，這些先富的人往往主要靠“社會資本”（即社會關系）而“物質資本”，更多的靠“非經濟手段”而不是“經濟手段”。他們主要是來自八種不同社會背景的階層族群：一、部份黨員幹部、離休退休幹部、政府工作人員和轉業退伍軍人；二、部份鄉鎮個體戶、專業戶和由農轉工商的剩余勞力；三、部份國營單位退職退休或兼幹第二職業的職員、職工和科技專業人員；四、部份原無業人員或盲流分子；五、部份地方宗族勢力有影響的人物；六、部份有特權家庭背景的子弟；七、部份演藝界體育界的明星名人等；八、部份有犯罪前科的社會不良分子等。這八類人致富的過程對中國社會的振蕩是如此之大，以至於整個中國社會都跟隨著他們商業化了，所謂的“十億人民九億商，還有一億心直癢”，就反映出那種在商業化大潮中的躁動。據說，越南當局為了進行經濟改革曾立下誓言，寧可讓一代人的道德淪喪，也要把經濟搞上去。中國大陸當局不敢這麽明說，但它無疑知道這個代價是必須付的。

　　“有權不用、過期作廢”

　　“有權不用、過期作廢”，實際上已經成為中國大陸大多數幹部在經濟市場化過程中的行動左右銘。在他們看來，清廉成了“無能”的別名，如果一個幹部不會“拉關系”、“走後門”、“撈一把”和“吃請受賄”一類的以權謀私，就會被老婆孩子、親朋好友、同學同事、甚至街坊四鄰看作“笨蛋”、“傻瓜”和“白癡”。在農村私營經濟興起之初，一些腦瓜子轉得快的鄉鎮幹部，馬上乘火候搞起了自己的買賣。這些先富的幹部中，不少人見利望義，腐化墮落，甚至成了罪犯。山東省即墨市喬家屯鄉黃泥村的村黨支書，市人大代表王希成把整個村子搞成了一個獨立王國，在政治經濟上壟斷了村里的一切，壓迫剝削村民，甚至搶劫財富、拐騙婦女、殺人放火、無惡不作，最後難逃法網。河南省博愛縣許良鎮趙後村的村黨支書兼村委會主任王允忠把此村當成王家天下，自己作為“總公司的大老板”，占有四處私宅大院，把集體產業據為私有，甚至購買武器彈藥，糾集地痞流氓，任意拷打和盤剝村民。遼寧省義縣大榆樹堡鎮的鎮黨委書記於平印把其鎮搞成“於氏家天下”，分派家人分別占據當地黨政要職，結果把於家變成了本鎮首富之一。

　　以權經商、辦“官家店”，是另一種常見的行徑。所謂“官家店”是指由黨政機關幹部直接或通過其家人親屬間接經營的私營酒店、歌舞廳等行業。據官方《法制日報》報導，湖南懷化地區被民眾稱為“官家店”的買賣很是興隆，5個縣市竟有270家相當規模的“官家店”，占此類店總數的百分之五十三。“以權謀錢”是這類“官家店”謀取利潤的先天條件；以“官官相護”為保護傘，掩蓋其不法行為，是“官家店”的又一特色。“官家店”的官人在外面辦了酒店、歌廳，成天考慮如何賺錢，八小時以外東奔西走，全力以赴忙生意，八小時之內雖是“身在曹營心在漢”，卻是工資照領、獎金照拿。從全國範圍看，這類私營“官家店”多如牛毛，數不勝數。它們的一個共同特點是，以通過權力和“後門關系”等社會資本和非經濟手段，進行了不公平的市場競爭，從而謀取暴利。

　　“除了錢，他們還認什麽？”

　　中國多數的私營業主和個體戶原來是農民或小市民，他們只接受了很少的教育，既樸實勤勞，又狡猾惰性，他們把五千年中華民族的優缺點、正負面和強弱項都集於一身。他們信奉的是簡單和直接的利益，以及樸素的義氣和鄉情，不會過多地在是非、對錯、真假、善惡和美醜之間作“無用”之爭。他們為利益所驅使，總是在吃虧和占便宜的循環中盲目地疲於奔命。他們不是那種一聲令下、就言聽計從的人，他們愛在“戰略”上坐觀，而在“戰術”上精於算計、步步進取；他們對政府保持順從，卻深諳鉆政策空子的門道。由於國家的法制、尤其是稅制不健全，絕大部份個體戶和私營企業大量逃稅漏稅，其申報的所得稅往往只及利潤的百分之幾、千分之幾，甚至基本不繳稅。

　　多數私營業主仍處於原始積累階段，從生產到經營都是采用野蠻和落後的剝削方式，在這一時期，根本無須現代化的管理也能獲利甚至巨額暴利。中國大陸國內市場大，個體戶經營的買賣，一點也不必擔心回頭客，搞“一錘子買賣”就夠了。他們或是不懂法，或是利用法的不健全，或乾脆知法犯法。在他們看來，自己是老板，老板的意志就是法規。許多私營企業延長工時、壓低工資，工作條件簡陋、生活設施缺失，甚至對雇員任意打罵。這樣引起的勞資糾紛甚至會導致新的“階級對抗”。私營業主和個體戶可能“暴發”成一個闊老，但絕不會立刻形成一種比較完善的人格，城市職工對個體戶的普遍不滿，雖可能有“狐貍吃不到葡萄嫌酸”的心態，但也與個體戶倫理層次太低、毫無社會責任感有關。

　　“紅”與“白”的宗教勢力

　　宗族勢力是中國幾千年來封建社會的最後基礎。宗族是指以父系血緣相傳下來的親緣關系，一個大的宗族經常包含有政治、經濟、宗教以及軍事等多種功能，往往為豪門所控制，並排斥其他宗族的人。歷史上，族權同皇權、神權、父權和夫權構成中國封建社會精神統治的五大枷鎖。中共在革命中，設法打倒了豪門宗族，造成了一個有趣的現象，一個宗族里革命前是本姓富者掌門，革命後則是本姓窮人主宰。

　　改革開放後，宗族勢力開始擡頭，甚至泛濫成災。在很多地方，鄉鎮企業和私營經濟的企業掌握在某種宗族勢力的手中。這些宗族勢力以同姓同祖為凝聚力形成某地的獨立王國。宗族的頭面人物往往成為當地先富起來的一幫。當前，中共大陸的宗族可分“紅”與“白”兩種，前者是共產黨組織“宗族化”或宗族“共產黨化”；後者是宗族勢力的“非共產黨化”，即完全取決於舊時世代相傳的正宗繼承關系，如按照家譜的輩分、尊長或傳統特有的規矩來決定領導權。就連中共中央組織部也承認，一些基層黨組織被宗族勢力所把持、名存實亡。為了通過舊鄉紳的港台海外關系引來投資，或借重其經商的頭腦，一些原來被共產黨掃地出門的原鄉紳或其子侄輩又被請了出來，這些人習慣上就是宗族勢力的代表，他們或多或少在當前私營經濟興起的潮流中扮演一定的角色。

　　在錢眼里打滾的“明星”

　　商品經濟的大潮引誘各行各業的人士紛紛下海，其中最易於利用職業便利和社會資本而暴發的階層之一是部份演藝界或體育界明星們。在社會普遍商品化之後，這些影星、歌星、笑星或球星們的行情大漲，職業報酬是從前數十倍、數百倍，甚至高達"天文數字"。例如，1988年，通俗歌星毛阿敏一次就逃個人所得稅30萬元。這些人擁有豪華汽車和別墅，享受普通民眾所做夢也不敢想的奢侈生活。這些人中一部份腦筋更快的人，紛紛投資辦起了私人企業，他們昔日的聲名本身就是最響亮的商業廣告，而廣泛的人脈關系就是一本萬利的基礎。“體操王子”李寧變為飲料和休閑服裝業大亨；享譽世界體壇的“馬家軍”教頭馬俊仁，從事“鱉精”的買賣；影視界“大腕”英達成立了私營的“英氏影視公司”，在社會上很有影響；影後劉曉慶廣施“魅力”成了億萬富婆，號稱“全中國最富的女人”，她建立起自己龐大的劉氏企業集團，據說逃稅漏稅之額必以7位數為起點記；另一位女影星張渝也成為一名私營大企業家，從事化工等實業，一次就能從自己腰包里掏出三千萬投資拍攝電影《太陽有》。

　　“活著就是賭一把”

　　中國的私營經濟如雨後春筍般遍地萌發，一時間沈渣泛起，魚龍混雜，其中最無包袱的就是一部份無業遊民、地痞流氓和刑滿勞教分子等。“活著就是賭一把”是這些人的生活信條，這些人沒有臉面地位、也沒有什麽東西可失去的。本來賺錢與風險是成正比例的，風險越大，賺得越多；而風險最大的一定是非法和不正經的行當，不是坑蒙拐騙，偽貨劣品，就是走私販毒，包賭包娼。

　　1949年以來，共產黨的顯著成就之一，就是徹底摧毀了黃金榮、杜月笙青紅幫一類的黑社會勢力。然而隨著改革開放、搞活經濟的到來，某些黑社會勢力也開始死灰覆燃，東山再起。例如，名揚福建的“商業巨星”、福州私營裕豐公司董事長杜國禎，拉攏中共霞浦縣委書記楊某和離休縣委書記胡某等，利用國有的新華輪8號進行走私。上海市華誼綜合貿易中心的總經理王亨銘原是個地痞流氓，吃喝嫖賭抽樣樣具精，甚至利用老婆為色情誘餌拉攏關系，善於行賄走私，買空賣空，非法倒賣黃色污穢品，謀取暴利。女流氓吳勝明曾因賣淫和詐騙被判刑12年，出獄後，自辦所謂四川嘉陵江聯合企業有限公司和浙江永昌公司，任“董事長”兼“總經理”；她從西南詐到東南，從廣東騙至黑龍江，甚至連官方某大報紙也吹捧她的光輝業績。浙江省溫州歐江東門和西門各有一個“私營漁業公司”，都是由當地黑道、漁霸集團所把持；東門的漁霸叫葉洪濤，西門的叫張挺春，各雇有一幫流氓打手，完全壟斷了市場，強迫漁民將水產全部賣給它們；這些漁霸直接或間接收買了公安和工商等政府部門官員33人，其中有治安科副科長、分局股長、派出所指導員、公商市管員等。據有關部門調查，在許多省份地區，流氓犯罪集團甚至有嚴密組織的黑社會勢力，滲入甚至很大地影響經濟活動，如控制資源，把持交通，壟斷市場，哄擡物價，收保護費，作黑白兩道的生意等。它們與政府官員、宗族勢力、各種不法分子，甚至與海外黑道相勾結，造成社會秩序的嚴重混亂。

　　大夥兒一塊奔小康

　　中共領導人最理想的模式是“集體經濟+市場經濟”，在一個特定的區域或群落，走“共同富裕”的道路，故提出“大夥兒一塊奔小康”。這種方式把古代“小康社會”的理想現實化，並把實驗失敗的“人民公社”三級所有制改裝成適應市場競爭機制的各級經濟企業聯合體。這些大大小小的聯合體，雖然保留某種集體所有制的名義，實際上采用的是資本主義的合夥制或公司制。至1995年，北京郊區縣已有了50個“億元村”，這些村子已具有1億元以上人民幣（約1200萬美元以上）的資產。房山縣韓村河村竟然達3.7億元，下設51個工程隊，13個工業企業，村里仍從事農業的只占百分之五，家家住有二層別墅式小樓，全都擁有電話、彩電、電冰箱等。河北太行山麓的昔日窮山村──磁山二街村開辦了煉鐵、軋鋼、化工等34個企業，產品打入國際市場。山東龍口市的一個窮山莊──下丁家村，成立實業總公司，下屬8個工商企業，21個農副專業隊和一個農業綜合服務隊。浙江蕭山的航民村是全省第一個億元村，這里“既無困難戶，又無暴發戶，家家都是萬元戶”，中共領導人江澤民、萬里、喬石、李瑞環等曾到此視察。

　　這些原來十分貧窮的村莊之所以能夠富裕，其中一個共同原因就是他們都有一個得力的帶頭人，這些帶頭人頭腦開通，關系四通八達，他們順應社會發展的潮流，把自己個人的利益與本地老百姓的利益結合在一起，村民們富了，當然自己就更富更有威望，將來會得更大的利益。山東省蒼山縣艾曲後街村的黨支書劉建志，雄心勃勃，先是發展本村經濟，然後兼並其他9個村，成了10個村的總支書，並成立艾曲總公司，下設6個分公司，自任總裁。後被選為省人大代表和全國勞動模範。這樣，又反過來以更大的影響和更廣泛的社會關系促進當地的發展。

　　河南省新鄉縣小冀鎮東街村第五村民小組有個“河南京華公司”。總經理劉志華女士，一鳴驚人，居然進京舉辦“發展戰略研討會”，劉女士在會上提出“鄉村都市”的發展構想──農村城市化+農民工人化與知識化，綜合指標超過發達城市的水準。她說：“多年來，我一直憧憬著，讓我的家鄉成為鄉村中的城市。這里既有現代化的工廠、商店、住所、文化娛樂設施，又有美麗的田園風光。生活在這里的人，不愁吃，不愁穿，相親相愛，和睦美滿。沒有猜忌，沒有爭鬥，是個處處充滿愛的小世界。”這是一個經過現代化包裝過的古代理想。然而，這一切竟已在這個小鄉村初步實施。在這個“世外桃源”，訪客可以看到北美式塔形辦公大樓，英格蘭式、西班牙式、阿拉伯式或羅馬古堡式的農民公寓，以及布局精巧的花壇、草坪、庭院和林蔭道。每戶公寓總面積150平方米，樓上樓下共四室二廳，廚房、餐廳、書房、衛生間、儲藏室樣樣俱全，彩電、電冰箱、洗衣機、煤氣竈、組合衣櫃、組合沙發、席夢思床墊等應有盡有，此外還免費供應煤氣、暖氣、熱水等。該公司共擁有日用品化工廠、紙箱廠、罐頭廠、豆漿品廠、腐竹廠等十個工廠（場），經濟效益可觀；還辦了機械化的現代化農場，承包給十個“農業工人”，為此購置了多台拖拉機、聯合收割機、自卸汽車以及其他配套機具，並供應充份的化肥、農藥和水利灌溉條件。公司開辦了幼兒園、職工俱樂部和京華文化中心，並與平原大學合辦“大專班”，現正籌辦“農民大學”。村里的老人都享有養老金，還可以分批到外地旅遊。劉志華本人因此成為全國的一個名人，頭上掛滿了令人眼花繚亂的桂冠，還應邀赴美國參加了1987年“中美中小型企業交流會”。

　　京華公司的模式符合傳統的“小康”和“大同”以及農民“均富”理念，易於為一般農民所接受。它的成功離不開當地人的辛勞，但也有別的地方無法啟盼的外部助力和內部特殊條件。首先，因為它符合了中共“共同富裕”的理想模式，從一開始就受到政府的照顧扶持，如劉源（前國家主席劉少奇的兒子）任當地的副縣長時就給於許多幫助，後劉升任副省長後對該公司又給予更多的關注。其次，公司總經理劉志華原為從城里志願下鄉的知識青年，眼界較開闊、有理想、有相當的知識素養；她的丈夫的經歷能力則更為特殊，他畢業於北京大學，曾任文化部官員，後志願下放到當地任縣文化局長，後來他辭官下鄉協助其妻創業。他雖名為公司總顧問，其實是幕後真正的當家決策者，他的教養、知識、才幹以及當官期間建立的人脈關系和社會資本都是該公司成功的特殊條件。但這個公司仍然處於舊式“夫妻店”式的管理之下，帶有“人治”的缺陷，村民們把劉黃夫婦當做救世主，有強烈的依賴心理和報恩心態。這個公司的發展中還有本位自利，重工輕農，污染環境，較少回饋鄰近鄉村等問題。

　　四、 結　語　

　　從社會主義集權體制向市場經濟轉型，可能會遇到兩種理想主義。一種是把經濟市場化看作純粹的經濟手段，以為可以在不觸動政治社會文化的條件下，既達到市場經濟國家的經濟效率，又保留社會主義的權力結構和觀念文化。抱有這種理想主義、而又對轉型期的社會現象看不慣的人，會天真地以為，可以用社會主義集權體制時代流行的政治思想工作、革命理想教育、英雄模範人物的帶頭作用、運動式的治理整頓等等，去“糾正”經濟市場化帶來的觀念行為的變化。事實上，經濟市場化過程是一個重新建立觀念文化、行為規範的過程，它會自然而然地淘汰著社會主義集權時代留下來的觀念文化；如果經濟市場化不可逆轉，那麽，舊的社會主義觀念文化被淘汰，大概也是不可避免的過程。在轉型期中出現的很多腐敗現象，恰恰是舊的社會主義權力結構在這一特殊階段的產物，沒有進一步的政治改革，這些現象就很難消除；如果試圖通過強化這些權力和觀念來消除腐敗，那就不僅南轅北轍，而且會造成火上澆油的結果。

　　另一種理想主義是對經濟市場化過程中形成的經濟體制設想得過份完美，希望它象在教科書上那樣充份有效，並能遏制各種副作用，避免轉型期中的種種令人不快的“灰色”現象以及可能的混亂。本文的分析說明，經濟市場化過程是在中國現存的社會文化“搖籃”中進行的，無論是“下海”的官員、知識分子，還是私營業主、農民，他們的財富、權勢觀念、經營觀念、“社會資本”都是過去積累起來的，他們一方面承續了祖先和社會主義革命年代的“畸形遺產基因”，另一方面又感染了外來的“細菌病毒”，因此“既先天不足、又後天失調”。當招賢嘍!招賢嘍!他們用自己的行為、按照自己的觀念，來影響經濟市場化的實際過程時，市場化就會遠遠偏離理想主義者們的期待，不象是一支優美高雅、井然有序的交響樂曲，相反倒很像一場“山里人聽到的爵士樂演奏”，節奏奔放，卻一片“混亂”。在任何國家，社會文化的現代化都不可能領先於經濟政治的現代化，所以經濟政治的現代化往往會受到落後的社會文化的牽制。

　　直接推動經濟市場化過程中的那些活躍分子，那些私營業主們、遍及城鄉的個體戶們、那些在鄉村辛勤耕作、在城市尋機打工的農村青年們，給中國的經濟社會注入了虎虎生風的活力，也為之帶來光怪陸離的“邪氣”。無論人們是喜歡還是痛恨，是羨慕還是妒忌，是讚揚還是詛咒，他們仍會以自己不馴服的“野性”去獵取想要的一切。

留學生資源的開發、利用、保護和發展

　　王希

　　美國賓州印地安那大學歷史系助理教授

　　一、中國留學生運動歷史的回顧

　　二、七十年代末至今中國留美學生的的基本情況

　　三、留美學生資源的特點分析

　　四、開發、利用、保護和發展留（美）學生資源的建議

　　

　　對於占世界人口四分之一的中國人來說，即將來臨的二十一世紀將是一個前所未有的發展機會。在過去的一個世紀里，數代中國人前仆後繼，為爭取民族的解放、國家的獨立、和中國社會的進步奮鬥不已。許多優秀的志士仁人為此貢獻了生命。在經歷了無數的挫折之後，今天的中國已經發展成為一個擁有獨立主權、具備威懾性國防自衛能力、並在國際事務中發揮重要影響的國家。近年來的改革使中國的經濟從觀念、體制、效益各方面都產生了革命性的變革。一個同時兼容市場和計劃經濟的現代中國經濟已經形成，並開始與世界經濟全面接軌。可以預料，不久的將來中國經濟將成為世界經濟的一部份，並對其發展產生決定性的影響。中國人的精神面貌也隨經濟改革發生了深刻的變化。億萬中國人第一次有了充份發揮個人才能、合法追求個人物質利益的機會。在社會生產力得到空前解放的同時，中國人對自己和民族的未來都有了比從前任何時候都更為具體和現實的期望。這一切為中國在下一世紀爭取更大、更全面的發展準備了必要的條件。可以說，自1839年鴉片戰爭中英帝國主義的炮艦轟開中國的大門以來，中國第一次從意識形態、經濟基礎、民族心理等方面最現實地接近了全面振興中華民族的歷史機會。

