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作者 張博樹 寫於 二零一零年



中國憲政改革：背景、目標、實施步驟與約束條件 ——中國憲政改革可行性研究報告（主報告）

自 1911 年辛亥革命推翻帝制、始創共和以來，中國已經在建設壹個民主社會、完成現 代社會轉型方面艱難地跋涉了將近壹百年。幾代人付出了無數的努力，經歷了太多的失敗，積累了足夠的苦痛與教訓。今天，中國的政治體制仍然極其落後，以中國共 產黨壹黨專制為核心的中國現行政治體制仍然是中國走向政治現代化、回歸世界主流文明的 最大障礙。 這種情況不應再繼續下去。壹方面，我們要認真總結過去 100 年的歷史，以史為師，以 史為鑒；另壹方面，我們又要認真籌劃未來，為中國的憲政改革提供建設性的、可操作的行 動綱領和設計藍圖。 從社會進化層面言，現代民主憲政原則具有全球範圍內的普適性。研究中國憲政改革，我們既要著眼於大時代、 大尺度，又必須考慮中國的現實條件、需要與可能。作為理性的自覺建構，憲政設計乃是“演 進”與“創制”的統壹；作為行動綱領，憲政改革的實施方案則必須堅持理想性與可操作性 的統壹。 本報告即為理性推進中國憲政改革而作。它由 1 個主報告、10 個分報告和 3 篇附件組 成。 本報告是為所有關心中國未來的人們而寫的。無論當政者還是民間人士，只要您認同民 主憲政的基本理念，有誌於推進中國的政治現代化進程，本報告就將作為壹個公共產品供您 分享。中國憲政改革的目 標是明確的，那就是結束黨專制，建設真正的憲政民主制度，但實現這個目標要求我們大家的參與。

主報告由 4個部分組成：第壹部分：中國憲政改革的背景；第二部分：中國憲政改革的 目標；第三部分：中國憲政改革的實施步驟；第四部分：中國憲政改革的約束條件。 第壹部分：中國憲政改革的背景 以當下將要進行的憲政改革為原點反身追溯，我們可以從三個不同時間層面上界定中國 憲政改革的背景。它們分別是：大背景：從 100 年來中國現代制度轉型的角度看憲政改革； 中背景：從 1949 年中國共產黨建政以來黨專制體制造成的制度扭曲看憲政改革；小背景： 從 1989 年六四天安門事件以來中共黨專制體制的病入膏肓看憲政改革。 大背景：從 100 年來中國現代制度轉型的角度看憲政改革 中國擁有數千年皇權專制的歷史傳統。所謂現代制度轉型，對中國而言，就是結束前 現代以天子個人權力為中心的皇權專制制度，建設以公民權利為基礎、體現公共權力受托- 委托關系並將公共權力置於全民監督之下的現代民主憲政制度。 1898 年的戊戌變法是具有近現代變革觀念的中國知識分子和當政者中的改革派試圖在 君主立憲的框架內推進憲政改革的首次嘗試。10 年後（1908 年）清政府頒布的《欽定憲法 大綱》則是中國首部由官方擬定的具有近代憲法意義的法律文獻。只是由於滿清王朝確實已 經到了不可救藥的腐朽程度，中國的憲政革命才迅速由君主立憲轉向民主共和。辛亥革命開 啟了這個偉大的歷史進程。 民國初年，憲政運動曾呈波瀾壯闊、如火如荼之勢。1912 年 3 月 8 日由參議院全案通 過的《中華民國臨時約法》，曾是當時亞洲最進步的民權憲章。雖然袁世凱、曹錕等北洋強 人都曾“借憲政之名，行獨裁之實”，但獨裁亦需借憲政之名來行使，足證民主憲政已成權 力合法性證明的第壹要件，且日益深入人心。國體性質、領土主權、政黨政治、內閣制與總 統制、兩院關系、中央與地方關系、選舉制度、修憲程序、國民的基本權利等均成為當時制 憲和憲政實踐活動的重要內容。 孫中山提出民族主義、民權主義、民生主義的“三民主義”，代表了作為革命黨的中國 國民黨的奮鬥理想。所謂民權主義，就是讓“人民來做皇帝，用四萬萬人來做皇帝”。但基 於中國之落後，民智之未啟，1924年《國民政府建國大綱》才規定“建設之程序分為三期： 壹曰軍政時期；二曰訓政時期；三曰憲政時期”。訓政時期，政府有協助人民籌備自治之責， 並幫助人民學會使用民權。至全國有過半省份實現自治之時，就是全國實施憲政的開始，中 央政府建行政、立法、司法、考試、監察等五院制度，國民大會行選舉、罷免、創制、復決 等四項民權。 即便從今天的眼光看，《國民政府建國大綱》仍然是壹個體現了制度現代化本質要求和 社會發展壹般趨勢的憲政改革綱領。雖然就具體制度設計而言，這個方案並非十分完備，但 它的民權指向是非常清楚的。然而，對後來歷史演變產生重大影響的是孫文的另壹項舉措， 那就是在改組國民黨時引進俄國共產黨（布爾什維克）的組織形式，接受其“以黨治國”的 治國綱領。用孫文自己的話說：“俄國完全以黨治國，比英、美、法之政黨，握權更進壹步；

我們現在並無國可治，只可說以黨建國，待國建好，再去治它。”1 這個以俄國經驗為藍本、 “以黨治國”的主張，開中國現代史之先河，客觀上成為貽害中國大半個世紀憲政建設與民 主轉型、導致極權制度泛濫的始作俑者。 1928 年蔣介石主政南京國民政府後，國民黨迅即通過並實施《訓政綱領》，該文件規定 “中華民國於訓政期間，由中國國民黨全國代表大會代表國民大會領導國民行使政權”，“中 國國民黨全國代表大會閉會時，以政權付托中國國民黨中央執行委員會執行之。”此為國民 黨以黨代政、“以黨治國”之正式開始。1931 年公布的《中華民國訓政時期約法》則在法律 意義上確定了國民黨壹黨專政的合法性。蔣介石的以武力為後盾的獨裁體制正是在國民黨 “以黨治國”框架內形成的。抗戰爆發前的南京政府時期，雖然籌備國民大會和制憲準備工 作也在進行，並於 1936年 5 月5 日正式公布《中華民國憲法草案》（即“五五憲草”），但該 文件的最終文稿否定了初稿中主張的國家行政權在行政院的內閣制，卻賦予總統眾多的權 力，實際上是為蔣介石的個人專權提供憲法根據。 然而，國民黨畢竟以最終實施憲政、還政於民為其公開政治理念，在這個意義上，“以 黨治國”只能是完成訓政任務、以為走向憲政的過渡性手段；且三民主義體系中的民權和 民主憲政目標，常常使國民黨的壹黨獨裁處於尷尬、矛盾、備受攻擊的境地。八年抗戰時 期大後方兩次大規模的憲政運動皆以“結束黨治”、踐行民主為實質內容。成立於 1941 年的 中國民主政團同盟，剛剛面世即公布體現其政治主張的“十大綱領”，其中第二條即“實踐 民主精神，結束黨治，在憲政實施之前，設置各黨派國事協議機關”；第六條主張“軍隊屬 於國家，軍隊忠於國家，反對軍隊中之黨團組織，並反對以武力從事黨爭”；第七條為“厲 行法治，保障人民生命財產及身體之自由，反對壹切非法之特殊處置”；第八條為“尊重思 想學術之自由，保護合法之言論出版集會結社”；第九條強調在黨治結束下“嚴行避免任何 黨派利用政權在學校中及其他文化機關推行黨務”，“政府壹切機關，實行選賢與能之原則， 嚴行避免為壹黨壟斷及利用政權吸收黨員”，“不得以國家收入或地方收入，支付黨費”，等 等。抗戰勝利後舉行的有國民黨、共產黨、青年黨、民盟和無黨派人士代表參加的政治協商 會議，目標即在結束國民黨的壹黨訓政，並擬定了修改憲草、召開國大、改組政府、確定共 同綱領、實現軍隊國家化等 5 項議題。經過艱難討論，5 項議題均有重要成果。比如，憲草 修改方面，試圖改變被國民黨奉為神聖的孫中山權能分治學說及其政治設計，變有形國大為 無形國大（實即廢除孫文倡議的國民大會制，而實行大選制度），建設體現三權分立原則的 議會制政府體系，並就此達成共識。在改組政府方面，達成了建立多黨聯合政府的協議，國 民黨在國民政府 40 名委員中居半數，其余半數由共產黨、其他黨派和無黨派人士擔任之。 在力主憲政改革的中國人看來，這應該是推進中國政治現代化的壹個新的契機和起點。但由 於國共兩黨的政治理念不同，彼此互不信任，又都握有重兵，武力爭雄的中國傳統政治邏輯 最終代替了理性談判、協商和妥協的邏輯，並使政治協商會議達成的結果變成了壹紙空文。 中背景：從 1949 年中國共產黨建政以來黨專制體制造成的制度扭曲看憲政改革

與國民黨不同，中國共產黨以馬克思列寧主義為意識形態“指導思想”，以“階級革命” 和建立“無產階級專政”、最終實現“共產主義”為奮鬥目標。共產黨在抗戰期間以及戰後 兩黨談判、政治協商會議時對國民黨壹黨專政的批評，只是出於策略的考慮，並非真的認同 憲政民主的價值觀。相反，共產黨人自信自己要建設的“社會主義”是比“資本主義”更高 級的社會發展形態，以“人民民主專政”為基礎的“社會主義民主”也將是比“資產階級民主”更高級的民主。 然而，當中國共產黨自命為中國無產階級的“先鋒隊”，是中國人民最根本利益的代表 者，並理所當然地“代表”人民行使執政權時，“無產階級專政”必然在實踐中演化為中國 共產黨的壹黨專政；而且，這是比國民黨厲害得多、也徹底得多的壹黨專政，因為它不再承 認“以黨治國”的過渡性，也不必以“還政於民”作為自己的承諾。既然黨本來就是“代表 人民”執政的，中國共產黨執政地位的永久性似乎由此即獲得了充分的證明。換言之，國民 黨的三民主義理念和從訓政到憲政的制度設計並不支持壹黨專政的恒久性，而馬克思主義 的“階級專政論”和列寧主義-斯大林主義的黨的“先鋒隊”論卻從理念和組織體系兩個層 面支持中國共產黨壹黨專政的恒久性。這是壹個從理論意識形態到實際組織構造完全統壹 了的制度形態，本報告將中國共產黨的這壹制度形態稱為“黨專制”。從 1949 年中華人民 共和國成立以來，它壹直是中國政治體制建構和運行的核心。 中國共產黨的黨專制具體表現為： ● 黨掌握並控制全部國家權力的創設和運行。這種控制是通過“政治領導”和“組織 領導”兩種方式實現的。“政治領導”即共產黨對國家政治體制設計和國家發展決策權的絕 對掌控，包括立法、行政、司法各領域核心政策的制定。“組織領導”是指黨通過自己的巨 大組織網絡實現對國家政權的有效控制，其中特別重要的，是黨組織對各級國家權力機關主 要官員的“推薦”權和實際決定權（形式上通過各級人民代表大會的選舉、任免程序）。在 黨專制體制內，從中央到地方，所有國家權力最終統壹於黨權，既談不上獨立行使，更談不 上相互制衡。 ● 黨控制全部選舉過程。理論上講，“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由 民主選舉產生，對人民負責，受人民監督”，2 實際上是由各級黨的組織部門掌握候選人的 提名權（“推薦權”），以保證選舉結果體現“黨的意圖”。在“黨管幹部”的原則下，無論直 接選舉還是間接選舉，也無論是人大代表的選舉還是各級政府領導人的選舉，往往都成了走 形式、走過場。公民的民主選舉和被選舉權利並未真正落實並得到保障。 ● 黨不允許任何獨立於共產黨的政治力量的存在。1949 年後的中國，雖然形式上存在 若幹“民主黨派”和“人民團體”，但它們必須服從中國共產黨的領導。各“民主黨派”並 非在民主憲政之政黨政治的範疇內活動，而是在“統壹戰線”、“中國共產黨領導的多黨合作 和政治協商”範疇內活動。它們必須依附這個體制才能生存，故不可能提出任何獨立的政治 主張，也不可能對執政黨實施真正有效的監督。 ● 黨保持對軍隊和其他武裝力量的“絕對領導”。 ● 黨壟斷意識形態解釋權，並據此實施對“宣傳理論工作”、“思想教育工作”乃至整 個“上層建築”和“意識形態領域”的掌控。 在這樣壹個黨專制體制內，憲法作為國家根本大法關於人民民主和公民權利的規定必然 流於形式，走向空泛化乃至虛偽化，憲法本身也必然日益工具化、禦用化。事實上，從 1949 年 9 月新政治協商會議通過的《共同綱領》到後來分別於 1954 年、1975 年、1978年、1982 年頒布的四部《中華人民共和國憲法》，均以國家根本大法的形式確定了中國共產黨領導地 位的不容動搖。壹黨挾持下的“憲法”和“憲政”只能是假憲法、假憲政，非但構不成對權 力的制約，反倒給黨專制的獨裁提供了合法性根據。 中國共產黨建政以來半個多世紀的歷史證明，正是這種不受制約的黨專制權力體制，造 成了對制度現代化和現代社會轉型所要求的公共權力建構的制度性扭曲。在毛澤東掌權時 期，黨的領袖的獨裁化，黨內民主的衰微，使黨專制進壹步演化為個人獨裁制。完全沒有制 約的權力造成的惡果在“反右派”、“大躍進”、“反右傾”和“文化大革命”等政治運動中獲得了充分的、悲劇性的展示。數千萬人口非正常死亡，不但公民的政治權利得不到保障，在 某些時期，甚至連生存權利都得不到保障。 1978 年召開的中共十壹屆三中全會結束了“以階級鬥爭為綱”、動輒“運動”的年代， 宣告“要把全黨工作的重點轉移到社會主義現代化建設上來”。1980 年鄧小平作“黨和國家 領導制度的改革”的報告，提出“為了適應社會主義現代化建設的需要，為了適應黨和國家 政治生活民主化的要求”，必須積極地、有步驟地進行黨和國家領導制度的改革。事實上， 早在 1976 年的四五運動和文革結束後的“民主墻”、“高校學生競選”等活動中，要求推進 政治民主化的民間意願已經得到了相當程度的表達。但是，被傳統的黨專制政治思維邏輯所 囿限的中共“第二代”領導人未能對此做出正面響應，反而用“四項基本原則不容否定”強 行壓制了民間的民主化呼聲。 1986 年到 1987 年，中共中央又將政治體制改革提上日程，組建專門機構研究並擬定了 政治體制改革的方案。這是中國共產黨執政以來在政治體制改革設計方面做出的唯壹壹次認 真的嘗試，該方案的主要內容在 1987 年召開的中共十三大政治報告中得到了反映。然而， 就是這樣壹個立誌變革的方案，它的局限性仍然是非常明顯的：政治體制改革被界定為―― 和經濟體制改革壹樣――“都是為了在黨的領導下和社會主義制度下更好地發展社會生產 力，充分發揮社會主義的優越性”。3 黨的領導本身是不能懷疑的，可以研究的只是黨怎樣 領導或怎樣改善黨的領導。在政改方案擬定過程中，鄧小平明確告誡不能搞西方的三權分立， 4 從而在根本上決定了體制內政改方案不可能有實質性的突破。雖然胡耀邦、趙紫陽等改革 派領導人都曾在不同範圍內作過推進政治民主化的努力，但在黨專制體制不容懷疑的大前提 下，這種努力獲得的結果是十分有限的。 總之，由於掌握實權的中共元老們的保守性，中國共產黨錯過了在經濟體制改革獲得相 當成功的基礎上積極推進政治體制改革、把中國真正引向憲政民主之路的歷史機會。待到黨 專制體制內社會矛盾越積越多，最終釀成深刻的社會政治危機，而中共元老們又只會用傳統 的政治邏輯和政治手段處理危機時，事情終於走到了不可救藥的那個極點。 小背景：從 1989 年六四天安門事件以來中共黨專制體制的病入膏肓看憲政改革 六四長安街頭的槍聲和橫沖直闖的坦克，使全世界為之驚愕。即便從統治者的角度看， 中國共產黨政府用武力鎮壓和平示威的民眾與學生的做法，也是犯了不可挽回的歷史性大 錯。在黨專制體制的合法性已經遭遇空前危機的背景下，官辦政治體制改革自然更無從談起， 維持“穩定”成了壓倒壹切的任務。為了維系黨統與政統，鄧以後的中共“第三代”領導人 不得不求助於傳統合法性資源，用“紅色經典”重新裝幀黨的形象，用更加嚴格的“輿論壹 律”控制媒體，同時加大體制內反腐敗的力度，希望通過黨內自我整肅平息社會的不滿，化 解、至少是延緩執政者面臨的危機。



但是，所有這些努力是無法使病入膏肓的黨專制體制起死回生的。

首先，造成當今黨專制體制之根本困境的乃是這個體制本身。這個體制在改革開放條件

下造就的最大產物就是權力＋金錢的威權主義社會。本來，鄧小平曾寄希望於在保持共產黨

政治控制的前提下實現經濟發展，從“壹部分人先富裕起來”到“共同富裕”，最終達到既“政治穩定”、又“國泰民安”的社會主義“小康”佳境。但事實證明這只是思維陳舊、目

光短淺的中共領導人的壹相情願。權力和金錢有其自身的邏輯。市場經濟在威權主義制度語

境內的發展勢必造成權力與利益的非法結合和權貴資本的急劇膨脹。在城市，這種膨脹吞噬

了勞動者幾十年在公有制框架內創造的巨額財富，以“改革”、“轉制”的名義制造了新的大

量赤貧；在農村，這種膨脹則借助與資本的聯姻無情地剝奪農民賴以生存的土地，又把千百

萬農民工推進城市、鄉鎮的血汗工廠。大量外資的引進、GDP 數字的增長、國家稅收的增

加、現代化“窗口”城市的表面繁華，不能掩蓋底層民眾並未從“改革”中獲得同等好處、

毋寧說整個社會卻處於深層斷裂之中的可怕事實。無論黨的最高領導人是否願意承認，當權

貴資本已經成為支配這個社會的重要力量時，執政的共產黨在客觀意義上已經演變為這個權

貴利益群體的最大代表和體制性保護者；而當這樣壹個基本事實不允許公開揭露和討論時，

我們這個社會已經變成壹個既缺乏經濟公正，又缺乏政治自由的社會。這個社會走進了死胡

同，因為――從根本上說――黨專制造成的問題是不能靠專制體制自身解決的。

其次，所有借助傳統手段和合法性資源解決問題、緩解壓力或尋求出路的企圖，都只能

最終加劇黨專制體制的危機。江澤民“三個代表”的“理論”是空洞無物的，因為從憲政民

主角度看，沒有哪壹個黨能夠“代表”壹切，既代表窮人，又代表富人，既代表治人者，又

代表被治者。宣稱黨同時代表“先進生產力的發展要求”、“先進文化的前進方向”和“最廣

大人民的根本利益”，在意識形態意義上，是對“先鋒隊”邏輯的遮遮掩掩的修正，因為它

畢竟不再拿“階級基礎”之類傳統的合法性根據說事，而試圖把自己定義為全民利益的代表。

不錯，現代公共權力客觀上應該代表全民利益，但這是通過多元憲政民主結構和壹系列制度

安排實現的，不是自封的。共產黨的問題恰恰在於壹方面通過悄悄修補官方意識形態竭力美

化自己，另壹方面又不願意真的采納建立在選舉制、多黨制等充分民權基礎上的現實制度安

排去落實這些美麗的詞藻。這樣，在實踐意義上，所謂“三個代表”不過是處於深度困境中

的執政黨尋求自我掩飾的遁詞。

胡錦濤接任中共總書記以後提出“加強黨的執政能力建設”的命題，反映出胡錦濤、溫

家寶壹代領導人深深的危機感；但“先進性教育”、構建“社會主義和諧社會”及其“核心

價值體系”的總思路仍然沒有跳出黨專制體制內自我調整、自我修補的框框。事實上，只要

不放棄黨專制，中國共產黨提出的所有改革口號和意識形態新概念、新提法都將具有自我

欺騙的性質；而且越是寄希望於體制內的自我修補和“自我完善”，越會加重體制性危機，

因為所有此類修補均以強化“黨的領導”為前提，而在黨的肌體已經大面積癌化、權力制約

沒有獲得根本制度性解決的今天，此類“強化”恰恰加深了執政黨自身的體制性危機。

從政治改革角度看，未來（包括如今的胡、溫壹代）中共領導人面臨著以下六大難題：

第壹，具有標誌性的是，如何處理兩個“包袱”，即鄧小平主政時期對六四天安門民主

運動的鎮壓和江澤民主政時期對法輪功信眾的迫害。這既是兩個歷史問題，又是十分尖銳的

現實問題，而且至今仍受到國際社會的高度關註（當然，還有壹些更早些的歷史問題也沒有

真正解決，比如“反右運動”）。堅持黨專制的“拒不認錯”邏輯，將意味著中共執政者繼續

承受這份對民族、對歷史的良心債；啟動“平反”程序，對黨的領導人來說，又懼怕由此引

起連鎖反應，導致海內外反對派力量的合法化，危及黨的統治和“社會穩定”。

第二，如何解決黨的高層權力核心的有效監督和權力更替問題。截止到胡錦濤，黨內最

高“掌門人”的地位都是由前輩黨的元老“欽定”的。這種小圈子裏內定“接班人”的方式，

即便按照中國共產黨黨內民主的原則衡量，也是極其落後的、說不通的。原則上講，解決不

了黨的領導人如何產生的問題，就解決不了黨的領導人（特別是最高領導人）如何制約的問

題。但如果真的擴大黨內民主，又可能在權力控制方面引發壹系列難題。更何況在缺乏民間

民主力量配合、呼應的情況下，任何擴大黨內民主的努力都將被黨專制體制內權力鬥爭的規

則所消解。第三，關註民生、關註社會弱勢群體、關註社會公正本來是壹種進步，盡管該關註是壹

種對政治-經濟結構失衡所導致的社會後果的遲來的反應。但在大量黨的基層組織癱瘓、變

質，地方政府的官商壹體乃至黑社會化趨勢加劇的情況下，黨的最高決策機關缺乏貫徹其政

策的基本力量。壹些具有良好出發點的政策舉措往往在執行中變得面目全非，或引出截然相

反的結果。這反倒證明了下列命題：經濟公平的前提和最有力的保障，是公民民主權利的落

實。試圖以回避政治自由的方式解決經濟公正問題只是黨的最高領導者的幻想。

第四，獨立的、有歷史傳承價值的精神生產與文化創造的極度匱乏，是中國共產黨執政

半個多世紀來在文化領域造成的後果。民主在這個病態社會中，不僅是結構性稀缺，而且是

精神性稀缺。要根本解決這個問題，必須放開言禁，落實憲法明確宣示的中華人民共和國公

民在進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動中的自由。但這種“自由”是與黨專制實

施思想控制的內在要求根本沖突的，也是與黨只準“謳歌”、不準批判的傳統根本沖突的。

從未來角度看，有良知的中共領導人不能不考慮這個體制在造成民族精神萎縮方面必須承擔

的歷史責任。

第五，中國壹黨專政的政治制度，受到了國際社會持續不斷的批評。中國政治體制的落

後和迅速增長中的經濟規模、經濟影響力形成了巨大的反差。本來，壹個擁有獨特文化傳統、

又極具經濟潛力的大國應該在全球治理中發揮更積極的作用，但“西方亡我之心不死”之類

的冷戰思維往往混淆了意識形態沖突和國家利益沖突間的不同（有時則是故意把二者混在壹

起），阻礙了中共領導人（現行體制下也就是中國國家領導人）在憲政民主、人權和國際正

義的普世原則下參與國際事務，並使中國的國際形象受到損害。

第六，兩岸統壹問題。中國共產黨雖然提出了“壹國兩制”設想，但這個方案是以大陸

方面堅持“社會主義”制度，實即黨專制制度為前提的，故不可能為已經在政治民主化方面

走了很遠壹段路的臺灣朝野各方所接受。目前海峽兩岸可以通過強化商貿、淡化政治的方式

先溝通、先往來，但大陸方面政治體制這個死結最終是繞不過去的。阻礙兩岸統壹的當然還

有其他許多因素，然是否擁有憲政共識仍然是最關鍵的因素之壹。那麽，從祖國和平統壹的

大業出發，中共領導人又當何去何從？

總結前述三個不同時間層面所呈示的歷史蘊含，中國憲政改革都勢在必行。

從大背景看，中國今天的憲政改革是百年來中國現代社會轉型和政治現代化進程的繼

續，是對先賢奮鬥、努力的繼承；

從中背景看，中國今天的憲政改革是對中國共產黨黨專制體制造成的制度扭曲的糾正，

是對制度現代化普世要求的回歸；

從小背景看，中國今天的憲政改革是針對黨專制體制的病入膏肓做出的病理診斷、開出

的根治藥方。鑒於傳統邏輯內執政者已經處於進退維谷、苦於無策的境地，中國應該為政治

體制改革明確界定新的目標。

第二部分：中國憲政改革的目標

這個目標，如果用壹句話來概括，那就是解構以致終結中國共產黨的壹黨專制體制，

再造共和，建設名副其實的憲政民主國家，實現中華民族的百年夢想，使中國的政治現代

化匯入人類文明的發展主流。

中國共產黨人曾經是民主事業的積極追求者；即便在今天，中國共產黨黨內仍然不乏銳意改革的人士。但中國共產黨創造的這個黨專制體制卻走到了黨的原初理想的反面，成為中

國實現憲政民主的最大絆腳石。

構成中國共產黨黨專制體制之重要背景的，主要是兩條：壹是俄國“十月革命”創造的

布爾什維克黨專制及其統領下的蘇維埃制度。中國共產主義革命本來就是“以俄為師”的產

物，且是從理念到制度的全面引進和模仿（當然也有許多自己的“創造”）。再壹個就是悠久

的中國前現代皇權專制傳統的影響，這種潛移默化的影響是今天中共黨專制體制之所以如是

的深層文化原因。然而，意味深長的是，“社會主義的故鄉”前蘇聯早在上個世紀 80年代就

開啟了變革的按鈕；“蘇東巨變”也早已落下帷幕，東歐和前蘇聯各國已經在終結壹黨專制

體制、建設多元民主制度的憲政改革中走過了將近 20 年。另壹方面，與大陸同文同種、擁

有同樣文化傳統、且為國民黨統治達半個世紀的臺灣也在過去的 20 年中成功實現了政治民

主化的社會轉型，公民參政、政黨輪替，在憲政框架內合法競爭執政權已經成為臺灣政治生

活的現實。

在界定中國大陸憲政改革的目標、思考這種改革的可能性、可行性和約束條件時，東歐、

前蘇聯各國（特別是俄羅斯）的政治-社會轉型和臺灣的政治民主化進程為我們提供了重要

參考。

兩個參照系：俄羅斯、東歐的政治-社會轉型和臺灣的政治民主化



出於明顯的意識形態原因，中國共產黨執政者壹方面在公開的言辭和媒體報道中回避對

前蘇東各國政治轉型的討論和評論，並在國家關系層面與這些國家保持正常往來，另壹方面

又在內部宣傳中歪曲事實，誇大或曲解前蘇東各國在經濟、政治轉型中遭遇的困難，極力渲

染這些國家（特別是俄羅斯）“紅旗落地”、“亡黨亡國”的可怕景象，告誡中共各級執政者

要“居安思危”，以確保黨的執政地位不發生動搖。

此類內部宣傳當然不敢承認這樣壹些事實：經過近 20 年的努力，包括俄羅斯在內的前

蘇東國家大多已建立起比較正常的政黨政治運作體系，許多從前執政黨脫胎、轉變而來的社

會黨或民主黨（有的仍叫共產黨，比如俄羅斯共產黨）完全可以在憲政民主制度框架內合法

存在並競爭執政權；東歐的不少國家，比如波蘭、匈牙利和捷克，都已經歷過“左”（前共

產黨人組成的民主黨、社會黨）和“右”（共產黨當政時被稱作“持不同政見者”的前自由

派）輪流執掌政權的局面。這些國家轉制後的發展歷史表明，只有體現權力制衡和平等競爭

原則的多元憲政民主體制才是落實公民權利（也就是“人民當家作主”的權利）的最可靠的

制度安排，而這恰恰是中國共產黨內的保守勢力最不願意承認的事情。

更重要的是，在黨專制的視角內，人們不可能正確總結蘇東轉軌過程中的正反兩方面

經驗；而對有誌於推進中國憲政民主事業的各方力量來說，這種經驗乃是非常難得而又寶

貴的財富。我們要能洞悉此類經驗中哪些是具有普遍意義的，哪些又具有特殊性、暫時性或

過渡性。比如，俄羅斯的改革歷程顯然必須引起我們的極大重視。這個國家無論在幅員、歷

史文化傳統、黨專制統治時間之長、黨專制造成的危害之烈等方面，都與中國有更多可比較

之處。俄羅斯改革成功的地方固然需要認真研究；俄羅斯改革失敗或引起爭議的地方尤其值

得我們重視，譬如俄的強總統、弱議會體制在特殊背景下的形成及其對俄憲政民主體制建構

的影響，俄在建設壹個自由的公民社會方面經歷的曲折過程，俄聯邦體制下中央、地方關系

的復雜內涵及其與改革進程的多角度互動，俄轉軌過程中寡頭勢力的掘起、它與舊體制的聯

系和與今天當權者之間的關系，等等。既然中國的憲政改革也要從解構黨專制開始，目標也

是建設多元憲政民主制度，俄羅斯改革中的成功與失敗就都是我們的前車之鑒。東歐和前蘇聯其他國家的轉軌經驗對中國擁有同樣的或近似的意義。但本報告要強調的是，這些經驗（包