　　但是，這前所未有的歷史機會也將是對中華民族前所未有的挑戰。二十一世紀中國將面臨很多挑戰，但主要的挑戰將來自於下列四個方面。首先，在下一世紀相當長的一段時間內，中國經濟的發展將繼續受制於現行的國際經濟秩序。盡管這種秩序並不公平、帶有濃厚的殖民主義和霸權主義經濟的特徵，但發達國家將繼續用此來維護既得的科技資源和經濟優勢。中國的經濟發展將面臨雙重任務：既要保證發展速度，又要在高新科技的開發運用、經濟體制的改革和管理方面趕上發達國家。而只有在同時做到這兩點的情況下，中國經濟才可能在結構、能力、和管理方面發生質的變化，奠定民族振興的經濟基礎。與此同時，中國還必須思考如何在保持政治穩定的前提下對現有的國家政治管理體制進行有效的改革。這是一個困難的卻又不能回避的挑戰。無疑，中國的發展需要一個穩定的政治環境；穩定是發展的前提。但發展不可避免地要帶來體制上的改革，這不僅因為發展本身就是一種變革，更因為只有在受到適應發展的政治和法律的保障之後發展的結果才能有真實與長久的意義。中國面臨的另一個挑戰來自文化與民族素質方面，即我們民族如何在辨別、保持和發揚傳統文化的精髓的同時，大膽吸取和接納外國文化中的優秀成份，並在此基礎上建設一種同時具有民族性和世界性的現代中華文化。這是中華民族振興的重要內容，也是人類文明發展方向的一個重要課題。從根本意義上講，下一個世紀的國際間的競爭也將是民族素質與能力的競爭。在國際環境方面，中國同樣將面對嚴峻的挑戰。目前的國際環境表面上風平浪靜，實際上危機暗藏。一些國際勢力將對中國進行幹擾和“圍堵”，遏制其發展，其他國際力量則將在權衡自己利益得失的基礎上支持中國的發展。因此，中國必須對國際形勢的變化持有現實和理性的態度，必須最大限度地靈活運用自己的實力和影響來開拓一個能進退自如的、有利於自己全面發展的國際空間，必須與其他國家一起共同創建一個以和平共處、公平競爭為基礎的新的國際秩序。與此同時，海峽兩岸的中國人必須有勇氣和智慧來徹底地解決國家統一的問題。

　　這些挑戰是對中國的挑戰，也是對世界的挑戰，因為中國的發展不僅直接關系到四分之一人類的福祉，也必將對世界的發展有深遠的影響。因此，中國的發展是世界現代化運動的一個重要組成部份，是一個世界性的工程。但是，迎接這些挑戰，首先是、而且也只能是包括海外留學生在內的所有中國人的責任。完成在二十一世紀內振興中華民族這項工程，需要動員全體中國人的力量，需要充份開發和利用中國和世界範圍內一切有利於中國發展的人才資源，尤其是留學生資源。

　　留學生資源對於中國的發展具有特殊的意義。其特殊性不僅在於留學生是連接中國與世界發達國家、吸取外國先進思想和科學技術知識的最直接最重要的紐帶，更在於留學生在吸收先進知識和思想後能產生的作用。世界近代史表明，任何國家和民族的現代化都離不開對外部文明優秀內容的吸收和借鑒。美國的獨立革命與立憲運動是在充份吸收了歐洲啟蒙運動和英國“光榮革命”的思想成果的基礎上完成的。近代日本的崛起則是明治維新以來全面學習西方的直接結果。但是外部文明的先進思想與知識只有在經過本民族的學習、消化、傳播、並結合自身的實際情況加以充份運用之後，才能對民族的現代化產生暴發性的效應。在這個過程中，留學生是學習者、理解消化者、傳播者，許多人同時也是實踐者。由於他們對於外部文明的學習從一開始就帶有強烈的針對性、並以振興本民族為終極目的，他們對於外部知識的傳輸和運用效果強烈，影響深刻。這點已為近代中國現代化運動的歷史所證明。自1872年清政府官費派出三十名幼童到美國留學至今，中國學生出洋求學已有一百二十四年的歷史了。[1] 盡管這一時期內中國的政治發生了多次重大的轉變，但中國人留學海外、從外國吸取先進知識和理論的運動卻一直沒有完全停止過。而在一百多年里也正是中華民族擺脫帝國主義列強的統治、爭取民族獨立、苦苦追求現代化的過程。簡短回顧一下中國留學運動的歷史，我們不難看出中國留學生在中國現代化各個歷史階段中都扮演了重要的角色。　

　　一、中國留學生運動歷史的回顧　　

　　為方便起見，我將近代中國留學生史分為三個階段來討論，即晚清時期（1872─1911），民國時期（1912─1949），和新中國時期（1950─1996）。中國留學運動起源於清政府的自強運動。1839年，英帝國主義用炮艦轟開了中國大門，西方列強長驅直入，將一系列不平等的條約強加於中國。而腐敗無能的清政府對此束手無策，一方面割地賠款，另一方面自視甚高，仍把已經完成工業化革命的並正向世界各地擴張的西方各國視為蠻夷之邦。直到1860年在西方列強的幫助下鎮壓了太平天國起義後，李鴻章等清朝官員方才意識到擁有堅甲利兵的西方列強對中國的侵入造成了“中國史無前例的變局，”從而開始提倡為了生存中國必須向西方學習制造武器的知識。1872年，清政府官費派遣三十名12至15歲的少年赴美留學，開始了中國學生留學海外的歷史。到1875年，共有一百二十名小留學生被送到美國學習。清政府原期望這批幼童能在完成中學課程後進入大學學習軍事、航海、和造船方面的知識。但因種種原因，這批留學生在1881年被召回國，當時僅有二人完成大學學業，其余均屬修業。[2] 1875年，清政府也開始以進修和專科學習等方式向法、德、英和比利時等歐洲國家派遣學生和工藝徒。與留美學生一樣，留歐學生的專業也多集中於采礦、冶金、造船、航海等實用科目。顯然，清政府的派遣留學生的目的是培養一批工業和軍事方面的人才，尤其希望這些學生能在學成之後擔負起建設中國海軍的任務。1882年，在美國教會的讚助下，中國第一批女留學生赴美國學醫，開始了中國女子留學的歷史。1895年以前，中國前往歐美的留學生人數不多，完成正規學位的人也較少，但這批留學生對於早期的中國現代化起了先鋒作用。其中最著名的人物包括設計和建設中國第一條鐵路的瞻天佑（留美幼童之一）和將大量西方科學與哲學著作介紹到中國、並成為現代中國翻譯事業的典基人的嚴覆（1877年英國留學生）。[3]　

　　1896年，中國留學生運動出現新的熱潮。1894─95的中日甲午海戰中日本戰敗中國的事實極大地刺激了中國知識分子和清政府中的改良人物。主張西化改革的呼聲日見增高。大批留學生奔赴日本，希望從這個突然崛起的東鄰身上學到現代化的經驗與知識。1895年，中國在日學生不到三百人，但到1905年時，中國留日學生近1萬人。與早期留學相比，1896年後的留學運動有幾個明顯的新特徵。留學生人數驟然增多，年齡增大，留學地區從以前的歐美擴展至日本。在提倡各省興辦官費留學的同時，清政府也開放了自費留學。至1907年，中國在歐美留學生也達1萬多人（其中官費留學生有八千人左右）。[4] 雖然大部份人的學習科目雖仍以軍事和工業為主，但也開放了教育、商業、農科等。這種學科多元化的趨勢在1909年庚子賠款留學生到達美國後更成為一種風氣。清政府現代化的宗旨是“中學為體，西學為用，”希望借用西方的科學手段來保持中國傳統的道德價值體系。但包括張之洞在內的改良派在1896年後開始強調留學生應了解西方各國的政府原則，認為不了解其政治，便不可能有效地運用他們的技術。清末民初年間，相當一批留日學生在留學過程中接受了西方的先進思想，他們不僅傳播當時的西方政治理論，還積極參與了推翻清王朝的鬥爭。1903年，留日學生組織了拒俄運動，反對沙皇俄國軍隊占領東北。1904年，湖南留學生黃興、陳天華等人組成了華興會。與此同時，留日學生龔寶 等人與後來勤工儉學的領導人蔡元培等一起組織了光覆會。這兩個組織後來都成為孫中山1905年在日本組建同盟會的重要基礎。而同盟會的早期支持者中，有相當一部份是留日學生。[5]　

　　民國初期的留學生運動雖因軍閥混戰顯得很不穩定，但仍有數千人漂洋過海，到歐美和日本留學。而庚款留學更成為中國學生去美國求學的一個主要渠道。至1925年，民國派出的中國留美學生有1600多人，其中也有相當數量的女留學生。[6] 而清末民初間也有大批人從各地歸國。1911年辛亥革命成功，更有大批留日學生歸國。歸國留學生中的許多人對後來中國歷史的發展產生了很重要的影響。如五四運動之前的“新文化運動”就是由留日的陳獨秀、魯迅、錢玄同和留美的胡適等人的領導下開始的。這場被稱為中國知識界的啟蒙運動在推翻舊禮教、啟迪民智、開創新文化等方面起了很大作用，為五四運動的出現作了極其重要的思想鋪墊。而陳獨秀和同在日本停留過的李大釗則在五四運動後成為了中國共產黨主要發起人。與此同時，在法國參加勤工儉學的中國留學生也在五四運動期間，與在法的華工一起組織起來，抗議歐美列強無視中國利益將德占山東領土劃歸日本的做法，積極阻止了北洋政府代表團在凡爾賽和約上簽字。在這批留法勤工學生中產生了中國共產黨第一代領導人中的相當一部份中堅力量，包括周恩來、鄧小平、蔡和森、向警予、徐特立、李立三、陳毅、李富春、蔡暢、王若飛、李維漢等人。[7] 與此同時，另一批留學生，如陶行知、晏陽初等人回國後則深入基層和農村，開創了現代中國的民間教育和師範教育。與此同時，留法的徐悲鴻等人也開始在美術界介紹和傳播西方繪畫藝術。　

　　抗日戰爭開始後，中國留日學生幾乎全體回國。而與此同時，美國因中美成為戰時盟友而大量接受中國留學生。所以民國後期的留學生以歐美為主，但也有學生前往東歐、中東、南亞、甚至拉美地區學習。這一時期，中國留學生的層次較從前變高，許多人是在國內修完大學課程到國外讀研究生。留學生的學科範圍也比從前變的更為寬廣。抗戰時期，美國政府貸款資助了近千人到美國接受接受訓練，還為學成返華的留學生提供歸程旅費，以鼓勵中國留學生回國。國民黨政府在抗戰後期大力開放自費留學，但規定遵守三民主義為報考自費留學的條件之一。僅1946─47年間，就有一千多人自費留美，六百多人留歐。這批留美學生中的一些人得到國民黨政府的資助，於49年後去了台灣；但大部份人留在了美國，並有相當一部份人進入美國各大學任教。根據華美協進會（China Institute of America）的統計，1930年至1954年間，中國留美學生共有9，334人獲得美國學位，其中博士學位獲得者有1，727人。這一時期在美留學生總人數大約有22,000多人。這樣看來，至少有一半以上的留學生未能完成學業。但與留日學生相比，這個數字已經很高。根據社科院近代史所張海鵬的數字，1905─1937年間，中國留日學生總數為11萬人左右，但在各校畢業的人只有1.1萬人。[8]　

　　民國時期歸國留學生對中國現代化，尤其是現代教育方面的貢獻，不僅是巨大的、而且是具有開拓性和持續性的。現代中國科學和高等教育的奠基人幾乎無一例外都是在國外學習和工作過的。後來成為新中國第一代著名科學家中的絕大多數人也多為民國時期的留學生，包括嚴濟慈、趙忠堯、熊慶來、蘇步青、華羅庚、錢學森、李四光等。尤其應指出的是，為新中國核科學的發展作出了關鍵的貢獻的科學家中相當一部份人也是民國時期留學歐美的留學生。　

　　中華人民共和國時期的留學生運動大致也可分為兩個階段，第一階段為1949年至1960年代中期。第二階段為1979年至今。由於國際政治的因素，新中國的第一代留學生主要是前往蘇聯和東歐，他們中的許多人回國後，成為中國計劃經濟發展和國防工業的技術骨幹。有相當一部份人還擔任了政府機關的領導職位。在國際國內政治十分困難的情況下，這批留蘇學生保證了中國工業和科學技術的發展不出現斷代和停滯。他們對中國現代化發展作出了特殊的貢獻。　

　　二、七十年代末至今中國留美學生的的基本情況　

　　1970年代，中國的國際地位和影響發生了重要變化。隨著中國加入聯合國、中日中美建交等一系列外交上的突破，隨著經濟改革的開始，中國的留學生運動開始進入一個史無前例的新時期。自1979年中國開始向美國派遣公費留學生以來，中國留學生的前往歐美各國和日本等地的留學生人數逐年增加。根據國家教委公布的數字，到目前為止，中國已向世界幾十個國家和地區派出了公費、自費留學生、訪問學者共25萬人，而其中有8萬人已經學成回國。[9] 在不到二十年的時間內，中國留學運動發展之快、留學生人數增長之多、留學生覆蓋國家和地區的面積之廣、不僅是中國歷史上前所未有的，也是世界文化交流中的一個十分新奇的現象。現代留學運動突飛猛進的二十年也正是中國各方面發展深刻變化的時期。無疑，這些變化也極大地影響了留學運動的發展。與以前的中國留學生運動相比，現代中國留學生運動有那些特徵？現代留學生在歷史背景、社會構成、心路歷程、學業成就方面有些什麽樣的特點呢？他們能在下一世紀中國發展的進程中起什麽樣的作用呢？這些都是十分值得研究的問題。我希望在此通過對中國留美學生情況的討論對上述問題提出一些思考和探討。　

　　留美學生的最主要特點包括：留學人員數量多，學科範圍廣泛，學位層次高，學成之後繼續留美工作和從事研究人數較多，學術成果比較明顯。1979年，中國與美國建交，同時恢覆學術交流，新中國第一批留美學生抵美學習，學生人數為數可數。根據紐約國際教育研究所（Institute of International Education）的資料統計，1980─81學年度中國留美學生總數為2,770人，而當年台灣留美學生有19,460人，香港留學生有9,660人。此後五年，中國留美學生以每年2，000人左右的速度增加，到1984─85學年，中國留學生人數達10,100人。而同年的台灣和香港的留美學生人數分別為22,590人和10,130人。1985年，中國放寬自費留學的管理，留美自費生、自費公派學生、訪問學者轉學生的人數猛增。1986─87學年度中國學生人數較兩年前翻了一倍，達到20,030人。兩年後，也就是到1989─90學年，中國留美學生總數又增加了近百分之五十，達到29,600人，並第一次超過台灣留美學生人數（當年台灣留學生總數為28,760人）。自1989年起到1993年，中國留美學生人數始終居世界各國在美國留學生之首。1993年中國在美各校學生的總數達44,381人。但自1994年開始，中國留學生人數開始回跌，1994─95學年里中國學生總數為39,403人。[10] 通過表一可以看出，從79至95年間，中國留美學生人數增長最快的是85─93年。在這一期間，中國留學生人數增長了3萬人，而同期台灣留美學生的增長不到1萬5千人，香港學生人數則始終處於1萬人左右。當然，這里顯示的數字只是全美2,600多所大學登記在校的中國學生。保守一點估計，加上已經畢業和工作的留學生，自79年來相繼在美國大學學習過的中國留學生應在7─8萬人以上。加上各種類型的交流和訪問學者，這一期間中國留美學人的總數接近10萬人。（同期中國留日學生學者的人數為4萬余人）。[11] 中國留美學生人數眾多的原因是多方面的。首先，作為世界上最發達國家，美國對中國學生具有的吸引力是不言而喻的。其次，由於經濟發達和文化政治的需要，美國大學、社會和政府對中國學生接納空間勝過其他任何國家和地區。此外，早期中國留美學人和龐大的美國華僑社會在學術和經濟方面為相當一部份留美學生提供了機會。　

　　留美學生的第二個特點是學位層次高和學科範圍廣泛。從一開始，留美中國學生的主體就是以研究生為主。大部份人是在國內完成本科（甚至碩士研究生）學位後到國外來學習更高的學位。這種現象在公費和自費公派學生中尤其普遍。雖然近年來隨著自費留學尺度的放寬，也有不少學生來美學習本科學位，但讀研究生為主的基本模式並沒有改變。根據1994─95學年的數字（見表二），中國在美國各大學學習的總人數為39，403人，其中本科生只有5,287人，研究生32，679人，其他1，436人，三者的比例為15:82:3。而同年台灣留學生（總人數為36，407）的比例是34:61:5，日本（總人數為45，276）的比例是72:18:10，韓國（總人數為33，599）的比例是44:46:10。而整個東亞地區和國家留學生（總人數為168，190）的學位層次的比例為45:48:7。東亞地區留美學生學位層次比例的不同在某種程度上反映了國家和地區經濟力量對留學生類別的影響。中國學生攻讀研究生居多，一方面反映中國學生在國內接受了較好的本科教育、具有相當的競爭能力，另一方面也反映出我國總體的私人經濟能力還未達到能大量送子女出國學習本科的階段（此點可從與日本、韓國、甚至台灣等地的比較中看出）。這種現象同時也十分恰當地反映出現代中國留學運動的特點，即注重對高層次的科技和教育資源的引進，而不是泛泛而學。　

　　與學位層次相關的是學科範圍的問題。中國留學生的學位層次高，但學科範圍卻以傳統的自然科學和人文社會科學為主，如數學、物理、化學、工程，生命科學、教育學、歷史、文學、語言學、社會學、政治學、國際關系學、藝術史等，這種現象在八十年代的中國留美學生中十分普遍。與此同時，相當一部份人在到美後迅速調整專業，進入一些當時國內還沒有形成系統師資力量的學科：如電腦科學、心理學、中國學、經濟學、商業管理、法律、金融、現代財政學、公共衛生、國際商業、信息傳播與管理、大眾傳媒、甚至勞資關系學等專業。八十年代後期和九十年代的留學生逐步轉向，不再集中於傳統學科，而面向新興學科。1986─87年間中國留美學生組織了第一批專業學會，包括中國留美政治與國際關系學會、留美青年經濟學者學會、和留美歷史學會，當時各學會的會員都在200─300人左右，商法各科的人數不多。同一時間在紐約成立的中國旅美商法學會的最初會員不到50人。根據紐約國際教育研究所對1993─94學年度在美國攻讀研究生的18,418中國學生的調查，學農科（Agriculture）的學生的百分比為2.8，商科（Busines）為8.7，教育（Education）為2.5，工程（Engineering）為23.9，藝術和美工（Fine & Applied Arts）為2，醫學（Health Professionss）為3.5，人文學科（Humanities）為2.6，數學和電腦（Mathamatics & Computer Science）為12，物理和生命科學（Physics & Life Science）為31.5，社會科學（Social Science）為6.3，其他為4.5。[12] 總的來說，原有的以自然科學為主的模式依然存在，但其比值有下降的趨勢，而商科學生的人數明顯增多。這種趨勢在本科生的學科選擇中更為明顯。根據同一資料，在3,584名中國留美本科生中，學自然科學的學生的百分比為41.3，學人文與社會科學的占4.6，學醫的為7，學商科的則高達22.7。[13] 影響留學生對專業選擇的因素很多，個人的經濟情況、學業背景和專業興趣、對於未來的思考等都會影響對於專業的選擇。但中國學生學科選擇的變化在一定程度上反映出留學生在學科選擇與中國社會和經濟發展之間的密切關系。　