括教訓）只有從改革的角度、從解構黨專制而不是維護黨專制的角度才能獲得正確的解讀。

臺灣經驗也如此。從 1949 年到 1987 年，國民黨在臺灣實行了長達 38 年的戒嚴體制，

這與它的“行憲”框架顯然有著深刻的沖突。蔣經國主政後采取了壹系列“政治革新”的舉

措，特別在其生命晚期，出於“向歷史交待”、甚至“不計個人毀譽”的強烈心理動機，大

力推進臺灣民主政治轉型，解除戒嚴，開放黨禁，充實中央民意機構，促使地方自治法律化。

另壹方面，臺灣的自由民權運動早在 50 年代就取得過重要成果，《自由中國》發表的批評國

民黨執政者的文章是同時期中國大陸所根本不能想象的。進入 70 年代以後，臺灣的民主運

動借助創辦自由雜誌和地方選舉獲得了進壹步的發展。特別是地方選舉，成為臺灣政治民主

化的重要渠道，直接促成了黨外反對派力量的形成和組織化。上個世紀 80 年代晚期臺灣官

方和民間民主力量的有效互動最終成就了民主轉型的成功。今天，臺灣的政黨政治雖不能說

已經很成熟，但畢竟有了壹個良好的開端。對大陸來說，臺灣經驗最根本的是證明了壹條，

即中國人並非不能實行民主體制，並非不能搞實打實的選舉，並非不能搞兩黨（或多黨）

和平競爭。我們的確擁有深厚的皇權文化傳統，但追求自由與民主植根於人類的本性，是

人類文明發展的共同趨勢。國民黨人、民進黨人能做到的，為什麽共產黨人和大陸的民間

自由力量做不到？ 當然，國民黨的民權政治理念更有利於推行憲政改革，這是需要大陸當

政的共產黨領導人深思者；對於民進黨，由於這個黨的“臺獨”政治訴求，大陸的研究機構

（包括壹些持自由主義主張的學者）往往忽略對它的作為政治反對派的成長歷程及其對臺灣

民主化正面推進作用的研究。其實，恰恰是後者，對大陸將要進行的憲政民主改革而言，反

倒極有價值和參考借鑒意義。

如果我們的視野更開闊些，那麽不僅是臺灣，整個亞洲（特別是東亞和東南亞）在過去

半個多世紀的時間裏經歷的政治現代化過程，都極有教益。無論民主轉型的具體途徑是什麽

（比如外部監管下的民主轉型，像日本；或內部民主力量推動的妥協型民主轉型，如韓國；

或危機推動的民主轉型，如泰國、印尼、菲律賓），這些具有不同文化和宗教背景的亞洲國

家都已經程度不同地走上了民主和憲政改革的道路。當然，對中國大陸而言，最需要關註的

對象，還是臺灣。這個寶島上發生的事情，對大陸的憲政改革，具有更直接的借鑒價值。

本報告的附件 1 和附件 2，將分別就俄羅斯、東歐各國的政治-社會轉型和臺灣政治民

主化進程中蘊含的經驗教訓，以及這些經驗、教訓對中國大陸憲政改革的啟示，進行更詳細

的探討。



解構黨專制、建設民主中國的九大具體領域和九項具體目標 鑒於中國共產黨的黨專制體制是壹個完整的系統，以解構黨專制為目標的中國憲政改革 也必須是成系統的，它包含著壹系列相互聯系、相互配套、相互補充的具體目標。 中國憲政改革的具體領域有以下九大方面： ● 政黨制度的改革 政黨制度是國家政治制度的核心構成之壹。中國政黨制度改革的目 標是：改變共產黨壹黨執政、其他“花瓶黨”在“統壹戰線”和“政治協商”框架內“參政” 的現狀，制定政黨法，在法治的範圍內允許公民自由結社、組黨，進行以平等競爭參政權、 提供優秀公職人員候選人為目標的政黨活動，逐步形成較成熟的、體現多元憲政民主真義的 政黨政治格局。 ● 選舉制度的改革 在現代民主國家中，選舉制度是落實公民民主權利的重要的制度安排。中國選舉制度改革的目標是：改變執政黨控制“選舉”過程和“選舉”結果的現狀，把 選舉權和被選舉權真正歸還給 13 億國民；建立公職人員（包括議員、政府行政官員）的普 選制度，逐步擴大公民直接選舉的範圍、提高公民直接選舉公職人員的層級，落實公民作為 公共權力委托人的國民主權。 ● 議會制度的改革 在現代民主體制中，議會是最重要的民意機關，又是履行立法、監 督等職能的重要的公共權力設施。歷史經驗已經證明，無論孫文設計而為國民黨實行的“國 民大會”制度還是列寧-斯大林的蘇維埃制度，都不能保證民意的代表性和民意的充分表達， 也不能獨立發揮立法、監督等作用。中國議會制度改革的目標是：改變仿效蘇維埃制度而來 的人民代表大會制度，根據中國實際，設計並實行兩院制議會體制，使議會成為真正體現民 意的獨立工作機構，承擔憲法賦予的代議機關的各項職能。 ● 政府制度的改革 政府制度必須體現效能原則和制衡原則。在現代憲政民主體制中， 政府制度有多種表現形式，比如議會制政府制度、總統制政府制度或帶有混合特征的其他政 府制度。中國政府制度改革的目標是：改變國家行政機構只是黨專制體制的執行機構性質， 還其公共權力機構的本來面目；根據中國的現實條件和未來發展要求，仔細斟酌並確定政府 制度的具體形式，使其既能滿足權力制衡的要求，又能達到高效運作的目標。 ● 司法制度的改革 司法制度必須體現正義和公正原則，同時，在公共權力建構中，司 法機關又要建立有效的與立法、行政機關的權力制衡關系。中國司法制度改革的目標是：改 變執政黨控制下的司法機構的非獨立狀態，使各級審判機關擁有獨立司法權；建立司法審查 制度，法院可就任何立法或行政行為是否違憲做出司法裁決；建立法官職業保障制度；完善 訴訟保障制度，包括程序制度、辯護制度、陪審制度等，使公民權利與合法利益得到切實保 障。 ● 憲政國家結構的改革 現代憲政國家結構形式可以從兩個角度予以界定：在公民權利 語境內，它是指民權在不同範圍內行使的結構性安排；在政府施政意義內，則指國家機構體 系中縱向配置國家權力行使權且規範其運作程序的制度框架或模式。中國憲政國家結構改革 的目標是：改變黨專制控制的、並體現中國中央集權傳統的單壹制政權體系，在同時考慮到 加強地方民權建設和完善大國治理兩方面要求的基礎上，建構壹種兼具聯邦制和單壹制特 征、吸收了二者優點又對二者弱點有所克服的混合體制，即分級自治、多種形態、適度集中 的雙軌共和制。 ● 軍事制度的改革 軍事制度是國家政治制度的重要組成部分。在現代民主憲政體制 中，軍隊必須國家化，武裝力量不能幹預政治生活，不能介入黨派紛爭。中國軍事制度改革 的目標是：改變“黨指揮槍”的傳統，通過合理的憲政設計，使最高民意機關和最高行政機 關共享軍事權；改革軍隊管理制度，逐步廢除軍內“政工幹部”系統；任何政黨不能在軍隊 中建立自己的組織；改革軍隊教育，用公民教育和針對部隊官兵特點、需要的國防教育取代 過去的黨化教育。 ● 新聞制度的改革 在憲政民主體制中，傳媒是社會公器，是公民社會建構的重要組成 部分。中國新聞制度改革的目標是：改變黨專制強加給媒體的“黨的喉舌”的意識形態工具 角色，使其能夠獨立反映社會的各種觀點和聲音；公共傳媒必須貫徹新聞的客觀性、真實性、 公開性原則，保證廣大公民的知情權、參與權和通過媒體對公共權力的監督權；制定新聞法，允許民間自由辦刊、辦報。 ● 教育制度的改革 教育是實現理性的文化再生產的基本手段和精神文明傳承的重要 渠道。與新聞制度壹樣，教育制度的改革之所以成為中國的廣義憲政改革的壹部分，是因為 這個領域同樣深受黨專制體制之害。中國教育制度改革的目標是：改變中國共產黨根深蒂固 的黨化教育傳統，還教育培養具有社會責任感和獨立判斷能力的合格公民的本來使命；從法 律地位、課程設置、教材編寫、師資動員等方面保證公共教育的普世化人文屬性；尊重教育 獨立與學術自由。 以上九大具體領域的改革，本報告的第 1 到第9個分報告將分別予以更詳細的討論和展 開。 中國憲政改革不僅是政治體制意義上的改革，而且是中華文化的自我更新

從文明發展和現代社會轉型大的時間尺度看，中國憲政改革不僅是政治體制意義上的改 革，而且是中華文化的自我改造與自我更新。 作為炎黃子孫，包括本報告作者在內的我們每壹個人當然都為自己的民族擁有悠久、燦 爛的歷史而自豪。但我們切不可因此種自豪而失去理智的判斷和自省。我們必須記住，中國 是壹個文明古國，又是壹個保持大壹統皇權專制制度達 2000 年之久的國家。中國的官本位 傳統和臣民文化同樣源遠流長。這壹點註定了我們這個民族從前現代農業社會走向現代工業 和後工業社會、從前現代君主政治走向現代民主政治、從前現代臣民文化走向現代公民文化 的曲折與艱難。 毛澤東壹代中國共產黨人曾經有破舊立新、移風易俗、乃至改天換地的社會-文化改造 理想，但在極權主義黨專制的制度語境內，烏托邦社會改造工程不可能不以失敗而告終。更 嚴重的是，積澱深厚的皇權專制文化傳統與黨專制體制之間有著內在的親和力，正是前者 給後者以重要的文化支持。 如此，我們就可以理解――比如說――為什麽“人民共和國”的各級選舉（人大代表和 政府官員的選舉），往往變成壹種純粹走過場的儀式，而缺乏實質內容。黨的壹些老幹部都 承認，今天的選舉還不如當年老區人民“往碗裏擱豆子”的辦法民主。黨專制控制下的徒有 其名的選舉其實造就了壹種新的臣民文化；骨子裏講，這種東西是對中國前現代臣民文化的 繼承，但又被塗上壹層公民文化的外表。當人們習慣於此類“儀式”，不認為這是對自己公 民權利的漠視甚或侵犯時，我們又到哪裏去尋找真正的公民文化和公民參與呢？簡言之，這 是壹種可怕的組合和繼承。黨專制無形中繼承乃至放大了中國前現代皇權傳統中的許多糟 粕，延誤、扭曲了中華文化在制度現代化和社會轉型中的自我更新。正是從這個意義上講， 中國憲政改革不僅出於政治體制變革的需要，同樣出於文化改造與更新的需要： 我們進行政黨制度的改革、選舉制度的改革、議會制度的改革、地方自治的建設，除了 建構多元民主政治的體制性目標外，還要培育公民政治性結社、以組織化方式參與公共事務 的公民精神與習慣； 我們進行司法制度的改革，除了營造現代司法體制以外，對為官者而言，就是要使他們 真正樹立起法在權上、法比權大的觀念；對普通公民而言，則是要鼓勵大家拿起法律的武器， 維護自己作為公民的權利與尊嚴； 我們進行新聞制度的改革、教育制度的改革，根本的是要改變黨專制條件下形成的人人 說假話、劇場行為泛濫、人格扭曲分裂的精神痼疾，鍛造全社會範圍內人與人正常交往的良知系統。 壹句話，憲政改革要改革的不僅僅是制度，它還應該有助於壹種健康的、建設性的、名 副其實的現代公民文化的形成。 當然，應該同時看到，憲政民主制度並非完美無缺；在它的體制構造中，也有內在緊張 的壹面。但我們不會因為這壹點而拒絕改革。無論如何，民主制度與專制制度相比，代表著 壹個更高水平的社會進化階梯。在“共產主義”烏托邦夢境裏，我們曾走過壹段彎路；黨專 制與我們既有文化傳統中那些糟粕的結合，曾經使我們變得更加醜陋。在回歸現代文明的進 程中，中華民族應該張開雙臂，迎來制度的與文化的雙重變革和提升。 既然中國憲政改革以終結黨專制為目標，中國共產黨的未來歸宿又在哪裏？ 對這個問題，站在不同立場，會有不同的回答。 共產黨內的保守勢力會認為多黨制將意味著共產黨的末日，所以他們將拼命反對中國的 憲政改革； 自由派中的右翼極端力量則可能強調要清算“惡黨”的“歷史罪行”，把前執政黨置於 歷史的審判席上，剝奪其繼續存在的合法性。 本報告以為，“極左”與“極右”的上述兩種主張，都失之偏狹。 毫無疑問，中國憲政改革擔負的艱巨任務之壹，是正確處置黨專制時代的全部遺產。中 國共產黨建政後形成的體制性構造，從今天看，大部分或絕大部分是不合理的，要加以否定； 但本報告從沒有懷疑下列事實：中國共產主義革命本來是由壹批以天下為己任的仁人誌士倡 導、發起的；在共產主義革命的起源和動機中，我們可以很容易地發現某種道德上崇高的東 西，那就是追求社會平等與公正，捍衛窮人和弱者的權利。這個體制後來走向了自己的反面， 在實踐中背叛了自己，實在有著太過深刻的歷史原因。本報告不宜對此做更多的展開，但指 出這樣壹點絕對是必要的，即今天的中國共產黨人如果真的想保存先輩的容光，而又能“與 時俱進”，那麽最好的辦法就是從歷史的誤區、泥沼中走出來，勇敢承認過去犯過的錯誤， 丟掉包袱，輕裝前進，從獨裁政治走向民主政治，變中國憲政改革的阻礙者為中國憲政改 革的推進者。 歷史仍有這樣的機會。 黨專制體制肯定要死亡，中國共產黨本身則可能避免死亡，而爭取新生。因為黨是由壹 代代黨員所組成的，黨員（包括黨的領導人）的觀念完全可以、也應該隨著時代的進步而進 步。作為中國的執政黨，共產黨內薈萃了大批民族精英，蘊含著系統的組織經驗和國家治理 經驗。只要大家擁有憲政民主的共識，中國共產黨完全可以作為繼續信奉社會主義的左派政 黨在未來憲政民主體制中占有壹席地位，它的組織經驗和國家治理經驗則可以在經過憲政主 義的過濾後，貢獻於新的共和政體的建設。 事實上，中共十六屆六中全會關於建設“社會主義和諧社會”的綱領，特別是其中關註 弱勢群體、關註平等和社會公正等內容，本來體現了社會民主主義的訴求，但在黨專制體制 內這些目標是不可能達到的。憲政民主制度要建設的社會才是相對而言更和諧的社會，因為， 只有在這樣的社會中，每個人、每個社會階層的利益都有表達的渠道和空間，公共權力才能 被有效監督而不致變質。在這樣壹個社會中，將實現充分的包容，自由和平等可以相得益彰， 自由主義政黨和社會民主主義政黨可以同堂議事。 共產黨的社會民主黨化，乃是前蘇聯和東歐國家許多前執政黨的歸宿。本報告相信，這 也應該是中國共產黨未來的歸宿。 中國大陸憲政改革有助於實現兩岸統壹，建構中華大共和――“中華第三共和國” 海峽兩岸的分裂和分治，是上個世紀國共兩黨內戰的遺產。長期以來，大陸方面和臺灣 方面的兩個政權都宣稱自己代表中國。大陸方面的“中華人民共和國”雖然早在 1971 年就 “恢復”了在聯合國的“合法席位”，但並沒有改變臺灣仍然在“中華民國”的法統內治理 的事實。兩岸之間的對立甚至沖突，不僅是現實政治或經濟意義上的，而且是國家法統意義 上的。 從中華民族的根本利益和未來發展著想，兩岸和平統壹當然是最佳選擇。試想：連本來 既不同文、也不同種、彼此之間打了幾百年仗的歐洲各國都可以在憲政民主的共識下、在“歐 洲聯盟”的框架內實現統壹和聯合，我們中國人又有什麽理由不能擺平自己內部的事情，化 幹戈為玉帛，用高超的政治智慧解決歷史遺留給我們的這道難題？ 當然，統壹只能是憲政民主基礎上的統壹，兩岸只能統壹於民主，而不能統壹於專制。 只有在制度認同的前提下，文化認同才能更好地發揮作用。目前的現實是：臺灣在經濟現代 化和政治民主化兩方面都走在了大陸的前邊。大陸現行政體的非民主性質是臺灣相當壹部分 人士畏懼兩岸統壹的重要原因，也是臺灣某些力量堅持“臺獨”主張的重要原因。有鑒於此， 本報告認為，大陸方面堅定不移的多元民主憲政改革將有助於消除臺灣民眾對大陸政治的恐 懼心理，有助於改變主張“臺獨”的人士的立場，有助於構建兩岸和平統壹談判的政治框架 和合作氛圍，有助於最終實現民族和解。 至於國家統壹、民族和解的具體形式，本報告願提出以下設想： 既然辛亥革命締造的“中華民國”本以古老的中華民族告別專制、走向共和為己任，孫 中山的三民主義、國民黨的建國方略均以實現民權為理念，且這種理念為今天臺灣多元憲政 民主體制內的各政黨所繼承； 既然中國共產主義革命所締造的“中華人民共和國”亦本來代表著壹代仁人誌士改造國 家與社會的宏偉理想，不管這場“革命”後來發生了什麽變化，它的起點和初衷仍然不容否 定； 兩岸統壹後建構的、新的中華大共和，就應該是對前兩者所共同秉承的共和精神的繼承 與發揚，是對包括國民黨、共產黨和其他壹切致力於、或曾經致力於中國民主建設的政治力 量的努力與奮鬥的肯定。 如果我們把辛亥革命締造的“中華民國”稱為“中華第壹共和國”，把中國共產主義革 命締造的“中華人民共和國”稱為“中華第二共和國”，那麽兩岸統壹後建構的中華大共和 就可以稱作“中華第三共和國”， 5 “中華第三共和國”既是對“中華第壹共和國”和“中 華第二共和國”立國精神的繼承，也是對二者國家法統的繼承。 本報告的第 10 個分報告將詳細討論兩岸和平統壹、建構“中華第三共和國”的各項具 體問題；附件 3 將給出本報告人初擬的“中華第三共和國憲法草案”。 如果大陸憲政改革能夠成為促進民族和解的重要因素，並最終導致兩岸和平統壹、中華 共和再造，那當然是我中華民族之大幸，也是世界民主事業之大幸。我輩當為此而努力。



第三部分：中國憲政改革的實施步驟 終結黨專制，建設多元憲政民主政治，是壹個根本性的制度變革。這是就原則而言。就 具體操作而言，則必須考慮到制度轉型所包含的全部復雜性，這不但在於原有制度結構和要 建設的制度結構在許多方面正相反對，轉型過程必定是壹個解構和建構同時進行的過程；而 且在於改革的路徑、可能采取的方式是多維的，基於不同的資源動員方式，不同的利益博弈 方式，在不同條件、背景下實施的改革，會在成果、收益代價比以及其他社會後果評價方面 產生極大的差異性。 在研究中國憲政改革的具體步驟之前，我們首先要確定以下三條原則： 第壹，改革的戰略設計要徹底，戰術設計要循序漸進； 第二，由執政黨主動進行的改革，將是成本最小的改革； 第三，建設性的反對派：民間自由力量的角色認定。 改革的戰略設計要徹底，戰術設計要循序漸進

所謂“改革的戰略設計要徹底”，就是說終結黨專制體制是憲政改革堅定不移的總目標， 這個總目標要貫穿於改革之戰略設計的各個方面。中國的憲政改革不能再局限於原體制內執 政黨的自我修補，這樣的小修小補是解決不了根本問題的，是沒有前途的。 所謂“改革的戰術設計要循序漸進”，則指改革的具體推進要積小步成大步，不能指望 壹口吃掉壹個胖子。蘇東各國改革的歷史證明，由壹黨專制走向多元憲政民主體制都會經歷 壹個或長或短的動蕩期，成熟的改革者必須考慮改革的約束條件和社會承受能力，理性地、 審慎地提出改革的每壹項舉措，從而盡可能安全地度過這壹個時期。 中國的事情尤其如此。中國是壹個內部情況極其復雜的大國，要避免因改革設計和實施 舉措不周而引起大的社會動蕩，這樣的動蕩在極端場合可能會給民族帶來災難性的影響。從 這個意義上說，本報告也提倡“穩定”，提倡穩定基礎上的改革。但――必須強調這壹點―― 這種穩定是積極行動中的穩定，不是消極停滯中的穩定；是動態的穩定，不是靜態的穩定； 是建設中的多元民主社會的穩定，不是用歌舞升平粉飾的專制社會的穩定。 改革本身是壹個極其復雜的系統工程。改革者要有壹個全盤規劃，前期推出的改革措施 要為後續的改革創造條件。雖然改革的實際進程總會充滿變數，但有沒有這樣壹個規劃仍然 是大不相同的。俄 1992 年到 1993 年的府院之爭，導致俄強總統、弱議會體制的建立，而這 個制度是否就是俄可能采取的最合適的民主體制，則不壹定。事實上，葉利欽在決定向前蘇 聯共產黨體制提出挑戰時，尚未有壹個明確而周密的俄羅斯聯邦的憲政設計與實施方案；蘇 聯解體前後急劇變換的政治和經濟形勢，又不斷打亂改革者的部署，迫使改革者做出調整。 這是壹個可以為中國改革者引為鏡鑒的教訓。 中國憲政改革是必須要走的路。我們現在所考慮者，是如何使改革的設計、行動既大膽， 又穩妥；既能達到預想的目標，又不致使民族付出過多的代價。要做到這壹點，顯然―― 由執政黨主動進行的改革，將是成本最小的改革

歷史上由當政者主動推行的變革不乏其例，明治時代的日本和沙皇俄國的彼得大帝改革 都是“自上而下的革命”的典型。由當權者主動進行的改革有利於開始就把變革的全盤置於 審慎的宏觀籌劃之中，並有步驟地加以推進；有利於減少任何變革都會形成的社會緊張，營 造社會結構各個層面之間以及社會不同利益群體之間良性互動的改革格局。 然而，中國今天將要進行的憲政改革與當年的日本明治維新和俄國彼得大帝改革有壹點 根本不同，那就是改革直接指向當權者自身，改革的目的是要摧毀使當權者成為當權者的現 存政治體系。那麽這種自己為自己掘墳的事情，中國共產黨是否有勇氣去做？ 本報告認為，如果中共中央最高決策層勇於接受這個挑戰，自己去做黨專制體制的掘 墓人，這不但意味著中國當代史（包括中國共產黨自身歷史）的改寫，而且將意味著中國 的憲政改革實現了真正的成本最小化，因為改革最大的阻礙力量變成了推動力量。當然， 做自己的掘墓人會很不自在，但壹個真正以民族未來為己任的政黨（迄今為止，中國共產黨 壹直以此自命）是不應該懼怕真理的。更何況――正如本報告反復申明的那樣――如果共產 黨真的這樣做，被埋葬的只是黨專制體制本身，中國共產黨自己恰好可以借這個機會洗去身 上的汙垢，革除體內的腫瘤，爭取選民的信任，以全新的姿態出現在中國的政治舞臺上。 對共產黨領導者來說，做出如此決斷，不僅需要勇氣，還要鑄就、培養新型政治智慧。 當國家政治發展發生歷史性的轉折、基本方向發生變化的時候，傳統智慧不但不起作用，而 且往往起反作用。新型政治智慧既表現在拋棄黨專制的傳統認知模式和觀念系統，更表現在 采取完全不同的政治策略、組織運作方式，改變與對手打交道的心態，學會互相尊重前提下 的互相妥協。這壹切都是可以學習的，只要當政者下定這個決心。 當然，以上所談只是本報告的壹種假設。也有其他可能，比如執政黨頑固到底，拒不進 行任何實質意義的憲政改革。如果是這樣，情況自然要更復雜，中國完成現代社會政治轉型 的時間也將會長得多。但文明發展的大趨勢是不會改變的，只不過中華民族將為政治制度的 現代化付出更多代價。 建設性的反對派：民間自由力量的角色認定