　　中國留美學生人數眾多，學成後去向分布不均。有一部份人學成回國，開始在國內科研和教學戰線上擔當起前沿學者（或學術帶頭人）的責任，正在為開拓新學科和發展傳統學科作出極為重要的貢獻；但留美學生中仍有相當一部份人在完成學位後繼續留在美國，或進入博士後學習，或直接進入了美國高校任教，或在專門研究機構或各類公司從事研究，或自己辦了公司，還有一些人改行進入了國際商業的領域。到底有多少中國留學生學成後留在了美國，這個數字可能只有在將美國移民局和國家教委所掌握的數字進行比較核對後才能得到。　

　　中國留美學生學成暫時未歸的原因是多方面的。從中國學生方面來講，一些人在國內受過較好的學術訓練，來美後得以進入高質量的研究院校，並參與了一些領先性的項目研究。這批人希望在畢業後繼續從事專業方面的研究，而美國的經濟和科技能力則為領先領域的研究提供了條件。他們中有不少人覺得留在美國不僅可以及時跟上現代科技和其他學科的最新發展，把自己的研究作得更好，而且能通過為國內同行傳遞信息的方式，幫助國內專業學科的發展。人文和社會科學中學生的想法與自然科學的學生也有相近之處，希望在發展自己的同時，能有較大的空間來寫作，系統介紹和討論西方人文和社會科學的研究成果。還有一部份人在學習與實習期間得到了工作的機會，從而轉為專業工作者。也有人是因夫妻兩人輪流換班讀學位（一人讀書，一人工作支持家庭）而暫不能歸。也有人因子女不能歸。很多留學生來美時已經成家，或在留學期間成婚，不少人的孩子在美國出生或中國出生美國生長。因環境所限，許多留學生子女或不會中文、或中文退化，使留學生對回國猶豫不決，擔心子女回國後學習跟不上，將來不能成材，耽誤他們的前途。有人將這種為了子女而不得不暫時留居美國的情形諧稱為被判了“有期徒刑”。當然，也有相當一部份人因留學時間長，國內形勢變化太快，害怕回國後因在人際關系、工作和生活環境、和政治文化等方面不能迅速適應而失去發展機會。　

　　美國社會也為中國留學生在美國停留創造了條件。美國社會具備一定的開放性，其移民政策十分靈活，不僅允許而且鼓勵吸收出色的有特殊技能的外國人才，這使許多留學生在畢業後有了直接進入科研和教學機構的機會。當然，美國政府的關鍵舉動是1989─90年間為中國留學生提供永久居留的政策，這一政策為許多留學生、尤其是早期公費留學生和訪問學者、留在美國提供了現實的和法律上的機會。如何權衡這項政策的最終效益，即在中國、美國和留學生三者之間到底誰是這項政策的最終的和最大的受益者，現在作結論還為時過早。但必須指出的是，1992年後中國的繼續開放和發展吸引了大批擁有永久居留權的留學生永久性地或短期性地回國。對許多人來說，美國綠卡的效力在於為更多地來往於中美之間提供了便利。　

　　現代中國留美學生大概可以89年為界分成兩代人。這里主要分析八十年代的留學生的特點。這批留學生人數多，大部份人現在30─45歲左右，相當一部份人已經完成學位。他們與新中國一起長大，經歷過文革，不少人有上山下鄉、作工務農、當兵的經歷。他們中有老三屆、有工農兵學員，但更多的是文革後考進大學的頭幾屆大學生和研究生。他們對新中國是了解的，有深厚的民族情感。許多人來美時，已經過了從文化融入美國社會的年齡，盡管美國教育會對他們的人世觀與世界觀有一定影響，但對他們的文化與道德價值觀念的改變是很小的。所以，在文化和民族感情方面，這批人基本上是中國式的。他們中間絕大多數人在出國時都是希望能學有所報，為國服務。在這種意義上，這批人還保留一些早期中國知識分子的傳統使命感。也許正因為如此，這批人關心國內政治的發展，並自覺不自覺地希望以各種方式支持和促進中國的改革和進步。早在86年左右，留美學生就開始組織專業學會，定期召開專業學術會議，編發出版專業刊物，並組織各種形式的回國交流活動。1987─90、1992至今兩個時間段內國內政治經濟發生的一系列變化對留美學生的思想變化有相當大的影響。與此同時。這批人在埋頭學習的同時，對美國社會也有較為深入的觀察和細致的了解。許多人在求學期間擔任助教，助研，十分辛苦，但同時也得到了鍛煉。很多人除了學習外，還不得不外出打工，飽受人間辛苦，閱盡世間冷暖。所以，無論對中國還是美國，這批中國學生都有較多的、較為深刻的思考。幾乎每個留學生都經歷過這樣一個過程，即一開始對美國社會充滿幻想，然後是困惑與失望，最後是在失望中重新尋找到希望。許多人從這個過程中認識到美國社會和美國體制中的優點與缺點，體會到至今仍然嚴重存在的美國種族主義歧視和白人文化優越感，更多的人則對於美國政治、外交、及新聞媒介的素質與局限性有了十分透徹的了解。事實上，美國政界、學術界、新聞界對中國發展作出的一些充滿偏見和出於無知的報導評論使許多人對美國政治產生厭惡，並對其本質有更現實的了解。同時也使很多人重新思考中國現代化的具體道路和方式，重新思考中美之間關系的本質。在留美學生中有多少人是“身在曹營心在漢”，有多少人在計劃永久性的回國，有多少人還繼續對美國充滿浪漫的幻想，沒有人知道。但可以肯定，中國的發展愈迅速愈深入愈全面，留美學生中將自己與中國聯系在一起的人就會愈多。　

　　三、留美學生資源的特點分析　

　　如此眾多的從中國大陸來的留學生散布在美國各地是一個前所未有的現象。他們獨特的歷史背景和在美國社會的位置構成了一個新的與傳統留學運動意義不同的留學生群體。這是一個正在出現的新的留學生資源。這個資源蘊藏著什麽內容？它對中國的現代化可以起什麽作用呢？　

　　在這里，有必要討論一下“留學生”這個概念。傳統意義上的“留學生”包括從中國到海外求學的學生（Overseas students）和學成歸國為國服務的留學生（Returned students，如同歐美同學會的會名所示）。根據目前留學運動發展的情況，“留學生”一詞需要加上第三個內容，即已經學成但因各種原因暫時還未回國的中國學生和學者。（這些人並沒有加入外國藉，估計在相當一段時間也不會）。這三種留學生互相連接，是一個群體的不同階段。本文所討論的留學生資源主要是指由第三種人的構成的資源。　

　　新的留美學生資源主要包括學術知識和信息、社會影響和文化經驗、社會網絡三方面的內容。首先，在專業知識方面，這批留學生中的相當一部份人受過完整的專業訓練，許多人是博士學位獲得者，有些人作過博士後。一些人在畢業後不久，便進入了本學科的研究前沿。不光是在自然科學領域，即便是人文和社會科學領域內，也有一小部份人開始嶄露頭角，並可能在不久的將來成為前沿學者。一些人在博士學位完成後出版了專著。出於在美國工作和競爭的需要，這些人必須不斷地進修專業知識，保持對本專業及鄰近領域的動態的熟悉。此外，還有更大數量的中國學生已進入各類純學術或商業性的研究機構或公司的研究部門，他們的知識更有實際運用的一方面。在公司或研究機構工作的人，有機會觀察和了解更多的經濟和科技發展動態，對美國商業運作的規律程序和管理機制會有非常深入的了解和體驗。在某種意義上說，工作的留學生仍在繼續留學，他們必須比一般人付出更多的代價和勞動了解美國，以求在美國體制中進退自如。在這個過程中積累起來的知識和經驗對於中國人了解美國十分有用。所以，這批留學生將始終是一個知識和信息的源泉。　

　　第二、這批留學生中的一部份人開始在美國占據有一定社會影響的專業位置。據我初步統計，1994年在美國各大學擔任講師以上職稱的來自中國大陸的留學生和學者（不包括開課的訪問學者）有1，187人，其中自然科學領域（數學、電腦學、物理、化學、工程、材料、環保等）有801人，人文和社會科學領域（經濟、政治、歷史、哲學、英語、漢語、東亞文化、教育、大眾傳播等）有303人，其他領域（商業管理、圖書館學、戲劇、工程、美術史等）有83人。[14] 這其中大部份人在州立或中小型大學任教，但在著名大學教授名單上也能看到中國大陸留學生的名字。除此之外，還有相當一批人在美國各專門研究機構任職。除他們的研究和教學會對美國學術界和學生產生影響外，許多人還通過發表文章，參加各種學術會議的方式施加社會和公眾影響。這些表面上看來是純學術的活動，實際上包含和反映出許多濃厚的人文內容，如個人的背景，觀點，研究問題的方法等都會成為信息傳播的一部份。　

　　第三，這批留學生通過在學術和事業中的出色表現，逐步建立對美國社會的影響。並同當年民國時期留美學生一樣，通過互相之間的幫助和聯系，形成一個中國學人網絡，為中國的發展提供了技術、人文與其他方面的咨詢幫助。這種網絡也可幫助中國更全面地更深入地進入美國。而這些都必須是由熟悉美國社會，並有一定學術和商業影響的學者和專業人員來穿針引線，甚至主持。與台灣學人不同的是，中國本身是一個巨大的可以發展的市場，無論在科學和商業方面都有與美國交流和合作的必要，並且潛力無窮。有效擴展這種交流，並使之為中國現代化服務，極為重要。現在留美學生已組織了各種專業團體，除較早成立的歷史學會，政治與國際關系學會，經濟學會，旅美商法學會外，近幾年又有旅美科技協會，旅美生化學會，工程學會，金融管理學會，哲學學會，社會科學教授協會等專業組織出現。這些組織自覺地默默地作了許多工作，在美國學術界施加影響，向國內輸送專業學術信息，組織會員回國服務等。　

　　除上述的幾個特點外，留美學生資源還因地處美國、人數眾多、專業多元而對中國現代化有格外重要的意義。我們必須注意當代現代化運動的三個特點。第一個特點是世界的發展愈來愈具有全球性，科技和通訊技術的全球化使信息的傳遞與運用對一個國家的經濟發展至關重要。美國是一個不但信息量大、而且信息傳播技術發達的國家。第二個特點是現代化的內容已不再是一個單純的學習發達國家技術與科學知識的運動，由於經濟的全球化，要求各國尋求一個共同的國際交往規則，現代化愈來愈多地（實際上是愈來愈不可避免地）將經濟改革和與民族文化重建，體制改革，法律建設等一系列人文和社會工程聯系起來。整個過程較之從前更為覆雜。第三個特點是現代化不再是一種向西方學習的單向運動，它也開始包含要求發達國家學會了解、尊重和甚至學習發展中國家的內容。由於核武器的存在和全球資源的萎縮，世界各國不得不從對抗走向合作，以求同存異的方式來協商解決有關人類的生存和世界的發展的重大問題。中國發展的內容不僅包括向外部世界學習，也包括走進並影響外部世界。在這種情況下，前述留學生資源對中國發展的意義更為重要。　

　　四、開發、利用、保護和發展留（美）學生資源的建議　

　　如何利用留學生資源為中國在二十一世紀的發展服務？首先，堅持改革開放、擴大和深化改革、對留學生持鼓勵和信任態度將是吸引留學生回國的重要因素，也是留學生回國的主要動力。事實上，近年來許多人自動放棄在美國的職位回國服務的事實說明國內發展情況的好壞對留學生的去向決定十分重要。其次，國內可通過多種形式充份開發和利用現有的留學生資源，為中國的現代化事業服務。具體的建議如下：　

　　（1）建立留學生人才資料庫。十幾年來，數十萬中國學生赴歐美和日本留學，成果應該十分豐富。國家教委或其他有關部門應對留學生的情況有一個準確的、全面的掌握，弄清近年來各國留學生的人數、專業分布，學業完成情況，各國留學生博士論文的題目，任教及出版的專著信息。有關單位也否考慮建立中國留學生博士論文庫的可能，號召留學生將自己的論文捐獻一冊給論文庫。論文中含有大量信息，對各領域的最新研究成果都有涵蓋，至少可為中國學術界增加一些新的內容，也為國內學者了解某些具體專業的發展，提供一些信息。同時國內也可考慮出版留學生論文摘要的中文本，既是對留學活動的總結，也是一次資料的檢索。人才庫中的信息還發展成為一個人才資料庫，為國內學術單位和研究機構在規劃發展時提供一些資料。　

　　（2）全面跟蹤在國外各領域中嶄露頭角並取得相當學術成果的留學人員及其成果，並與他們保持專業上的聯系，取得他們公開發表的科技成果。如有可能，可組織對留學人員的有國際影響和對中國發展有重要意義的研究成果翻譯成中文。就美國留學生而言，近幾年來，已有相當一部份中國留學生在美國出版了專著，有些還獲得美國學術界的好評。　

　　（3）建立多種形式的政策咨詢活動和信息報導網絡，鼓勵和聽取留學生對國內政治經濟社會發展提出坦誠而富有見地的意見。留學生分布的國家廣泛，學科全面，對世界各地的信息掌握比較全面，對於中國發展的各方面可提出許多有效的建議。國內有關部門可考慮開展一些有質量的政策咨詢活動。許多人在國外有諸多想法，但常苦於找不到有效的渠道。國內已有了一些質量很高的刊物，但在留學生中的影響還十分有限。駐外使館也可以定期舉行一些座談會，聽取留學生的意見。類似本次的會議有條件也可多舉行一些。　

　　（4）建立長期、開放、多層次的留學生回國學術交流網絡。留學生可定期或不定期地回國與同行交流，並開設一些有針對性的短期課程，如前幾年在上海等地開設的商業、金融業管理培訓班等。為了保證質量，國內主辦單位與講學的留學生應從選材、題目、課程安排等方面達成一致的意見。另外，可利用留學生的力量編寫國內專業科的教材或輔助教材。1995年由留美經濟學會主編的《市場經濟學叢書》就是一個成功的例子。這套由二十多名留美經濟學者寫的叢書以淺顯通俗的語言，對當代市場經濟學領域的重要知識作了介紹，被一些大學作為教科書使用。在這方面有發展潛力的學科很多，包括法律、歷史、外國文學、藝術史、教育學、心理學等。而且這些方面中國留學生的人才很多。留學生的學會組織在這些方面可以發揮很大的作用，應被給予信任、允其與國內學術機構和單位開展學術上的合作與交流。在國外以個人方式獲得資助十分有限，而以學會名義籌款組織活動則比較容易。　

　　（5）發揮留學生在國外的功能，培育和建立一個能客觀地理性地向世界介紹中國和討論中國問題的“中國利益思想庫”（China Interests Think Tank），或“中國利益集團”（China Interests Group）。如前所述，美國社會和媒介對中國發展的理解很不平衡，即便在大學里，真正深入了解中國的人很少。大多數美國人靠媒體來了解中國，並自覺不自覺地相信媒體的報導與宣傳。雖然許多留學生對美國的報導不滿意，但卻因勢力分散而無法形成反對的聲音。中美之間的合作需要有一個相互了解的過程，美國人民需要對中國進行客觀的全面的了解。許多人可在各自不同的位置上或多或少地做一些介紹中國的作用，但如能形成一個智識群體，以冷靜的學術的態度對中美關系，中國在發展中出現的問題的原因，中國的政策內涵、美國的對華政策等問題作出積極反應，效果將是很大的。這里的“中國利益思想庫”指的不是建立一個海外“第五縱隊”，也不是指把留學生變成單純的替國內作宣傳的工具，這兩者都是不切實際並只會產生反面效果的。這里指的中國利益是中國改革開放、中華民族振興這個大利益。這是與世界發展和和平有重要關聯的利益。這里提倡的為中國利益思考和呼籲指得是留學生從中國的發展和中美之間的合作出發，利用自己的地位和環境，以冷靜客觀的態度開展對中國問題的討論，提出與美國主流思潮不同的意見，為公眾輿論從不同角度思考問題提供一個機會。各學會可以以年會和專業學術會議的形式對一些中國發展的重大問題進行討論，邀請美國同仁參加，擴大影響，而國內也應對此進行支持。同時，一些建立了名聲和地位的留學生，也可以在美國媒體和各種可能的場合對中國的發展及中美關系提出更為切實的建議。（事實上，已有相當一部份人在這麽作了。） 美國新聞界雖有偏見，但也有一定的允許不同意見的空間。隨著中國經濟進一步發展，國內有關商業機構也應使用財政武器來支持類似活動。台灣在這方面提供了很好的經驗。　

　　（6）有效開發和運用社會和人文學科人才資源。如前所述，現代化的內容不僅包括科技和經濟的現代化，還包括社會、政治、社會素質和國民素質的現代化，後者的挑戰性更大。中國社會目前出現的許多現象，如金錢崇拜、文化墮落、社會暴力、經濟犯罪、人口大流動等問題，與美國大工業化時期出現的問題十分相似。其他國家是如何處理與解決這些問題的，正是社會科學研究的題目。隨著經濟改革，社會形態發生重大變化，一些從前不是問題的方面會變成問題，如少數民族的利益、公民權利、都市化的貧困化、中央與地方的權力之劃分、高等教育改革等，如何鼓勵社會科學留學生在這方面有所作為很值得考慮。事實上，社會科學已經極大地涵蓋了包括科技和經濟因素在內的研究領域，一些中間地帶的學科，包括經濟、商業管理、法律等更是綜合性的學科。簡單地劃分“自然科學”與“社會科學”並不科學，如果繼續認為中國現代化只要科技人才，而不需要社會和人文科學的人才，那就更錯了。近代西方和日本現代化的過程都表明，全民教育的發達程度、全民素質的提高往往是與社會和經濟現代化同時進行的。　

　　對於留學生資源運用得是否成功關鍵在於國內的政策。近十幾年來，國內的留學生政策已從嚴格控制發展到目前實行的“支持留學、鼓勵回國、來去自由”方針，這個變化表明中國在改革開放方面的自信。其結果是回來的人反而逐漸增多。同理，對於留學生的意見，只要是合理的，有利於中國進步和發展的，都不應排斥。因為中國發展的事業是一個大事業，需要所有中國人的努力。現代留學生資源還將隨著留學運動的持續繼續發展。這個資源將是流動的，並會隨著中國的發展和學生所在國的機遇而產生變化。中國需要對此資源加以發展和保護。為下一世紀中國的發展準備雄厚的人才資源。　

　　歷史在提供發展機會方面是很不公平的。對於我們這樣一個歷史包袱沈重、近百年來又飽經滄桑、備受苦難的民族來說，得到今天這樣的發展機遇更是不易。歷史、現實與未來都不允許我們放棄或錯過二十一世紀。除了接受挑戰，中華民族別無選擇!　


國家與社會關系的轉變

　　──論中國當今法律觀念之變化

　　江平

　　中國政法大學法學教授

　　一、從意志本位到規律本位

　　二、從管理本位到權利本位

　　三、從國家控制企業到企業自治

　　四、從產權高度國有化到產權社會化

　　五、從完全國家一直到意思自治

　　六、從人治到法治

　　中國現今從計劃經濟向市場經濟轉變的核心問題是解決好國家與社會關系問題。市場經濟的本質是承認社會權力為本位，是動力。

　　社會主義國家根據馬克思主義學說都承認，國家是在社會矛盾激化基礎上產生並淩駕於社會之上的力量。但又在不同程度上把淩駕於社會之上的國家力量擴大到極大，形成國家意志萬能、國家幹預社會的一切活動，形成了高度的國家集權主義。中國也曾走過這條路，至今並沒有完全擺脫其影響。

　　改革的內容不僅指從過度的中央集權到適當的地方分權 ── 一定程度的地方自治，也包括從高度的國家集權到社會分權 ── 一定程度的社會自治。後者對今天中國尤為重要。

　　以前是國家權力從社會權力中分化出來；今天是社會權力從國家權利中解放出來。這一變化必然引起法律觀念的轉變，引起立法指導思想和法學觀念的轉變。

　　國家與社會關系的轉變集中體現在下面六個方面：

　　一、從意志本位到規律本位　

　　自市場經濟在中國提出後，人們越來越認識到市場經濟的法律應當首先體現市場經濟的規律，而不只是體現立法者的意志。背離經濟規律而片面強調立法者願望和意志所制訂出的法律，只能給經濟帶來破壞性的惡果，這一點已經有不少歷史教訓。還市場經濟法律以其客觀自身規律的本性，這是市場經濟法律的第一要義。而把法律看作是客觀自身規律表現的觀念就體現了自然法精神。自然法精神在中國是長期受到批判的，意志論始終占據了主要地位。市場經濟推動了意志論和規律論之爭，並給予規律論以很有力的支持。就其本質而言，意志論和規律論之爭就是近些年來中國法學界有關法的階級性和社會性之爭的繼續和發展。

　　從羅馬法時起，自然法和萬民法就有許多相同之處，甚至不少學者視二者為同一概念。古羅馬流行的觀念是：他們的法律制度由兩種元素組成，一半受其特有的法律支配，一半受人類共同的法律支配。受人類共同的法律所支配的就是萬民法和自然法。市場經濟的法律是超越一個國家界限的，如果說計劃經濟仍可以局限於一個民族、國家，那麽市場絕不是一個民族、國家所能局限的。我國《民法通則》142條規定：“中華人民共和國締結或參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規定的，使用國際條約的規定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外。”因此，市場經濟的絕大多數法律，如公司法、保險法、證券法、票據法、期貨交易法、海商法等都有個和國際通行規範接軌的問題。事實證明，我們在立法時過多考慮中國特色的一些法律，如著作權法等，面臨和國際接軌時都要立刻修改。所以，在市場經濟法律中必然有一個指導思想問題，究竟是突出中國特色，與國際條約和慣例保持距離；還是突出國際特色，與國際條約和管理接軌，顯然只能是後者，而不是前者。

　　體現規律性的法律規範具有長期穩定性，而單純體現立法者意志的法律規範則往往是極易變動的，通常是隨著立法者的改變或立法者意志的改變而經常改變。為了使這種法律規範不致經常發生變化，通常都規定得較為原則、富有彈性，這就又給執法者很大自由解釋空間。中國實踐經常有這種情況，法律的條文內容有限，而這個法律的實施條例或辦法的條文內容卻超出它數倍之多。近年來這種實踐已發生變化：海商法、公司法都具有了可操作性，也不需另由行政機關制訂實施辦法。法律的剛性和彈性之爭也反映了法律意志本位或規律本位之爭。

　　二、從管理本位到權利本位　

　　四十多年來的傳統的法律觀念一方面權利和義務同時存在，一方面又強調義務為核心，似乎義務是對國家的奉獻，權利是對國家的索取。共產主義道德觀念是多奉獻，少索取，甚至不索取。因此，長期以來，權利意識是很差的，甚至是被壓抑的。四十多年來企業經營中也是義務為本位，政府權力為本位，企業只要完成國家下達的指令性計劃的任務便是一切。市場經濟明確提出權利本位的觀念：權利是基礎，權利是動力，權利是目標，權利是利益機制。沒有權利的自主享有、行使和保護，便沒有市場經濟。這個觀念必然和傳統的以管理為本位的觀念發生沖突。以土地法律為例：50年代初稱土地法，核心內容為保護土地改革後土地所有人的權益；土地公有化以後就改為土地管理法，以管理公有制土地為主要內容。今天土地使用權可以有償取得和轉讓後，又重新開始制定以保護土地權利人權利為主的土地法。是政府管理（權力）服從於主體權利，還是主體權力服從於政府管理（權力），這是法律觀念正在發生變化的一個爭論熱點。

　　管理本位或權利本位之爭的實質是公法和私法之爭。長期以來社會主義國家否認私法的存在，似乎私法的基礎是私有制，而公法的基礎是公有制。這種理解是錯誤的，但長期得不到糾正。市場經濟理論出現後，人們論證私法存在的基礎是市民社會，而公法存在的基礎是政治國家。只要承認國家和社會職能的分開，就要承認公法和私法的分開。現今，一些法學家、經濟學家和社會學家已經在嚴肅認真地開始中國市民社會的研究，這將有助於確立法律機制和觀念中私法及私法精神的地位。在世界許多國家正在探討公法和私法的融合時，在中國必須先確立私法的存在及其作用。而確立私法地位就是要從法律上肯定市場經濟權利自主、企業自治和契約自由的原則。

　　和管理本位或權利本位之爭有密切關系的政府職能和社會職能的關系問題。長期以來，中國的政府職能極大，從中央到地方的各級政府機構也甚龐大。在計劃經濟體制下，國有企業只不過是政府的一個附屬機構，卻擔負著一個小社會的職能，把職工子弟就業、入學、住房、醫療、家庭糾紛等一切問題都包攬起來。這種體制被稱為“大政府、小社會”，這是國家為本位、國家幹預社會生活一切方面的必然結果。1988年海南單獨列省以後，政府意識到原有政府職能過大、機構過多的弊端，因而提出“小政府、大社會”的原則。但這才是剛剛起步，而且已經出現倒退的跡象。可以說，“大政府、小社會”和“小政府、大社會”之爭是在市場經濟方針確定後國家和社會關系面臨的一個重要抉擇，同時，也是法律觀念轉化的一個主要方面。

　　三、從國家控制企業到企業自治　

　　長期以來，國有企業絕對控制著國民經濟的主要部門，而國家又絕對控制著國有企業的一切經營管理權。從法律條文來看，國有企業是獨立的法人，但從實際情況看，許多國有企業都不是真正獨立的法人。這是因為：（1）國有企業不能獨立支配它的全部財產（國有企業只享有經營權，財產所有權歸國家）；（2）國有企業不能以它的全部財產抵償債務。企業間所欠債務不能變賣固定資產、機器、設備、廠房抵債；（3）國有企業由於虧損而不能償還到期債務時極少有實行破產的。所以，長期以來國家實際上是對國有企業的債務承擔無限責任。國有企業缺少真正的自主經營、自負盈虧的自治地位。隨著市場經濟觀念的確立，提出了建立現代企業制度的一整套措施，其核心內容是變國家直接控制企業為企業自治。但這需要有一個長期的轉變過程，仍然有許多企業習慣於躺在國家身上依賴國家喂奶吃。

　　長期以來，國有企業由國家控制是通過政府設立的一系列行業主管部門來實現的，如機械部、電子部等等。這樣的部門是從中央到地方層層設立。這些部門以其直接的行政命令來管理和約束企業的行為。隨著市場經濟體制的確立，已經有一些部門改為總公司或總會。雖然名稱改為總公司或總會，它們仍然行使政府部門的一些職能。現代企業制度（主要指現代公司）強調了以法律和章程約束企業行為的機制。把計劃控制和上級主管部門的行政命令控制企業行為改變為由法律和章程來約束企業行為，是從國家控制企業到企業自治的一個重要轉變，但這同樣也需要一個長期的轉變過程。

　　長期以來，中國企業的設立，不管它是什麽所有制的，都必須經過行業主管部門的批準。從這個意義上說，企業“出生”的“計劃生育”不亞於對人口的計劃生育。計劃經濟體制改變以後，這種企業設立的嚴格批準主義也受到了質疑和挑戰，因為市場經濟要求自由競爭，也就必然要求相當程度的自由權利。1993年通過的《公司法》第一次明確規定：除依照法律規定必須實現的審批許可者外，一般的公司只要符合法律的規定，就應當允許其注冊登記。這就在相當程度上用自由設立原則代替了審批設立的原則。這就是從國家控制企業到企業自治的一個重要表現。

　　四、從產權高度國有化到產權社會化　

　　長期以來，中國的企業是以所有制為首要要素而進行注冊登記的。國有企業、集體企業、私營企業和個體企業就是這種區分的模式。這種以所有制為特徵的國有企業當然是百分之百的國家所有並實行高度的國有化。隨著市場經濟機制的發展，曾使用承包制和租賃制使其經營者的利益社會化，但這並未根本改變高度國有化現象。高度國有化現象帶來的是國有企業效益低下或大量虧損，於是，從承包制轉向股份制。股份化的基本出發點是股權多元化、個人持股（包括職工或社會公眾）或外商（個人或法人）持股。股份化並不是私有化，現今國家股和國有企業股仍占75％左右，但股份化卻是產權社會化，允許個人持有一定比例的股份，產權多元化就是利益多元化。多元的產權機制會比單一的國家所有產生更大的活力，這一點已為越來越多的人所認識。

　　產權社會化帶來的一個爭論問題便是國有股應占多大比重問題，不少人仍堅持認為國家要控制經濟就必須使國有股占控股地位。《公司法》已經允許在國家壟斷的行業中實行國有獨資公司（即100％股份由國家持有），但實際上仍要求國有企業改組為有限公司或股份公司時國有股應占50％以上。這種作法是限制產權社會化的程度而仍然保持國家的高度控制權。現今的作法是：除特定的行業、產品或者在當地國民經濟是有舉足輕重的企業國有股必須占控股地位外，其他的一律不受控股比例限制。無疑地，這種規定已較前進了一大步。

　　產權社會化帶來的另一個問題便是國家股權的地位是否應與其他股權地位平等。從理論上和立法上所有股權都應平等，即同股同權、同股同利、同股同價。但事實上卻不平等，有時候國有股不利（如國有股常常分配不到與其他股同樣的股利），有時候國有股卻有利（如國有股取得的價格與股票票面價值相等，而其他股則需要以高出票面價值許多的價格來取得它）。於是，有人便主張國家股應當優先，甚至這種國有股無論比例占多少，都應有一票否決權。這實際上是要賦予國有股超經濟的權力。國家的權力本質是政權的權力，而社會的權利本質是財富的權力。政權的權力體現為不平等，財富的權力體現為平等。國家用政權的權力直接幹預本應作為財富平等的權力，這就是超經濟的權力，就是用公權直接介入私權！

　　五、從完全國家一直到意思自治　

　　在計劃經濟機制下是沒有意思自治可言的，一切都屬於強制性規範。不僅公法領域里如此，私法領域內也是如此。國家一直絕對不能改變，甚至在《經濟合同法》中也不允許當事人之間的約定和法律不相同。凡是和法律不相同的，一律都為違法、無效的行為，其後果對當事人來說是相當嚴厲的。迄今為止，中國合同制度中確認無效的使用範圍要比其他國家大得多，這與沒有任意性規範的做法是有一定關系的。

　　合同法的精神在於契約自由、意思自治，應當允許當事人在不違反法律禁止性規定的前提下，約定和法律規定不同的內容，這正是任意性規範的實質，而這種規範只有在市場經濟下才有可能。市場經濟機制的確已使這種任意性規範越來越多。中國特有的任意性規範表述方式是：“當事人有約定的依其約定，無約定的依法律規定”，這和強制性規範表述方式“有法定依法定，無法定的依當事人的約定”不同。最突出的是《海商法》中整整一章關於船舶租賃的法律規定都采用了任意性規範。這是一個很大的突破。

　　自1981年中國通過《經濟合同法》後，經濟合同的概念便盛行全國。經濟合同是法人之間訂立的，它和計劃經濟有著甚為密切的聯系。市場經濟機制建立後，中國分別有三個不同的合同法的狀況將要改變。統一的市場要求有統一的合同法律制度。現今中國正在積極制定統一的《合同法》，待它通過後，相應的《經濟合同法》、《涉外經濟合同法》，或許也包括《技術合同法》均將被廢除。現今已有人提出商事合同的的概念。從經濟合同到商事合同的改變就是從計劃經濟到市場經濟法律制度和觀念改變的反映。它同時也給我們提出如何重新認識商法的地位以及它同經濟法的關系。中國已經有一些學者倡導建立新的商法體系。

　　意思自治的一個重要內容是訂立合同時雙方當事人的意思自治，即締約過程中的要約和承諾制度。中國現有三個合同法中均沒有要約和承諾的法律規定，但在涉外合同訂立中又有這種實踐。這種作法和國際慣例、公約都不相稱。這反映了國內合同制度立法當時受計劃經濟影響的深刻背景。下達的計劃是不需要要約和承諾的討價還價來改變指令性計劃。在新制定的合同法起草過程中將對要約和承諾制度作出完整的規定。雖然如此，要約承諾等一套表示意思自治的規定遠不是沒有爭論的。

　　現今世界各個國家都沒有絕對的意思自治，國家意志必然要幹預私法領域，在中國當然更是如此，沒有國家意志的幹預不行，沒有當事人的意思自治也不行。到底二者應當在什麽程度上結合起來，也就是說，國家到底應在多大程度上允許或限制意思自治，這是法學研究的一個重要課題。

　　六、從人治到法治　

　　在相當長一段期間內中國沒有完善的法制，許多領域內沒有法律可循。最近十多年來立法速度加快。今後五年內將近有100多個法律要被制定通過，可以說，到本世紀末，中國社會生活中的主要方面，尤其是市場經濟活動中的主要方面，法律空白的現象將會根本改變。可以很有信心地說，到本世紀末可以消除“無法可依”的局面。但是有法律並不等於就有法治，就像有憲法並不等於就有憲政一樣。中國的立法速度是很快的，但立法速度越快，它和執法之間的矛盾就越來越突出。中國長期封建社會也有一整套完善的“王法”，但執法者高於法律的“王法管人，我管王法”的觀念甚為嚴重。今天，這種影響仍然不能忽視。中國法律制度中有一個不可忽視的現象：如果某一法律中沒有規定特定的執法機關，那麽這部法律就會變成無人管的法律，必然得不到應有的貫徹；如果規定特定執法機關，那麽該執法機關就將從立法中獲得特殊的權力，這種權力就可能成為“淩駕於社會之上”的特權，就可能成為謀取私利的權力。立法和執法的這個矛盾，本質上就是法治和人治的矛盾。

　　中國幾千年行政權無限龐大，對行政權缺乏必要的監督、制約手段，這也是中國缺少政治民主化的傳統。人民共和國建立後，特別是近些年來，人民代表大會制度的逐漸完善使它對各級政府有了監督機制，而且制定法律的立法權只屬於全國人民代表大會。但政府仍有一定程度的立法權 ── 行政立法權，它可以制定行政法規，行政法規仍然是法院審理案件所必須遵循的。如何完善對政府龐大權力的監督機制仍然是完善中國法治建設的一個重要內容。已經通過的《行政訴訟法》和《國家賠償法》在這方面邁出了重要的一步。正在制定的《監督法》強調權力機構 ── 各級人民代表大會對政府實施監督的具體措施。如何動員社會力量進行監督，包括輿論監督在內的社會監督是一個重要課題。國家既然已經成為獨立於社會並淩駕於社會之上的力量，那麽，社會也必然要有相應的力量來制止國家濫用自己的權力。這才是正確的國家與社會的關系。我們原來傳統的法律觀念也要因此而有所更新。


憲法的妥協性

　　──對聯邦主義及社會整合的看法

　　季衛東

　　日本神戶大學法學部教授

　　一、 憲法的實質

　　二、 國內政府之間的關系

　　三、 在競爭、協調以及規範之間

　　

　　一、 憲法的實質　

　　憲法一般被稱作“根本大法”。根據中華人民共和國憲法序言和總綱第五條的規定，根本法規定國家的根本制度和根本任務，是社會活動整體秩序的統一的原則，具有最高的法律效力。換言之，從實質意義上看，其他法律都可以還原為一個最高規範──憲法，因而它必須是絕對不可侵犯的。但是實際上，由於四項基本原則的優越性，憲法的最高效力只表現在特定的意識形態和政治體制的絕對不可動搖上。另一方面，從形式上看，保障憲法的安定的權威的有關憲法修正和變更的加重要件和程序很不完備，因而憲法對於國家權力的恣意缺乏足夠的防備。對於這些問題，這里姑且存而不論。總之，從理論上來說，人們普遍強調憲法是“法律的法律”這一實體性特徵。

　　我要談的題目是憲法的妥協性，有人可能會不以為然。其實我只不過是強調憲法作為“形成法律的法律”這一程序性特徵。作為程序的憲法概念包括兩個方面的內容：第一，憲法本身竭力避免任何意識形態的色彩，不承認絕對的實體上的終極真理。其典型的實例是一八七一年德意志帝國憲法。這是一部完全程序性的憲法，具有電話號碼簿一般的特殊魅力。從理論上看，近年來哈貝瑪斯（Jurgen Habermas）的程序主義民主論，不把憲法看做是一定的倫理價值的派生物，把涉及正義問題的相互主體性溝通、議論規則作為政治的核心，也反映了一種程序主義的憲法概念。[1] 這一百年來，中國人看破了各種豪言壯語和冠冕堂皇的實體性規範，現在需要精神生活的多元化以及相應的討價還價的余地。從非意識形態化和中性化的角度來看，程序是技術理性的產物，而技術是不偏不黨的，能夠應用於不同的對象。因而，程序主義的憲法可以提供普遍性和解的基礎。第二，憲法要容納不同的選擇可能性、妥協以及試錯過程。因而憲法必須具有反思能力。我的著眼點在於：憲法的實質與其說是規範等級秩序的絕對頂點，不如說是要形成一種反思性規範秩序的有機結構（constitution）。[2] 按照這種概念理解，我們不僅要把憲法當做一種“政治的決定”，更應留意到其中的“決定的政治”。政治性的決定過程及其結果總是具有妥協性的，憲法其實是制度性妥協的安定化裝置。在西歐資本主義興起過程中出現的憲政體制，從自然法學說的角度來看是基於天賦人權的社會契約的制度表現，但從法社會史的角度來看，其實是市民社會與王權國家妥協的結果。[3]

　　當然，政治上的根本對立是不容妥協的。真正的階級對立和意識形態對立的雙方也很難達成妥協。在一些具體制度的安排方面，也有許多不應妥協的內容。另外，在政治鬥爭中，基於某種戰略上的理由，只把符合特定理想的憲法稱作真正的憲法而否定妥協的做法也是可以理解的。因為這樣可以維持政黨的立場認證，並使實際過程中的妥協更趨近預期目標。但是，如果價值中性地和現實地考察憲法的實質，那麽妥協性這一視角是必要的。正如著名憲法學者路易溫斯坦（Karl Loewenstein）所指出的那樣，立憲民主主義承認試錯過程，對於人類社會的終極狀態持懷疑態度，而蘇聯式社會主義國家憲法作為理想社會的 “補償影象（compensatory image）”，其意識形態和體制是絕對不可變更的，除非通過憲法之外的革命。[4] 因而，憲法的妥協性契機的有無其實也是判斷社會體制變化程度的一個重要標準。