從 1976 年四五運動開始，中經 80 年代的高校競選和學潮、六四天安門公民維憲運動、 90 年代的自由組黨嘗試，到新世紀的公民維權、爭取網絡言論自由，中國民間自由力量為 中國政治現代化做出了可歌可泣的努力，付出了巨大犧牲。這裏的“民間自由力量”泛指中 共黨務和官僚系統外壹切不贊成中國共產黨的黨專制體制、以各種方式促進中國民主化事業 的人士或組織，包括海外民運和港澳民主派組織。自由知識分子是民間自由力量中的核心成 分。 中國民間民主運動的歷史證明了壹條真理：權利是爭來的，不是統治者賜予的。面對專 制強權，民間自由力量首先要有抗爭的勇氣，所有抗爭智慧、抗爭藝術的運用都以勇氣、膽 略的存在為前提。 另壹方面，隨著中國民間民主運動日益走向成熟，越來越多的人認識到，以理性、漸進 方式實現中國民主化轉型對全民族來講乃是最佳選擇，盡管這並不意味著放棄公民“革命” 的權利――假如統治者頑固到堵死壹切改革的渠道並造成無法遏制的國家危機時，公民自然 有保留、乃至使用“革命”手段的最終權利。但這是下下策。暴力沖突將造成生命與財產的 巨大損失，由此形成的社會心理創傷和深深的敵意也不利於壹個正常社會的建設。所以，壹 切負責任的社會力量都應該尋求理性、合法、非暴力實現中國民主化的方式、方法和道路， 在相互協商、妥協、談判中爭取事情的最好結果。只要有百分之壹的機會，就要付出百分之百的努力。要看到，在人類已經進入 21 世紀、各國（特別是前蘇東各國）政治現代化已 經積累如此之豐富的經驗與教訓的條件下，我們中國人沒有理由處理不好自己的政治轉型問 題。 本報告以為，中國民間自由力量在中國憲政改革中應當承擔的，是壹種“建設性的反對 派”角色。這包括兩層含義： 首先，民間自由力量必須以“反對派”的身份對執政者構成壓力，迫使其改革。盡管前 壹小節指出，執政黨主動進行的改革將是成本最小的改革，但這只是理性分析的結果。從現 實看，當執政者已經和壹個巨大的特殊利益集團（權貴利益集團）裹在了壹起時，“向自己 開刀”的主動改革將是極其困難的事情。憲政改革意味著權貴集團利益的受損，乃至最終丟 失，所以它不可能不是壹場艱苦卓絕的戰鬥。沒有足夠的民間壓力（外部壓力），就不可能 促使當政者內部發生分化，促使中國共產黨黨內的改革派戰勝保守派，出來引領事態發展的 潮流。 其次，這種“反對派”壹定是“建設性”的。它要不斷提出改革的正面主張，但會充分 考慮當政者的處境和難處，考慮社會的承受能力和承受限度；它既有堅定的信念，又有靈活 的策略；它並不主張與當局決裂或“攤牌”；它隨時準備做出妥協；它能夠在必要的時候進 兩步，退壹步；它願意與中共黨內的改革力量結成同盟，共同為中國的民主化而奮鬥、而努 力，並在必要的時候忍辱負重。 如果我們可以把奉行“建設性的反對派”原則的民間自由力量界定為中國政治光譜中的 “中右”（以便和持極端反共立場的“極右”勢力相區別），把中國共產黨內的憲政改革派界 定為“中左”（以便和中共黨內的“極左”保守勢力相區別），則中右與中左的聯盟就是所謂 “中派聯盟”，6 這種聯盟有助於實現中國憲政改革的“雙贏”。“雙贏”所體現的乃是“正 和博弈”（博弈雙方都有所得），而非“零和博弈”（得失之和為零，甲之所得即乙之所失）， 更非“負和博弈”（各方所得之和為負值，也即各方皆失）。 有了以上三條原則，我們現在就來討論中國憲政改革的具體實施步驟。 取消言論限制和結社限制是走向民主的第壹步

言論自由和結社自由是任何國家建設民主社會的基礎。言論自由首先指發表異議的自 由，因為只允許壹種聲音存在的社會肯定不是壹個民主社會；結社自由首先指政治性結社的 自由，因為沒有這樣的自由，公民就不可能以集體的、組織化的方式對社會政治生活施加獨 立影響。 這兩條當然都是與黨專制的傳統相矛盾、相沖突的。中國憲政改革的開局必須由此入手。 客觀地講，改革開放以來，特別是在那些非政治領域，中國公民權利的被尊重程度已經 有了很大進步，比如消費者的權利、殘疾人的權利等都已經或正在成為全社會的共識。憲政 改革就是要把這種對公民權利的尊重、共識引入政治領域。要使每壹個中國公民懂得，對自 己感興趣的社會政治問題進行獨立思考並公開發表意見、或以政治性結社的方式參與社會政 治生活，都是自己作為公民的神聖權利，任何人無權剝奪。 執政黨和政府逐步放寬乃至最終取消言論限制和結社限制，這是中國社會走向民主的第壹步，也是最基礎、甚至最重要的壹步。 從表面來看，這種“減法”似乎並不難：以言論自由為例，只要政府少幹預，傳媒和輿 論自然就會活躍起來。 對自由知識分子和公眾壹方，情況當然是這樣的。但對執政黨來講，這卻意味著壹個巨 大的轉變。黨的各級領導者必須放棄媒體只能由黨加以控制的陳舊觀念，用社會公器、公民 社會和公民權利的概念取代“黨的宣傳思想陣地”、“喉舌”和“主旋律”概念。在制度解構 和建構方面，則應逐步采取下列舉措： ● 改變中共宣傳部門的任務和組織機構，淡化乃至最終取消中共中央宣傳部和黨的各 級宣傳領導機構控制新聞、出版、文學藝術創作的職能。 ● 推動立法部門制定《新聞法》、《出版法》和其他文化立法，以法律形式保障新聞、 出版自由和文學藝術創作自由。 ● 允許民間辦刊、辦報、辦電視臺，允許民營資本投資出版業。 ● 改變政府對互聯網的監控。 ● 允許公民使用各種現代技術手段接收境內外信息，保障公民對國內外重大事件的知 情權和參與評論權。 在取消結社限制方面，應采取的措施包括： ● 修改目前的社團管理條例，變社團申請批準制度為“自動準入”和備案制度。鼓勵 公民成立各種政治性社團。 ● 改變工會、共青團、婦聯、工商聯等“群眾組織”和“人民團體”的禦用性質，使 其成為工人、青年、婦女、私企老板等群體權益的真正代表者。同時，允許各種社會群體建 立自己的獨立組織，比如，農民可以建立農會，自由職業者可以成立行業性協會，商人可以 成立獨立商會，等等。 ● 落實宗教信仰自由原則，不再限制公民自發的宗教活動和各種“非官方”宗教組織 的發展。 ● 實現以上變革的觀念前提是，改變中共根深蒂固的視獨立團體為潛在敵人的傳統概 念；實現以上變革的制度前提則是，改變中共各級統戰部門和民政部門的工作性質、流程與 職責。 改革教育體制、廢除黨化教育

改革教育體制、廢除黨化教育是民主建設的基礎工程。所以憲政改革壹旦啟動，這個基 礎工程就要破土動工，且要貫穿於中國憲政民主建設的全過程。在某種意義上可以說，全部 憲政改革的“有形”部分（或可見部分），比如選舉制度的改革、議會體制的構建、司法制 度的改革等，都依賴於憲政改革的這個“無形”部分，因為所有改革的行動，都要由具體的 人來實施；公民具有民主憲政的理性認知，其改革的行動就會更加自覺。 中國目前的教育體制，包括教育機構分類、教育行政管理、教學內容設置等，都是適應 黨專制體制的需要建立起來的。黨化教育代替了公民教育，成為各級教育機構公共教育的核 心。要解構這個體制，應采取的措施包括： ● 逐步取消各級各類學校中的“政治課”，改為公民教育課，培養現代公民觀念，提倡 獨立思考和開放式教育，提倡平等對待、合理汲取人類創造的所有文明成果，提倡科學地、 客觀地、全面地認識歷史，特別是中國近代史和現當代史。相應的，在中考、高考和研究生入學考試中，取消政治課的考試。 ● 改變“思想政治工作是黨的傳統和優勢”的陳舊觀點，壓縮以至最終取消各級各類 學校中的黨務工作系統。改變用“政治表現”評價學生的傳統做法。廢除學生入學、教師評 職時的“政審”。 ● 從制度上落實教育、學術獨立，無論公立大學還是私立大學均應建立理事會制度， 自主聘請校長，實行教育家治校、教授治校。 ● 學校有自主編寫教材、選擇教材的自由。教育行政機關不得硬性規定必須使用哪壹 種教材。 ● 平等對待公立教育機構和私立教育機構，私立教育機構在招生、頒發學歷、提高辦 學層次、擴大學科設置、獲得政府財政支持等方面不應受到歧視。 ● 為中外合作辦學提供更寬松的政策條件。 ● 廢除宗教機構不得辦學的禁令。



推進基層和地方自由選舉

中國選舉制度的現狀是：除在最基層的農村實行村民自治、由村民直選村民委員會外，

在中國五級政權（鄉鎮、縣、市、省、中央）中，只有鄉鎮和縣兩級人民代表大會的代表由

選民“直接選舉”產生；縣以上（不包括縣）各級人代會代表均由下級人代會“選舉”產生，

非公民直選，稱“間接選舉”；從鄉鎮到中央的各級政府官員均由本級人代會“選舉”產生，

非公民直選，亦為“間接選舉”。又由於在大部分選舉活動，特別是較高層級的人大代表選

舉和所有層級的政府官員選舉中，候選人的提名權（“推薦權”）主要或完全控制在中共各級

黨委和組織部門手裏，無論“直接選舉”還是“間接選舉”往往都成了帶引號的“選舉”，

也就是“選舉”只有形式而無實質內容。近些年雖然在修改地方組織法、完善選舉法律程序、

擴大候選人差額比例等方面做出某些努力，但進步不大。選民普遍厭選。黨控制選舉過程和

選舉結果的總格局依然是今天中國的現實。

本報告認為，這種狀況必須改變。

真正的選舉可以激發選民的民主意識和民主化潛能，喚醒中國憲政改革最深厚、最偉大

的民眾資源；也是解構黨專制體制、鍛造現代民主體制的基礎性工程。真正的選舉還有助於

落實地方自治，形成有效的地方民主治理。任何關於中國老百姓文化水平低、推進民主選舉

有困難的擔心都是多余的。民主實踐是最好的民主訓練。更何況，公民參加選舉，首先是因

為選舉與他們的利益相關。只要選舉過程能夠真實體現選民的意誌，選民就會認真對待、積

極參與選舉。公民教育的加強，則會進壹步提高選民的參選能力。因此，關鍵的問題仍在於

執政者是否能夠痛下決心，從根本上變革現存選舉制度，把選舉和被選舉權利真正交還給

13 億國民。

從操作層面看，在議會制度尚未進行大的改革以前，中國的選舉還要在人代會制度框架

內進行，但這並不妨礙推出壹些重要的改革舉措，並逐步落實。這些舉措包括：

● 修改《選舉法》，擴大基層和地方直接選舉的範圍。不但縣、鄉兩級人大代表實行直

接選舉，市級、省級和全國人大代表也完全可以實行直接選舉。當然，要因地制宜，逐步推

進，東部發達地區可以在提高直接選舉層級上先行壹步。

● 改變“黨委領導，人大主辦，各方面配合”的現行選舉領導體制，設立獨立的選舉

機關主持選舉事務。

● 改革人大代表和政府官員候選人的產生方式，由黨委組織推薦逐步走向獨立團體推薦、選民聯合推薦和個人自薦，通過競選最終確定候選人。

● 逐步廢除部分人大代表“戴帽”選舉的辦法，以真正體現民意原則和公平原則。

● 改變選區劃分的隨意性和行政化趨向，這些做法無非是為了保證更多的領導當上代

表，但卻把選舉和公民的意願當成了兒戲。

● 擴大政府官員的直接選舉範圍和層級。農村的鄉鎮長和縣長可以逐步實行選民直選；

經濟、文化發達的大城市（比如北京、上海），也可以實行由市民直接選舉市長。

● 擴大各類選舉中的差額選舉比例，給選民提供更多的比較、選擇機會。

實施上述改革的前提是改變中共組織部門的職能，改變“黨管幹部”的傳統觀念和與之

相應的全套制度體系。當然，考慮到中國國情、政情的復雜，地區之間差異極大，也可以采

用設立“政治特區”的辦法，在某些條件適宜的地方先行試驗，然後推廣。只要憲政改革的

大目標明確，具體做法、步驟皆可斟酌，並審慎推進。

香港特別行政區和澳門特別行政區則應盡快實現行政長官和立法會議員的普選。

政黨政治的建設

要看到，利用人代會舊體制推進憲政改革，畢竟有其局限性。從本質上講，這種利用只

能是過渡性的。中國未來代議制度的發展方向，是建設符合制度現代化的壹般要求、又符合

中國國情和發展需要的兩院制議會政體。這樣，政黨政治的建設就必須提上日程。

根據中國現實，政黨政治的建設應包含如下內容：

首先是各“民主黨派”的獨立化。

中國現有的 8 個“民主黨派”－－中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建

國會、中國民主促進會、中國農工民主黨、中國致公黨、九三學社、臺灣民主自治同盟――

薈萃了壹大批優秀知識分子和各領域的傑出人才，但囿於黨專制體制的限制，作為政黨的這

些“民主黨派”卻不能發揮真正的政黨作用；它們只能在“中國共產黨領導的統壹戰線和多

黨合作、政治協商”框架內履行“參政黨”職能。在國家治理的某些具體領域，“民主黨派”

可以提供意見並參與治理；但它們不可能就國家大政方針提出不同於執政黨的獨立見解，更

不可能對執政黨的執政地位提出挑戰。要使各“民主黨派”真正走向獨立，則需逐步采取下

列舉措：

● 改變“民主黨派”主要領導人選由中共統戰部門控制的現狀。各“民主黨派”的黨

員有權利以民主方式產生黨的各級領導人和專、兼職黨務人員。

● 改變“民主黨派”發展黨員條件、數量方面的限制，允許各“民主黨派”自由發展、

壯大自己的組織。

● 改變“民主黨派”由國家財政供養的體制，逐步減少以至最終斬斷各“民主黨派”

與中國共產黨黨專制體制經濟上的寄生關系。政黨活動經費應主要靠黨員繳納的黨費和其他

社會贊助解決（將來實行大選制度後，政黨參加選舉的費用可根據法律由政府提供部分支

持）。

● 以上諸條的核心是，改變中國共產黨與各“民主黨派”之間領導與被領導的關系，

民主黨派不應再在中國共產黨的統壹戰線範疇內活動，而應在建設中的憲政國家的政黨政治

範疇內活動。只有這樣，“民主黨派”才可能提出獨立政綱，成為名副其實的憲政國家體制

內的政黨。中國政黨政治建設的第二個重要方面是允許公民自由組黨，包括：

● 制定《政黨法》，解除事實上存在的黨禁，確認反對黨存在的合法性，不能動輒以“顛

覆國家政權”之類莫須有罪名逮捕、監禁持有獨立政見、參與反對黨活動的民間人士。

● 公共傳媒要提供公平機會，供各政黨宣傳自己的政見、主張。

● 允許海外民運組織和民運人士回國，參與國內政黨政治建設。

● 允許大陸各政黨（包括反對黨）與港臺地區的政黨和組織建立工作聯系。

在實施步驟上，以上兩個方面的政黨政治建設可以同時推進，並形成有效互動。前蘇東

國家和臺灣政治民主化的經驗均證明，從壹黨專制走向多黨和平競爭的憲政民主制度，即便

是在執政者主動為之、或至少沒有設置大的障礙的情況下，也需要相當時日。政黨政治有壹

個逐步成熟的過程。解除黨禁後，開始時可能出現政黨林立、運作混亂的情況，然後逐漸走

向規範，形成若幹大黨左右政局、形成制衡的格局。周密的憲政設計、開放的胸襟、改革時

機的恰當選擇、當政者與民間自由力量的妥協藝術都有助於減少混亂，盡快形成這樣的格局，

促進中國政黨政治的成熟。

中國共產黨的黨內民主化

在黨專制語境內，談中國共產黨的黨內民主化意義並不大，因為黨專制的邏輯決定了黨

內民主化的不可能性。只有從中國憲政改革的角度，從黨專制體制自我解構的角度討論中

國共產黨的黨內民主化，這個問題才有意義。

由於復雜的歷史原因，中國共產黨形成了獨特的黨內獨裁的傳統。毛澤東時期是典型的

個人獨裁；鄧小平時期是幾個中共元老（以鄧為核心）的寡頭獨裁；江澤民以後帶有濃厚個

人色彩的強人政治淡出，以某壹幫系（比如“上海幫”或“團派”）為依托的黨的最高決策

層（中央政治局常委會）的集體獨裁成為黨內獨裁的基本形式。在這種獨裁中，黨的最高領

導者仍有重要的象征意義和實際組織意義，盡管它已不再具備毛或鄧那樣的個人魅力。

“民主集中制”作為中共的組織制度長期以來名不副實，因為黨向來強調的是集中，而

不是民主（所謂“個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央”，除第二

條“少數服從多數”外，都與民主無關）。在這種制度下，不用說普通黨員，就是黨的中高

級幹部也很難對黨的決策產生影響。

那麽，中國共產黨的黨內民主化在什麽條件下才是可能的？從根本上說，它有賴於中國

憲政改革大趨勢的形成，有賴於民間自由力量的興起並對執政黨構成強大的壓力。只有在這

時，中國共產黨的黨內民主化才會真正啟動，並獲得意義。這裏的意義是指：在中共仍是執

政黨的情形下，中共的黨內民主化將有助於獨裁體制的自我解構，有助於中國共產黨內的改

革派力量同民間自由力量形成有效互動與“共謀”，為中國走向多元憲政民主創造更有利的

條件。

本報告認為，應該從這個角度理解、評估中國共產黨內已有的關於促進黨內民主的各種

觀點，包括 1986 年到 1987年在趙紫陽主持下中共中央政治體制改革研討小組及其辦公室在

制定政治改革方案過程中提出的意見和建議。這些觀點和建議中的許多內容，即便在今天看，

仍有其合理性。

結合前蘇東國家和臺灣政黨民主化的經驗，也考慮到今後建設壹個憲政體制內活動的健

康政黨的需要，我以為中國共產黨的黨內民主化應包括如下內容：

● 加強對中央最高決策機構的監督，辦法是改變黨的全國代表大會和中央委員會的關

系，黨的全國代表大會才是最高權力機關，中央委員會只是全代會的執行機關。● 實行黨的全國代表大會的年會制和代表常任制，以保證全代會履行最高權力職能。

● 民主產生出席各級黨代會（特別是黨的全國代表大會）的代表。

● 黨的各級監察機構與執行機構平行，比如，中央紀律檢查委員會不能在中央委員會

領導之下，而是與之平行的權力機構，以更好發揮監督之責。

● 中央政治局不再設常委。

● 民主選舉黨的最高領導人，開始可以由中央委員會全體委員用差額選舉方式直接選

舉；發展而為黨的全代會用差額方式直接選舉，再發展而為全體黨員用差額方式直接選舉，

就像今天臺灣的國民黨和民進黨已經做到的那樣。候選人當然要通過黨內自由競選的方式產

生。其他各級黨組織領導人的產生方式亦應遵循同樣的原則。

● 允許黨內出現不同政治派別，鼓勵不同派別就黨的大政方針進行論辯。

在中國憲政改革進程中，作為執政黨的中國共產黨如要成為改革的促進力量而非阻礙力

量，就必須激活黨內的變革活力，通過大膽、合理的制度設計提高黨內民主化水平，不懼怕

激烈的黨內爭論和分化，不懼怕黨內矛盾暴露在社會面前。通過黨內競爭和新聞公開化，使

黨內尚未進入決策層或尚未進入高層的優秀人才能夠脫穎而出，讓社會聽到他們的聲音從而

嶄露頭角。

從中國憲政改革的總體目標考慮，執政黨還應進壹步促進黨務工作與政府工作的分離，

包括：

● 逐步撤銷中共設在國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織領導

機關中的黨組。

● 組織部門只管黨務幹部。政府官員通過正常選舉渠道產生。

● 減小省級及省以下地方黨組織領導機關的規模。黨的領導與政府官員不重疊。

● 基層黨支部甚至基層黨委不再設專職。將來在憲政民主體制下，政府系統和軍隊等

不允許任何政黨設立自己的基層組織。中共應為這些部門或機構中黨的基層組織的自我解構

創造條件。

盡管以上所列都是實現中國共產黨黨內民主化、改變黨與政府關系的重要舉措，我們還

是要清醒意識到黨內民主的局限性。我認為，在現行體制被取代之前，無論黨內民主取得多

大進步，它都不可能徹底解決原黨專制體制內共產黨與人大、與政府、與司法機構、與其他

黨派組織的控制與被控制關系。中國共產黨的黨內民主化只是有助於推進中國的憲政改革事

業；而這項事業的完成，最終還要靠所有改革力量的共同努力，通過重新制憲，對憲政改革

的成果加以確認，同時厘定新的憲政國家體制的法律框架。

兩個標誌性事件的解決：勇氣與時機的選擇

本報告曾經指出，1989年中國共產黨政府對六四天安門事件的鎮壓和 1999 年對法輪功

信仰組織的取締，是中共犯下的兩個歷史性大錯；如今，它們已經成為統治者內心深處沈重

的包袱，是兩筆巨大的良心債。

在中國憲政改革的推進過程中，這兩個標誌性事件的解決遲早是要提上日程的。原則上

說，早解決比晚解決好，主動解決比被動解決好。面對十數年來海內外平反六四、還法輪功

信眾信仰自由的強烈呼聲，當權者充耳不聞，對內封鎖消息，對外作鴕鳥狀，不僅是不智，

而且只能在自己挖的這個陷阱中越陷越深。

我們可以簡單回顧壹下東歐國家，特別是匈牙利和捷克斯洛伐克（當時還是壹個國家）解決類似問題的歷史。1956 年的匈牙利事件當時也被當局定性為“反革命事件”，改革派領

導人納吉·伊姆雷被判處死刑。溫和的卡達爾執政期間，由國內外政治條件所限，這個事件

不可能被重新審理。直到 1988 年，伴隨著公開化、民主化大潮的來臨，為 1956 年事件平反

由匈牙利民間自由力量首先提了出來。1988 年 6 月，由納吉的女兒及另外幾位被處決者的

遺孀組成的“歷史公正委員會”發出呼籲，要求為 1956 年事件中的所有受害者完全恢復名

譽，為被處決者舉行正式葬禮，並樹立國家紀念碑。執政黨在強大的民主運動壓力下內部發

生分化，1989 年 4 月 12 日匈牙利社會主義工人黨舉行中央全會，重新選舉了政治局；5 月

25 日再次召開中央全會，徹底推翻了對納吉的全部指控，聲明“政府堅決同過去錯誤的、

不止壹次是違法的政治決定劃清界限”。6 月 16 日，布達佩斯隆重舉行了有 25 萬人參加的

為納吉及其同案人重新安葬的儀式。

捷克斯洛伐克的歷史癥結則是 1968年蘇聯等五國對“布拉格之春”的鎮壓。1988年，

當這壹歷史事件 20 周年之際，捷克斯洛伐克民間自由力量組織了第壹次大規模遊行，要求

為“布拉格之春”平反。捷共內部對如何處理這個“燙手的山芋”亦產生尖銳分歧。在此後

壹年多的時間裏，民間民主力量不斷對執政黨施加強大壓力，捷共最終亦走向分化。1989

年 11 月24日，以雅克什為首的捷共領導班子被迫全體辭職，捷共更換了黨內領導人。同年

12 月 3 日，捷政府改組，5 名非共產黨人士進入內閣，政府公開宣布 1968 年華約五國入侵

捷克斯洛伐克鎮壓“布拉格之春”是侵犯捷國家主權的錯誤行動。“布拉格之春”作為捷克

斯洛伐克壹段光榮的改革史，終於得到公正的評價。

回顧這兩個國家的這段歷史，我們會發現，重大歷史遺留問題的提出在這裏首先是作為

執政者統治危機爆發的標誌而獲得意義的。在這兩個場合，都是由民間自由力量首先“發難”，

執政黨則顯得極其被動。但不管怎樣，執政黨仍然在激烈的內部沖突中最終做出正確的選擇，

從而為解決歷史舊帳、實現民族和解、翻開歷史新的壹頁創造了條件。

我以為，中國共產黨應該從蘇東國家解決歷史遺留問題的經驗中獲得足夠的啟示。

首先，歷史是不可以、也不可能被埋沒的。壹個真正對歷史負責、對民族負責的執政黨，

壹個對未來仍然具有信心的執政黨，不應該回避過去犯過的錯誤，不應該不敢面對自己的瘡

疤。如果妳自己不去糾正過去的錯誤，歷史就會以另壹種方式來糾正妳的錯誤。到那時，恐

怕連自我懺悔的機會都沒有了。其次，對於打算糾正錯誤、立誌改革的中共領導人來說，還

有個時機選擇的問題。本報告以為，如果執政者具有變革的勇氣和把握時機的能力，那麽為

六四正名和為法輪功“平反”就不要等到危機爆發的時候再去做；相反，應該把這件事情的

處理當作有步驟推進中國憲政改革、為實現民族和解而創造條件的標誌性舉措，水到渠成，

主動認錯，以得到被迫害方的諒解。屆時可以做的事情至少包括：

● 中共中央正式發布文件，承認 1989 年公民維憲運動的正義性，為六四天安門事件正

名；承認 1999 年取締法輪功信仰組織的活動是錯誤的、非法的，並公開向法輪功信眾道歉。

● 全國人大依法成立六四事件特別調查委員會和法輪功事件特別調查委員會，向全國

人民公開六四鎮壓和法輪功信眾迫害的相關資料。

● 以國家名義為六四死難者致哀，建立六四紀念館；還可以法律形式確定每年 6 月 4

日為“中國公民日”，以弘揚 1989 年公民維憲運動的偉大精神。

● 給六四事件中的死難者親屬、法輪功事件中的被迫害者及其親屬以必要的精神和物

質補償。



本報告以為，胡溫及其後繼者作為新生代中共領導者沒有必要把自己綁在前任的囚車 裏，承續、分擔他們的歷史惡名。正確解決歷史問題是中共改變自身形象、走向新的開始的 良好契機。海內外民間民主力量已經為此進行了多年的努力；問題只在於中共領導人的良知、 勇氣和政治智慧，這些將決定他們如何應對歷史的要求，也將決定他們自己在未來歷史中的位置。 舉行制憲會議，確定多黨制基礎上的憲政民主法律框架 當中國憲政改革陸續完成上述步驟，政黨政治逐步走向成熟，在各個權力層級上改革的 力量已經有了相當的積累，公眾對多元民主政治亦有了較充分的認知準備和實踐鍛煉後，舉 行制憲會議以便從憲法意義上確定已有的改革成果，建構新的、多黨制基礎上的憲政民主法 律框架的任務將正式提上日程。 制憲會議可以在全國人民代表大會框架內召集（如果全國人大代表已經擁有足夠的代表 性，當然，由於制憲會議將達成的結果，這將是全國人民代表大會歷史上的最後壹次會議）， 也可以由全國人民代表大會授權各黨派聯合召集，包括港、澳各主要黨派。 制憲會議的主要任務是制定中華人民共和國第五部憲法，該憲法將取消前幾部憲法關於 中國共產黨領導地位的規定，在制度設計上真正體現憲政民主和權力制衡原則，落實公民權 利，推進憲政國家結構的改革。 制憲會議應研究的問題包括： ● 國體的界定。 ● 立法權的組成及其實現形式，包括國會兩院的名稱、組織形式、議員的產生和任期、 兩院各自的職能、兩院間的工作關系與制衡關系等。 ● 行政權的組成及其實現形式，包括政府制度的確定（議會制政府，還是總統制政府， 還是帶有混合特征的其他政府制度），政府公職人員的產生及任期，行政權的實施及監督， 行政機構與立法機構的相互制衡關系等。 ● 司法權的組成及其實現形式，包括法院、檢察院的職能，法官、檢察官的任期，司 法審查制度的建立，法官職業保障制度的建立，訴訟保障制度（包括程序制度、辯護制度、 陪審制度）的建立或完善等。 ● 軍事權的歸屬與監督。 ● 雙軌共和制框架內的地方自治和中央與地方的關系。其中，少數民族地區自治權力 的落實要給予足夠的關註。 ● 公民權利的落實與保障。 ● 憲法的修正程序。 此外，制憲會議還應就憲法通過後第壹次國會選舉的時間、方式等做出規定。 在召開制憲會議之前，各政黨和無黨派人士均可提出自己的制憲方案，在公眾中進行深 入的討論。制憲會議的召開，應該也是中國公民憲政教育成果的壹次大檢閱。