　　什麽是妥協？在日常語言中，妥協意味著通過互讓來找到一致點，從而消解對立、導致相互性利益和滿足的實現。達成妥協一般需要具備以下條件：（1）對立的關系中實際上存在著通融的余地，或者對立雙方有意識去促成一種松動的局面，或者在把問題留待時間去解決這一點上抱有共同的期待感；（2）對於讓步的得失的評估不拘泥於一時一事，不斤斤計較眼前的利害，而能從長期的計劃的合理性的角度來把握妥協；（3）能夠明確地區別共同利益和各自的排他性利益，強調和發掘共同利益，對於不同的要求能夠妥當地加以調節。根據丸山真男的分析，妥協可以區分為相對性妥協和絕對性妥協。[5] 所謂相對性妥協，是指不改變既定目標，只是在力量對比關系的壓力下不得已而為之的讓步。所謂絕對性妥協，是指以不同的政治目標為前提，在不排除其他價值的同時對於不同的目的和要求進行調整。換言之，絕對性妥協意味著價值相對主義、非意識形態化以及中立性。這里討論的憲法的妥協性，就是一種在要求多元化的狀況中重新安排政治目的的絕對性妥協。

　　憲法上的妥協有三種方式：（1）形式上的妥協──包括三個構成條件，即各政黨或利益集團之間存在著一定的共同認識，各方並沒有實質性的讓步，決定只是被延期進行。最典型的實例是“一國兩制”的憲法安排和香港基本法的總體架構。（2）實質上的妥協──在雙方的某種利益得到分別實現的前提下就原則問題達成妥協，表現為雙方互相讓步、一方忍讓以及價值兌換這三種方式。最典型的實例是民主黨派被納入政協會議的制度框架之中。“六四”事件的冷處理在某些人來看是一種形式上的妥協，但是對於接受了現實的許多人來說這也是實質上的妥協。（3）制度上的妥協──在多元格局中的權力制衡。主要表現為中央與地方、行政機關與公民社會、強制與合意這三大關系的平衡。制度性的妥協是以中介機制為基礎、按照一定規則和程序進行的。其特點不是單純取決於力量對比和討價還價，而更多地倚賴於理由論證。

　　在討論中國推行聯邦制以及中央和地方的關系時，憲法的妥協性的視角具有特別重要的意義。不少學者已經注意到了這一點，從他們關於聯邦制的種種論述可以區分出有著根本不同的兩種基本的概念框架或主張。一種是作為目的的聯邦主義，另一種是作為手段的聯邦主義，而以後者為主。換言之，多數學者都自覺地或者不自覺地把聯邦制看做推動民主化，進行經濟整合，處理香港、台灣和大陸的關系，解決民族糾紛的一種有效的方式和方法。這類主張是可以理解和同情的，也具有一定的學理根據。的確，聯邦制雖然不一定是民主的，但絕對不可能是獨裁的；社會契約只是一種理論假設，而現實中與它最近似的是聯邦契約，可以說是聯邦制的導入意味著一次重訂社會契約的機會；聯邦成員的高度自治對於雄心勃勃的地方政府、力求偏安的非大陸區域、自成傳統的少數民族也具有充份的吸引力。況且當今的世界，中央集權的概念已經成為“明日黃花”，地方分權、聯邦主義以及非科層化的潮流方興未艾、勢不可擋。因此，聯邦制的主張在中國並不難得到共鳴。我本人也讚同地方自治和聯邦主義的理念。但是，鑒於中國的現實條件，對於通過導入聯邦制的方式來實現民主化、統一以及民族協和的思路，我還抱有一些疑慮。也許只有當中國的經濟整合、制度建設、法制以及民主有了一定的進步之後，聯邦制才能獲得穩固的基礎，否則就會事倍功半、甚至事與願違。

　　可以說真正的作為權力和權利的原點的契約而存在的憲法只存在於聯邦制之中，但是從現實來看中國出現真正的聯邦契約的可能性微乎其微。聯邦契約本來是獨立的國家或政治實體為了一定的共同目的、采取放棄自我保全手段的方式而締結的，而在中國要滿足這一要件必須先有地方獨立運動。這是一場風險很大的遊戲。正如羅德明（Lowell Dittmer）教授指出的那樣，這種地方獨立運動在中國曾經導致了學者既無法預測、更無法控制的事態。實際上，民國成立前後的聯邦運動的最基本、最有代表性的要求是省憲的建立優先於國憲，結果刺激了省籍意識和地方精英的奪權野心，為後來的軍閥割據起了推波助瀾的作用。當然，關於聯邦制存在著許多完全不同的定義，中國的聯邦主義的出發點也可以並不是真正意義上的聯邦契約，而是建立中央政府與地方政府之間的適當的和可操作的權力均衡關系，以便兼顧整體利益和地方的特殊利益。而這種有實質意義的聯邦概念本身就包含了妥協機制的要求。特別是中國目前出現聯邦主義議論的現實條件在於地方憑借經濟實力開始了與中央討價還價、爭取自主權的過程，即使真的導入聯邦制，其直接契機只能是中央政府的讓步和自上而下的重新劃分權限。[6] 這樣，妥協性的制度安排變得更加重要了。其實，美國聯邦憲法對於國與州的關系的規定就是很有彈性的，為權力平衡的妥協留有充份的談判空間，而在很大程度上失去了真正的聯邦制的基礎。

　　二、 國內政府之間的關系　

　　中國現行憲法體制實行高度的中央集權，盡管地方政府的民選規定蘊藏著地方自治的潛力，但法律體系中缺乏地方自治的根據。一九八零年代的分權化改革在事實上形成了“功能性地方自主權”，但是離真正的地方自治還有很大的距離，地方的既得權益也沒有規範化、制度化。對於現代覆雜的市場經濟社會而言，中國這樣壓抑地方自治的大規模的單一制國家的確有尾大不掉、舉措僵硬的問題。於是，聯邦主義應運而起。但是在這里我們還有必要回顧一下龐德（Roscoe Pound）在一九四零年代擔任民國司法行政部顧問時就中國推行憲政與聯邦制所作的一些告誡。他說過，如果一個國家面臨野心勃勃的強大鄰國的壓力威脅時，純粹的聯邦制是難以存續的。因為這時中央集權比聯邦制更有效率來應付危機狀態。[7] 美國、加拿大、澳大利亞等都因為沒有必須建立強大的防衛系統的壓力才成功地維持了聯邦制的形式。當今的中國雖然不再面臨外部的軍事威脅，但是沒有硝煙的經濟戰爭愈演愈烈，況且亞洲太平洋區域沖突的幾個導火點分布在中國周圍，使之無法躲避。因此，即使純粹的國內中央與地方關系的處理方式也不能不考慮到國際影響。

　　按照憲法學者舒密特（Carl Schmitt）的見解，聯邦制本身是包含著一系列的矛盾的，尤其是各邦自主權與聯邦強制涉權之間的摩擦。成功的聯邦制要求某種基本的統一性，因為只有這樣才不至於導致毀滅性的沖突。[8] 種族和文化上有很大不同的民族地域所組成的聯邦制國家其基礎是不穩定的，如蘇聯。政治原理上有根本對立的地域所組成的聯邦制國家也容易爆發危機，如美國南北戰爭。民主制具有強有力的統一化作用，例如美國憲法是因為各州人民與本州政府采取不同立場投了讚成票才得以通過的，美國聯邦制的質變也由此開始。因此民主制與聯邦制的結合會產生出有名無實的聯邦制國家，如威瑪憲政體制下的德國和現代的美國，實際上並沒有實行真正意義上的聯邦制。換言之，聯邦制如果不僅要求各邦放棄交戰權和自救行為，而且限制各邦的自主決定的權限範圍，只承認各邦的立法自治權的話，那麽它與單一制國家的界限也就很模糊了。意大利一九六八年頒布州制實施法的事實證明，單一制國家也可以導入高度的地方分權的因素。塔羅（Sidney Tarrow）在他分析法國和意大利這兩個國家的地方自治性時指出，法國的市長比較順從中央官僚機構的技術性政策，而意大利的市長更傾向於顧客政治，利用中央官僚機構來達到地方的目的。[9] 後面將要另作分析的日本也是單一制國家表現出若幹聯邦制特點的一個典型實例。可見，聯邦主義的目的如果是為了地方自治，那麽不一定非得采取聯邦制的方式，民主制和單一制下的地方自治體也可能是一種選擇；如果是為了解決民族問題或港台問題，那麽導入聯邦制可能會引發政治危機。總之，聯邦制不可能用來同時解決政治制度的對立和民族文化的摩擦，而民主化與其說是聯邦制的必然結果毋寧說是聯邦制成功的必要前提，並且具有促進統一的功能。

　　中國有過小邦林立、諸侯割據的時代，也有過聯省自治的嘗試和中華聯邦的構想，但一直不能形成安定的地方自治的制度架構。因為意識形態和組織大一統的國家體制和分節化的社會結構都不能提供必要的和充份的條件。現在又有了集權與分權之爭，並且出現了聯邦主義的現實要求。然而是否具備了推行聯邦制的客觀條件呢？如果象村松歧夫那樣，把單一制和聯邦制的區別問題轉換為集權與分權的區別問題，再把集權與分權的區別標準主要歸結於地方自治體的首長是否由當地居民選舉來決定，[10]那麽在中國的現狀下推動地方選舉民主化就是一條十分切實可行的道路。但是，如果把集權與分權的區別問題歸結到“從地球著眼，從地方著手”的理念上，強調通過弱化地方與中央的聯系的方式來保障地方自治，那麽聯邦制就是不容回避的選擇。總之，這個問題還有待深入探討，看來一時很難達成共識。在一時達不成共識的方面，需要憲法的妥協性處理。例如，法國國民會議制定一八七五年憲法時，面臨著回覆君主制還是實行共和制的選擇，得不出統一的結論，結果通過形式性妥協回避了倉促決定。[11] 另外，在目前迫切需要解決的中央與地方的日益尖銳的矛盾方面，我讚成鄭永年、吳國光的觀點，即跳出“集權”與“分權”的兩分法，尋求一種能統合中央與地方立場的制度安排，[12]這意味著形成某種中介機制，達成制度上的妥協。其中十分重要的是要處理好國內政府之間財政關系。

　　王紹光、胡鞍鋼兩位先生的《加強中央政府在市場經濟轉型中的主導作用──關於中國國家能力的研究報告》（中國科學院，1993年）發表之後引起了強烈的反響，因為它的確點到了中國整合問題的一個要害之處。鑒於中國目前迫在眉睫的現實問題，著手整頓稅制和財政、在適當程度上加強中央政府的調控能力，這是必要的。然而關鍵的問題是，何謂適當的程度，采取什麽樣的措施才能真正妥善地處理汲取能力與激勵機制、效率原則與公平原則等方面的關系。關於這個問題，已經有許多人發表了意見，但似乎言猶未盡，仍然有必要再就一些具體方面進行深入的討論。

　　國家命令公民納稅和地方當局讓利，與一個持槍強盜逼人留下買路錢之間的區別何在？就在於國家的行為是以具有合理性和合法性（legality）的程序、形式和條件為前提的，而不是隨心所欲的。當代最傑出的法理學家哈特（L.A. Hart）因而認為與規定行為義務的“第一級規則”相比較，規定進行權威性決定的條件的“第二規則”具有更重要的意義，使這兩種規則結合起來的是承認原理。[13] 加強中央政府的財力同樣不是靠一道強制命令就能奏效的，在多種經濟成份並存、相對自立的市民社會已經初具規模的當今中國尤其如此。如果我們不能向社會證明那種曾經發生過的濫用集權的危害得到了制度上的防止，那就沒有充份的理由來指責民間對政府、地方對中央留一手。因此，如果要采取加強中央政府的財政汲取能力的措施，必須同時配置一套保障租稅負擔和資源分配的公正性的程序和規律。這就涉及國家權力結構的改造，而不單純是中央與地方的財政收支誰多誰少的問題。

　　王、胡報告實質上是從對於一定國民收入的零和競爭意義上理解中央和地方的關系。但是考慮到作為伴隨著經濟發展的租稅自然增收這一參數，那麽除了對立之外還有兩者的共同利害存在。共同的利害關系需要共同決定，因而確立中央和地方的適當的角色分工、為民主化、科學化的決策提供得到普遍承認的規則、程序以及多種多樣的協調渠道就是題中應有之意。能否完備這種中立性的制度條件是整合中央和地方的一個關鍵。這一點從日本的經驗中看得很清楚。固然，中日兩國在地理和人口的規模、經濟社會的均衡性以及國防責任負荷上有很大的不同，因而具體的措施不能簡單比附。但是日本與中國同樣，也是長期采取趕超型經濟政策，十分強調在單一國家的體制下中央政府的動員和調控的能力，然而同時日本的地方政府以及市民社會又享有相當程度的自治權，從整體上看日本的經濟和社會發展是比較有秩序、有效率的。日本是怎樣做到兼顧中央財力和地方活力的，很值得重視和研究。遺憾的是“國家能力報告”恰恰在這里未能進行深入的討論。[14]

　　根據1989年的統計數字（OECD，National Accunts，vol.II，Detailed Tables（1977─1989），Paris ，1991），與其他主要發達國家相比，日本的中央和地方政府間財政關系的最顯著的特徵是：第一、徵稅的整體負擔較輕，而在租稅分配上地方的比重較大。日本的租稅負擔占GDP的比率是22.3％，與除英國（30.0％）外的歐美主要發達國家大體相當而略微偏高，但是地方稅在租稅整體中所占的比率是36.8％，比其他單一制國家的地方稅比率（英國13.0％、法國16.7％）高出很多。第二、在財政支出的分布上是小中央、大地方。日本中央政府的最終消費支出占GDP的比率只有7.8％，居倒數第一，與倒數第二的西德（10.9％）相比更見其小。而日本地方政府支出占的比率是13.8％，與聯邦制國家州政府的比率（美國14.4％、西德16.6％）大體相當。第三、政府間經常資金的流動反映出中央政府以小運大，“四兩撥千斤”的活動特點。日本從中央政府向地方政府轉移資金的規模極大，占GDP的比率是7.7％，比居第二位的英國（4.8％）高出一大截；其中中央政府的經常支付超過一半（52.4％），比居第二位的西德（26.1％）多兩倍以上。尤其值得注意的是，這種政府間財政關系是日本政府在抵制和廢止美國占領當局的形式上強調地方自治、實質上打擊了地方財政的政策之後，在經濟高速增長階段形成的。[15] 其實，除了第二次世界大戰這段特殊時期以外，日本的地方稅占三分之一的模式一直得到維持，而財政歲出中地方的比率一直居高不下並且呈漲勢。[16] 這意味著日本的中央汲取力的強化非不能也，是不為也。這也意味著政府的調控能力和經濟的協調發展不是單純由中央財政收入的比重決定的。今井勝入指出：“日本式的政府間財政關系的原型不僅保障了經濟高速增長，而且具備可以應付各種狀況的機制......。”[17]

　　總而言之，日本全國財政收入中地方的自主財源收入占三成，而在財政支出總額中地方支出的比例是七成，其中的差額就是從中央往地方轉移的資金。如此巨額的資金的流動過程需要通過一系列的程序和規則以及在此基礎上的交涉和調整，這就使中央政府能夠把資源再分配作為杠桿推動地方去貫徹中央的政策意圖，反過來，地方也熱衷於向中央討價還價以爭取更多的財政補助。其結果，中央與地方的政策協作大大加強；一方面在體制上維持了全局協調性，另一方面地方實際上享有很大的自主權、局部也充滿了活力。況且，中央政府為彌補小規模財政的不足就得精打細算、“借雞下蛋”，從而促使政府各部門分別積極編織自己的“關系網”並形成了部門間的競爭。圍繞著部門的事業擴張而展開的“關系網”之間競爭的能量，既是政府工作效率的“源頭活水”，也加強了政府與民間、中央與地方的聯系。

　　日本的中央政府在以小運大的制度操作上有幾點值得留意的技術：（1）地方稅雖是自主財源，必須根據中央的法律來課賦、征收。地方起債也必須經過大藏大臣和自治大臣的審批。地方曾強烈要求自由起債權，中央卻始終堅決拒絕。因為一旦打開這個缺口，中央就無法統一運用多元化的中介機制。（2）中央不簡單地加強自身的汲取能力是因為利用多種多樣的中介渠道有益於靈活地調整和改組權力關系，在一定條件下這樣作可以收到以一當十、水漲船高的效果。（3）在充份強化激勵機制和健全稅法體系的前提下，經濟的高速增長會帶來國家稅的自然增收，保證中央有不斷增長的財力維持和加強對地方的調控。當經濟轉入安定增長階段後，中央需要通過與導入消費稅有關的稅制改革和中介因素的重新組合來繼續保障彈性的集權結構的效能。[18]

　　另外，在進行國際間比較時，也不能不仔細分析有關數據和措施在不同國家中的不同含意。例如，日本地方的財政歲出比其他任何國家的都高得出格；但是從財政收入的構成上來看，日本地方歲入的近四成是經由中央政府的劃撥而來的，這一事實比數額的多寡更能說明日本中央與地方關系的特徵。因為大部份的財政收入由地方使用，所以中央如果采取加強汲取能力的措施也較容易得到地方的理解和配合；又因為地方財政收入的相當大的部份仰賴中央的轉手，所以中央有機會把預算程序作為中介杠桿來發揮“秤砣雖小壓千斤”的威力──這就是日本在政府分權的基礎上能夠有效地推行彈性的國家集權的訣竅。還要看到，英美的中央政府在興辦事業時需要為此在各地方專門設立自己的派出機構，因而會增加中央的財政負擔；日本的中央則能夠把地方政府作為自己的派出機構來支使；所以對財政收入與辦事能力的關系的把握也不能簡單化。尤其不可忽視的是，在日本的資源需求管理方面，金融政策比財政政策具有更重要的意義。即使在經濟高速增長期，日本也沒有采取發行國債的方式去刺激景氣。大藏省與日本銀行建立了密切的協作關系，是政府得以充份利用民間資金；郵政儲蓄和年金的制度所帶來的資金由於其規模浩大而被稱作“第二預算”。總之，在考慮加強國家能力的時候，無論臧否如何，日本巧妙利用中介機制的做法的確是大可玩味的。

　　三、 在競爭、協調以及規範之間　

　　中央與地方的關系之所以引起如此廣泛的重視，是因為它與中國的社會整合有著極其密切的關系。當今中國的經濟社會已經具有相當程度的多元性，因此整合不能繼續靠那種無須中介的實質性妥協、即思想和組織大一統的傳統方式來實現，而應該從頭理順社會關系，改造權力機構，完備制度性妥協的條件，其關鍵在於中介機制的建設和運作。如果說變革舊的社會結構的動力須到矛盾、對立以及抗爭中去尋求，那麽不妨說整合及發展的契機則存在於結合不同因素的中介機制之中。

　　所謂中介機制，可以定義為在多元結構的不同組成部份的相互作用方面，各個中介項得以進行功能等價的調整活動的綜合體系。中介機制的運作是一種具有流動性、彈性以及選擇可能性的多層次和多渠道的互動和建構的過程。其具體表現包括民間的糾紛調節、政治角色的權力遊戲、商業談判、股東、經理以及職工的利益調整、學者專家的半是科學半是信念的討論、各種利益團體的討價還價、按照法解釋學原理由法律家提供的解釋和論據等等。換言之，從社會整合以及公共選擇的角度來看，中介機制是與交涉緊密聯系在一起的。交涉可以分為兩種類型：一種是經過討價還價達成妥協，另一種是經過嚴格的理由論證和正常化處理達成合意。它們有時很難區分清楚。考慮制度化的談判或交涉時，理由論證更加重要，否則就難免無原則的交易和一切取決於力量對比關系的非法化弊端。制度性妥協與實質性妥協的最根本的不同就在這里。

　　其實，中國傳統文化的顯著特點是強調中介的。正如龐樸先生所說的那樣，中介被視為“皇極”；對立則糾纏在“參”綱中。[19] 但是，中國傳統的中介基本上表現為一種取中持平的對秤、或者合二為一的圓融。它以經驗的、實用的辯證法為基礎，包含著客觀動態過程的非合理性因素。這種“實踐性中介”與黑格爾強調主體選擇中的動態合理性思考的“抽象性中介”概念大異其趣。在黑格爾那里，中介是一項新的合理化方法，是在自我內部進行反思的契機，因而無論如何變化都保持著自我認證和整合性，中介挫折的問題也得以避免。顯然，這種中介機制的基礎是“說明的辯證法” ，在政治實踐中它會強化人們對於“制度”和“概念”的信賴。[20] 與此相反，即使在社會變革後的當代中國，人們也一直比較輕視制度和概念，而更樂於通過矛盾和鬥爭的直接體驗來維持政治上的動態過程。在忽略了抽象化和制度化的場合，中介很容易滑入折衷主義的平庸的泥潭，無休止地運動反倒變成了目的。其結果是中介項本身與各種對立項一同消失在混沌之中。然而，在過份強調抽象的說明和制度的場合又很有可能導致教條化和形式化，影響中介的功能實現。這是中介的悖論。要克服中介的這種兩面性──即不負責任的過程主義與脫離現實的教條主義的問題必須強調程序（特別是以程序法為核心的法律程序）在中國社會轉型以及合理性的市場經濟發展中的意義。在某種意義上可以說，重新塑造中央與地方、國家與市民社會的關系的基礎在於公平而合理的程序的建設。

　　各種法律程序也具有吸收不滿的功能。對立情緒通過充份的表達和辯論得到渲泄，人們的動機在公正聽政的技術性處理過程中逐步中性化。由於決定是在全面考慮了不同意見和解決方案的基礎上、嚴格按照合法性原則而作出的，事後提出異議的余地也就很有限了。因而，在相對不滿難以充份消除的方面，特別是在處理中央與地方的關系、消除地方政府之間的相對不滿的場合，設立一整套有關共同決定以及申訴、抗議的公正而合理的立法和行政程序就非常必要。在涉及市民社會的私法權利侵害問題時，訴訟以及其他處理糾紛的程序是否完善往往會對經濟關系的安定產生深刻的影響。

　　當然還應該看到，對於一個采取趕超政策的發展中國家來說，實際上很難籠統地強調程序規則。因為要保持整體發展的勢頭和建立比較優勢的經濟分工體系，中央的宏觀調控和動員能力是不可缺少的。而最大限度的動員和強有力的調控往往會與嚴格的規則、權限劃分以及程序發生不同程度的各種沖突，其結果會導致非正式主義的傾向，這種傾向會阻礙地方分權或聯邦主義的制度化要求。在這里，問題的實質是除了中央政府能給地方施加種種壓力外，地方政府有沒有可能利用組織、程序和規則等制度化渠道來對中央政治決策施加影響。如果有，那麽地方自治的空間就可以拓展，地方之間的競爭會通過申請程序與中央的調節功能聯系在一起，最後在中央與各地方之間形成一個統一的政策共同體。要求是地方提出的，所以地方有自治性；批準和援助主要是中央的職責，所以中央又能起調控作用。在這個過程中，除了申請程序之外，還必須建立和健全兩套基本程序：一是地方選舉程序。地方居民的要求通過選舉得到表明，使地方能夠不斷地產生政策革新，並使這種地方民意反映到中央決策中去。二是橫向的權限劃分和協調的程序。橫向權限關系不清楚就激發不了地方、部門之間的競爭，而如果沒有這種競爭，地方自治產生不出更積極的發展動力，中央的調控機會也大大減少，甚至有可能形成中央與地方的權力平衡的陷阱，在擺平關系的同時抵銷了發展的力量。

　　我們承認聯邦制與獨裁制是不能並存的，但是中國的歷史經驗表明，聯邦制的導入過程充滿了變數，一個大的獨裁制分解為許多小的獨裁制並存的局面是極有可能出現的，社會整合無效的困境也是極有可能出現的。況且地方之間想法也有很大的不用，有些地方並不一定願意在近期放棄對中央的依賴性。由於市民社會的不成熟，一般地方居民還缺乏較強的獨立心。[21] 鑒於以上情形，站在兼顧社會整合和社會轉型的立場上，與激進的分離式的聯邦主義分權相比較，我們似乎有必要考慮一種較穩健的分權戰略。它包括三個方面：（1）在現階段的中國只有大城市才最具有健全的獨立心和自治能力，因而分離式的自治不妨從建立和擴大特別自治市開始。大城市比較具有民主化的條件，也很難形成強大的割據勢力，最宜成為地方自治和居民自治的示範。（2）加強地方政府內部的行政監督機制和工作程序，在壓縮地方人民代表大會的規模的同時提高地方人民代表的素質，以便為真正的地方自治積累資源條件。（3）擴大民主運動的視野，推動以環境保護、消費者權益保護等合法的市民運動和居民運動，這樣做既可以使民主化適應非政治化、非意識形態化的社會現實，又可以使運動與制度良性互動，更重要的是可以培養市民、居民的地方自治的精神、組織和活動技術。在這些方面，立憲民主主義的原則性和妥協性是可以協調一致的。

　　總而言之，從法律規範的角度來討論妥協性，最根本的是要在不同的利益集團之間達成一種求同存異的“重叠性共識（overlapping consensus）”。[22] 為此需要寬容和忍讓，需要對話和溝通，需要把立場問題轉變為利害問題，並且跳出非此即彼的思維陷阱而尋找出第三條道路來。這種尋求重叠性共識的試錯過程的制度化正是自由民主主義的憲政運動的真諦之所在，也應該是正確處理中央和地方關系的出發點。

民事訴訟中的依法審判原則和程序保障

　　王亞新

　　日本九州大學法學部副教授

　　一

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　　三

　　四

　　五

　　六

　　

　　民事訴訟中依法審判原則自從我國政府放棄法律虛無主義、向法制化的方向轉軌以來，似乎就已成為一個不言而喻，或已經解決了的問題。很少有人從民事訴訟中實現依法審判原則的程序機制或為何民事審判需要這一原則等角度問一問為什麽。但是筆者相信，這個問題的討論對於發展我國民事訴訟法學、深化對現行民事訴訟制度的研究以及促進民事、經濟審判方式的改革等仍然是有意義的。結合我國民事審判現狀對此問題進行深入探討的工作將留待下一步的研究，作為今後深入探討的預備性考察，本論文擬利用日本法學界的部份文獻資料對依法審判原則和民事訴訟程序結構的關系作一些初步的討論。

　　一　

　　以前一般所理解的“依法審判”原則往往導致一種觀點。即，實體法才是目的，而訴訟或審判的程序不過是實現實體法內容的手段而已，規定程序的訴訟法也只具有輔助性質。然而從羅馬法和英國法的早期歷史來看，不存在實體法或實體法規範很不清楚的時期卻已經存在訴訟和審判。實體法規範的發展和體系化其實正是長期的訴訟審判實踐積累的結果，訴訟法也決不只是所謂的“助法”，而具有左右甚至決定實體法內容的重要位置。這樣的理解自從五十年代東京大學教授兼子一發表《實體法與訴訟法》一書（這本著作是戰後日本民事訴訟法學界最重要的文獻之一）以後，就得到了廣泛的支持。不過，這種理解與“依法審判”原則是否抵觸？實體法與程序及程序法究竟具有什麽樣的關系呢？對這些問題，可以聯系日本法學界所理解的司法機制或法治概念來加以考察。

　　“依法審判”原則就其歷史淵源而言可以說是西歐近代資產階級革命的產物，尤其在大陸法系中被明確地表達出來。作為一種意識形態，這一原則的根本要求在於人民通過民意代表所制定的法律以及反映在法律中的民意必須得到尊重和實現。訴訟、審判及其具體的程序只要達到這一要求也就得到了正當化。從這個角度看，確實能夠說實體法及其反映的實體正義是目的，而程序和程序法都不過是手段。但是，這只是訴訟、審判制度的一個側面。從另一個方面看，實體法條文總表現為一般的規範命題，其具體內容必須通過一個個具體案件的處理才能顯示出來。一般規範命題在每一個具體案件里表現為什麽樣的內容、怎樣表現，在相當大的程度上依存於程序與程序法的樣式。換言之，實體法的內容往往不是事先被確定了的不變的價值，而必須通過訴訟程序的進行在一般規範命題框架內逐漸形成。只有在積累了相當數量的具體案件處理經驗之後，才能說實體法的某項條文具有什麽樣的內容。事實上，在今天日本的民商法學界，離開了民事審判所提供的大量判例，幾乎沒有辦法就民商法本身的內容展開任何實質性討論。日本的六法全書經常以同判例結合的方式來加以編篡也是出於同樣的理由。[1]

　　當然，實體法一般命題的解釋適用與判例的關系首先可以從法律的一般性和具體性這一角度來把握，這里牽涉到的問題包括法律解釋學尤其是判例批評的發達、面向訴訟審判實踐的法學教育、最高裁判所統一判例的作用（日本民事訴訟法規定下級審判決違反判例是能夠向最高裁判所上訴的要件之一）等等，訴訟程序本身只是使一般性的實體法命題得到具體化的因素之一。但是這里想強調的恰恰是，只有在一定的程序結構下才存在實體法的一般性規定向具體內容轉化的過程和機制。換言之，並非具有任何程序樣式的訴訟都需要以實體法的一般性規範命題為前提，並不“依法”進行的審判不僅存在於歷史上，在今天也完全可能。相反，真正可以稱為“依法”的、或“適用”一般性規範命題的訴訟審判卻必須以一定的程序結構為前提才能成立。可以認為日本民事訴訟法所規定的程序樣式就包含著具有這種性質的內在結構。這個結構具體表現為：首先，訴訟請求必須以實體法上的權利為單位提出，且請求就規定了判決的內容；爭執之點只能在能夠作為判斷實體權利存在與否的根據（即民商實體法解釋學上所說的“要件事實”）範圍內由當事者自行確定；當事者圍繞爭點進行的舉證活動是否成功以實體法的內容為根據來加以判斷，換言之，舉證責任的分配基本上是通過實體法條文的解釋而進行的；最後，法官作出的判決在理念上只意味著關於實體法上權利是否存在的判斷，而且必須引用特定的法律條文並在判決理由的部份就自己是怎樣解釋適用的作出說明。

　　總起來說，事先存在實體法的一般性規範命題與具有上述程序結構的具體訴訟過程是互為前提的。一方面，為了實體法通過訴訟中每一個案件的處理得到實現，程序結構必須按適用實體法以及體現實體性正義的要求來加以設計或構成；但另一方面，從只有在具有一定程序結構的訴訟過程中，實體法的一般規範命題才能獲得具體內容這一意義上講，盡管在必須以一般規範命題為前提的意義上實體法仍然是目的，但程序過程及程序法已不僅僅作為手段來實現實體法的內容，而且可以說是在不斷地形成乃至創造實體法本身了。考慮到存在實體法的欠缺以及實體法規範與現實生活變化發展的不平衡等現象，訴訟審判的程序和程序法遠遠超出手段或輔助性質的重要性就更容易得到理解。因為在這樣的情況下，程序過程本身創制或發展實體法規範的機制表現得更為明顯。

　　綜合上述兩個方面來看，可以說前一個方面是實體法的一般規範命題通過訴訟過程中的程序展開得到貫徹實現；後一個方面則是訴訟審判程序不斷地形成實體法的具體內容並累積性地反饋到一般規範層次上去。整個過程顯示出一種方向相反卻周而覆始的往返循環運動。把這兩個方面結合起來，才構成對“依法審判”原則或適用實體法規範的完整理解。當然，在這樣的觀點下，程序和作為程序規範的訴訟法所具有的重要意義是不言而喻的。

　　二　　

　　可以認為，這種把“依法審判”原則和強調程序的重要性結合起來的看法對我國的法學研究很有參考價值。在我國長期存在重實體而輕視程序的傳統，這一點已有不少學者指出。與此相關，我國法學界還往往有一種傾向，就是把所謂“依法審判”或法規範的使用僅僅理解為法官按照法律條文的規定推出對糾紛處理的結論，從而只是把法官是否願意或是否能夠這樣作視為問題之所在。同時，最近經常被提及的判例問題，也被簡單地視為法院在“依法審判”的原則之外創制法律的現象。

　　然而，法的適用實際上涉及一系列關於思維方式、訴訟程序設計以及審判制度安排上的問題。例如在思維方式上法的適用以嚴格區分法律問題和事實問題為前提，其哲學基礎在於把法的空間視為本質上完全不同於現實生活空間的“人工理性”領域。在訴訟程序方面，正如上面所說明的，不僅是得出最終結論的階段才需要適用法律，而且必須按照適用法律的需要設計或構成從提起訴訟到終結的整個程序過程。在審判制度安排上，最值得一提的是所謂“純粹法律審”制度，即原則上不管事實問題而只審理法律適用本身的上訴審級。存在這些思想基礎和制度上的安排才有可能使“依法審判”原則脫離法官本身意願或素質這一層次的拘束，使法的決定獲得“客觀性”的外觀從而更易得到正當化。判例問題其實與上述理解緊密相關。受英美法影響，國內法學界關於判例的討論主要集中在要否從制度上確認判例具有與立法同樣的性質或要否承認“判例法”的問題上。然而判例的大量出現並發揮日益重要的作用在成文法系國家也是一個明顯的現象。這是因為判例更具有普遍意義的作用在於，抽象的成文法規範通過包含著類型化案情和具體法律推論的判例積累，能夠逐漸地明確可以被適用的範圍、邊界以及適用的內容。從這一角度來講，判例首先是一種權威性的法律適用和解釋技術，通過這項技術，司法可能以一種更具“客觀性”外觀的方式來發揮“劃線”和“澄清”的功能。

　　與此相關，這里存在的另一個問題是怎樣看待法官的作用。古典的法治理想並不希望法官在訴訟審判中起到什麽創造性的作用。孟德斯鳩提出的所謂“自動售貨機”式的法官形像就反映了這樣的理想。法官只要象一架生產判決的機器就行，從一個口里塞進糾紛事實和法律條文，從另一個口里吐出來處理結果。整個過程就是一種三段論式的機械推論，不要求任何創造或主動性。值得注意的是，這個命題一方面以法律不折不扣的現實和制約法官隨意性的法治要求為背景，另一方面卻暗示著法官並不需要為自己所作出的決定負責，從而使審判過程以及作為其結果的判決更易獲得正當性。作為一種廣為流傳的意識形態，這里所隱含的悖論直到今天仍繼續在潛在地影響人們對審判制度和法官的看法。然而，盡管這種影響仍然存在，孟德斯鳩的命題本身今天卻一般地被視為既不可能也無必要的一種“神話”，已不能再得到支持。上述對“依法審判”原則或實體法規範適用過程的理解就表達了對這個命題的批評，而通過訴訟審判程序形成實體法的觀點實際上意味著對法官發揮主動性創制法律的承認。事實上，日本的法官不僅通過訴訟實踐創造出了“日照權”這種實體法條文上並不存在的新權利，他們的審判活動還給行政和司法帶來了直接的沖擊或促進。但是，這既不意味著法學界對法官創制法律的無條件承認，也不意味著法官的審判活動是缺少制約或限制的。當然，日本的法官能夠在訴訟中發揮創造性作用和通過審判活動給社會帶來重大影響，與他們在制度上的崇高地位和在一般社會意識上得到了較廣泛信任等事實密切相關。例如，最高裁判所長官的工資高於內閣總理大臣；多次民意調查都反映了社會上一般人相信裁判所的公正遠遠高於對其他國家機關的信任程度，等等。但是應當看到，司法部門之所以享有崇高地位和得到廣泛信任的事實恰恰是以在制度和程序方面受到嚴格限制為背景的。為了說明這個問題，有必要從法治秩序以及司法在其中的位置和功能的角度來進行討論。

　　三　

　　日本法學界一般認為，“法治”的概念來自於西方近代。然而這一概念卻有兩個來源，一個是淵源於英美法的所謂“法的統治”（the rule of law）概念，另一個則是來自於大陸法（尤其是對此進行了精致的理論化、體系化的德國）的“法治國”或“法治主義”（Rechtsstaat）思想。盡管在違憲審查制度、市民的司法參與以及基本人權的保障等方面這兩個體系曾經存在過相當的差異，但第二次世界大戰後這兩種法治思想已基本實現了實質意義上的趨同。有學者認為，法治的這種趨同性實質內容可以從憲法的最高法規性、基本人權的尊重、法院特殊作用的承認以及正當程序的要求等四個方面來加以歸納。而趨同的結果則是更加強調司法在法治秩序中的地位和作用。[2]

　　然而，司法究竟占有何種地位、發揮什麽樣的作用呢？首先應當指出，司法在政治及社會體系中占有的是一種可稱為“平衡器”的特殊位置。或者說，司法作為維持政治及社會體系的一個基本支點發揮著正統性的再生產功能。這一功能集中表現於作為司法系統中心的法院及其進行的訴訟、審判活動。任何社會中都存在著各種各樣的矛盾或爭議，如果它們通過其他途徑難以獲得有效的解決,並可能給政治、社會體系的正統性帶來重大沖擊，它們卻最終可能被訴訟、審判所吸收或“中和”。訴訟、審判在任何其他決定都可能成為其審理對象而終審判決卻一般不再接受任何審查這一意義上具有終局性。通過訴訟、審判，盡管爭議或矛盾本身未必真正得到了解決，但由於司法所具有的如把一般問題轉化為個別問題、把價值問題轉化為技術問題等特殊的性質和手法，因發生爭議或矛盾從而可能給政治及社會體系正統性帶來的重大沖擊卻得以分散或緩解。使司法發揮這一功能成為可能的因素包括兩個方面。一個方面是包含著從嚴格區別法與政治的理論及審判的客觀性、中立性等觀念形態，一直到對訴訟程序和審判主體采取的一系列制度性限制等在內的社會機制；另一個方面則是以此社會機制為背景的社會上一般人對法院及其審判活動的信任。應該強調的是，司法的特殊位置並不意味著在社會及政治體系中享有至高無上的地位，也不意味著法律萬能。相反，通過訴訟審判活動而發揮的上述特殊作用以及人們對法院的信任，在很大程度上正是以司法的消極性或自我抑制性為前提的。

　　當然，這里所講的訴訟、審判既包括刑事訴訟，也包括行政訴訟和憲法訴訟。然而，無論從歷史淵源來看，還是從在程序結構上以當事者主義為基調這一共通性來看，這些不同性質的訴訟、審判制度都是以民事訴訟為藍本的。還有，日本的民事訴訟制度在範圍上與我國有相當大的不同。一方面在我國民事訴訟中占有很大比重的婚姻家庭案件在日本是由家庭裁判所通過特殊的家事審判程序來處理的，因此狹義上的民事訴訟審理範圍並不包括家庭婚姻案件；另一方面日本的民事訴訟處理著許多在我國可能會成為行政訴訟或只能由政府部門來解決的案件。如機場、高速鐵路等公共交通的噪音訴訟，由於水災而追究有關行政部門管理責任的損害賠償訴訟等。從這些方面看來，可以說民事訴訟既是司法發揮上述功能的主要途徑之一，也是表現司法特殊性質最基本的原型。