大陸憲政改革與兩岸統壹步驟的相關性 本報告已經指出，大陸憲政改革與兩岸和平統壹有密切的相關性。大陸憲政建設的實質 性推進，將使兩岸統壹獲得更廣泛的民意基礎，解除臺灣民眾對大陸政治的恐懼心理，扭轉 “臺獨”欲求，促進大陸、港、澳、臺政黨和社會團體之間的接近、溝通，直至促成兩岸當 權者之間的直接對話，為兩岸最終走向統壹、建構面向未來的中華大共和創造條件，鋪平道 路。在大陸基本完成多黨制憲政框架建構或這種建構工作已經取得實質性進展的前提下，兩 岸和平統壹、共建中華大共和可能選取的具體途徑有二： 第壹，兩岸政府間達成建構中華大共和的協議，方式可以以聯邦制或本報告意義上的雙 軌共和制形式直接建立中華第三共和國，也可以先以邦聯形式建立兩岸間的較為松散的政治 聯合，然後再過渡到聯邦制或雙軌共和制的中華第三共和國。這種途徑的選擇當然要以大陸 已經完成制憲改革、建立了憲政民主政府為條件。 第二，也存在這樣的可能，即大陸的憲政改革已經獲得實質性進展，同時，海峽兩岸的 溝通、協商已經達到這樣的成熟程度，以至於可以以黨派形式（而非政府形式）把兩岸各主 要政黨的精英和關心中國民主未來且有真知灼見的各界人士聚在壹起，共商祖國統壹和民主 建設大計。這是制憲會議召開的另壹種可能形式，即兩岸精英共聚壹堂，直接討論、擬定中 華第三共和國憲法草案，並報請兩岸各自的立法機構批準。 這個由兩岸精英參加的制憲會議擬定的中華第三共和國憲法草案，其原則精神和制憲內 容同前文所述的第五部中華人民共和國憲法大致相同，不同者則有： ● 中華第三共和國憲法草案包含對臺灣憲政民主建設經驗的更為直接的汲取。 ● 中華第三共和國憲法草案應確定兩岸統壹後憲政國家結構的基本形式（單壹制、聯 邦制或雙軌共和制）。 ● 中華第三共和國憲法草案應確定新的國旗、國徽、國歌和首都。 在以上兩種情況下，促進中華大共和的建設力量都將包括： 大陸方面： ● 大陸本土的民間自由力量。 ● 海外歸來的民間自由力量。 ● 中國共產黨內、或已經從中共分離出來的民主改革力量。 ● 已經獨立的原“民主黨派”力量。 ● 港澳民主力量。 臺灣方面： ● 執政黨。 ● 各主要在野黨。 ● 贊成兩岸統壹、共建中華大共和的其他社會團體或人士。 無論中華第三共和國采用單壹制、聯邦制還是雙軌共和制，也無論它建立的具體途徑為 何，它都是對先賢創立“中華民國”和“中華人民共和國”原初精神的繼承。在這個新的共 和國裏，原大陸、臺灣、港澳的各政黨均可以在憲政民主框架內合法競爭參政權，向社會推 薦優秀公職候選人。政黨的發展也將打破原來的地區界限，而開始新的整合或融合。中國公 民的政治權利將借助實打實的選舉、言論自由和對公共權力的有效監督得到真正落實。 只有當這壹天到來的時候，中國憲政改革的目標才算基本實現，中華民族的偉大復興也 才算有了壹個堅實的基礎和出發點。第四部分：中國憲政改革的約束條件 中國憲政改革要完成的任務是偉大的，但中國憲政改革由以進行的條件又是苛刻的。壹 個成熟的改革者必須對改革的各種約束條件有清醒的認知，才能正確把握改革的進程，調動 壹切有利因素，克服不利因素，爭取改革的最後成功。 從目前形勢看，中國憲政改革的有利條件應該說不少。 首先，中國在過去的 20 年中經濟有了很大增長，經濟總量已經達到相當規模，這同當 年蘇東劇變時的情形完全不同。俄羅斯民主化是在經濟形勢極其糟糕的條件下進行的，“休 克療法”成為某種不得已的選擇。今天的中國已經不存在這樣的問題。發展相對良好的經濟 對實施政治改革有有利的壹面，那就是改革可以較為從容地設計、推進，避免因經濟狀況的 極度窘迫而造成的社會緊張以及此類緊張可能給政治改革決策帶來的負面影響。當然，好的 經濟記錄也可能有不利的壹面，即當執政者不打算（或尚無決心）進行實質性的政治體制變 革時，經濟成就會成為舊體制的遮羞布，成為反對政改的籍口。公眾（特別是城市中的中產 階級）則可能失去政治改革的經濟動力而在威權主義金錢社會的膨脹中默認官方的壹套。因 此，中國今天的經濟成就對憲政改革而言乃是壹把雙刃劍。如何使用這把利劍為憲政改革服 務而不是幫倒忙，是改革者必須考慮的問題。 其次，與當年的蘇東相比，中國的憲政改革還有壹個有利條件，那就是臺、港、澳的存 在。香港和澳門原來是殖民地，有較好的法治社會基礎。如今作為大陸的特別行政區，港澳 完全有可能、有條件建設成民主社會的“窗口”，並對內地其他地區產生影響。臺灣作為壹 個已經實現政治民主化的政治實體，它對大陸的影響同樣是深刻的，且隨著兩岸溝通、聯系 的加強，這種影響會越來越明顯。 再有，就是全球政治民主化的大潮流。冷戰結束後，民主和自由作為全球普世價值已經 被公認。這成為中國憲政改革的重要的國際背景。自從加入世界貿易組織（WTO）後，中 國已經在經濟領域和世界建立了更緊密的聯系。國際社會要求中國進壹步改善國內人權狀 況，加快政治民主化進程，從人類普世價值觀和全球治理角度看是合理的。事實上，中國政 府已經對此做出某些積極反應。比如，中國政府已於 1998 年 10 月 5 日簽署加入《公民權利 和政治權利國際公約》，但至今仍有待全國人大常委會批準。7 雖然存在上述有利條件，本報告仍然認為中國憲政改革面臨的困難不容低估。下面，我 們主要分析不利於中國憲政改革的約束條件。這樣的約束條件包括―― 約束 1：黨專制自身的體制力量及其巨大惰性

中國憲政改革最大的障礙是中國共產黨黨專制體制本身。這壹點，本報告已經反復論及。中國共產黨作為有著長期對敵鬥爭和武裝奪取政權經歷的革命黨，其理念之明確、組織之嚴 密在同類政黨組織中幾乎無出其右。執掌政權後，中國共產黨又創造了壹整套行之有效的黨 專制控制系統，這套系統長達半個多世紀的運轉，已經形成巨大的慣性。面對憲政改革這樣 根本性的變革，黨專制體制的慣性會作為巨大的惰性力量阻遏改革的推進。這種惰性，可以 表現為黨的控制機制各種改頭換面的延續，也可以表現為黨和政府的各級官僚對任何改革舉 措的或明目張膽、或偷偷摸摸的抵制。 當然，抵制有各種各樣的原因。 在過去很長壹段時間內，中國共產黨拒絕多元憲政民主制度，除了控制權力的現實需要 外，也曾和中共領導人的僵化認知有關。比如，改革開放以來，鄧小平在不同場合強調不能 搞“西方的三權鼎立”，但卻拿不出過硬的理由來論證為什麽不能搞。8 此外，中共黨內大 概也真有壹批堅持毛式思維的“老左”仍在留戀傳統“社會主義”，這樣的人雖然數量不多， 但在現存體制內仍有相當能量。 更重要的是，六四開槍以後，隨著中國政治-經濟結構的變化和權貴資本的形成，權貴 集團對憲政改革的抵制將具有嚴重得多的性質。對於這些新權貴來講，維護黨專制則早已不 再是什麽認知上的原因，而是出於赤裸裸的利益考慮。當權力能夠帶來巨大的利益（包括現 實利益和潛在利益）時，任何以限制權力、制約權力為目標的改革都會受到拼死的抵制。謀 取利益的沖動會轉化為強化現存體制的巨大能量。也就是說，這裏發揮作用的，已經不僅僅 是傳統體制的慣性或惰性，而且還有體制衰變過程中產生的新的毒瘤。 正是由於這壹點，今天的中國憲政改革與上個世紀 80 年代相比，不知要困難多少倍。 因為，當壹個新的權力-利益格局已經成型時，再去改變它當然要比其尚未成型時就加以解 構費力得多，也艱難得多。這是中國特殊語境內形成的先市場化、後民主化改革路徑必然付 出的歷史代價。 維持舊體制總是相對容易且駕輕就熟的，創建新體制則永遠充滿了風險。我們可以設想 壹個想改革但又缺乏足夠勇氣的中共當權者面對這樣壹場大的社會政治變革最懼怕的是什 麽。他既怕“內院”起火，又怕外部局勢失控；既怕權勢集團的反對，又怕自由力量的瘋長； 既怕改革成功後沒有自己的位置，又怕改革失敗了自己將承擔的責任。可以說，在偉大的歷 史轉折關頭，能否戰勝內心的恐懼、引領時代的潮流將是對壹個政治家品行、智慧和勇氣的 真正考驗。當然，如果當權者保守到連改革的念頭都沒有，那就什麽都不要談了。因為這樣 的掌權者根本不配稱為政治家，他（們）只是現存體制的工具，並最終將成為舊制度的殉葬 品。 約束 2：中國專制文化傳統的深層影響 本報告已經反復指出，中國是壹個有著悠久皇權專制傳統的國家，這個傳統不但對今天 執政黨的行為有深刻影響，對普通公民同樣有潛移默化的影響。中國既缺乏公民權利和公民 社會的自由主義傳統，也缺乏社會民主主義傳統。這種缺乏對中國的憲政改革同樣是很不利的。



做壹個對比也許有助於說明這壹點。波蘭、匈牙利、捷克斯洛伐克（1993 年捷、斯各 自獨立前是壹個國家）等東歐諸國在近代歷史上均有議會民主傳統。早在 16 世紀，波蘭就 建立過兩院議會制度。18 到19 世紀波蘭曾慘遭被瓜分的命運。1918 年恢復獨立後，波蘭又 采行共和民主制。即便是二戰期間建立的專制政權“薩納奇政體”也是壹個相對溫和的專制 政體。難怪有人稱波蘭是“斯拉夫人的法蘭西”。考慮到這樣壹個歷史文化背景，波蘭工人 黨總書記哥穆爾卡在二戰結束後即提出要走和蘇聯全然不同的“波蘭式道路”，就是完全可 以理解的事情了。“在這條道路和在這些條件下，工人階級專政，或者說壹黨專政，既沒必 要，也無目的。”9 1947年 1 月，波蘭舉行首次大選，波蘭工人黨、波蘭社會黨、農民黨、 民主黨4個黨組成的民主陣線候選人贏得81.1％的選票，反對黨波蘭農民黨獲10.8％的選票。 這是壹次真實的選舉，是真實的議會民主選舉，而不是 1949 年中共搞的裝樣子的“政協”。 戰後的波蘭並非共產黨的壹統天下，波蘭社會黨也有重要影響，而這個黨壹直主張政治上要 搞議會制、多黨制。波蘭社會黨和波蘭工人黨後來的合並是蘇聯意誌的結果，是壹個非自然 的歷史過程。在波蘭改革年代的歷史演進中，社會民主主義的傳統影響繼續發揮了重要作用， 包括團結工會的掘起和雅魯澤爾斯基政權對之的寬容，也包括 1989 年由朝野雙方參加的“圓 桌會議”的順利舉行，正是這次歷時兩個月的圓桌會議，成為當代波蘭民主化進程的重要轉 折點。 另壹方面，同樣是東歐國家，阿爾巴尼亞、羅馬尼亞、保加利亞三國經濟文化都比較落 後，有較濃重的專制傳統，這在壹定程度上有助於解釋為什麽這幾個國家建立共產黨領導的 社會主義政權後，壹黨專制和領袖獨裁現象較波、匈、捷各國為烈，也可以解釋為什麽這幾 個國家的民間自由力量長期得不到發育和成長。 中國作為壹個有著悠久前現代農業文明傳統的亞洲大國，它在 20 世紀下半葉走上黨專 制的“社會主義”道路，有著極其復雜的歷史原因。這些歷史要素同時又構成今日中國憲政 改革的深層文化障礙。中國當政者搞的假“選舉”、假“政黨”，無壹不是在“馬克思主義”、 “社會主義”名義下進行的，又無壹不是充滿了中國的傳統智慧。毛澤東從來沒有宣稱過“朕 即國家”，但他所構造的這個以“無產階級專政”、“人民當家作主”為名的政權，卻滲透了 舊時帝王文化的許多骨血。在歷史的表象，人們看到的是革命潮流的湧動，但前現代的精神 遺存往往會以更隱蔽的方式保留下來，並發揮作用。獨裁者運用權力的方式和臣僚乃至普通 公眾對這種權力運用的反應方式都體現著文化傳統的潛在制約；由文化心理結構規約的認知 路徑和情感歸宿往往促成了宏觀意義上政權建構與運行的非民主結果。中國的臣民文化，造 就了稍得安生就不思變革的普遍國民心理；統治者也總是把老百姓“安分守己”、“聽話服從” 作為自己的治理目標。在今天這個重經濟、重金錢的威權主義時代，這些傳統“智慧”正在 新的歷史條件下重新滋生、繁衍，並被賦予了新的含義。 這是我們承接的壹份極其沈重的文化遺產。在中國憲政改革的進程中，我們決不可以忽 略這種文化-精神層面的巨大存在以及它對改革事業的負面約束作用。 約束 3：民間資本從未成為制約政治權力的獨立結構力量 在中國傳統中，民間資本（民營企業的老板、商人、金融家）從未成為制約政治權力的 獨立結構力量。前現代如此，現代如此，今天仍是這樣。中國的傳統是官商結合，“商”在 大部分情況下是仰賴“官”存在並發跡的。這與歐洲傳統截然不同。14 世紀時的英國就已 經出現由民間擁有財富者組成的“平民院”。作為議會的下院，這個機構為民間“經濟人”參政議政提供了舞臺。幾百年前的英國民間“大佬”就可以對時政說三道四，向社會發出獨 立的聲音。這當然要歸功於當時英國特殊的社會組成和權力結構（國王必須從臣民那裏獲得 財力支持，並借臣民之力對抗教會勢力和貴族勢力）。後來歐洲各地出現的城市自治繼承了 商人參政的傳統。美國 1787 年費城制憲會議的參加者很多是商人、律師，也是這個傳統的 表現。 從 19 世紀末到 20 世紀上半葉，中國的現代民間資本曾有相當發展，但在政治建樹上總 的說乏善可陳。抗戰時期極其活躍的“三黨三派”（第三黨、青年黨、國家社會黨、救國會、 職教社、鄉村建設派）主體是知識分子，而不是工商企業界人士。1949 年中共建政後沒幾 年，便開始執行“三大改造”（對農業、手工業、資本主義工商業的社會主義改造）的激進 社會政策，作為剝削者的資本家被打入十八層地獄，民間資本不再有存在的合法性。直到文 革結束、改革開放的春風漸起，民間資本才開始戰戰兢兢地萌動、復蘇。 這段簡單的歷史回顧有助於說明今天中國私營企業老板們的普遍心態和自我定位。他們 還沒有從這個“階級”過去歷史的陰霾中真正解脫出來。不要看他們外表上財大氣粗，其實 他們很清楚自己在中國政治-權力格局中的無足輕重。盡管有的私營企業家已經當上了“人 大代表”、“政協副主席”，但他們知道這是執政黨為營造統壹戰線的“和諧”外表刻意安排 的結果。所謂“識實務者為俊傑”，聰明的、有壹定影響的民營企業家在現存體制內必須學 會做壹個“市場政治家”，也就是，懂得官場政治規則的商人或實業者。面對這樣的心態和 自我定位，我們又怎麽能指望民營企業的老板們（不管他們是否在“從政”）發出獨立於當 權者的聲音呢？ 從“利益”角度看，投靠權力，至少是不得罪權力，似乎是民營企業的最佳生存策略， 因為牟利畢竟是“經濟人”的本性。除非黨專制的權力體系本身發生變化，這樣的生存策略 很難有大的改變；而現存體制的真正變化，又有待於包括私營企業家在內的民間力量發揮更 大的獨立影響。顯然，我們在此碰到了壹個兩難。 迄今為止，正像壹位研究過浙江“轉軌時期民主生活”的記者指出的那樣，即便是在中 國民營企業最發達的浙江，私營老板們追求的仍然只是“經濟民主”而非“政治民主”。“他 們呼籲的不過是財產權的保護，諸如‘人權保障’這樣的字眼，從沒有堅持不懈地出現在他 們的提案和議案中。”10 約束 4：知識階層在威權主義社會中的陽痿癥 “陽痿癥”之類的詞匯，似乎不應該出現在這樣壹份嚴肅的報告中。我之所以刻意如此， 是想強調該問題的嚴重性，喚起社會的充分註意，喚醒知識界的良知和自覺。 中國知識分子本來擁有“以道自任”、“先天下之憂而憂，後天下之樂而樂”、“壹口不謀 謀天下”的偉大傳統。近代以來，中國知識界在追蹤世界潮流、促進民族覺醒、批判社會陋 習、變革制度文化等方面發揮了重要作用。五四運動，新文化運動，鄉村建設運動，以及抗 戰期間的兩次憲政運動，都是獨立知識分子在中國現代史舞臺上演出的大戲。那壹代人用自 己的果敢作為證明了當時的知識分子無愧於這個民族，無愧於歷史。 1949 年、特別是 1957 年後，中國知識界遭遇了寒冷的冬天。本報告已經指出，中國共 產黨黨專制造成的後果之壹乃是壹代知識精英的被扼殺和文化創造力的枯萎。知識分子不得 不臣服於權力，在對“新時代”、“新生活”的壹片謳歌中，喪失了自己的獨立思考。直到文 革把毛澤東極權主義烏托邦邏輯的荒謬推到了頂點從而最終引發社會的抗議浪潮，中國新壹 代知識分子才開始通過四五運動樹立起自己的形象。改革開放後的 80 年代，自由知識界曾同黨專制有過幾個回合的較量。可以說，恰恰是在執政黨對“自由化思潮”的不斷聲討中， 知識界找回了自己的尊嚴。 我們要問的是：如今中國知識界的尊嚴何在？ 六四後，隨著執政者統治策略的變化，對“自由化”的靜悄悄的壓制代替了明火執仗的 討伐，自由知識分子也由此重新被放逐到社會邊緣。更嚴重的是，在威權主義金錢社會的大 潮中，相當多、甚至越來越多的知識者就範於“第二次思想改造”，他們滿足於過壹種“安 定”、“正常”並且“富裕”的生活，而往往回避敏感、尖銳的社會政治問題，以逃避良心的 拷問。更有不顧廉恥之徒，甘心成為權貴的奴仆，或以學術官僚、教育官僚的名義，劫掠公 共資源以肥私，成為威權主義社會中學術腐敗和教育腐敗的推波助瀾者。 無論壹個人還是壹個群體，其優良品性的形成要經歷很長時間的磨礪、累積，其墮落卻 可能異常容易。雖然在今天中國知識分子的隊伍中，仍然不乏不屈不撓的鬥士，他們或直接、 或迂回地與專制造成的各種不合理進行鬥爭，但總的講，90 年代以來的中國知識分子（這 裏主要指大陸）作為壹個整體，其表現卻是不及格的。他們沒有擔負起自己應該擔負的時代 責任。他們沒有成為引領時代潮流的旗手。當壹大批教授、“學者”屈服於統治者的壓力和 金錢的利誘，斤斤計較於小我的患得患失，滿足於壹種蠅營狗茍的生活，甚至陶醉於威權主 義背景下的權力奢華和紙醉金迷時，不管他們內心是否經歷了靈魂的分裂，是否已經感知到 這種分裂並引起痛苦，這都是中國知識界的可怕的退步，是壹代知識人的恥辱。 在某種程度上，中國今天的“中產階級”或“白領”階層也存在類似的問題。這些人大 多有較高教育背景，還有不少拿了國外的學位，供職於外企或收入較高的國內企業，也有的 在政府機構任職。他們在各自的專業領域（金融、財會、保險、律師、證券、電子商務等等） 堪稱專家，但缺少有活力的政治訴求和政治表達。他們的眼界過於狹窄，人生哲學又過於功 利、世故。他們缺乏對社會的深切關註，更少有以壹個公共知識分子的名義，在自己的專業 範圍之外參與社會生活、改造社會痼疾的勇氣。 這是壹個令人擔憂的現實。 擁有信念或理想對壹個知識人從來都是重要的。壹個商人關註社會改革可能首先考慮是 否有利於增進他自己的利益；反之，如果壹個知識者僅僅從自身利益出發才去關註社會，那 他就不是壹個嚴格意義上的知識人。基於某種信念的、超越狹隘個人利益或階層利益的普遍 追求，才是知識分子的特征。用這個標準來衡量，韓國民主化進程中的大學知識分子，臺灣 民主化過程中的民進黨人，乃至早期國民黨和共產黨隊伍中的大批仁人誌士，都堪稱這樣的 知識人。他們都能證明理念（而不是財富）具有的力量。 問題是，在威權主義銅臭熏天，個體心靈普遍扭曲的今天，中國知識分子又如何重構這 種力量？ 約束 5：公民維權遭遇的困難 現在，讓我們看看中國社會中人數更為廣大的壹群，那就是處於社會“下層”乃至“底 層”的普通老百姓，他們由無權無勢的普通農村鄉民，進城找活兒幹、處於流動狀態的農民 工，城市的低收入者、下崗待業職工以及各類無業遊民組成。用中國共產黨的傳統政治術語， 這些人都是“無產者”或“半無產者”，靠出賣勞動力換取微薄的收入，甚至連這樣的機會 都很難找到。 本報告不能詳述這個巨大群體產生的多方面原因。這裏，指出如下壹點似乎就足夠了， 即除了人口眾多之類“自然因素”外，11 是“體制”造成了經濟發展過程中各個社會階層、社會群體資源占有和收入分配差距的拉大。在中國近 30 年的改革中，我們既沒能解決政治 領域的民主問題，也沒能解決經濟領域的“均富”問題。隨著權貴資本和各種各樣的暴發戶 打著改革的名義成為“先富裕起來”的壹族，改革初期本來還曾享受到部分好處的普通中國 老百姓卻越來越變成社會的落伍者，其中相當壹部分人變成需要社會特別關註的“弱勢群 體”。 誠然，近年來這個問題已經引起執政者的高度重視，政府正在采取壹系列措施試圖緩解 經濟不平等給普通民眾、也給執政者本身帶來的壓力，包括盡可能拓寬就業渠道、建立並完 善社會保障系統、解決公眾最關心的醫療住房上學費用奇貴等問題，也包括在農村免掉農業 稅、減免義務教育階段學生的學雜費等等。所有這些當然都是值得歡迎的，也是政府作為公 共權力機構的份內之舉。但本報告這裏要特別指出，僅僅從生存意義上解決“弱勢群體”問 題是遠遠不夠的；構成“弱勢群體”的失地農民、城市下崗職工等不僅是消費者，是需要政 府救助的對象，他們同時還是公民，他們的公民權利應該被尊重，被維護，不管這權利被用 於保護公民的合法經濟利益，還是合法政治訴求。 這些年各地頻頻發生的公民維權遭遇困難、尷尬甚至官府鎮壓的大量事例，突出表明了 這個問題的尖銳性。無論是城市野蠻拆遷、農村非法占地、國有企業悄然“轉制”、血汗工 廠延長工作時間還是農民工被無故克扣工錢，受害的壹方總是通常顯得十分無助的普通老百 姓。他們之所以無助，不僅在於與雇主或官府相比，受害者作為個體的弱小，而且在於，受 害者作為集體通常是無組織的。不能以有組織的集體力量保護自己的合法權益，是中國普通 公民的最大悲劇，也是中國憲政改革遭遇的又壹深層障礙。 當年毛澤東在湖南搞農民運動時，就深曉‘將農民組織在農會裏”的必要，並將此譽為 “農民所做的第壹件大事”。12 具有諷刺意味的是，靠工人運動、農民運動起家的中國共產 黨如今卻最怕工人、農民、城市小區的居民、集貿市場擺攤的小商販等等擁有自己獨立的組 織。中國的許多外企至今沒有工人的工會；中國老板自己開辦的大大小小的工廠裏鮮見工人 的獨立組織就更不必說了。難道我們能總是指望由國務院總理去給農民工討要工資麽？ 顯然，“弱勢群體”之所以是“弱勢群體”，並非單純指生存意義上的“弱勢”，同樣指 政治權利、公民權利意義上的“弱勢”。而正所謂“壓迫越深，反抗越烈”，恰恰是這個“弱 勢群體”，蘊含著中國憲政改革最偉大的民眾資源和力量。但這種力量只有被組織起來時， 才能從潛在的東西變成現實的東西。那麽，在今天的中國，“組織民眾”，誰去做？如何可能？ 約束 6：人口、資源、經濟發展不均衡對憲政改革的壓力 中國是壹個發展中的大國，它的版圖幾乎相當於整個歐洲，它的人口比歐洲、美國、日 本人口的總和還要多。在巨大的人口數量背景下，中國的自然資源（特別是水資源、森林資 源和可耕地資源）顯得相對匱乏。中國的經濟發展和社會發展極度不均衡，東部發達地區和 西北、西南等欠發達地區在經濟-社會發展水平上幾乎差了整整壹個時代。只有壹點在全國 是壹樣的，那就是不計代價的經濟增長觀念、只圖“政績”不顧其他的為官者行為準則、貪 小利忘大義的企業生財之術到處都造成對環境的破壞。中國的本來已經很脆弱的生態系統和 環境系統正在遭受空前的壓力。以渤海為例，如果環渤海的十數條河流（它們分別位於山東、 河北、天津、遼寧等省市）繼續往渤海中傾註汙水，那麽用不了 10 年，渤海灣將很難再見 到魚類。而靠自然力量在這個相對封閉的水體系統恢復原有生態條件和性狀，至少需要 200年的時間！13 那麽，這種經濟-社會發展的不均衡和環境方面的壓力對憲政改革有什麽影響呢？ 可以說，即便是在民主體制下，面對這樣的人口規模，面對東西部發展如此不均衡的現 實，面對脆弱的生態環境，執政過程也會顯得極為棘手。專制體制由於自身內在的弱點（比 如權力監督不到位，官商結合以謀私等等）進壹步加大了解決問題的難度。在這個意義上， 中共提出的“科學發展觀”將很難落在實處。中國嚴重的環境問題，究其源，本來就與體制 的不合理造成的治理不力有很大關系；這倒證明了，即使從保護環境、保護中華民族子孫後 代的基本生存條件出發，憲政改革也是必須要做的。 另壹方面，苛刻的自然和人文條件的確又給憲政改革施加了嚴格的約束，使改革設計和 改革行動必須謹慎而行。 首先，既然我們只有這壹方土地，這壹片藍天，中國的憲政改革只能成功，不能失敗， 否則整個民族將承受巨大的、甚至是無法彌補的損失。 其次，憲政改革必須處理好地方自治與大國治理的關系，這在我們這樣壹個地區發展差 異極大的國家中具有特殊的重要性和特殊的難度。我們這個民族向來缺乏民權傳統，發展地 方自治是培養公民精神、落實公民權利的重要制度安排。但地方自治也有壹個問題，那就是 容易形成地區利益之間的矛盾甚至沖突。利益從來就有自我膨脹的本性，民主政治並不能消 除這種本性。在市場經濟條件下，各個自治共同體之間的利益關系會顯得極其復雜。長江上 遊的城市為了發展經濟，可能造成長江水體的汙染，但倒黴的是長江下遊的廣大地區。這裏 既有市場行為的負效應問題，也有“集體行動的邏輯”問題，後者強調，以經濟人假設為前 提，沒有人願意自己支付成本，在個人收益極小甚至沒有收益或負收益的情況下，去增進所 有人都會受益的公共利益。為了解決此類問題，除加強各自治共同體之間的協調外，必須有 更高壹級公共權力的介入。這個“更高壹級的公共權力”可以是層級較高的地方政府，也可 以是中央政府，它們代表的是更大範圍的公共利益，有權以法律、行政、經濟等手段，在必 要時強行要求局部利益服從整體利益，地方利益服從國家（全民）利益。 中國不乏中央集權的傳統，我們缺乏的是地方自治與中央統籌之間的必要的張力。既要 加強地方民權，又要完善大國治理，而且是在如此苛刻的自然生態條件和如此不均衡的社會 發展條件下。――這是中國憲政改革所面臨的又壹重大挑戰。我們是否已經意識到了這種挑 戰的急迫和尖銳？ 約束 7：社會整體道德狀況不利於憲政改革 建構規範的民主生活，要求人們自覺遵循民主遊戲的規則；而這壹點，又以良好的社會 道德狀況為前提。試想，如果人們缺乏做人的基本準則，缺乏政治行為的道德底線，那麽， 即便是搞民主選舉，也將黑金政治盛行，把選舉變成壹場兒戲甚至惡作劇。亞洲各國的政治 民主化為此提供了足夠的經驗教訓。 那麽，我們是否已經有進行憲政改革的充分的道德準備呢？ 十數年來，中國全民族道德水準的滑坡，早已是壹個不爭的事實。造成這種結果，可謂 既有遠因，又有近由。從遠的方面講，中國壹百年的社會轉型是在理性文化重估嚴重不足的 情況下進行的，對傳統精神資源的合理批判、轉換與重構和對外部新的精神資源的理性汲取 都很不夠。中國共產黨建政後對“封資修”（封建主義、資本主義、修正主義）的批判，徹 底阻斷了壹代人了解、繼承傳統文化和汲取外來文明的可能。人們只知有壹心要“復辟”的 “孔老二”和據說延續了 2000 多年的“儒法鬥爭”，卻不再知道中國古代聖賢智慧中那些具有超越價值、至今仍有其意義的東西。自由主義則被當作“資產階級個人主義”、當作西方 社會“腐朽的意識形態”被批判了幾十年。好在當時很多人確曾真心信奉“壹心為公”、“大 公無私”的“共產主義道德”，這曾令我們這個社會看上去充滿了朝氣。可惜好景不長，文 革的失敗、毛澤東烏托邦社會改造工程的破產使人們再也不相信關於“革命”和偉大“理想” 的壹整套寓言；“狠鬥私字壹閃念”式的道德禁欲主義也迅速被開放年代的經商熱、金錢熱 所取代。簡言之，到了上個世紀 80 年代，中國人的精神危機已經露出了端倪，因為人們在 價值層面似乎正在失去依托，既沒有孔孟，也沒有基督，也沒有了馬克思。



六四後的 90 年代是中國人精神危機的大爆發時期。壹方面，統治者鎮壓了民主運動， 使本來高漲起來的公民熱情迅速歸於死滅；另壹方面，統治者又打開了所有“致富”的綠燈， 號召人們都去成為“先富裕起來”的壹族。這種威權主義策略取得了出奇的效果，它使人們 不再過問政治，而精心營造自己的小安樂窩。大城市裏用“歐陸風情”、“湖畔別墅”之類撩 動消費者的房地產巨型廣告，賓館、飯店中到處可見的黃色服務招牌，傳媒故意制造的物質 享受和娛樂氛圍，使整個民族看上去是那樣浮躁、醉態和膚淺；對財富的毫無節制的崇拜和 對政治的麻木與冷漠形成了極其鮮明的對照。 更可怕的是普遍缺乏誠信的商業道德窘況和“笑貧不笑娼”的病態社會心理。大眾普遍 崇拜（當然也仇恨）有錢人，而不管他的錢來路是否正當。把這個原則推而廣之，就有了醫 院醫生吃“回扣”、教師熱衷於給學生“吃小竈”、法官“吃了原告吃被告”、官商勾結、“黑 道”“白道”勾結卻被視為“正常”，很少受到當事者良心譴責的怪事。在各種“政治場合” （官方舉行的會議、新聞媒體的采訪等等），人們則習慣於說官話，說套話，說假話，而沒 有任何心靈上的負擔。難道還有比這更令人觸目驚心的事情麽？當所有這壹切都已經見怪不 怪，被人們習以為常的時候，我們又到哪裏去找壹個健全民族的影子？！ 精神的蒼白、無內容、扭曲甚至墮落，是改革開放 30 年來威權主義體制帶給我們這個 民族的最大惡果。它所造成的深遠影響，可能需要數代人的時間去矯正。 中國的憲政改革，是壹場制度革命，也是壹場精神革命，它要求每壹個人首先要有健全 的心態，有基本的是非觀，有參與政治的熱望，有對財富的合理節制心理，還有當財富與正 義發生沖突時選擇正義的勇氣。我們做好這樣的精神準備了麽？ 約束 8：政治轉型中談判與妥協傳統的缺乏 中國的憲政改革是壹場革命，但這只是就它最終要達成的目標而言；如果就它將采取的 方法、實施的步驟而言，它更多地具有漸進、改良的特征。它需要壹個問題、壹個問題地去 解決，壹個難點、壹個難點地去處理，壹個關口、壹個關口地去突破。這就要求處於轉型中 的各種政治力量都必須學會溝通、談判、妥協，學會尊重對方，在尊重的基礎上求同存異， 學會在各讓壹步的情況下把目標的實現推進壹步。 這種政治談判與妥協正是當代中國政治中所缺乏的。 當然，病根仍然要歸於黨專制體制本身。中國共產黨建政以來壹直奉行兩樣東西，壹是 “最高權力不可分割”，二是“黨永遠代表正確的壹方”。這兩樣東西都可以從中國的皇權傳 統中找到根源，因為皇權的邏輯向來就是“聖上英明，臣罪當誅”，沒有什麽平等協商、更 沒有討價還價的余地。背負這樣壹個政治傳統，中國共產黨當政者習慣於把壹切持政治異見 的人視為“敵人”，把壹切對自己的批評視為“敵對勢力”挑唆的結果。1989 年先有鄧小平 “4.25 談話”，後有“4.26 社論”，把學生運動定性為“動亂”。趙紫陽曾希望鄧改變態度， 並表示自己願意承擔責任。14 這說明了趙的胸懷和對鄧的忠誠。但趙紫陽可能沒有看穿如下壹點：鄧並非簡單地被北京市委欺騙；即便他知道全部真相，仍然會做出“4.25”式的結 論，因為那是鄧壹代人所特有的黨專制的思維邏輯：批評我，就是反對我，就是要推翻我。 我不能讓妳推翻我，我就必須先制服妳，打倒妳。用博弈論的語言，這叫“零和博弈”或“全 輸全贏”。它證明了，在黨專制的邏輯語境內，幾乎沒有不同政治力量之間公開談判、相互 妥協的可能。如果說在現實生活中出現了這種可能，那恰恰是黨專制壹統天下的社會定式被 打破的結果。 以上討論告訴我們兩點：第壹，中國的憲政改革要良性、穩步地推進，執政的壹方必須 放棄“唯我正確”的傳統統治觀念和“全輸全贏”的博弈戰略，學會尊重對方，不把對方當 敵人。如果中共領導人學會了這壹點，那就意味著原來的專制者已經在掙脫傳統鐐銬的羈絆， 而開始邁向民主的綠蔭。第二，如果說憲政改革推進過程中作為博弈雙方的執政者與民間自 由力量都需要妥協的話，那麽首先要做出妥協的是當政者壹方。因為專制的遊戲規則是當政 者制定的，民間自由力量要做的第壹件事情就是反抗這種規則，這裏談不上什麽妥協，也還 談不到妥協。民間自由力量的妥協只有在“官方”已經做出妥協、讓步的前提下才有意義。 這也是本報告反復強調憲政改革必須形成民間壓力的又壹個理由，我們應該把這種壓力看成 促使當政者改革的首要因素，而不能僅僅訴諸當政者自己的“良知”或“覺悟”。 另壹方面，改革者也有壹個逐漸成熟的問題，也要學會妥協，不止是在必要時與執政當 局的妥協，也包括同道之間的相互理解、諒解與寬容。前蘇聯的民主化進程中，戈爾巴喬夫 和葉利欽都是從執政黨陣營中殺出來的改革派主將，但兩人之間的關系並不好，在壹些關鍵 時刻，雙方都不夠大度，無形中給改革事業造成了損失。1993 年俄全民公決後，面對激烈 的“府院之爭”，壹些激進派人士提出立刻解散人代會，禁止原蘇共高級幹部當選人民代表。 這種被東歐稱為“火禮”的辦法代表著對原執政者的不寬容，顯然也是“全輸全贏”邏輯的 延伸，並不足取。 1986 年的臺灣還發生過這樣壹件事情：面臨強烈的民間民主訴求，蔣經國表示要與黨 外“進行意見溝通”，由臺灣幾位知名學者出面組織，結果當政者與反對派內部都有人反對 這種溝通。國民黨內的保守派認為妥協就等於向敵人“無條件投降”，民間反對派力量中的 新生代則諷刺“溝通”就是“鉤通”，而主張用更激進的方式立刻組黨。就思維方式講，凡 此皆有“零和博弈”之嫌，而缺“正和博弈”之量，之巧。 那麽，在中國憲政改革蓄勢待發的今天，人們是否已經充分意識到了未來政治談判中相 互尊重、相互妥協的重要？ 各種約束條件的綜合分析 以上列舉了 8 個方面的約束條件，它們都構成中國憲政改革的負面制約因素。現在，我 們對此做個綜合分析。 約束 1 和約束 2 在全部約束條件中，顯然具有基礎性和根本性。中國共產黨的黨專制體 制構成中國憲政改革的最根本的制度障礙，反過來說，中國憲政改革的根本目標也只能是解 構、終結這樣壹種黨專制體制。這是當代中國政治轉型邏輯的兩種不同表達，但說的是同壹 件事情。中國前現代皇權專制傳統遺留下來的各種認知模式、行為模式，作為看不見摸不著 的“潛規則”，構成中國憲政改革的深層文化障礙。中國人歷來習慣於做臣民、子民，不習 慣於做公民、做主人。正是這壹點，使得黨專制的各種形式上“民主”、實質上專制的做法 得以通行無阻。克服這種積存在血液中、骨髓中的東西，對我們這個古老民族來說，是壹個 更為艱巨的挑戰。可以這麽說，如果不從根子上剔除臣民文化的影響，中華民族的共和基業是不可能牢固樹立起來的。而實現這壹點的根本途徑，就是建設壹個真正民主的政治體制。 所以本報告才強調，中國憲政改革既要完成制度上的變革，又要實現文化上的更新。 約束 3、約束 4 和約束5 都是前兩個基礎性約束背景上生發出來的結構性約束。本來， 知識分子、私營企業主、“白領階層”、中下層勞動者群體都是憲政改革的動力，是改革事業 可以依靠、也必須依靠的力量。但在中國的現實環境中，這些動力卻缺乏發動的引擎，有的 甚至幹脆轉變成了阻力。黨專制的現存體制當然還是這個怪局的始作俑者。我們必須充分意 識到這種局面隱含的危險。中國的憲政改革需要產生意大利文藝復興和法國啟蒙運動時期那 樣的思想大家，也需要既為了自己的利益、亦為天下公益而去奮鬥的獨立的企業家、商人、 律師和自由職業者，更需要千百萬意識到自己的權利的、組織起來的“普羅大眾”。解構威 權主義體制和上述社會力量的自我解放，應該是中國憲政改革進程中互為條件又互相促進的 兩個方面。 約束 6 和約束 7 分別從自然-發展國情和社會倫理國情兩個角度進壹步揭示了中國憲政 改革面臨的深層困難和壓力。它們不但證明了中國憲政改革條件的苛刻，而且還在提醒我們， 中國的改革家在考慮憲政變革這樣的大問題時，必須顧及的領域是多麽廣闊，又是多麽精微。 最後，約束 8 分析了轉型過程中壹個更具體的問題：政治談判中妥協的藝術。由於黨專制的 “唯我獨尊”向來沒有與政治對手平等談判的傳統，相應地，中國的民間自由力量還沒有得 到過此類體驗的機會，這裏先行提出這個問題，不應視為額外之舉。 歷史從來不是人為劃定的壹條直線。就中國憲政改革而言，我們當然希望它能夠點火起 錨，揚帆出海，沖破層層激浪，最後抵達勝利的終點。但由於所有上述約束條件的存在，這 個過程肯定不會是壹帆風順的，它有可能觸礁、擱淺，甚至可能被卷入漩渦，經歷生死考驗。 現在，我們不妨簡單預測壹下中國未來政治演變的幾種可能，以便中國的改革者努力爭取最 好的可能，而避免最壞的可能。 中國未來政治演變的三種可能 第壹種可能：中左與中右主導改革，在較平穩的制度轉型中達致憲政改革的成功 這基本上就是本報告第三部分描述的政治走勢及實施“過程”，也是我們最希望達成的 結果。當然，這裏的描述有某些“理想”特征，但它的實現並不是不可能的。 首先，在執政者方面，我們相信變化。歷史有其發展的總趨勢，也為人的主觀努力提供 了巨大空間。在足夠的外部壓力下，執政黨內部將發生分化，這種分化有利於促進黨內改革 派的發展。在黨內民主化啟動後，可能形成中央決策層的改革核心力量，由上而下地推動改 革；也不排除地方先行壹步，迫使中央跟進這樣壹種格局出現的可能。 從民間改革動力看，中國經過 30 年的改革開放和市場化進程，自由主義理性潛能已經 有相當積累。普通百姓的維權意識在增長；私企老板們也深知，靠仰仗權力去發財，畢竟是 不光彩的，只要制度條件壹有變化，被壓抑的民間商界、企業界的民主化需求就會沖騰而出。 知識分子的重新振作亦可以期待，因為憲政改革本身就是強有力的精神催動劑和心靈凈化 劑，足以激發壹種浩然之氣，蕩滌人們靈魂中的齷齪、醜陋與自卑。 在中國政黨政治形成過程中，有可能出現中國共產黨“壹黨獨大”的有限多黨制的過渡 性格局。只要它的演進方向仍然是憲政民主體制，這種現象就不是壞事，而是好事，因為它 有助於轉型期社會的穩定。即便是今後自由派當政，也有出現自身蛻變、反復的可能。但只 要憲政體制真的確立起來，這些就都不可怕。假如從現在算起，中國能用 20 年左右的時間完成憲政民主體制的初步建構（同時完成 兩岸統壹），再用 20 年到 30 年的時間鞏固之，那中國的憲政改革就算得上極其順利了。但 這只是壹種可能。

第二種可能：當權者拒絕憲改，社會矛盾激化，最終走向崩潰 這也是我們必須估計到的壹種可能前景，雖然任何人都不希望它真的發生，包括當權者 在內（執政者從來都是希望自己治下的社會長治久安的）。 黨專制體制有其內在的脆性，在常態下，它可以有效地維持自己、復制自己，然遇到非 常情況，卻極可能出問題。黨專制控制越嚴密，社會減震裝置就越少，越容易失靈，危機爆 發的可能性就越大。更何況現存黨的最高領導人的選拔和內定機制不能保證未來領導人的品 性：如果他只是保守、陳舊甚至懦弱，倒還不要緊，因為懦弱至少還與溫和相關；假如未來 的中共領導人中出現斯大林式的殘暴人物，則整個民族（包括這個黨在內）都將遭殃。可怕 的是，目前仍然沒有任何制度上的東西來阻止這種現象的可能發生。 如果真的由於當權者拒絕憲改且日益頑固，導致社會矛盾激化，最終引起大的社會動蕩、 分裂甚至崩潰，這將是全民族的災難。雖然歷史總是要繼續前行的，但其他轉型國家的經驗 早已證明，獨裁越烈，崩潰越突然，社會為民主化轉型付出的代價就越大，後續的民主制度 建設也將越艱難，因為專制的遺風會像瘟疫壹樣猖獗很長時間，它會感染每壹個人，包括改 革者。 第三種可能：當權者拒絕憲改，但用更加純熟的手段維持統治，使專制體制死而不僵 這是保守的共產黨領導者更有可能選擇的路。他們缺乏徹底變革的大智大勇，又不情願 前輩留下的江山毀在自己這壹代的手中，於是只能乞靈於傳統黨專制的統治術，並盡可能把 它發展得更老練、更純熟、更“現代”。他們會扼殺自由力量生長的幾乎所有的空間，同時 抓緊體制內的自我修補，加大體制內的反貪腐力度，並適時地、有分寸地在全社會面前“做 秀”。他們還將在現行體制範圍內盡可能解決民生問題，緩解民眾的不滿。雖然不治“根”， 但有可能把社會抗議壓縮到可控制的範圍內。各類媒體（特別是電視媒體）將被充分調動以 實現這個目標。 在上述情況下，中國憲政改革的各項負面約束條件都將被強化，改革力量（包括黨內主 張改革的人士和民間自由派）將面臨極大的困難。社會會變得更加平庸，但表面上卻可以維 持“穩定”甚至“繁榮”。換壹個領導人上來，會換壹套新的“提法”，但永遠是新瓶裝舊酒， 因為每個新領導人其實都只抱著維持 5 年（壹屆任期）或 10 年（兩屆任期）的心態。 這將是中國社會發展和文明進步的停滯期。當然，財富總量有可能進壹步增長（因為市 場經濟的體制還在，盡管不健全），但精神領域的衰落是無疑的，這不僅指中國的文學家、 藝術家和社會科學家們仍然拿不出震撼世界、震撼心靈的作品，尤其指億萬普通中國公民仍 然不知真正的公民政治權利為何物，更不可能去體會它。 中國在世界上的角色則繼續充滿了矛盾：既是經濟增長中的大國，又是全球最大的現代 專制主義國家。 從本質上看，這是黨專制體制的慢性自殺。但陪綁的，卻是整個中華民族。 改革者的歷史使命

既然有上述三種可能，那麽擺在所有中國改革者面前的任務，顯然是努力爭取第壹種前 途，避免後兩種前途。因為只有第壹種前途，才真正可以引導中華民族走向復興、走向光明。 任何改革都需要造就某種“場”或者“勢”，中國的憲政改革同樣如此。上個世紀 80 年代末的蘇東劇變為各國的改革者制造了強有力的“場”，使他們相繼完成民主化的政治- 社會轉型。我們今天需要創造新的“場”，為中國的憲政改革積聚力量，傳遞熱能，形成影 響。 當然，更重要的，是腳踏實地地工作。經歷過四五、六四，目前正值壯年或中年的這壹 代人是中國憲政改革的中堅力量。我們應該拿出甘於奉獻、不求索取的精神，在各自的崗位 上做自己可以做的、有利於改革的事情，並以此為我們的後代做出榜樣。 回到本報告開始的話題：中國人的民主追索、中國的民主建設已經進行了將近壹百年。 再過 5 年，就是辛亥革命的百年紀念。這個漫長的長征應該有壹個標誌性的突破了。 但願這個突破能夠在我們這壹代人和下壹代人的手中完成。