　　其次，如果既把法治作為一種政治體制或國家制度來把握，並且將其視為一種社會秩序，就可以看到司法在這中間占有極為特殊的位置並發揮非常獨特的作用。一方面，法院是國家機關之一，司法權力作為國家作用的一種被行使；但另一方面，以法院進行的訴訟、審判活動為中心，包含著法的規範、法的程序、法的解釋以及從事這些“法的生產”活動的法律家主體等要素，司法又意味著一個有獨立性的、自律的所謂“法的空間”得以形成和維持。這個法的空間既相對獨立於國家和社會，同時又將這兩者有機地結合起來，發揮著一種媒介作用。在觀念形態上，這樣的作用往往被表達為保障權利或人權、制約或制衡政治及行政的權力。但從更深一層的功能形態來看，法的空間可以被視為社會生活中為了縮減覆雜性或不確定性的一種言說或“話語”（discourse）裝置。我們日常生活中的任何言說活動都是為了使具有無數側面和層次的事物得以對象化並使其可能被“捕捉”的行為，法的言說也不例外。但因為有法的空間存在，法的言說就成為制度化並具有權威的“劃線”或者“澄清”的裝置。無論“權利”還是“權力”，經這個裝置過濾後就更易獲得普遍性和正統性。通過這個連接國家與社會的裝置，政治和社會本身在獲得更為安定的秩序同時，還可能動員和發展更強的自省能力。

　　從上述討論可以看出，法治的含意與其說在於所謂“法的權威高於一切”，還不如說在於司法的特殊位置。而這一特殊位置恰恰是與司法的消極性、自我抑制性緊密相關的。同時，法治之區別於“人治”也並不意味著法不需要通過人的主動性就得到完全的實現。負有執行和適用法律這一使命的法官在作為處理具體案件過程的訴訟審判實踐中，通過創造性的解釋活動使法律內容得到實現。但是他只是置身於一定的制度化空間之中，並在受到種種制度的程序的制約前提下才能發揮自己的主動性。這才是法治區別於人治的確切含意。

　　四　

　　那麽，什麽是程序性的限制呢？程序與形成並維持所謂“法的空間”又有何聯系呢？在日本民事訴訟法學界，這些問題是與“程序保障”的概念緊密相關的。而這一概念又與美國法中“正當程序”（due process）概念有淵源關系。從與我國民事訴訟制度比較的角度來看，可以簡單地把程序保障理解為通過程序一方面保障當事者的訴訟權利，或者說保障當事者在這些權利中體現出來的主體性和自律性；另一方面有保障訴訟、審判本身的正當性，或者說是保障法官的審判活動以及作出的決定本身的正當性。這兩個方面緊密相關，但應當說後一方面是以前一方面為前提的，因此程序保障的重點在於前一個方面。就這一方面而言，程序保障直接反映了正當程序思想所強調的價值觀念，並具體體現在當事者主義的訴訟程序結構中。當事者主義的程序結構以處份權原則、辯論原則（當事者主導原則）、舉證責任原則等法理為內容，其基本根據卻在於作為市場經濟特徵的意思自治、自我責任等原則之中。就訴訟過程中誰握有推動程序展開的主導權而言，這種程序結構意味著把更多的訴訟行為作為權利賦以了當事者，而不是作為權力留給法官。關於當事者主義程序結構的這一特徵，筆者曾在另一篇論文中加以描述。[3]

　　“......盡管最後作出判決的是法官，當事者卻被視為形成判決的主題。在訴訟開始時，當事者必須按自己所追求的判決內容提出請求，該請求劃定了判決的範圍，最後的判決既不能超出其上限，也不能代之以其他救濟形式。接著，當事者雙方必須就存在爭執的事項進行協議，把爭執的焦點確定下來，而這些爭點一旦確定同樣對法官具有拘束力，法官不能自行確定爭點，也不能在判決中離開當事者確定的爭點作出判斷。這樣，程序就進行到當事者圍繞爭點各自努力收集和提出證據以及就事實和證據進行辯論的階段。在此過程中法官盡管主持著程序的展開，卻一直處於被動地注視和傾聽的位置，並不積極地介入雙方的舉證活動。當法官認為事實已經清楚或者已經沒有辦法再進一步查明真相時，就可以作出判決。但是，該判決一般只能是承認一方當事者的主張否定另一方的主張，即采取‘非黑即白’（all or nothing）的形式，而不得以裁量進行增減加除的調整”。

　　從這里可以清楚地看到，當事者在訴訟程序上享有的權利實際上就是對法官權力的直接限制。對當事者行使訴訟權利的程序保障也就意味著審判過程中法官的創造性作用在程序方面受到嚴格的制約。程序保障在日本以往的訴訟法學理論中往往只意味著保證當事者在構成作為審理對象的糾紛事實這方面的權利，而今天的學說已把對當事者的保障擴展到了選擇和適用法律的程序方面。換言之，法官不僅在糾紛的事實問題上，而且也在法律問題上受到當事者訴訟權利的制約。

　　但是，另一方面又必須看到，當事者的訴訟權利也是一種負擔和責任。作為制度化的程序安排，放棄訴訟權利往往意味著敗訴或其他不利的後果，這促使當事者積極地參加訴訟，成為推動程序展開的主導力量。而雙方當事者積極主動的攻擊防禦又使訴訟的過程和結果更容易被視為他們自己行動的產物。無論哪一種情況，使訴訟、審判得以展開並對其達到的結論負主要責任都是當事者本身而不是法官。這是當事者主義的訴訟結構、也是程序保障在邏輯上的另一個歸結。換言之，具有這種程序結構的訴訟、審判，只要達到了程序保障的要求，就使當事者在制度上失去了就實體和程序兩方面表示不滿或再行爭議的機會，從而獲得正當性。這就是上面所述的，程序保障使訴訟、審判本身得以正當化，或者說是使法官的審判活動以及作出的決定本身得以正當化的另一個方面。在這個方面，程序保障與所謂“法的空間”形成緊密相關。從訴的提起開始（具體權利要求的設定），經過爭議之點在法律意義上的形成（要件事實的確定）、證明和辯論以及上訴等階段到達判決的確定，具體案件的處理可以被視為一個“法的空間”形成過程。在這個過程中，程序的逐漸展開以獲得具有既判力的決定為目標且有強烈的不可逆性質。這種不可逆性一方面表現在程序的展開對於當事者和法官的拘束性上，即到一定階段後當事者提出新的事實或證據可以被禁止，法官也不能隨意宣稱已經完成的程序不算數而要求從頭再來；另一方面不可逆性還體現在，判決一旦得到最終的確定，除了個別例外情況能夠提起再審之外，不僅判決本身根據既判力獲得不可更改的性質，而且該判決所針對的具體糾紛原則上也不能夠再次成為民事訴訟的對象了。這意味著程序的展開過程本身在法律意義上成為一種觀念的構成物，即區別於現實生活空間的所謂“法的空間”。這個空間一旦形成就不能直接根據現實生活中的根據隨便推倒重來，所謂“一事不再理”的法理講的就是這個道理。　

　　可以清楚地看到，作為“法的空間”形成過程的程序結構與上面討論過的訴訟、審判的終局性以及司法本身在社會、政治體系中發揮的正統性再生產功能有密切的聯系。或者說，具有這種特性的程序結構在每一個案件處理中得到的具體實現匯積起來，就構成了審判制度和司法本身發揮上述功能的微觀基礎。另一方面還可以看到，在每一個具體的糾紛處理中體現出來的這種微觀的“法的空間”形成過程，又意味著由法的規範、法的解釋以及從事這些“法的生產”活動的法律家主體所構成，並能夠連接國家和社會的另一種廣義上的“法的空間”具有了實踐性意義。在這個特殊的空間內按照特殊邏輯從事“法的生產”活動的除了法官之外，最主要的主體就是律師。一方面，律師作為自由職業具有民間人士的身分和以委托人利益至上的職業倫理，另一方面又是能夠以英國法哲學家哈特所說的“內在視點”來看待法規範、法體系的法律專門家，位於廣義的“法的空間”之內。因此可以說律師是最可能在立足於權利批評權力的立場上來進行法的思維並捍衛法律尊嚴的主體。在訴訟中，代表不同當事者利益的雙方律師以及法官一面相互沖突，同時又能夠在具有上述特性的程序結構框架內以相同的語言及思維方式來進行對話，並使每一個微觀的“法的空間”得以具體形成。通過這種法的空間在廣義和微觀層次上的結合過程，個人利益之間、個人利益與公共利益之間、國家與社會之間就得到了具體的連接。

　　這里還應該順便提一提具有上述特徵的訴訟程序結構與法學研究、法學教育的關系。不用說，法學研究和法學教育在為訴訟審判中法解釋、法適用等法的實踐活動提供概念裝置和推論方法，以及在培養、輸送從事訴訟審判實務的法律專門人材方面都有極為重要的意義。特別需要注意的是，西歐傳統意義上的法學主要指法解釋學。這一學科與其說具有“科學”的性質，還不如說更接近於神學。法解釋學作為社會生活中無處不在的解釋過程之一種，具有將解釋的對象、解釋的空間、解釋的主體等特定化，使解釋的方法技術得到專門化、體系化等特點。由於這些特點，在放棄對絕對性終極價值的追求這一前提下，法解釋學一方面能夠在封閉的系統之內為自身進行正當性根據的生產和再生產，另一方面因不斷地把解釋過程本身客觀化、相對化，從而也獲得了更大的自我反省能力。法解釋學的研究和教育作為司法機制的有機組成部份，其發揮的這種功能正是在形成和維持一個相對獨立的“法的空間”同時，又支持著社會、政治體系正統性的重要因素之一。法學研究和法學教育發揮這種功能的前提則在於與訴訟實踐以及一定訴訟結構之間的制度化聯系。這些聯系體現在體系性的判例編篡和判例批評、以及對訴訟法學的重視等現象之中。

　　五　

　　如果說，具有上述一定特徵的訴訟程序結構確實可能保證程序與實體的有機聯系，在不否定人的因素或法官的主觀能動性這一前提下仍然能夠維持“依法審判”原則的有效性。而且在形成“法的空間”以及整個司法機制發揮所謂“平衡器”的功能，從而使整個社會、政治體系的正統性得以順利地進行再生產等方面，也正是具有這種程序結構的具體訴訟審判過程提供了微觀的基礎。但是，另一方面也必須指出，這樣的訴訟制度或程序結構作為解決糾紛的一種方式，卻存在著許多內在的問題或缺陷。按照一位學者的歸納，這些問題或缺陷主要表現為：

　　1. 由於強調以一般規範為根據的強制性判決，很難在一般性規範命題中表現出來的利益或並不適於通過強制來實現的利益往往受到忽視。

　　2. 由於法的規範和法的專門技術常不能迅速地適應社會的變化發展，在現實生活中已經或正在得到承認的某些新的利益往往不能在訴訟審判中也得到反映或實現。

　　3. 由於程序的進行需要高度的法律專門技術，訴訟中的糾紛處理過程很難得到一般人的理解和親近感，並往往使當事者不能真正地參加到程序中來。

　　4. 過於花錢費時。

　　5. 出於抑制國家權力或法官權限的必要而強調程序的形式性和法官的中立性，往往給力量並不對等的當事者之間帶來實質上的不平等。

　　6. 由於審判的公開性質以及所謂“非黑即白”式的判決方式，使得一部份具有微妙性質的糾紛往往很難得到恰當的解決，或者處理的結果不能使當事者感到滿意[4]。

　　類似上述的種種問題還可能進一步加以列舉，但可以指出，這些問題都不過是孕藏在這種訴訟程序結構中的內在矛盾表現於不同的方面而已。主要的內在矛盾有兩個，一個是訴訟使社會及政治體系的正統性得以再生產的功能與妥當解決糾紛的矛盾，另一個則是訴訟中當事者的日常生活邏輯與法律家的專門技術邏輯之間的矛盾。事實上，日本民事審判中不少訴訟實踐與其原理原則並不相符的現象，還有在程序的技術構成中發生的許多困難以及圍繞這些難題而展開的學說上爭論，很多情況實質上都根源於這兩個內在矛盾。盡管通過訴訟法學苦心積慮的精巧解釋和在程序的技術構成上不斷地進行改進，有可能在一定程度上或一定範圍內緩解這些矛盾。但是只要訴訟審判制度采用具有上述特徵的程序結構，其內在的矛盾卻是不可能得到根本克服的。近十多年來，在日本的民事訴訟法學界已經獲得了相當影響的所謂“第三波理論”，就是旨在從根本上克服這些矛盾的一股新的學術思潮。持這種觀點的訴訟法學者針對上述的內在矛盾，從把對當事者主體性、自律性的尊重置於最優先地位的角度，提出了重新全面估價現行民事訴訟制度的程序結構這一主張，並得到了法哲學、法社會學領域的一部份學者呼應。但是，在這個世界上似乎沒有任何訴訟制度可以免除孕含某種內在矛盾的宿命，問題只在於基於什麽樣的價值觀和政策目的來看待不同的程序結構及其不同的內在矛盾。日本民事訴訟法學界的主流仍然是堅持現行的程序結構，只是在認真地傾聽批評並進行反思的基礎上，繼續謀求改進程序的一個個具體技術構成來緩解矛盾。

　　六　

　　與上面所討論的日本民事訴訟制度具有的程序結構相比較，可以說我國民事訴訟、審判采取的完全是另一種類型的程序。就程序與實體的關系而言，我國的訴訟、審判實際工作中並不嚴格區別事實問題和法律問題，也不存在所謂“純粹法律審”的制度和概念。盡管不斷在強調實體法的嚴格適用，但審判實踐中無論當事者還是審判人員的意識都更注重每個案件有其個性或案情千差萬別的現實。從制度或法理的方面來看，實體法規範命題的一般性如何與處理一個個案件的具體性、個別性相連接也並不清楚。就民事、經濟訴訟的審判方式而言，要求改革的呼聲甚高，實際工作中也進行了許多新的嘗試。然而在程序結構上，則不得不說我國的訴訟、審判方式基本上仍停留在一種可稱之為“調解型審判”的傳統模式之中。這種模式的主要特徵是以和解結案為訴訟目標、以法官的職權調查及調解活動為中心來展開審判程序。在沒有充份地專門技術化的意義上，這樣的程序結構有使當事者更容易地理解和參加糾紛處理過程，並使糾紛可能得到更具實質性或更全面的解決等優點。然而，因為輕視當事者的主體性、自律性和自我責任，這一模式力卻極易混入審判人員的主觀隨意性並由於缺乏終局性（既判力的軟弱、審判監督制度的存在和無限制的申訴）而存在不安定的問題。

　　程序改革的困難在於不轉換整個模式的片段調整會帶來弊大於利的種種混亂，而向當事者主義的程序模式進行全面轉換又面臨我國社會變革在空間和時間上極不平衡帶來的審判制度與不同社會條件的適應問題。可能的改革思路是根據不同地區、不同層次及不同發展水平等情況，將兩種程序模式從理論上隔離開來分別謀求進一步的合理化，同時又從上訴或審級等方面摸索連接二者的制度化裝置。

　　然而，我國民事、經濟審判方式改革的問題還不僅僅在於技術上的困難和如何與千差萬別千變萬化的社會條件相適應。程序的技術構成上總有調整的余地；同時，無論我國的社會發展變革是如何地不平衡，在向市場經濟轉型的總體政策方向已經決定的情況下，民事，經濟訴訟逐漸向當事人主義的程序結構傾斜也將成為一種必然的趨勢。但是，在上文重點加以討論的所謂“法的空間”形成這一方面來看，我國訴訟、審判制度的程序結構是否有可能向這個方向轉換卻是很不確定的。首先，“法的空間”在思想基礎上來自於嚴格區別自然的秩序和人為的“理性秩序”這一西歐的文化傳統。而我國傳統的文化背景之一則是所謂“天人合一”的觀念，這種思想並不承認自然的秩序和社會生活的秩序有根本的差異，也不認為有可能或有必要在嚴格區別於實體存在的前提下創造出某種人工的觀念形態空間。[5] 因此，在我國的法律文化傳統中，從來就很難接受如“擬制”或“推定”等觀念。這恐怕會成為我們很難真正理解所謂“法的空間”這一概念，也就很難把這樣的價值體現到訴訟、審判方式改革之中去的重要原因之一。另一方面，與“法的空間”概念緊密相關的，是訴訟、審判的終局性以及司法為了維持整個社會及政治體系的正統性而通過訴訟、審判體現出來的平衡器功能。顯而易見，我國的司法系統目前還不具備這樣的性質和功能，而且將來在我們的社會及政治體系中是否有可能形成這樣的機制也是很不確定的。如果改革訴訟、審判的程序結構不與這個層次上政策目標相聯系，或者在我們的條件下實現這樣的目標是不可能的話，關於“法的空間”的觀念在我們考慮審判方式的改革方向時就只有極其有限的參考意義。上文已經提及，具有這種程序結構的訴訟中存在著兩個內在的矛盾：訴訟的正統性再生產功能與妥善解決糾紛功能之間的矛盾，以及訴訟中當事者的日常生活邏輯與法律家的專門技術邏輯之間的矛盾。而這兩個矛盾都與“法的空間”概念密切相關。考慮到這些內在矛盾給訴訟、審判實踐帶來的種種問題，如果程序結構的轉換不能伴隨著更大利益的話，即將只承受這種種“成本”的改革方向顯然是不可取的。

　　從我們的法律文化傳統看來，民事訴訟似乎只是法律制度中一個並不十分起眼的領域，程序問題也不過是社會生活或社會過程的一個無足輕重的側面。然而，在我們已確定把完善的法治和發達的社會主義市場經濟作為奮鬥目標的今天，程序的問題就開始成為我們構築自己開放性未來的關鍵之一，而訴訟、審判通過處理解決社會生活中圍繞經濟活動發生的種種糾紛而體現出來的功能或作用也理應得到法學研究者以及來自社會的更大程度關注。在現行的訴訟審判制度應該加以改革、應更加重視法制的程序方面這一點上，我們正在形成越來越廣泛的共識。但是，就改革的方向方法而言，卻不得不承認我們目前尚不很清楚自己應該追求什麽、又怎樣才能得到。著眼於法律制度乃至社會、政治體系的總體功能機制，同時又總是立足於具體的技術性問題──以這樣的態度去繼續改革和不斷深化認識將仍然是我們今後的課題。


法律教育散論

　　賀衛方

　　北京大學法律系副教授

　　一、 培養什麽人？

　　二、法律人才的層次

　　三、遺漏了的研修期

　　四、“法外功夫”的養成

　　五、尋求“正確答案”的考試

　　　

　　引子

　　一國的法律教育與該國的法律制度之間存在著極為密切的關系。近代以來，法律職業的趨勢是專業化越來越為人們所強調和重視。之所以如此，是由於法律本身已經相對獨立於社會的其他領域而走向自治；它形成了自己的一整套概念和研究方法，成為一種獨立的知識傳統。雖然有所謂法律常識的說法，然而，法律卻並不是常識的集裝箱。不經過專門的學習和研究，一個人的法律知識大抵不過“殺人者死，傷人及盜抵罪”之類的水準。按照英國近代著名法官科克（Edward Coke）的經典說法，法律上的各種案件“是由人為理性和法律判決來決定的，而不是由自然理性來決定的；法律是一門藝術，在一個人能夠獲得對它的認識之前，需要長期的學習和實踐。”[1] 與此同時，法律越來越成為一整套普遍的和具有可預期性的規則體系，普遍性和可預期性乃是近代法治的基本特徵。維系這類基本特徵的重要因素之一正是由法律教育所培育的思維方式和積累的知識體系。可以說，沒有近代型的法律教育，便不可能形成和維持近代型的法律體系。[2] 此外，近代型法律體系的運作過程推進了法律程序和法律解釋技術的不斷發展和完善，同時又反過來形成了對於程序和技術的越來越強烈的依賴。嫻熟的技術和對於程序規則的嚴格遵循構成了近代司法的合法性淵源。近代型的法律教育不僅僅關注正義觀念的養成，更致力於促使受教育者將正義觀念與具體而嚴格的程序和技術相結合，以免學生成為片面的實質正義論者。總之，近代型法律體系從立法到司法以及法律實施的各個環節都離不開一個受到良好法律教育和訓練，具有良好的職業意識和行業道德修養的法律家階層。在今天，承擔此類法律家培養使命的基本機構乃是由一批職業教育者主持，經常性地招收年輕學子學習和探討作為學問同時也是技能的法律的現代大學。　