推進新聞制度改革， 落實中國公民的知情權、表達權、監督權 ――中國憲政改革可行性研究報告（分報告 1）

新聞制度改革，是中國憲政改革事業的開端或基礎。沒有中國公民知情權、表達權和通 過媒體對公共權力監督權的真正落實，憲政改革在任何公共權力領域的深入都是不可能的。 所以，本研究報告第壹個分報告的主題就是中國新聞制度的改革。 中國新聞事業的歷史回顧 中國現代新聞事業曾經有壹個不壞的歷史起點，在它的早年成長期，甚至取得過輝煌的 成就。《強學報》1896 年就曾發表“開設報館議”，認為辦報有助於“廣人才、保疆土、助 變法、增學問、除舞弊、達民隱”；梁啟超 1902 年則確認“學生日多，書局日多，報館日多” 乃影響中國前途至關重要的三件大事。15 民國成立，舉國出現前所未有的辦報高潮，民間 辦報蔚然成風，報紙開始確立社會良心載體的地位。值得壹提的是，1912 年 3 月 4 日臨時 政府內務部曾頒布《民國暫行報律》，規定對“流言煽惑，關於共和國體有破壞弊害者”將 停止其出版發行，沒成想報律剛壹公布即引起大嘩。上海報界促進會首先通電全國，指出“殺 人行劫之律尚未定，而先定報律，是欲襲滿清專制之故智，鉗制輿論”。眾多報紙亦發表社 論，表示“所定報律，絕不承認”。臨時大總統孫中山采納了這些批評意見，於 3 月 9 日發 表《令內務部取消暫行報律文》，公開宣布“言論自由，各國憲法所重，從善改惡，古人以 為常師。”再“民國壹切法律，皆當由參議院議決宣布，乃為有效，該部所頒暫行報律既未 經參議院議決，自無法律之效力，不得以暫行二字可從權辦理。”16 民初報人群星燦爛，黃遠生、邵飄萍、林白水等均是其中之佼佼者。中國最早的獨立政 論家黃遠生力主辦報需“主持正論公理，以廓清腐穢，而養國家之元氣”，“以公明督責，督 責此最有權力者”。 邵飄萍創《京報》，以“探求事實，不欺閱者”為第壹信條，公開主張 新聞獨立於政治，辦報宗旨即在於“必使政府聽命於正當民意”。17 在他們看來，辦報乃民 主政治下最光輝的事業，值得用自己的生命去追求，去捍衛。1926 年，邵、林先後被當時 的統治者殺害，他們果然用鮮血澆灌了自己的理念，成為中國捍衛新聞自由的先驅。 南京國民政府成立後，國民黨在“訓政”和“以黨治國”框架內，曾推行“為黨的需要立言”的新聞觀，“各刊物立論取材，須絕對以不違背本黨之主義政策為最高原則”；在制度 層面設立新聞審查機構，“各刊物必須絕對服從中央及所在地最高級黨部宣傳部的審查”。18 然而，國民黨中仍不乏為新聞自由鼓與呼的人士。被稱為“元老記者”的於右任 1910 年創 辦《民立報》時就曾暢言“有獨立之言論，然後有獨立之國家；有獨立之國家，然後有獨立 之國民”。30 年後身為國民政府監察院院長的於仍然不改新聞自由之理想，乃至於 1947 年 在復旦新聞館落成典禮上發表“新聞自由萬歲！中華自由萬歲！”的演說，令臺下聽眾動容。 19 事實上，國民黨對新聞的控制，從未達到多高的水平。國民黨政府認可民間報刊的存在， 對官營新聞機構有時也網開壹面，承認其運營的獨立性。1932 年蕭同茲接手中央通訊社社 長職務時，蔣介石就同意了蕭提出的三個條件：第壹，獨立經營，使中央社有機會與報界及 社會接觸；第二，以新聞為本，發稿不受幹預；第三，用人行政，社長有自由決定權。20 雖 然這裏的“自由”是有限度的，不能違背“國法”和國民黨的“黨紀”，但作為官方最大的 通訊社，能有如此“自由”已經令後來者刮目。 民國時代的報人、學者對新聞的本質、報業的定位均做過深入思考。比如，創辦了中國 最早的新聞學刊物《新聞學刊》的學者黃天鵬就曾指出，報紙既要獨立於黨派，又要獨立於 資本。壹方面，若“新聞事業完全受黨之支配，私人支持編輯之獨立報，已無存在之可能， 成為清壹色之新聞界，黨指鹿為馬曰，此馬也，全國報紙必隨聲附阿曰，此馬也。若此種者 已失輿論之精神”。另壹方面，若把新聞只當作商品，壹味博取讀者歡心，亦難以保證新聞 之真；更何況過分依賴廣告，報紙也難免卷入資本的漩渦而無法自拔。21 鄒韜奮亦持有同 樣的觀點，他既反對媒體隸屬於黨派，也反對報刊為金錢所控制。“我無意懇求壹兩個大老 板的援助，又堅決地認為大眾的日報應該要完完全全立於大眾的立場”；“我心目中沒有任何 黨派，這並不是輕視任何黨派，只是何黨何派不是我所註意的，只須所行的政策在事實上果 能不違背中國大眾的需求和公意，我都肯擁護，否則我都反對”。22 以上簡略的歷史回顧是為了說明，中國現代新聞事業曾經有壹個怎樣的起點，與新聞自 由之人類普世價值觀曾經達到何種高度的吻合。如果這個普世價值觀的基本精神可以概括 為：1、新聞媒體的使命在於客觀地報道事實，為實現公眾的知情權服務；2、媒體必須成 為社會公器，成為公眾表達權的手段；3、媒體必須承擔社會監督職能，所以既不能仰賴權 力，又不能仰賴資本，而必須與二者保持距離，那麽 20 世紀上半期的中國新聞事業確曾接 近過這個理想、執著於這種標準。我們應該為此向我們的先賢致敬。 黨專制體制下中國新聞制度的扭曲 中國共產黨秉承馬列學說，視媒體為“階級鬥爭”的工具，從根子上就不認可新聞獨立 的價值。抗戰期間《新華日報》和《解放日報》對民主和言論自由的呼喚，乃是為了批評蔣 介石國民黨，並不意味著共產黨真的要實行這套主張。在毛澤東眼裏，報紙只是宣傳黨的政 策和教育群眾、動員群眾的手段，因此媒體必須牢牢掌控在“堅定的馬克思主義者”手中。事實上，早在延安時代，中共已經摸索出壹套黨管新聞的辦法和控制系統。1949年建政後， 借鑒蘇聯經驗，這個系統被進壹步擴充、完善，成為“新中國”新聞制度的基礎和運行框 架。其要點是： ● 新聞必須為黨的事業服務，成為黨的“喉舌”，這被稱為新聞工作的“黨性原則”。 ● 媒體的主體資格限定：報刊、廣播、電視等只能由“國家”經營，禁止任何私人經 營。 ● 新聞的本質是“宣傳”和“灌輸”，而不再是報道事實真相。 ● 新聞的內容和傳播範圍，也就是，公眾可以知道些什麽，不能知道什麽，哪個範圍 的哪些人可以知道什麽，只能由黨來決定並控制實施。 ● 為了保證黨對新聞媒體的控制，各媒體系統的機構設置權、幹部任命權、財務權等 全部掌握在各級黨務部門和相關政府部門手中。媒體的編輯、記者必須按照黨的要求行事， 做黨的忠誠傳話筒，才能保得這份“鐵飯碗”。 正是在這個制度框架內，中國公民的知情權被扼殺了，因為他們能聽到、能看到的， 只是黨希望他們聽到、看到的東西，是被精心雕琢過、甚至刻意歪曲過的東西，這些東西 反映黨的某種意圖，但它們往往與事實的真相相背離。我們在“大躍進”時期“畝產萬斤 糧”的報道中，在“文革”“兩報壹刊”23 關於“到處鶯歌燕舞”的大量社論中，不知領教 過多少這類東西。 正是在這個制度框架內，中國公民的表達權被扼殺了，因為表達權首先意味著表達不 同觀點的權利，而在黨專制條件下，所有媒體都是黨的媒體，它們自然不被允許去傳播批 評黨的聲音，更不允許表達不同於領袖旨意的“異見”，哪怕這些“異見”是充滿善意的， 甚或高度建設性的。 正是在這個制度框架內，中國公民的監督權被扼殺了，因為沒有知情權，也就無所謂 監督權；沒有正常的批評，監督自然更無從談起。當公民的信息渠道完全單壹化、封閉化， 當報紙上、廣播裏只允許歌功頌德，不允許評頭品足，或者偶爾的批評也只是為了反襯黨的 “偉大”時，我們又到哪裏去尋找“監督”的影子？ 文革結束後的 70 年代末、80 年代上半期，壹方面由於民間力量的促動，另壹方面作為 體制內反思文革悲劇的結果，中共黨內的壹些開明人士曾大力倡導新聞觀念和新聞體制的改 革。比如時任人民日報社社長和總編輯的胡績偉即提出報紙既要註重“黨性”，也要註重“人 民性”，並且試圖從“人民性”的角度重新解釋“黨性”，使黨報改變其“幫報”形象，逐漸 煥發活力。24 時任中宣部新聞局局長的鐘沛璋也曾在自己的職權範圍內力推新聞體制改革 的研究、醞釀和準備工作，認為新聞改革首先是新聞觀念的改革，必須解決新聞的真實性問 題，改變“黨犯錯誤，新聞宣傳也跟著犯錯誤”的尷尬局面，扭轉新聞行業“報紙壹色化”、 “報道宣傳化”、“輿論壹律化”、“訂閱公費化”的可怕現狀。25 然而，隨著改革派主將胡 耀邦的下臺和兩年後六四事件的爆發，體制內所有新聞體制改革的努力均告失敗並迅速化為 烏有，接踵而來的是中國新聞界更加可怕的寒冬。天安門事件暴露出現政權合法性的深刻危機，為了掩飾這種危機，黨控媒體的禦用性自 然更加凸顯。1992 年鄧小平“南巡講話”發表後，中國進入經濟上繼續“開放”、“搞活”， 而政治上仍然保持專制體制的威權主義（或後極權主義）時代。從傳播角度看，這個時代有 兩個顯著特征：壹是伴隨著市場原則向社會生活各領域的滲透，傳統的黨控媒體發揮其功 能的方式也在發生變化，甚至是重大的變化；二是互聯網作為新的傳播手段的出現對中共 信息壟斷提出了尖銳挑戰，而當權者對此的回應也使信息時代民主與專制之間的鬥爭具有 了許多新特點。在權貴勾結日緊、權力腐敗愈演愈烈、社會沖突頻發的大背景下，為了維持 “穩定”，黨的宣傳部門不惜動用壹切傳媒手段制造“歌舞升平”的“和諧”外表，殊不知 這種“穩定”卻是以社會矛盾的被掩飾和整個民族的平庸化、犬儒化為代價。媒體控制也出 現各種各樣的新形式，“高揚主旋律”、“把握輿論導向”等成為開放條件下堅持傳統意識形 態控制的新的標準“話語”。從電視臺到廣播電臺到官方報刊、網站，新聞報道的形式越來 越講究，越來越“貼近群眾、貼近實際、貼近生活”，但卻並沒有改變這些報道仍然是“宣 傳”而不是真正的新聞的實質。秉承社會良知、敢於揭露真相的媒體記者仍然不斷遭到打擊， 甚至被投入監獄。“資產階級自由化”不再受到公開的討伐，但堅持獨立主張的學者已經被 “邊緣化”，社會很難再聽到他們的聲音。同時，政府花巨資建構互聯網“封鎖墻”，用納稅 人的錢去蒙住納稅人的眼睛，美其名曰是為了防止互聯網上所謂“不良”信息的傳入。總之， 隨著後極權統治越來越“精致化”，統治成本也越來越高，離現代文明越來越遠。這與壹個 已經宣布“人權入憲”、正在到處講“社會主義民主”與“法治”的外部國家形象形成了鮮 明的反差。 顯然，這種情況不能再繼續下去了。 中國新聞制度改革的基本目標 中國新聞制度改革的目標可以歸結為：解構現存的、體現黨專制原則特征的新聞觀念 和新聞運行體制，建構符合憲政民主原則和公民社會精神的現代新聞觀念和新聞制度，還 億萬中國國民的信息獲取權（知情權）、言論表達權（參與權）和通過媒體對公共權力的公 眾監督權，並藉此為中國憲政改革在各個領域的深化創造條件。 根據當下實際和未來中國憲政改革的總體需要，這個基本目標可以分解為以下幾個子目 標： ● 解構長期以來束縛人們（這裏主要指黨的各級官員和新聞從業人員）思想的黨化新 聞觀念，破除相關意識形態牢籠，使廣大的新聞工作者從黨專制造成的奴性自律和心理禁閉 中解放出來。 ● 推進國有新聞媒體改革，淡化乃至最終廢除黨的宣傳部門對國有新聞機構的“領導”， 使公共媒體獨立化；探索並建立符合憲政原則的傳播業宏觀管理體制；確立國有傳媒作為社 會公共資產的主體地位和微觀運行原則。 ● 制定《新聞法》，允許、鼓勵民間辦刊、辦報、辦廣播、辦電視臺，使“社會力量” 堂而皇之地進入媒體領域，促成傳媒產業主體身份的多元化，形成媒體之間良性競爭、百家 爭鳴的局面。● 取消政府對互聯網的監控，使互聯網這壹信息時代的高效傳播手段真正造福於中國 公眾知情權、表達權和公共權力監督權的實現。 ● 通過立法和其他制度手段，保護記者、編輯、在媒體發表意見的公民不受權力的惡 意侵害。 ● 建構有利於培育嚴肅媒體的制度條件和社會氛圍，使中國的媒體改革成為理性的、 漸進的中國憲政改革的有機組成部分，並反過來有助於這種改革。 下面分別討論這幾個子目標如何加以實現。



解構黨化新聞觀念 黨化新聞觀念是中共黨文化的重要組成部分，它曾經被延安時代乃至 1949 年後成長起 來的中共新聞人真誠地遵奉，卻也因其內在的專制本質，毒害了幾代人的心靈。直到今天， 雖然形勢早已變化，民主化的春風正在浸潤人們的心田，但傳統意識形態仍然禁錮著相當壹 部分新聞從業者和黨的官員的頭腦。加之黨的宣傳部門不斷改進洗腦術，變換、“更新”黨 化新聞觀念的內容和口號，再輔之以壹套利誘和威脅並存的制度機制，迫使大批新聞人在開 放的社會背景下竟然還要就範於專制意識形態的窠臼。中國新聞制度要改革，中國新聞人 首先要在心靈上自我解放，要大膽突破黨化新聞觀念強加給自己的精神束縛，使中國新聞 人在心理上、人格上、精神上獲得新生。 最需要解構的黨化新聞觀念包括： ● “喉舌”論 傳媒是黨的“喉舌”，必須傳達“黨的聲音”，這壹條，曾經被無數黨的新聞工作者奉為 “最高原則”。1954 年鄧拓在中共中央高級黨校和北京大學新聞系講授“關於社論寫作”， 即強調社論代表的是“黨的觀點”，“編輯部的任何個人，當他根據黨的意圖執筆撰寫社論的 時候，他完全不應該想去表達他個人的什麽觀點，而只應該忠實地表達黨的觀點”。26 在這 樣壹個邏輯內，當然談不上什麽新聞的“獨立”、“超然”或“客觀”，所有這些都不過是“資 產階級的東西”；也談不上傳媒作為社會公器來發揮作用，因為既然黨就“代表”人民，自 然不再允許還有什麽獨立於黨之外的“社會公器”。 尤其可怕的是，“喉舌”論意味著新聞從業人員必須舍棄自我，放棄獨立和精神自由， 心甘情願做黨的傳聲筒和馴服工具。韋君宜《思痛錄》曾這樣回憶她的老伴楊述如何從壹 個具有叛逆精神的青年，變成黨專制體制內的壹具玩偶：“……他在黨內工作的時間越長， 地位越高，寫東西便越加謹慎，文字也越來越短，思想越來越不放開了。到解放初期，他已 經是每寫壹篇文章必先弄清當前黨的宣傳中心，然後照著去考慮。”“‘摸精神’是每寫壹篇 之前必須先摸壹摸的，從不越乎規矩，而且這後來慢慢變成了他自己的思路。”27 可怕的正是這“慢慢變成了他自己的思路”。這是壹個知識分子、壹個報人的自覺的精 神奴役狀態的最終完成。雖然今天形勢已變，威權時代知識分子對權力的就範方式乃至原因 已經和極權時代多有不同，但“喉舌”論迄今窒息著成千上萬中國媒體從業人員的創造力、 精神力和生命活力仍然是壹個事實，難道我們不應該為此而疾呼，而猛醒？● “宣傳”論 “宣傳”論是“喉舌”論的自然引申：既然傳媒是“黨的喉舌”，那麽自然要承擔“宣 傳”黨的政策的使命。這是我們必須解構的又壹重要的黨化新聞觀念。 也許有人會反駁說：西方國家也有黨派報紙，這些報紙也會宣傳各自的黨派主張，為什 麽我們這裏的“宣傳”必須在解構之列而他們的“宣傳”卻可以存在？ 這的確是壹個需要辨明的問題。壹般地說，“宣傳”不同於新聞，後者重在報道事實， 前者重在傳播主張；後者針對普遍的信息需要，前者針對某些特殊群體；後者強調雙向互動， 前者則訴諸單向“灌輸”，如此等等。舉凡政黨報刊皆有因註重“宣傳”的政治含義和動員 效果而輕視新聞客觀性要求之可能，這壹點，現代各國概莫能外。但是，在民主體制下， 政黨是多元的，各個政黨發出的聲音也是多元的，聽眾有選擇的自由。正如傑斐遜 200 年 前就說過的：“我相信人民的正確判斷力將永遠被看作是最精銳的軍隊。他們也許壹時會被 引入歧途，但是很快就將自我糾正過來。”正因為如此，即便反對派政黨的報紙充斥著謊言 也沒有什麽了不起，“我將保護它們撒謊和誹謗的權利”。28 更何況從根本上看，壹個民主 體制內的政黨是不可能長期靠謊言存在下去的。“壹個政黨如果以欺騙人民開始，那麽大體 會以欺騙自己而告終”，29 因為壹個獨立的新聞界最終將為揭露黨派宣傳中的非客觀性甚或 欺騙性做出實質性貢獻。 那麽我們的問題在哪裏呢？中國新聞制度的根本特點在於黨壟斷了新聞，也壟斷了宣 傳，這裏只有壹種聲音，沒有、也不允許有多元性。結果，新聞就是宣傳，宣傳就是新聞， 而且只此壹家，別無分店。甚至，黨專制體制下的所謂“用事實說話”仍然是宣傳，不信可 以看每天晚上 7 點鐘CCTV的《新聞聯播》，那裏充斥了選擇最有利的“事實”去宣傳黨的 最新政策的各種“技巧”。難道我們對此領教得還不夠麽？ 總之，正是因為新聞壟斷的存在，宣傳中通常都會含有的負面因素被惡性放大，而沒 有了多元性對宣傳之可能負面效應的平衡與制約。當然，這樣談的“宣傳”，已經是壹種制 度，而不僅僅是“觀念”。然而，我們在解構這個制度時，必須同時解構其觀念。梳理清兩 種不同體制下的“宣傳”及其效果，就是今天應該做的事情之壹。 ● “導向”論 “導向”論是開放條件下更精致化的“宣傳”論。威權時代畢竟不同於毛澤東的極權時 代，人們有了從各種渠道接受更多信息的可能。於是才需要“導向”，由黨來“引導輿論”， 用“主旋律”來制約“多樣化”。簡言之，“導向”的真正意圖仍在於控制，但它是控制的 壹種相對委婉、也更具欺騙性的表達。比如，在今天黨的宣傳話語中，也承認“多樣性”， 但這僅僅是壹種點綴：在非政治領域可以有“多樣性”，在根本政治問題上則必須“輿論壹 律”，不準有半點含糊。 “導向”還有壹層含義，那就是用更精巧的、更技術化的、甚至更“人性化”的手段誘 導公眾，希望藉此完成被誘導者對黨的現行政策、主張的認同。精心設計的“導向”有助於 營造某種社會輿論氛圍，使相當壹部分公眾自覺不自覺地按照“黨”所希望的方式去理解、 判斷周圍發生的事情。我們在 CCTV 對伊拉克戰爭的“報道”和“評論”中，在這個大陸 最大的電視媒體對今日臺灣政治頗有選擇性的“解讀”中，均可以看到此類“導向”的妙用。 當然，在上述場合，民族主義、“愛國主義”都是完成“導向”的幫手，而我們那些可能數 目並不在少的“憤青”，則成了此類“導向”的第壹批俘虜。那麽，我們的新聞人、那些“大牌明星”們在這個過程裏又充當了什麽角色呢？ 他們見多識廣，外文流利；他們顯然比普通公眾知道的更多。但他們沒有說實話。他們 似乎熱衷於做什麽“大腕兒記者”或“著名電視主持人”，卻沒有從制度給他們規定的角色 中掙脫出來，勇敢地成為真正的新聞人；他們仍然屈就於這個制度，並為它提供半忠誠、半 虛假的服務。這是開放時代中國新聞人的悲哀。30 專制制度的力量存在於每個人對制度的恐懼和順從制度帶來的“好處”中。正是在這 個意義上，每個人都對專制制度的肆虐負有責任，他們既是這個制度的受害者，又是其幫 兇。是大家對制度的俯首帖耳造成了每壹個人都被制度絞殺的命運。 是到了從這樣壹種狀態中猛醒的時候了！ 推進國有新聞媒體改革 國有新聞媒體的單壹性存在，本身就是我們這個制度的產物。迄今為止，中國所有大的 新聞媒體（國家級和省、市級電視臺、廣播電臺、報刊及它們所辦的網站）均為國營。當然， 這也同時意味著所有媒體均處於黨的宣傳部門的嚴格監控之下。要推進中國新聞制度的改 革，就必須逐步解構這個巨大的體制，使國有文化資產運作獨立化；同時，建立符合憲政 原則的政府對公共傳媒業的宏觀管理體制和財政支持機制，使公共傳媒真正發揮“第四權 力”和社會公器的作用。 ● 弱化乃至最終取消黨的宣傳部門對媒體的“領導” 由黨的各級宣傳部門實施媒體監控，這是中共的老傳統。近年來，隨著文化體制改革的 深入，在那些意識形態色彩較弱的“壹般文化資產”管理方面，正在探索“黨、政分離”的 可能和實現途徑；但對於新聞傳媒這樣具有“強意識形態屬性”的部門，反倒有強化“黨、 政合壹”的傾向。比如，浙江省在總結其“改革經驗”時就提出，在“特殊的意識形態宣傳 機構的國有文化資產管理”方面，目標是“要探索建立新形勢下黨委領導有力、政府管理有 效，調控適度、運行有序，管人、管事、管資產相結合的宏觀管理體制”。也就是說，對新 聞傳媒，黨不僅要宏觀“領導”，還要微觀“主辦”；具體措施則是將政府的國有文化資產管 理部門和黨的宣傳部門“合署辦公”，以“確保黨對國有文化資產的配置權”，實現“管人、 管事、管資產”的三統壹。31 顯然，這類所謂“改革”，其實是明目張膽的倒退。“三統壹”不僅使政府對新聞傳媒的 管理回到了計劃經濟年代，更可怕的是，在整個社會早已“壹切向錢看”的今天，“合署辦 公”（以及各種形式的黨務機構對新聞媒體的操控）完全有可能使原來曾是“清水衙門”的黨的宣傳部門品嘗到權力與利益結盟的好處，而迅速走向墮落。這種控制者與被控制者在市 場經濟條件下形成的利益共生關系，將使原來的領導-被領導關系變得更為復雜，因為它既 包含了極權主義範疇內的政治監控，又包含了威權主義範疇內的利益合謀。在這樣壹個背 景下，解構傳播業的現存黨控體制將變得更加困難。 要改變這壹切，當政者責無旁貸。有遠見的體制內改革者必須意識到，弱化乃至最終取 消中共宣傳部門對媒體的“領導”，是中國新聞制度改革的根本出路，也是其前提條件。新 聞傳媒是社會公器，不是執政黨的私產。要把新聞傳媒的去黨化作為中國文化體制改革和 公共文化服務建構的核心問題加以研究、創設，並擬定切實可行的方案逐步實施。原則上， 新聞傳媒應該和其他“壹般文化部門”壹樣采行“黨、政分離”，政府依據法律對新聞業實 施宏觀管理，執政黨的各級宣傳機構不再介入具體新聞業務。有了上述認知，中國新聞業 的改革才有了壹個現實的起點，目前困擾中國新聞界的諸多問題才有了解決的可能。民間反 對派則應繼續構成壓力，迫使執政者進行改革。 ● 取消各類禁載規定，廢除“審讀”（“審聽”、“審看”）制度 這是“執政黨的各級宣傳機構不再介入新聞業務”的壹個非常具體的步驟。上個世紀 90 年代以來，中共通過不斷在內部頒布各類禁載規定、同時采行“審讀”（“審聽”、“審看”） 制度對媒體實施控制，早已是盡人皆知的事情。禁載範圍往往十分廣泛，又詳盡精微，舉凡 宣傳部門認為對黨的形象和現行政策不利的報道、評論都在禁載之列；可以報道的東西也必 須按照統壹“定調”執行，不得“越軌”。重大新聞則實行所謂“通稿”制，即各報刊必須 采用新華社的統壹文稿。為了監視傳播業的運行，中宣部和新聞出版署制定有內部審讀工作 規章，從中央到地方的各級宣傳部門均有專職“審讀（審聽、審看）小組”，政府系統（新 聞出版主管部門）也有類似的審讀機構，發現“問題”，即實施“事後追懲”。32 與此相配 合，各級宣傳部門和媒體的黨組織還在內部頒行各種“政治紀律”，以約束從業人員“自覺 與黨中央保持壹致”。 顯然，所有這些做法，均是與新聞自由的人類普世價值觀背道而馳的，是根本違背現代 文明的發展方向的。事實上，當政者也已經意識到此類做法之見不得天日，而采取越來越隱 蔽的手段，既試圖維持控制，又不希望“留下把柄”。於是就有了“電話傳達，不留文字” 之類的現象出現，人們將之戲稱為“執政黨采用地下黨的方式管理媒體”。 難道這些臭名昭著、根本有違現代文明和人類尊嚴的“傳統”、“紀律”、“不成文的規矩” 還要繼續存在下去麽？執政黨應該把利用此類手段維持言論壹統視為自己的恥辱，視為這 個體制無能的證明。當政者有勇氣去改變它，才是“知恥”的開始，而由此換來的，將是 整個民族創造力迸發的春天。 ● 廢除新聞“內參”制度，實現新聞全民共享 新聞分為三六九等，不同級別的人享受不同級別的新聞“待遇”，也是我們這個體制的 壹大特色。這些“內部文件”（比如新華社的《內部參考》、人民日報社的《內部參閱》）刊 載的仍是國計民生方面的社會新聞、評論和政策建議之類，並非其他國家壹般認為真正需要 保密的信息，只不過這些刊物上登載的東西比老百姓能夠看到的更多些，更真實些，因此歸 根結底還是對民眾新聞封鎖的產物。 本報告認為，這種把體制內官員視為“內部人”、把普通公民視為“外部人”，把國民分 為不同新聞受眾“等級”的做法是不能接受的，必須予以廢除。公眾有權得到權威、真實、 全面的新聞信息，重大新聞或所謂“敏感新聞”不能只是作為“內部參考”供各級當權者獨享。



● 確立國有新聞傳媒的社會公共資產運營主體資格 由於當代中國的特有制度背景，中國大的傳媒（中央和省、市級的電臺、電視臺、日報、 核心期刊等）天生就姓“公”，產權性質屬於國有。這與――比如――美國傳媒的情形很是 不同。美國歷史上沒有官辦報紙的傳統，所有傳媒都是私營的。傳媒的私人產權屬性和公共 社會職能的有效結合，是美國傳媒業的特點，也是其優點，但這是長期歷史演變的結果，別 人是學不來的，也沒有必要學。本報告以為，鑒於中國今天特有的條件，我們反倒有可能 創設壹種機制，真正的公共傳媒的產生和運作機制，使此類傳媒既非“私有”的，也不再 是原來意義上“國營”的。公共傳媒將作為社會公共資產獲得運營主體資格，在法律範圍 內為落實公民的知情權、表達權和公共監督權服務。 這就是說，我們現有的各級國營電臺、電視臺和承擔公共傳播職能的報社、雜誌社、 通訊社，在產權屬性上應界定為社會公共資產，在機構性質上屬於非政府、非企業的事業 法人機構，在運營性質上則是非營利的，其根本職能是為社會提供公共或準公共產品。壹 方面，這些機構要破除原有“行政級別”和“身份”，逐步取消機構中的專職黨務部門和人 事建制，以完成新聞媒體組織意義上的去黨化進程；另壹方面，作為社會公共資產的運行主 體，又要在內部管理上建立合理、切實可行的事業法人治理結構（比如，在決策機制上實行 理事會制度；建立有效的融資機制和財務運作、監督制度），對外具備獨立民事行為能力， 能夠依法面向社會自主展開活動並承擔後果。 作為事業法人的公共傳媒和作為企業法人的商業傳媒是不同的，它的主要任務是完成公 共傳播而不是盈利賺錢。任何把公共傳媒商業化的企圖都是不當的，會導致公共傳媒功能錯 位、身份扭曲的有害後果。 ● 政府有對公共媒體提供財政支持的義務，又不能幹預言論自由 既然公共傳媒是公共傳播的手段，是社會公器，它有權獲得政府的財政支持；同時，這 種支持不能以損害新聞報道的客觀性和言論自由為代價。 在傳統體制下，媒體是黨的“喉舌”，媒體既是“國營”，也是“黨產”，因為在黨專制 範疇內，“國家的”自然也是“黨的”，這兩者無法區分開。“拿共產黨的錢，為共產黨說話” 似乎也成了天經地義的事兒。 從憲政國家角度看，這些當然都是不值壹駁的“歪理邪說”。財政稅收取之於民，本來 就是全民的財產；政府作為公共權力機關，受納稅人委托處置這部分財產，包括以財政支 出的形式支持公共傳媒，使其更好地發揮社會公器職能，本來就是政府的責任。如果非要 用“拿誰的錢，為誰說話”這種邏輯表述，那麽新聞從業者拿的是納稅人的錢，理所當 然地要為包括納稅人在內的全體國民說話。 除政府的財政支持外，公共傳媒當然還可以從其他方面獲得經濟支持，也可以通過自身 運營獲得部分收入。但無論何種收入，均不能破壞公共媒體的功能定位。未來的《新聞法》 應該就公共媒體接受政府、基金會和其他渠道經濟資助的原則、資金使用和監督方式等做出 規定。 政府對國有新聞媒體的宏觀管理，可以借鑒英國等國管理文化機構采行的“壹臂之距” 原則，33 減少政府對新聞傳媒的直接行政幹預，更好地保護新聞自由。

● 改革應從中央電視臺等受眾廣泛的新聞傳媒做起 在現代各種傳播媒介中，電視是受眾面最為廣泛的大眾傳媒。以中央電視臺為例，這個 中國最大的電視新聞媒體擁有十幾個頻道，每天播出總量達數百小時的各類節目，這些節目， 全國最偏僻的地區也能夠收看到。難怪中宣部把控制 CCTV、特別是 CCTV《新聞聯播》這 樣的節目當作重中之重的任務來抓，也難怪《新聞聯播》勢必要辦成最具“宣傳”特征、黨 八股味最濃、結果老百姓卻最不願意看的壹檔新聞節目。 央視新聞人也曾經做出若幹努力，推出《焦點訪談》和《新聞調查》等有影響的欄目， 但在權力的幹預下很快變了味。這些欄目遭遇的尷尬突出表明黨專制語境內真正的“輿論監 督”的不可能。但這也反過來證明，壹旦限制被解構，大新聞媒體將在憲政改革進程中發揮 壹般中小媒體難以企及的作用。 本報告以為，中國的新聞改革，應該從 CCTV 這樣具有全國影響的傳媒做起。步子不 能很快，但又必須壹步壹步地往前走。有魄力的改革者必須具備單刀直入的勇氣，又有運 籌帷幄、審時度勢的政治智慧。通過中央級電視新聞媒體的改革，引領全國其他媒體，逐 步放開言論“尺度”，形成多元話語空間，鼓勵公民參政議政，使電視傳媒盡掃謊話連篇之 習、平庸奢靡之氣，變面具社會的制造工廠為公民教育、訓練的課堂。這樣，電視這個現 代最普及的大眾傳媒，就將成為公眾最好的朋友和捍衛公民權利最有力的武器。 中央級傳媒的改革，將給地方傳媒改革帶來巨大的示範效應；各地傳媒改革的“百花齊 放”，又將有力地推動中央媒體的進壹步開放、轉型。如果真能形成這樣的局面，中國公共 領域的春天就已經悄然而至，至少離我們不遠了。 制定《新聞法》，允許、鼓勵民間興辦各類媒體 國有新聞媒體的改革還只是中國新聞制度改革的半壁江山。另半壁江山則是解除民間辦 報禁令，使“社會力量”理直氣壯、堂而皇之地進入傳媒業這個巨大的舞臺。 ● 通過新聞立法，保障民間興辦各類媒體的權利 迄今為止，中國實行的是新聞媒體的批準註冊登記制，由國家新聞出版總署或省、自治 區、直轄市的新聞出版局行使審批權。要創辦報刊，必須由“主辦單位”經“主管部門”同 意後方能提出申請，而所謂“主管部門”必須是黨、政、工、青、婦、民主黨派之類體制內 機構，在中央應為部級以上(含副部級)單位；在省為廳(局)級以上(含副廳級)單位；在地(市)、 縣(市)為縣級以上(含縣級)單位。沒有“主辦單位”和“主管部門”，則根本不具申請資格。 顯然，這樣壹種制度設計，就是為了堵死民間辦報辦刊的任何可能。 這種制度已經到了必須改革的時候。 公民辦報辦刊乃至興辦其他各類媒體，是公民應該享有的權利。無論是公民個人辦的 媒體還是公民以團體形式主辦的媒體，國家都沒有理由去剝奪。 民辦傳媒有助於媒體多元化，使社會上的各種聲音都有表達渠道和空間，這有利於真正 的社會和諧和穩定，有利於社會各群體力量的相互制衡和平衡，有利於社會結構的合理化。 民辦傳媒有助於地方自治，培養公民的參與精神和民主習慣。 民辦傳媒還是民間反對派力量形成和發展的重要依托，這壹點無須諱言。問題的關鍵是 當政者要改變黨專制的傳統思維，不應視民間反對派為“敵人”，而應視為國家和社會進步 的建設性力量。如此，則反對派人士辦報辦刊就沒有什麽可怕之處，對立面的批評其實往往是在幫助執政者，給執政者“補臺”而不是“拆臺”。真正“拆臺”的，是執政當局內部的 保守力量和貪腐勢力。 鑒於此，本報告建議將制定《新聞法》的工作盡早提上日程。除其他內容外，《新聞法》 應明確保障中國公民辦報辦刊和興辦其他媒體的權利，並通過相關制度設計及其原則的闡明 來落實這種權利。 ● 對民辦公共傳媒和商業傳媒區別管理，鼓勵民辦公共傳媒的發展 和國有傳媒壹樣，未來中國的民辦媒體也會出現公共傳媒和商業傳媒兩種類型，前者是 非營利的事業機構，屬於事業法人，後者是營利的企業機構，屬於企業法人。 國家應鼓勵非營利的民辦公共傳媒的發展，並提供相應的立法或政策支持。比如，所有 民辦公共媒體均應免交營業稅，更不用交所得稅；民辦公共媒體依法享受來自政府、企業、 社會團體和公民個人的經濟支持；凡為民辦公共媒體提供贊助的企業和個人，可減免或部分 減免所得稅；在購置（租賃）辦公場所和辦公用品、開辦網站、郵寄印刷品等方面，享受特 殊的優惠政策，等等。 國家應設立專門機構，合理安排廣播頻道和電視頻道資源，使私營電臺、電視臺均有發 展的空間和資源保障。34 取消政府對互聯網的監控 互聯網的出現和普及是 20 世紀末最偉大的信息革命，它為公民知情權、表達權和監督 權的實現提供了全新的技術手段。公民通過互聯網可以更自由、更迅捷地傳遞信息，發表 意見，建立自己的網上園地，使每壹個普通人都能成為信息的收集者、發布者、傳播者、 評論者；互聯網還使全球各地的信息交流、存儲成為易如反掌的事情，並使人類共同體更 緊密地聯系在壹起。然而，對任何壹個專制政權來說，互聯網又是最大的災星，因為它使 信息的封鎖變得更困難、成本更高，也使這種封鎖變得更不合時宜，更不得人心。 中國要發展、要進步，改變互聯網的現行管理原則和機制，取消政府對互聯網的監控， 是必須要做的事情之壹。為此，本報告主張： ● 修改現行網絡管理法規，剔除其中所有專制性規定 國務院新聞辦公室和信息產業部於 2005 年 9 月25 日發布《互聯網新聞信息服務管 理規定》，其中第十九條明文：“互聯網新聞信息服務單位登載、發送的新聞信息或者提供 的時政類電子公告服務，不得含有下列內容：（壹）違反憲法確定的基本原則的；（二）危 害國家安全，泄露國家秘密，顛覆國家政權，破壞國家統壹的；（三）損害國家榮譽和利益 的；（四）煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結的；（五）破壞國家宗教政策，宣揚邪 教和封建迷信的；（六）散布謠言，擾亂社會秩序，破壞社會穩定的；（七）散布淫穢、色 情、賭博、暴力、恐怖或者教唆犯罪的；（八）侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權益的；（九）煽動非法集會、結社、遊行、示威、聚眾擾亂社會秩序的；（十）以非法民間組織名 義活動的；（十壹）含有法律、行政法規禁止的其他內容的。” 條文中除第七、第八兩項屬於非政治性行為限定外，其他各項均與政治有關。但這些“規 定”有的從憲政民主角度看根本就是不合理的（比如第壹項），有的則缺乏清晰的法律界定 （如第二、第三、第四、第五、第六等項）。在實踐中，這些“規定”往往成為政府打壓網 絡異見甚至監禁網絡異見人士的藉口。要建設壹個民主、法治的社會，現行網絡管理法規中 的所有專制性規定都應該剔除。 ● 拆除互聯網“封鎖墻”，還公民信息接收和信息選擇權 這些年來，政府動用巨額國庫資金，發展互聯網封鎖技術，對境外網站實施屏蔽；同時 采用“關鍵詞過濾”等手段，對互聯網上的“有害”信息進行篩選、攔截，試圖阻止公眾接 收有關信息。海外壹些組織則不斷向國內公眾提供突破封鎖的技術產品。這種封鎖與反封鎖 的拉鋸式對抗，成為中國特有的互聯網政治景觀。 本報告認為，用高技術手段攔截、阻滯、抵消高技術帶來的文明成果，是最荒謬的反 文明舉動，是對人類尊嚴的褻瀆，對人類文明的犯罪。當然，這不僅限於互聯網；出於信 息封鎖目的而對所有其他信息來源（包括境外廣播、電視信號）的屏蔽、阻滯都具有同樣 的罪惡性質。其實，當局無非是不希望讓普通公眾聽到批評執政黨的聲音，不希望讓老百姓 知道，對於這個國家、這個世界發生的許多事情，除了“黨和政府”提供的解釋以外，還有 各種各樣其他的解釋。這當然是壹種專制邏輯，而且顯得非常小家子氣。當年的毛澤東還有 氣魄把蘇聯人罵中國共產黨的信登在《人民日報》上，那倒不是因為毛“民主”，而是因為 毛擁有充足的自信。今天的中國共產黨已經失去這樣的“自信”，所以才這樣害怕批評，害 怕不同的聲音。 要推進中國的憲政改革，執政者就必須改變這種小家子心態，放棄專制邏輯，尊重公民 的信息接收權和信息選擇權。不要怕老百姓聽到不同的聲音。在壹個成熟的民主社會中，公 民既有批評的權利，也有鑒別各種批評的能力，而這只有靠社會的開放（包括信息的全方 位開放）才能逐步達成。 全國人大應加強對政府財政預算的審核和監督，凡用於構築“防火墻”之類“工程”的 財政支出，均應予以抵制。執政黨沒有權利為了壹黨私利而濫用納稅人的錢。 基於同樣理由，被政府雇用的、旨在對網站內容實施政治監控的各類“網絡警察”，均 應予以取締。 ● 鼓勵公民借助互聯網實現維權，更好地監督政府施政 利用互聯網實現公民維權和輿論監督，是近年來出現的新生事物，也是中國民主事業進 步的標誌之壹。2007 年春夏之交，壹篇網上發表的文章《孩子被賣山西黑磚窯，400 位父親 泣血呼救》，在全國引起巨大反響。在《天涯雜談》上，該帖僅僅 6 天點擊率便超過 58 萬， 回帖高達 3000 多篇。此事最終驚動最高當局，並迅速采取措施加以解決，公民網上維權行 動發揮了重要作用。另壹個具有標誌性意義的事情是前不久發生的“華南虎照事件”，圍繞 陜西省林業廳發布“陜西鎮坪發現華南虎”的“新聞”和網上公布的“華南虎照片”，全國 眾多網民針對“虎照”的疑點開展了自發的調查、甄別和網上評論，並對這件事情的來龍去 脈做了更多層面的追索，最後把問題上升到政府應該具有誠信和公信力的高度。這是網絡輿 論監督政府施政並取得壹定成效的好例。 以上事例說明，中國網民中蘊含著巨大的理性力量和民主潛能，釋放、而不是壓制這 種潛能，中國的公民社會就能壹步步成長、成熟，中國的民主就有希望。



為此，本報告主張：



政府應鼓勵公民在網上開辟各種公共論壇，討論時政，並對政府的工作提出建議或批評。

言者無罪，聞者足戒，從中央到地方各級政府均應該有這個雅量。

網絡管理機關不得因鉗制輿論而限制學術性網站的發展，不得隨意要求網站刪減涉及所

謂“敏感話題”的文章或文章內容，不得動輒因為“政治考慮”而關閉那些大膽、直言的學

術性或非學術公共網站。

借助互聯網建立政府與公民之間的交流、溝通機制，探索更多、更廣泛的“互聯網民主”

形式，使互聯網更好地服務於政府施政和公民參政。

● 對異議作家的迫害必須停止

對於民間反對派人士和利用互聯網等媒體發表政見的“異議”作者，政府應該有容人之

量，尋求與反對派人士對話的渠道，不能動輒對發出不同聲音的民間異議人士實施監禁、迫

害。本報告強烈呼籲立即釋放以各種“罪名”仍在監獄中監押的思想犯，還這些公民以自由。

每壹個正直的中國公民都能毫無顧忌地利用媒體發表自己的政治見解而不必擔心受到迫害，

才是我們這個民族進步的真正標誌。

通過立法和其他制度手段，保護記者、編輯和作者



中國近代新聞事業產生以來，記者的工作就受到業界高度的重視。記者乃“社會、國家、

世界之耳目”，應具有人格、操守方面的美德，“不受社會惡風所熏染，不為虛榮利祿所羈勒”，

以獨立之工作貢獻於國民。35 記者如此，報社主編和編輯的工作同樣如此。優秀新聞工作

者的創造性勞動，乃是全民族的共同財富。

應該說，盡管黨專制體制建構的制度和精神枷鎖對新聞從業人員造成了嚴重限制，但仍

有壹批當代中國新聞人沒有背棄先賢的傳統，勇敢地承擔起自己的職責。《南方周末》、《中

國青年報》等報紙數次被批評、被“整頓”卻至今保持了直面社會、敢於就“敏感問題”發

言的風格，就是明證。當然，也有不少新聞工作者為此付出了代價。

本報告認為，要推動中國自由的新聞事業的發展，必須通過立法和其他制度手段，保護

記者、編輯和作者，保護所有在報刊和其他媒體上發表嚴肅意見的公民。這應該是中國民主

法治建設的壹項基本要求。

● 保障記者采訪自由

迄今為止，中國記者在本國領土上從事新聞采訪還經常遇到各類公開的或隱秘的障礙。

中央級新聞媒體在報道全國性事件時當然要遵守有關“紀律”；但這些媒體的記者由於“身

份”特殊，地方不敢得罪，從事“下面”問題采訪相對容易；地方媒體則必須接受本地政府

指令，哪些部門可以采訪、哪些問題可以“曝光”全由政府說了算，記者並無采訪自由。記

者異地采訪、“接別人的短”更被視為“破壞規矩”之舉，被采訪單位可以理直氣壯地加以

拒絕。

境外記者從事采訪活動則受到更多限制。在中國的大學、科研機構、政府機關甚至壹般

部門，未經單位同意接受境外記者的采訪通常都被認為是違反了“外事紀律”。在這種情況

下，外國記者事實上很難與中國公民進行自由的交流和溝通。以上種種均與建設壹個文明、法治、民主、開放國家的目標相悖。

本報告認為，必須通過立法，保障記者（包括境外記者）的自由采訪權；任何壹級政

府都沒有權利為記者的采訪工作設置障礙；除經過科學界定的國家機密外，公民可以就任

何問題接受記者（包括境外記者）的采訪，自由發表自己的意見或見解，而無須經過什麽

人、什麽單位事先同意。

● 保障記者的工作權利和人身安全

在目前中國社會轉型這個特殊時段，記者從事客觀、公正的新聞報道，往往會同不法權

力和社會黑惡勢力產生矛盾甚至尖銳的沖突，面臨采訪安全甚至人身安全方面的威脅。有些

不法官員甚至動用公權力幹涉新聞自由，打擊實施正常輿論監督的媒體、記者。最近發生的

遼寧西豐警察進京抓記者的事情就是此類惡行的最新壹例。

本報告認為，新聞媒體履行社會公器職責神聖不可侵犯。各級政府均有責任保護媒體記

者從事正常采訪活動，尊重媒體職業尊嚴，保障記者的人身安全不受威脅，保障記者履行自

己的職業責任。

黨的宣傳部門和有關政府機構不得對所謂“出現問題”的媒體施加壓力；大膽揭露事實

真相、從事客觀新聞報道的記者、編輯應該受到鼓勵、保護，而不是被批評、甚至被解雇。

中國記者協會等行業組織和媒體機構均應該成為支持、保護記者和采編人員正常工作和他們

的合法權益的勇敢的、強有力的後盾。

培育嚴肅媒體，使中國的媒體改革

成為理性的、漸進的中國憲政改革的有機組成部分



不難發現，中國今天的黨控媒體存在著雙重意義上的平庸：壹方面是黨專制刻意制造

的政治平庸，另壹方面是市場化和媚俗造成的精神平庸。後者民主國家的媒體也時有發生，

前者則唯有專制社會才會存在。在民主體制內，傳媒業的悖論表現為公民社會職責與作為經

濟組織的媒體企業之間的矛盾。這個矛盾在經典的極權主義黨專制體制內並不存在，因為媒

體是“黨”和“國家”的，不是經濟組織，也不承擔公民社會職能。在威權主義黨專制條件

下，傳媒業的牟利壹面得到了畸形發展，但公民社會屬性仍然缺失，這正是中國今天的現實。

在某種意義上，這是更糟糕的事情。

無論極權主義還是威權主義，都會產生這樣的結果，即由於嚴酷的新聞、輿論管制，壹

個民族最優秀的大腦產生的東西無法被公眾所分享，也就無法變成整個民族的共同財富。當

然，在歷史意義上，這些偉大的創造終將被承認，但它卻很難作為改變當下社會的現實力量

來發揮作用，因為專制當權者總是千方百計地試圖堵死讓它們發揮作用的渠道。從這個意義

上說，突破黨專制的樊籬是中國新聞制度改革的當務之急。事實上，這也是本報告討論的

重點和焦點。

但，我們也要看到另壹種可能：當中國的憲政改革已經有了相當發展，民辦傳媒已經

成為事實，到那時也許會出現新的問題、新的矛盾，即媒體可能成為投資者的私產，成為

資本的附庸。對於商業傳媒來說，這種情形並不足懼，甚至是正常的；但對於公共傳媒，這

卻十分危險，因為牟利沖動會動搖公共傳媒的公民社會屬性，影響它履行自己的公共使命。在極端場合，民營資本甚至可能壟斷傳媒業，讓媒體只按照壹個聲音――大資本所需要的聲

音――來講話，就如同黨專制條件下媒體必須按照黨的需要來講話壹樣。這同樣是可怕的。

上個世紀 90年代俄羅斯的改革進程中，曾經短暫地發生過類似的事情。36 雖然這種現象已

經得到糾正，但它足以引起中國改革者的重視，當引為殷鑒。

還應該考慮的壹個問題是，我們希望中國的憲政改革遵循理性、漸進的原則進行，包

括改革政策的推出、言論的放開等等有壹個循序漸進的過程；換言之，本報告並不主張無

節制地壹下“放開閘門”，在改革進行中應該防止由於言論的突然失控而導致的“亂局”。

特別是在開放黨禁後，中國的政黨政治發展起來，各政黨都會利用傳媒宣傳自己的主張，

如何使這種宣傳盡可能適度而抵制黨專制年代“宣傳”遺毒的影響，也將是壹個艱巨的任

務。事實上，即便是在今天，我們在那些揭露社會醜惡現象的報道中也間或見到此類影響，

比如，把被批評的東西誇大，故意隱瞞某些事實或改變事實細節以突出報道要達到的效果，

而全然丟棄新聞報道的客觀公正原則。這壹切說明，要建立憲政民主時代新聞傳媒的職業操

守，與過去黨專制年代的種種習慣、傳統告別，並不是壹件輕松的事情。

中國的憲政改革，需要有健康的輿論環境，這就必須建設壹批成熟的、嚴肅的媒體。這

些媒體肩負著推進中國改革事業的使命，它們本身也會在這個過程中成長、成熟起來。它們

將成為理性的、漸進的中國憲政改革事業的重要組成部分，並為這個事業的最終成功做出自

己獨特的貢獻。



用公民教育取代黨化教育 ――中國憲政改革可行性研究報告（分報告 2）

教育涉及億萬公民（或未來公民）的心靈塑造。中國要建設壹個民主、文明的社會，中 國的憲政改革要取得成功，就必須擁有千百萬具備獨立人格、現代知識結構和開放視野的合 格的公民，而這只有通過改革現行教育體制、用公民教育取代黨化教育才能做到。 公民教育與黨化教育的分野 公民教育就是以培養現代公民為目標的國民教育。現代公民不同於皇權時代的臣民，他 （或她）應具有獨立思考和觀察社會的能力、參與公共生活的熱望、在個人與國家的關系方 面盡到壹個公民的職責以及在權力面前保持獨立的品性。 要造就這樣的公民，教育就必須具備如下兩個特征：第壹，包容性。作為知識傳承之 所，各級各類教育機構（尤其是普通中學和大學）必須把向學生提供全面的、非排他的普 世性文明教育視為自己的使命。“普世性”在這裏意味著人類優秀文明成果的總匯，不僅僅 指自然科學（數、理、化、天、地、生），也包括人文社會科學各個領域（文、史、哲、經 濟學、政治學、法學、社會學等等）所積累的人類智識。第二，非強制性。教育重在學生 潛能的發掘和創造力的培養，因此必須給學生壹個開放的空間，鼓勵學生發展自己的個性， 允許學生在不同的知識領域、不同的學術主張間進行比較和選擇（這壹點，對人文社會科 學的學習尤為重要）。滿足了包容性和非強制性兩條原則的教育，才稱得上是現代公民教育。 從體制上說，現代公民教育必須以教育獨立和學術自由為前提，也就是，教育必須是壹 個公共的、獨立的事業。現代教育必須獨立於政府，獨立於黨派，獨立於特定意識形態，獨 立於商業社會的功利與短視。 黨化教育則正相反。所謂“黨化教育”，指壹黨專權條件下由“黨”通過執政當局強力 推行的、旨在灌輸黨的意識形態教義和政策主張的“教育”。這種“教育”也有公共性的外 表，因為黨宣稱自己就代表國家，代表人民；其實是把教育當作工具，通過教育的意識形 態化把當權者的意誌強加給整個社會。 黨化教育也有兩個特征：壹個是排他性，這壹點在人文社會科學領域最為明顯；黨會壟 斷對科學的選擇權和解釋權，凡不符合“黨義”和當權者意識形態者，都在被打入冷宮之列。 再壹個是強制性，即學生必須接受黨對“真理”、對周圍事物、對歷史和現實的解釋，容不 得半點懷疑。學生必須認為黨說的壹切都是正確的。特別需要指出，黨化教育所訴諸的“強 制”不壹定表現為外在強迫的過程；恰恰相反，在壹黨統治仍然擁有群眾基礎、黨的意識形 態“如日中天”之時，對黨的教義的接受完全可能表現為認知和心理上的自覺行為。只是在 黨的意識形態發生危機、黨對現實的解釋和人們的現實感觸截然不符時，黨化教育之強制本性的猙獰面目才會暴露無遺。 簡言之，黨化教育預設了黨對權力的壟斷，在這種情況下，教育必然淪為權力的婢女。 黨化教育與教育的本性、教育的崇高目標是完全矛盾的，是背道而馳的。雖然在黨治社會 的初始階段，這套東西也可能、或確曾具有動員民眾、實現社會整合的巨大功能，但從本質 上說，黨化教育只能是專制的執政者向公眾灌輸意識形態教條、論證自身權力合法性的手段； 而在政權走向沒落乃至危機爆發時，則必然會墮落為為本該退出歷史舞臺的東西進行無恥辯 護的工具。 中國現代教育曾經有過壹段輝煌的歷史 今天的很多中國人（包括壹些當政者）可能並不知曉，以公民教育為特征的現代教育在 中國曾經出現過，並且有過壹段輝煌的歷史。 早在 19 世紀60 年代，伴隨著西方文明影響的擴大，中國已經出現現代教育的萌芽。倡 導新式教育的新式學校在各地湧現，構成對延續上千年的中國傳統教育的沖擊。戊戌變法和 晚清新政推動了新式教育的發展並使其制度化，教育成為中國社會改造的重要先驅力量。進 入民國時代後，新式教育獲得了更具時代感的表征，它不僅指教育內容不再是傳統的四書五 經、八股策論，而側重於現代科學、現代知識的傳授，更重要的是新式教育強調教育目標是 培養合格的、有責任感的現代國民，公民教育成為教育的應有之意乃至核心範疇。陳獨秀 1915 年就曾撰文言：“外覽列強之大勢，內鑒國勢之要求，今日教學相期者，第壹當了解人 生之真相，第二當了解國家之意義，第三當了解個人與社會經濟之關系，第四當了解未來責 任之艱巨。”37 這當然是在那個特殊的年代關於中國公民教育應該承擔的任務的壹種特殊 的、頗具代表性的界說。 事實上，中國現代教育的生長、以培養公民為核心的現代教育理念的升華和普及，本 來就是世界範圍內現代文明進程的壹個重要組成部分。走進來的外國傳教士和走出去的中 國留學生都為這個進程做出了貢獻。中國的特殊不過在於，這種現代文明的接受和繁衍乃 是與這個民族抵禦外侮、追求自強的偉大鬥爭結合在了壹起，所以格外具有史詩般的悲壯 性。不理解這壹點，我們就無法理解何以五四運動會和北京大學相聯系，何以提起廈門大學 和集美學校，人們就會想起愛國華僑陳嘉庚。 以最終實現憲政為目標的國民黨，在執政後推行的教育政策中，也有公民教育的內容。 比如，1936 年 7 月教育部修正頒行《幼稚園小學課程標準》，其中明確宣布小學的任務是進 行“公民訓練”，包括公民的體格訓練、德性訓練、經濟訓練和政治訓練各個方面；而政治 訓練的目的是“養成奉公守法的觀念”，造就“健全的公民”。什麽叫“奉公”？文件列舉了 4條：“我不放棄選舉權，並且自由選舉我所佩服的人”；“我熱心參加學校的各種團體組織”； “應當出席的會議，我都出席”；“社會團體委托我做的事，我壹定熱心去做”。什麽叫“守 法”？《課程標準》也列舉了 4條：“我遵守各地方各種公共規則”；“我愛護法律賦予公民 的自由和權利”；“我遵守國家的法律”；以及“我對於應盡的義務不推諉，法定的權利不放 棄”。38 當然，國民黨的教育政策中還有黨化教育這壹維度，這引起了時人和後人的眾多批評。 當時的著名學者、也曾做過國民政府教育部官員的任鴻雋就尖銳指出，黨化教育與教育的本性不符，“教育的目的在壹個全人的發展，黨的目的則在信徒的造成。教育是以人為本位的， 黨是以組織為本位的。”教育要培養人智慧上的好奇心和獨立感，而在黨看來，這卻是“最 危險的”事情，因為這有可能動搖黨所主張的信仰。39 這樣的批評可謂壹箭中的，頗具穿 透力。 應當看到，國民黨的黨化教育源自孫中山“訓政”和“以黨治國”的理念。這意味著， 壹旦“訓政”結束，黨化教育也當退出歷史舞臺。抗戰勝利後召開的國民黨第六屆全國代表 大會通過《促進憲政實施之各種必要措施案》，其中就有今後“各級學校以內不設黨部”壹 條，被認為是國民黨決心終止黨化教育的開始。40 後來國民黨政權退守臺灣，又曾企圖靠 黨化教育鞏固“復興基地”，要求學生研讀“總理遺教”、“總統訓詞”、“總裁言論”、“三民 主義”等等，受到臺灣自由知識分子的嚴厲批評。這說明，違背歷史潮流的做法總是不得人 心的。20世紀 70年代以來的臺灣民主化改革，最終還是把國民黨的黨化教育送進了歷史陳 列館。 黨化教育與中國共產黨