　　我國的法律教育開始於本世紀初年。歷史雖然不長，經歷的坎坷卻委實不少。“文化大革命”結束以來雖然獲得了長足的發展，然而，許多重大的問題似乎並沒有得到很好的解決，甚至缺乏最起碼的共識。本文對於幾個自認為重大的問題進行了敘述和分析，也不揣淺陋地提出了某些彌補缺陷的方案。文中所談的當然只是目前我們所面臨大問題中的一部份而已，好在教育問題往往是牽一發而動全身，這種串糖葫蘆式的文字求全很難，涉及範圍廣一些還是容易做到的。[3]　

　　一、 培養什麽人？　

　　這是任何教育都必須首先明確的一個問題，同時對於法律教育而言，又是一個常存爭議、歷久常新的問題。我們這里的癥結在於，在迄今為止的相當長的時間里，沒有確定出一個穩定的目標，當然也不存在與穩定目標相適應的關於合格畢業生的標準。意識形態的變化足以導致培養目標上的巨大差異。這大抵上也放映出我們的法學還沒有獲得獨立的地位，並且也缺乏穩定的法學知識傳統。　

　　從大的方面來說，法律教育的目標不外乎兩個，一是為法律行業培養新人，一是為更廣泛的社會成員提供法律知識與意識上的訓練。各國傳統不同，對於這兩個目標又各有偏重。英美法系國家偏重後者，即大學法律教育通常只是國民素質教育的一部份。雖然從事法律職業需要經歷大學法律專業的教育，但是，多數法律專業將來從事的卻是法律之外的職業。例如日本，目前每年各大學法學部畢業生數以萬計，而每年進入幾種主要法律職業（律師、法官、檢察官）的人數卻只有區區700人。在大陸法系國家，少數選擇法律作為終身職業的畢業生通常需要再接受法律職業界所主持的行業訓練。　

　　兩大法系國家之間的這種偏重無所謂優劣之分。但是，培養目標上的差異必然導致二者之間在法律教育的內容、專業化程度、教學和學習方法乃至教科書的編寫風格等方面的差異。德國比較法學家茨威格特和克茨評論法國的法律教育時這樣說：“法律並不純粹是一種專業訓練的對象，而是人們可以從中學習清晰地思維、透徹地表達以及練習修辭技巧的一個領域。這枚硬幣的另一面則是法國法律教學內容常常只是凈化了的原則，它無需為尋找社會現實問題的解決手段而困擾。但是，以這種一般化的、非實踐的、甚至是‘書本’方式學習法律卻是深化那些將來準備成為法律家的年輕人知識的一種有效方式。”[4]　

　　盡管許多方面與大陸法系相似，但我國的情況很不相同的是，第一，我國正規的法律教育長期發育不良，“文革”期間幾乎全面中斷，雖然近二十年來全社會對於法制的要求不斷強化，但是，法律教育究竟應當確立什麽樣的模式卻是長期徘徊。於是便出現了第二，法律教育的層次多樣化了，辦學途徑也多樣化了。世界上大約沒有第二個國家在正規的大學之外有像我們這樣名目繁多的法律教育種類與層次。大學本身便有委屬（國家或地方教育委員會管轄）與部屬（司法部以及地方司法廳）管轄之分，司法部之外，隸屬其他行政部門的院校近年來也紛紛設立法律院系；教育機構之外，非教育機構也大辦法律教育，例如司法機構所設立的檢察官學院、法官學院等等。非教育機構所辦的訓練機構照樣可以授予文憑。辦學層次方面，高可上博士後，低可下職業高中──北京市就有一所司法職業高中！凡此種種，原因都在於通過法律教育要培養什麽人的問題我們並沒有搞清楚，或者說，在理解上非常混亂。　

　　二、法律人才的層次　

　　其實，通常所謂我們需要多層次法律人才的說法恐怕是一個誤導；我們需要的是單一層次的法律人才，即受過系統的大學法律教育並受過良好職業訓練的合格人才。這些人受教育期間所學的課程是基本一致的，教學中所傳達的知識和表達這種知識所使用的語言是大體一致的，教學方法應當是大致相同的。只有這樣，由這些人所形成的法律職業者才能夠成為一個同質的群體。“對法律的學習和由此獲得的專門知識使得一個人具有不同於其他人的地位，並使得法律家成為一個某種特權化的知識階級。……他們還自然地構成一個團體。這並不是由於他們相互熟知和決定集中心力達到一個目標，而是由於相同的學習和相同的方法將他們的智識聯系在一起，猶如共同的利益將他們的意願聯系在一起。”[5] 雖然我們並不是要把法律家階層變成“特權化的智識階級”，但是，建立法治社會必然要求法律界成為一個更有力量的群體；而欲使法律界有力量，同質性是一個基本的要求，反過來說，使一種職業力量削弱的最有效的方法便是設法讓層次多樣、品類不一的各色人等都進入其中，令成員們無法溝通，規則因人而異，標準難以認同，各吹各的號，各唱各的調，團體雲乎哉！　

　　法律人才多層次論的依據之一是，司法是一種等級體系，等級的高下不僅表示著上訴的路徑，而且也應當標志著司法人員素質的高下。許多人都有這樣的假定，即司法等級越高，司法人員的教育、經驗等都應該相應地更高和更豐富。對於一國的司法管理而言，將高素質的司法人員安排到高層司法機構之中當然有其好處，例如高層司法機構的權威性可以得到更有力的維持等等。但是，它的缺陷也十分明顯，最主要的有兩個，一是這種設計可能會激發人們提起上訴審的動力。因為既然法院等級高下與法官素質之間存在著正比關系，那麽人們也會自然地認為上級法院對案件的判斷比下級法院要更高明。這樣，上訴的提起必然要更頻繁，司法制度的成本就會相應加大。另一個缺陷是容易損害司法獨立。司法獨立不僅僅意味著司法系統不受外部力量的不正當幹預，而且也意味著不同審級法院之間的相互獨立以及法官之間的相互獨立；雖然上級法院可以改變下級法院的判決，但是這樣的程序設計並不意味著上下級法院之間存在著領導和服從的關系。但是，假如法院的級別差異同時也是法官素質的差異，下級法院的法官就更容易揣摩其上級法官的意向，並自覺地依照這種意向判決案件。相反，如果我們能夠做到不同審級法官之間素質方面的大致平衡，上述兩種缺陷都能夠得到一定程度的彌補。[6]　

　　三、遺漏了的研修期　

　　我們在前面說過，中國的法律教育模式在許多方面與大陸法系相近，但是，大陸法系的一個制度設計在我們這里卻完全被忽略了，這就是大學教育之後的職業訓練在當今中國付諸闕如。本來法律學是一種具有高度實踐性的學科，在英國，法律職業者的培養很長時間均是交由富於經驗的律師通過師徒傳授的方法來進行正是基於這樣認定的結果。但是，在歐洲大陸，自從12世紀法學成為大學里的一個分科之後，法律教育的理論成份越來越強化了。一個未來的法律家具有深入的法律理論修養以及對人類文化的其他知識的了解自然是十分必要的，不過從前的那種學徒式訓練所具有的價值也必須在制度上加以彌補。[7] 於是，大陸法系各國都設計了針對那些選擇法律職業的大學畢業生的司法培訓或司法研修制度。例如在法國，選擇法官職業的人必須在通過一次難度較大的考試，進入設在波爾多的國立司法學院接受為期兩年的培訓。培訓途徑是到法院或檢察官辦公室接受法官和檢察官的指導，深化其專門家所應當具備的知識和技能。而選擇律師業的畢業生則需要參加由律師協會和大學法學院共同組織的律師業專門課程的學習，然後還要通過“律師業技能合格證”的考試，合格者可以獲得見習律師資格，在一家律師事務所進行見習訓練，並且在這個期間參加重在發展辯論才能和掌握職業技巧的律師培訓班。通常在三到五年之後，方能成為正式的出庭律師。[8]　

　　日本的司法研修制度學自大陸法系，但同時又有自家特色。在那里，三類主要的法律職業者（法官、檢察官和律師）的研修統一到了一個機構，即日本司法研修所中進行。研修所隸屬日本最高法院。[9] 任何一個打算從事法律職業的大學法科畢業生都必須參加淘汰率高達97％左右的國家司法考試。成功者作為“司法門徒”[10]進入研修所進行為期兩年的司法研修。研修結束還需要經過一次考試方能開始各自的職業生涯。[11] 值得注意的是，由於日本國家司法考試極其激烈的競爭和極高的淘汰率，大學畢業生通常都必須經過屢考不中的若幹年挫折才能最終進入研修所。新近的統計，這段時間平均為六年。[12] 雖然這種苦苦煎熬的安排受到日本國內外的批評，但是，考試難以通過這件事本身也提高了作為考試目的的法律職業的價值。另外，在大學畢業到進入司法研修之間的若幹年時間里，未來的司法門徒們生活於社會的各個層次，他們觀察社會生活，積累相關的經驗。這對於將來成功地履行其司法職責也能夠起到奠定某種基礎的作用，而未必一定像一位西方學者所批評的那樣，“表示著社會中法律資源的一種浪費。”[13]　

　　與上述國家的做法形成鮮明對照的是，我國現行制度中，壓根兒就沒有司法研修這回事。四年大學畢業後，畢業生無需經過考試，便可以進入法院、檢察院等機構從事司法工作。從事律師工作雖然要經過全國統一考試，獲得行業資格，這一事實標志著這種考試的尺度本身是大可疑問的。在近年來對於法院的考察研究過程中，我們常聽到一些法官抱怨大學法科畢業生在進入法院之後難以在短時間內適應和勝任司法工作，原因何在？當然跟沒有研修期密切相關。即使將實習算作研修，我們的總時間畢竟只有四年，要實現外國六年的教育和培訓所達到的效果，似乎是過於為難我們的學生，恐怕更為難我們的教師了。　

　　我們今天要做的，首先是在觀念上把法律教育和司法研修明確地加以區分，同時找回被遺漏了的研修期，動手設立我們的司法研修制度。[14] 在這個過程中，理順法律教育制度和司法研修制度，將法律教育歸還給大學，將司法研修歸還給實務部門，改變目前這種邊界不清、相互插手、內務不修、外亂頻仍的局面。　

　　四、“法外功夫”的養成　

　　法律學雖然是人類最古老的實用學科之一，但是它卻從來不是一門自給自足的學科。法學經常從其他人文學科和社會科學中汲取營養，獲得發展的動力。在法律制度與法律思想的演進歷史中這樣的例子可以說是俯拾即是。我們發現，古往今來的偉大法學家極少是除了法律，其他領域一概不越雷池一步的那種類型。此外，一個成功的司法職業者也常常具有多學科、多領域的知識修養。美國聯邦最高法院前大法官弗蘭克福特（Felix Frankfurter）認為出任司法高位者須具有哲學家、歷史學家和先知的素質。[15] 英國學者潘尼克曾歷數歷史上一些法官精通法律卻不諳世事，在法庭上鬧出笑話的事例，頗令人發噱。他認為法官知識上的缺陷需要通過廣泛的閱讀而力求有所彌補。他讚成美國著名法官漢德（Learned Hand）的建議，法官應當閱讀一些偉大學者的作品，這些學者包括阿克頓、梅特蘭、修斯底德、吉朋、卡萊爾、荷馬、但丁、莎士比亞、密爾頓、馬基亞維里、蒙田、拉伯雷、培根、康德等。[16]　

　　潘尼克講的主要是擔任法官之後強化知識修養的問題。但是，解決這一問題更好的途徑應當是在大學甚至是中學期間便強化對於各種知識領域的涉獵。美國的法律教育體制繼承了最早從事法律教育的意大利波倫亞大學的傳統，[17]即進入法學院的學生必須在此前已經完成法學之外的一門學科的本科學習。“由於學生的本科教育專業不同，他們把各自學科的知識背景帶進法學院，相互交流、影響和感染，不僅相互間有啟發，甚至對教授都是某種程度的挑戰，從而也推動了法學教育和研究水平的提高。”[18]　

　　然而，大陸法系以及我們的傳統都與美國的做法很不相同；高中畢業之後隨即可以進入法律院系學習使得學生在知識深度和寬度以及社會閱歷方面存在著極為明顯的局限。[19] 正因為有這樣的局限，我們在法學院必須開設許多人文學科和社會科學方面的課程。但是，用了相當多的時間學習法學以外的課程勢必沖擊培養高素質的職業法律家的計劃。假如我們反過來，在課程設置上壓縮或排斥人文學科和社會科學方面的內容，那麽，法科學生的教育肯定是不完整的，同時又勢必與通才教育的宗旨相反對；如果相當多的法科畢業生並不從事法律職業，開設許多法律職業色彩很重的課程豈非極大的浪費？這樣，我們的課程制定者以及學生本身都會陷入難以兩全的尷尬境地。[20] 補救的辦法或許並不是壓縮人文和社會科學方面的課程，也不應當把那些非常技術化的訓練放到本科階段進行，而是在明確區分法律教育與司法研修的基礎上，將教育課程與訓練項目加以通盤考慮和合理安排，從而形成我們穩定的課程體系和教學與訓練方法，找到職業教育與通才教育之間的平衡點。　

　　堅持法律專業的學生需要強化“法外功夫”並非意味著目前我們課程表中法律專業之外的那些課程都應當加以保留，或者那些課程的內容、體系應當維持原狀。這也是自不待言的。　

　　五、尋求“正確答案”的考試　

　　考察一國教育，考試是一個難以回避的問題。事實上，出什麽樣的考試題目、用什麽樣的考試方式、以什麽樣的標準判卷，不僅僅與考試的目的有關，更反映了特定的思想方式和知識傳統。特定的考試方式又常常反過來強化它所得以產生的那種思想方式和知識傳統，從而形成一種循環，最終維護特定文化的類型。[21]　

　　對於法律教育和法律職業來說，考試的種類多種多樣，包括入學考試、課程結束考試、進入某種法律職業的考試（例如律師資格考試），等等。學位論文答辯雖然跟尋常考試形式不同，但是，那也可以稱作變換樣式的考試。此外，大學中考試的形式也趨向多樣化，有考試與考查、開卷與閉卷、當堂考試與寫小論文等等分別。　

　　值得注意的是，在我國，考試的種類與形式盡管多樣化了，然而考試的基本宗旨卻大體劃一，即主要的目的是考查學生對於教科書或教師上課所講授內容的掌握程度。一個很少受到質疑的前提是，任何問題都有一個正確的答案，這個答案與其他種種不正確的答案之間存在著涇渭分明的界限。並且，這種正確的答案可以在通行的（或者授課教師指定的）教科書或經典著作中找到。考分的高低通常取決於能否完整準確地覆述那些正確的答案。[22] 這種給出正確答案的考試方式在碩士研究生和博士研究生的入學考試中更表現為對相關導師觀點的覆述。在準備考試的過程中，搜集報考導師所發表的著作，熟練地掌握其內容，往往是在考試中獲取高分的捷徑。　

　　這樣的考試固然有其經濟的一面，尤其是判卷尺度比較容易把握和相對平衡。但是，它所衡量的對象究竟是什麽卻是大可疑問的。我們常常被要求注重培養學生的分析問題和解決問題的能力，但是，這種考試是否在反其道而行之？在擬定試題和判斷分數的時候，我們重視的究竟是學生分析問題、提出思想並加以論證以及清晰地表達等方面的能力，還是背誦現成結論的功夫？再說，在法學以及其他所有學科中，究竟存在著多少確鑿無疑的“正確答案”？社會主義制度與市場經濟毫不相容不也曾經是不容懷疑的“正確答案”麽？　

　　在我看來，目前流行的這種考試方式最大的弊害，莫過於它在一個人知識觀形成的過程中一次又一次地強化著在我們這里本來已經相當嚴重的本質主義思維方式。它使得人們觀察世間事物時仿佛管狀眼病患者，視野變得單一和狹窄，對於豐富多采的社會生活視而不見，無法進行全面的觀察和有深度的分析。與此同時，這樣的考試很難讓具有才華和原創精神的學生脫穎而出；重視分析而非結論，不滿足於教科書上或授課教師給定的現成結論而提出自己的想法，甚至語言風格上別具一格，都會使追求思想和個性的學生成為這種考試的犧牲品。　

　　不獨此也，目前這種類型的考試方式與我們法律教育以及法學研究較之其他學科專業化和學術化更低的因素相結合，導致在各種大學後考試（例如碩士和博士研究生的入學考試）以及職業招募考試中，法律類專業或職業成為沒有受到本專業教育和訓練者最容易獲得成功的一個領域。據個人觀察，八十年代中前期，許多外語系畢業生為求得一語言之外的專業，報考法律專業研究生而且成功率似乎很高。[23] 近年來，法律專業碩士生中，師範院校畢業生的比例又逐漸增大，其中原因是不少師範畢業生不願當中學教師，讀法律專業碩士生成為改變命運的終南捷徑。歷屆全國律師資格考試中，沒有學過法律、沒有讀過大學的成功者更是在所多有。最可怪者，這些人通過考試被錄取或獲得律師資格後，談起過關的體會來，都認為法律考試殊非難事，花上一兩個月的功夫，把教科書上的內容好好背一下，及格不成問題。他們言談中常常流露出來的得意神態，不禁令那些法律本科畢業生們大為自卑；別人只用區區一兩個月便能考得碩士研究生或律師資格，我等法律本科生四年苦讀又何用之有？更有甚者，一些為律師資格考試編寫輔導用書──各種“指南”、“速成”、“大全”之類一次性書籍──以及在律考輔導班指點考生的法學教師們參加考試卻名落孫山，令人啼笑皆非，而且與那些由他們“速成”出來的外行弟子的成功形成了殘酷的對照。[24]　

　　總之，尋找“正確答案”的考試既無法考出考生的真實水準，又壓抑了考生的原創精神，還使得大量未受法律本科教育的人員得以進入法律職業界，加劇了法律職業共同體內部的異質性，實在是亟待改變的。　

　　簡短的結語　

　　寫完上面的五則拉雜的文字，忽然想起吳宓記陳寅恪對於中國文化的一番評論，頗中要害，不妨引在這里：　

　　中國之哲學美術，遠不如希臘。不特科學為遜泰西也。但中國古人，素擅長政治及實踐倫理學。與羅馬人最相似。其言道德，惟重實用，不究虛理。其長處短處均在此。長處即修齊治平之旨；短處即實事利害得失，觀察過明，而乏精深遠大之思。故昔則士子群習八股，以得功名富貴。而學德之士，終屬極少數。今則凡留學生，皆學工程實業，其希慕富貴，不肯用力學問之意則一。而不知實業以科學為根本，不揣其本，而治其末，充其數，只成下等之工匠。境域學理，略有變遷，則其技不覆能用。所謂最實用者，乃適成為最不實用。[25]　

　　法律學當然也屬於最講求實用的學科，同時也是最可能通向仕途的學科。故自清末以降，斷了科舉入仕念想的人們紛紛湧向法科一途。時至今日，我們的法學教育仍是官氣甚重，急功近利之風氣甚重。對於我們法律教育體制的決策者以及教育者和受教育者，陳寅恪先生的上述批評真可謂警策之言，當頭棒喝，值得深思長考。