中國共產黨在自己的語言中從來不用“黨化教育”之類的提法，但恰恰是中共在擁有 政權後推行了最徹底的黨化教育。新的當政者宣稱，國民黨時代中國的“舊教育”乃是“帝 國主義、封建主義和官僚資本主義統治下的產物”，“新中國”要搞的“新教育”必須為社 會主義服務，為實現黨的“偉大綱領”服務。於是，教育被徹頭徹尾地意識形態化，成為 當政者“教化”國民、實施思想壹統基礎上的社會整合乃至社會控制的重要工具。 中共黨化教育不僅限於教育領域，文學、藝術、新聞等都是宣傳黨的意識形態的工具。 不過，為了集中起見，本報告只分析黨化教育在純教育部門的情形。 在當代中國的教育系統中，中共黨化教育具有核心地位。其特征包括： ● 黨化教育獲得包括憲法在內的當代中國法律的系統支持。比如，現行憲法的“序言” 部分有對中國共產黨“歷史功績”與執政合法性的描述和規定，於是《中華人民共和國教育 法》就在第三條明確宣示“國家堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想和建設有中國特色社會 主義理論為指導，遵循憲法確定的基本原則，發展社會主義的教育事業”。第六條則強調“國 家在受教育者中進行愛國主義、集體主義、社會主義的教育，進行理想、道德、紀律、法制、 國防和民族團結的教育”。在上述法律條文中，教育的意識形態屬性得到了充分肯定。 ● 由黨壟斷了解釋權的馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想以及各類黨的現行政策成 為黨化教育的核心內容。學校的公民教育被政治教育所扭曲、所取代。黨的教導、指示就是 國家意誌。學生得不到系統傳授除馬列主義以外的其他人文社會科學知識的機會，更不允許 對灌輸給自己的“黨的聲音”有任何懷疑。 ● 相應地，在各類教育、研究機構，教師必須按照黨的要求從事教學和“科研”工作， 學術研究的自由被剝奪。● 為實施黨化教育，中共在各級各類學校中建立了強大的組織支持系統，包括學校黨 務工作系統、公共政治課教師隊伍、班主任和輔導員隊伍、青年團系統以及由黨控制的學生 組織。學生入學、畢業皆有“政審”；學生的政治課考試不及格就拿不到畢業或結業證書； 學生的“政治思想表現”糟糕甚至可能影響畢業分配和就業。反之，在學校中“積極向黨組 織靠攏”或入了黨的學生通常會在年終評比、獲獎、升學、就業過程中得到各種好處。 ● 黨化教育有國家財政支持作為基礎。不管是貧困的計劃經濟年代還是國家整體財富 已經有了巨大增長的如今，在每年占財政支出比例並不高的中國教育事業費中，肯定會有相 當數量的金額用於支付學校中專職黨務人員和政治課教員們的工資及其他開支。更何況國家 每年還要拿出大筆的金錢去支持那些和黨化教育有關的各種各樣的“研究”或教材編寫“工 程”。 那麽，這樣的“教育”造成了什麽社會結果呢？ 在毛澤東當政的那個“激情燃燒的歲月”，這樣的“教育”確曾馴化出壹代“無限忠於 偉大領袖”的“革命闖將”，他們真誠地相信黨告訴他們的壹切，真誠地要“鬥私批修”、為 共產主義和“埋葬帝修反”的“偉大事業”而獻身。這是這個“教育”的成功，卻也是它的 最大悲哀，因為它把真實的世界徹底遮蔽起來，讓億萬中國人生活在“革命”的烏托邦幻覺 之中，根本不知什麽才是真正的人性尊嚴，也不知外面世界為何物。甚至，這種遮蔽還欺騙 了極權主義體制的各級當權者，他們既是黨化教育的急先鋒，又是這種“教育”的可悲的俘 虜。 改革開放以來，中國發生了巨大變化，人們對世界和中國自身有了更多、更真實的了解， 也萌生出知識選擇的更明確的權利意識。這使黨化教育陷入新的窘境。壹方面，黨必須堅 持傳統意識形態的核心不能動搖；另壹方面，面對市場化、權貴化、日益失衡的中國社會 現實，黨又拿不出既符合傳統教義、又具有說服力的合理解釋。於是，黨化教育充斥了更 多的空話、假話，充斥了更多的虛偽。舉個例子：從高中生、大學生到研究生，中國成百 上千萬的青年學生至今仍然被要求熟知馬克思的“剩余價值理論”，而不是更科學和更具實 用價值的現代經濟學理論；但即便是馬克思的學說，其實也不過擺設而已，因為黨絕不允許 教師和學生運用這套有關“剝削”的理論去分析中國社會存在的活生生的剝削事實。黨化教 育的傳統說教和現實社會發展之間的巨大反差，以及黨化教育不能不承擔的粉飾功能，使這 種“教育”越來越令人厭惡，聲名狼藉。除了造成說壹套、做壹套的分裂人格，營造可怕而 虛假的面具社會，實在很難說黨化教育還有什麽其他“社會貢獻”。 存在半個多世紀的中共黨化教育中斷了中國現代教育的偉大傳統，背離了公民教育的 普世原則，造成了公共教育領域的極度虛偽，已經到了不能不改、非改不可的時候。本報 告相信，不但從事政治課教學的廣大教師、黨務幹部，也包括大部分黨的各級領導人，其實 早已對黨化教育這套內容和這套體制失去自信。中國的教育不能再搞這種自欺欺人的東西。 中國的憲政改革也呼籲進行真正的教育理念革新和教育制度改革。 中國教育改革的基本目標 中國教育理念和教育制度改革的目標可以歸結為：解構現存的黨化教育體系，用公民 教育取代黨化教育，尊重教育獨立與學術自由，並通過有效的制度安排保障這種自由，教育改革要成為中國公民社會建設的重要組成部分，中國憲政改革將由此獲得強有力的公民 資源保證。 上述目標可以根據實際需要分解為這樣幾個子目標： ● 逐步取消各級各類學校的公共政治課，把政治課改為公民教育課，同時完成相關師 資隊伍的改造。 ● 改革現存的教材審批制度，學校有編寫、引進、選擇教材的自由。鼓勵編寫高水平 的，既體現現代普世化文明原則、又適合中國實際需要的公民教育讀本。改革人文社會科學 各學科的課程體系，使其與當代人類文明主流接軌。 ● 逐步解構學校中的黨務工作系統，學生組織實現真正的自治。 ● 改革教育行政管理體制，從制度上落實教育獨立，實現教育家治校。開辟教授自由 流動渠道，保障學術研究、教學自由。 ● 鼓勵各種“社會力量辦學”事業的發展，使民辦學校獲得真正的獨立辦學權和相對 於國辦校的平等生存權、發展權。 ● 為中外合作辦學、外國人在華辦學提供更寬松的政策環境，讓中國的教育更開放， 更具包容性。 把政治課改為公民教育課 嚴格地說，在當代中國，黨化教育是壹個從兒童開始就進行灌輸的過程。這個過程在小 學和初中的“思想品德”課程設計中已經充分體現出來。41 到高中和大學階段，學生必須 接受更加系統的黨化政治教育。大學公共政治課即包括如下內容：傳統馬列課程（“馬克思 主義哲學原理”、“馬克思主義政治經濟學原理”）、“中國化的馬克思主義”課程（“毛澤東思 想概論”、“鄧小平理論和‘三個代表’重要思想概論”）以及“當代世界經濟與政治”、“思 想道德修養”、“法律基礎”等，在研究生階段還要求學生必修“馬克思主義經典著作選讀” 和“科學社會主義實踐”等課程。42 現在的情況是，政治課學生不能不學（不學畢不了業），學了又不信；其他的社會科學 知識學生不知道或不甚知道，這對學生的精神發展造成嚴重後果。很多學生壹提到“哲學”， 就認為是課堂上學的那點“馬克思主義哲學”，根本不知道世界上還有其他的哲學存在。真 正的現代公民教育和通識教育的缺位，在中國的大學中由來已久，且至今沒有根本的改變。 有良知的政治課教師對此的彌補作用是有限的，盡管這樣的教師在高等學校中普遍存在。另 壹方面，政治課被要求必須傳達黨的最新聲音，因此，每當壹屆黨代會結束，政治課教材就要修改、補充，以便讓十五大、十六大、十七大決議“進課堂”、“進學生頭腦”。這進壹步 凸顯了黨專制體制內政治課的思想教化和控制功能，盡管其實際效用早已大大下降。



改變這種害人的黨化教育體制，首先是公共課程體系本身必須改革。為此，本報告主張： ● 廢除“黨的決議進教材”的做法，摒棄黨化教育的傳統積習 毫無疑問，要求學生必須熟讀、掌握執政黨的意識形態口號、綱領，甚至以此作為學 生能否畢業的依據，或依據之壹，是只有專制國家才能見到的事情。這種做法早就應該送 進歷史陳列館了。 公共教育課程具有系統性、嚴肅性，不能根據執政者政綱或具體政策的變化朝令夕改。 公共課教材作為文化再生產和精神傳承的工具，只應當記載、並向學生傳授那些經得住 歷史考驗的東西。 學生應該了解時事政治，也應該了解執政者的政策主張，但前提是承認學生的獨立判斷 權，不能要求學生必須接受什麽、拒絕什麽。18 歲以上的學生已經是公民，有權對執政者 的主張、政策提出質疑、批評。把執政黨的決議寫進教材，要求學生必須接受，是典型的專 制主義邏輯，是中共幾十年形成的陋習。當政者以為這是保持思想壹統的得力工具，其實這 種做法與現代文明相距何止十萬八千裏！ ● 在建設壹個民主憲政國家和現代文明社會的大前提下，設計並逐步推出小學、中學 和大學公民教育的系列課程，培養健全心智，擁抱人類文明 這裏的關鍵是，必須平等對待人類創造的所有精神財富，公民教育必須提供這樣的知識 框架和知識結構，讓學生學習、掌握。仍以哲學為例，高中學生和大學生掌握壹定的哲學知 識是必要的，但不能僅限於馬克思的學說，世界上許多哲學大家（包括中國古代和現代哲學 家）都應該進入學生的視野。哲學課的任務是讓學生感悟智慧，教會學生理性地懷疑、獨立 地思考；至於具體知識體系的不同，應該鼓勵學生在自由、開放的學習中決定取舍，兼容並 蓄。哲學如此，其他人文社會科學的傳授同樣應該如此。 這樣壹個開放的、自由學習的過程，將壹掃當今政治課的沈悶空氣，使公民課變得興趣 盎然。更重要的是，從長遠看，這種學習將改變壹代人的認知方式和思維方式。未來的中國 人應具有更廣闊的知識視野，更開闊的心胸，而這只有普世化的文明教育才能做到。 ● 用全人類的普世價值觀代替黨化教育的“共同理想” 有人可能說，壹個民族、壹個國家總應該有壹個“共同理想”，否則何以凝聚？我以為， 這要看“共同理想”如何定義。普遍人權、憲政民主、社會公正、人與自然和諧相處是當 代人類共同認可的普遍價值，公民教育強調這些人類的“共同理想”是應該的，全無問題 的。事實上，這也正是各國通識教育中最為註重的內容。中國人對此大可不必非要搞什麽 例外。而中共黨化教育強調的是“中國特色社會主義共同理想”，強調“社會主義核心價值 體系是社會主義制度的內在精神之魂，在所有社會主義價值目標中處於統攝和支配的地位”， 其基本內容被概括為“馬克思主義指導思想、中國特色社會主義共同理想、以愛國主義為核 心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神、社會主義榮辱觀”。43 明白中國政治的人 都知道，“特色論”其實是中共當政者抵制普世文明的代名詞，從根本上說，這些東西仍然 是旨在維護黨專制的意識形態說教。 壹直強調“共同理想”的中共黨化教育如今已經造成許多中國青年人的遠離理想，遠離 責任，這是黨化“理想”教育與威權主義社會現實截然對立、而黨化教育本身又無力解釋這 種對立的結果。改變這種現狀，壹是要使教育自身獨立，二是要使教育面對現實。說真話的教育才會有感召力，說真話的教育才能培養壹代有責任感的公民。 ● 糾正黨化教育造成的認知誤區，使學生學會批判地、客觀地、歷史地認識過去，理 解現在，把握未來 幾十年來，為貫徹黨的意識形態意圖，維護黨“偉大、光榮、正確”的形象，中共要求 各級各類學校的政治課必須按照統壹口徑解釋歷史，特別是中國近代史和現當代史。許多真 實的歷史被隱瞞、被曲解。1949 年以前被籠統地稱為“舊中國”，民國時代先賢追求憲政民 主和國家富強的業績許多不被當今的中國人所知曉，歷史只是“中國共產黨領導中國人民推 翻帝國主義、封建主義、官僚資本主義三座大山的歷史”。1949 年後的歷史更是壹部殘史， 反右、60 年代初大饑荒、文革、六四都成了政治教科書說不明白、或者加以歪曲、乃至根 本不敢提及的事情。歷史甚至被遮掩、扭曲到這樣壹種地步：壹些如今 20 歲左右的青年人 竟然不知上個世紀 80 年代還有兩位中共總書記胡耀邦和趙紫陽！ 未來中國公民教育課程的重要任務是：解構“毛概”和“鄧論”等提供的中共意識形態 框架，幫助學生科學地、客觀地認識中國現代史和當代史，不回避當政者（無論是共產黨還 是國民黨）曾經幹過的蠢事乃至罪惡，也不因這種過錯和罪惡而否認當政者做過的好事。這 需要更加完整、不帶偏見的歷史知識，還需要豁達、寬容的人性支撐。當壹個民族的大部分 成員都通曉本民族的歷史，並把歷史（無論是正面紀錄還是負面紀錄）都當作財富公開汲 取時，這個民族才是壹個真正有希望的民族。 看中國如此，看世界同樣如此。近年來中共黨化教育的壹個特點就是故意用“特色論” 抵制世界文明主流，既開始承認“人權”，又承認得很不徹底，結果在“人權”和“主權” 的關系上造成很多混亂。中共黨內的壹些保守勢力更是通過各種手段妖魔化“西方”，借中 國近代史上的屈辱經歷煽動狹隘民族主義情緒，片面鼓吹“掘起”和民族“復興”。在這樣 壹個背景下，如何通過公民教育使中國億萬學生理性、客觀地看待世界，看待中國和其他國 家之間的關系，理解普遍人權原則，理解世界歷史進程的復雜性，理解民族主義的合理位置 和歷史性限度等，就成為極其重要、又有壹定難度的事情。未來的中國人應該既有做堂堂正 正、不被人小視的中國公民和華夏兒女的氣概，又有做壹個寬宏的、以全球為己任的世界公 民的情懷。讓壹代代中國青年人理性認識中國和世界，這就是中國公民教育應該擔當起的職 責。 推進公民教育，必須有成千上萬有責任感和獻身精神、合格、稱職的教師 這是壹個不言自明的道理，又是壹項十分艱巨的任務。 在中共黨化教育體制內，馬列理論課和公共政治課教師是壹個專有的職業群體。他們必 須按照教學大綱的要求向學生傳授各門和黨、黨的意識形態以及國家現行政治有關的“知 識”。在中國任何壹所高校，都會有“馬列教研室”或“公共政治課教研部”之類的機構， 形成或大或小的教學群體，組織有關教學、考試。教育部還專門辦了《思想理論教育導刊》， 用來“服務於全國高校思想理論教育教師和思想政治工作者，堅持正確的理論導向”，同時 “及時反映教育主管部門的全國高校思想理論教育和思想政治工作領域的最新舉措、動態和 成果”。 中共各級黨組織和教育行政主管部門十分重視政治課教師的培訓工作。每當政治課內容 有新的變化、改動，都要組織教師進行學習、培訓，以“準確把握中央精神和新教材的主題、主線”，保證教學“不走樣”。 那麽，在中國高校中真正從信仰角度可稱忠誠的馬列政治課教師能有多少呢？肯定不 多，否則黨不會把“真學”、“真信”也當作這個職業的最高操守來褒獎。44 更多的政治課 教師是在混日子，拿壹份工資、混壹個職稱而已。不過，我們必須承認，還是有相當壹部 分教師沒有忘記自己的責任，在可能範圍內給學生傳授壹些真知識。壹般來說，凡政治課 居然受到學生歡迎的地方，壹定是授課的老師講了些真話，而不再囿於教材的那些傳統教 義。他們甚至用各種迂回婉轉的方式鼓勵學生去獨立思考，理解人生和知識的真諦，批判 地看待現存社會，特別是它的各種負面現象。這樣的老師，令人肅然起敬，也使我們看到 了未來中國公民教育的希望。 本報告認為，要推進中國公民教育，必須有成千上萬負有使命感、責任感的教師，他們 具有現代知識結構和視野，又對學生充滿愛心。壹旦解構黨化教育的工程啟動，這支隊伍 的建設就會成為迫在眉睫的事情。目前，本報告對此尚提不出更多具體建議，但以下兩點 至少是可以考慮的： ● 改組原來的政治課教師隊伍，鼓勵原公共理論課教師改變、充實自己的知識結構， 特別是改變原來的教書心態，以便使自己勝任公民教育課程的新要求。壹般來說，如今在大 學任教的教師多具有碩士以上學位，中學政治課教師也至少是本科畢業。壹旦轉型啟動，中 年和青年教師使自己較快適應新課程的要求並不是壹件特別困難的事情。當然，實在不能勝 任的，也不能勉強。 ● 鼓勵有成就、有影響的自由知識分子（包括學術大家）到大學（乃至中學）擔任公 民教育課程，形成公共教育的嶄新空氣。公民教育是全民事業。有越來越多的有識之士參與 到這項事業中，中國的事情就有希望 學校要有編寫、引進、選擇教材的自由

中共對黨化教育的控制，很重要的壹條是對教材的控制。無論中等教育還是高等教育， 各門公共政治課均由教育部根據黨的要求統壹頒布課程標準，教材編寫必須依照這個標準。 教科書的審定權也由政府壟斷。前幾年，本來還有些有限的改革舉措推出，比如中學教材（包 括政治課教材）允許不同的出版社參與編寫，最終由教育部審定的教材也不再限於壹套，這 使學校和學生有了選擇的可能。然而，至少就高等教育而言，近年又發生新的變化，黨化教 育及其控制體制有進壹步強化的趨勢。 2004 年，中共中央決定實施“馬克思主義理論研究和建設工程”，此舉被認為是“鞏固 馬克思主義在意識形態領域指導地位的基礎工程”，是“繁榮哲學社會科學的重大舉措”。該 “工程”的重要任務之壹是“編寫充分體現當代中國馬克思主義最新成果的哲學、政治經濟 學、科學社會主義基礎理論教材”和“編寫充分反映毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’ 重要思想的政治學、社會學、法學、史學、新聞學和文學等哲學社會科學重點學科教材”。 在中宣部的直接領導和教育部的參與、配合下，大約 70 種新教材已進入課題組組建和編寫工作階段。45 2006 年秋開始，全國高校普遍實施思想政治理論課新課程方案，按照這個方 案，四年制本科的政治課被整合為 4 門，即“馬克思主義基本原理概論”、“毛澤東思想、鄧 小平理論和‘三個代表’重要思想概論”、“中國近現代史綱要”和“思想道德修養與法律基 礎”。這4 門必修課教材的編寫亦列入“馬克思主義理論研究和建設工程”，並作為工程重點 教材“加強建設”。根據《馬克思主義理論研究和建設工程高等學校哲學社會科學重點編寫 教材總體規劃》，到 2012年左右，基本覆蓋哲學社會科學主要學科專業的基礎理論課程和專 業主幹課程的教材將全部編寫完畢，提供給學生使用。46 本報告認為，這是壹個有違歷史進步潮流的、嚴重的事態發展。 由執政黨親自組織的這樣壹個規模巨大的黨化教材編寫工作，動用人力無數、耗資無 數且不說，更重要的是這項“工程”壹旦完成，不但全國所有大學生都必須采用同壹套由 黨“欽定”的公共政治課讀本，而且全國所有文史哲和社會科學各專業的學生也必須采用 體現黨的最新意識形態要求的、統壹的、而且是唯壹的本專業基礎理論和主幹課程教材！ 這將是高等教育人文社會科學教材領域黨化教育體系的徹底壟斷。它完全違背改革開 放的真精神，違背中國千百萬大學生對普世化人文教育的內在渴求，違背近年來正在逐漸 形成的高等教育文科教材多元化的可喜趨勢，違背中國建設壹個民主、法治、現代化社會 的根本目標！ 無論從狹義的教育改革，還是從廣義的中國憲政改革的需要出發，這種情況都必須改變。 為此，本報告呼籲： ● 執政者痛下決心，立即停止這個“馬克思主義理論研究和建設工程”。上馬這個工 程本身就是巨大的錯誤。它說明壹些領導者仍然生活在中世紀，仍然習慣於用傳統黨專制的 思維考慮問題、進行決策。要知道，此類做法的要害是把執政黨的壹己私利（保住政權）淩 駕於整個民族的根本利益之上。把黨的意識形態強加給全民的做法將導致我們這個民族創造 力的真正扼殺。 ● 高等學校應該有翻譯、引進、選擇教材的自由。改革開放後、特別是近年來，壹些 高校出版社翻譯、引進了部分國外高等院校文科和社會科學的教材，這本來是件好事，有助 於我們的教師和學生開闊視野。執政者不應將此視為威脅。還是那句話，真正具有普世價值 的文明成就應該被千百萬中國學生分享。抵制這種分享不能證明別的，只能證明執政者對自 己強行推行的東西根本沒有自信。 ● 更重要的是應該鼓勵我們的教師和研究者編寫既體現人類普世文明原則，又包括了 中國學者對本土問題的思考、適合當代中國學生需要的公民教育讀本。事實上，這些年已 經有人在做這方面的努力，且富有成果。我們要向這些勇敢的、有眼光的編寫者和出版家致 敬！ 當然，這樣的工作還嫌太少。本報告期待有更多的人士和出版機構投身到這個偉大的工 作中來。 作為黨化教育的取代物，未來中國公民教育的教材必須體現包容性和開放性原則，在具 體內容和形式兩方面都無須強行統壹，讓各種公民教育讀本在百花齊放、競相爭奇鬥艷中經 受讀者的檢驗。



● 與前述“工程”試圖把人文社會科學各領域的課程教材徹底意識形態化的努力方向

相反，改革者今天要做的事情，恰恰是進壹步革新高等院校人文社會科學各學科的課程和 教材體系，使其與當代人類文明主流真正接軌。 事實上，中國的社會轉型提供了豐富而獨特的經驗，正等待著我們的學者、教師和研究 者們去總結。如果我們能夠拿出壹套、兩套、三套乃至更多這樣的政治學、經濟學、社會學、 法學、歷史學、新聞學教材，它包含了現代人類文明的基本成果，又有中國學者和思想家的 獨特創造，那才叫真正的中國特色、中國風格、中國氣派。壹切有良知、有抱負的中國思想 家和教育家均應為此而努力！ ● 改變現行教材審定體系和程序，政府不應壟斷教材的審核和批準權。隨著今後教育 體制改革的逐漸深入，應該探索更科學的各級各類教材（包括公民教育教材）的評價機制， 特別是社會評價機制。 解構學校中的黨務工作系統，學生組織實現真正的自治 前文已經指出，為了實施黨化教育，中共在各級各類學校建立了龐大的黨務工作系統。 高校有黨委，各個系（學院）有總支或支部。組織學生聽“黨課”、吸收學生中的積極分子 入黨是中共高校黨組織的重要日常工作。中等學校和高校中的共青團組織也是黨組織的重要 “助手”，學生“入團”被認為是今後“入黨”的壹個階梯。學生會本來應該是學生自治組 織，實際上也在學校黨組織的領導和控制之下。此外還有班主任、輔導員隊伍，他們構成黨 化教育控制體系的另壹個方面軍，既負責學生的日常管理，也要做學生的“思想政治工作”。 壹旦社會上有什麽“風吹草動”影響到校園，黨務工作、學生管理工作系統就會根據上級指 示立刻動員起來，管好自己的學生，看好自己的家，做到“守土有責”。2005 年4月北京發 生民眾自發的反日遊行，高校系統連續開會，深夜還有上級指示下達，要求各校必須把學生 不要“上街”的“精神”連夜通知到每壹個學生，組織控制之淩厲，由此可見壹斑。另壹方 面組織學生收看所謂專家錄像，講解為什麽不上街才叫“愛國”和“維護社會穩定”雲雲， 學生亦必須到場，不得請假。 總之，學生是“羊群”，組織是“牧羊人”，學校則是“羊圈”。這就是威權主義社會背 景下中國校園的真實寫照。 中國行將到來的憲政改革需要的是雄鷹，而不是綿羊；是頂天立地的公民，而不是唯 唯諾諾的奴隸。即如此，強調學生自治精神和自治能力的培養，解構黨專制體系對學生的 禁錮，就具有了格外重要的意義。 關於學生自治和共和政體建設的關系，我們的先賢早就有過透徹的論說。民國時代的教 育家陶行知曾言：“今日的學生，就是將來的公民。將來所需要的公民，即今日所應當養成 的學生。專制國所需要的公民，只要他們有被治的習慣；共和國所需的公民，是要他們有共 同自治的能力。”“養成服從的人民，必須用專制的方法；養成共和的人民，則必須用自治的 方法”。47 這些話是陶先生將近 90 年前說的，今天讀來竟仍然發人深省！學生自治能力培 養與中國憲政改革的關系，難道不同樣如此？請看，未來中國選舉制度的改革，需要合格的 選民；未來中國政黨政治的發展，需要有判斷力的公眾；未來中國公民社會的建設，需要千 百萬負責任的公民的參與。而公民維權，正是今日之中國到處都在發生的事情。我們的在校大中學生以千萬計，假如他們中的十分之壹有誌向並且有能力參與到公民維權工作中，這將 是壹股多麽巨大的力量？ 可以說，解決了學生自治和自治能力的養成問題，就等於為中國的憲政民主建設儲備了 最好的公民資源。 從這樣壹個高度出發，本報告主張： ● 逐步解構各級各類學校中的黨務工作系統，去除學生自治的組織枷鎖。這當然是壹 件需要時間的事情。中共黨專制體制的解構，涉及全局，需要最高當權者下定決心。但這並 不意味著基層黨的工作者無事可做。教育系統和別的地方壹樣，有許多主張改革的黨內人士， 他們完全可以在力所能及的範圍內為解構這個體制創造條件，做壹些先期性工作。民間反對 派力量則應該加大呼籲力度，同時提出更多的建設性、可行性主張。 ● 共青團不能成為壟斷性青年組織。眾所周知，共青團這種壟斷地位本身就是中共黨 專制體制的直接結果。未來的憲政民主社會中，青年有權按照自己的意願組成各種各樣獨立 的組織。到那時，共青團組織是否還存在，只能由以後的歷史去回答。但有壹點是肯定的， 這個組織不會再具有壟斷地位，也不會再成為影響中國政局的壹種奇特的組織要素，就如同 今天的中國政治呈現給人們的那樣。48 ● 學生會應該是真正的學生自治團體。什麽叫“真正的學生自治團體”？那就是學生 會由學生自願成立，領導人員由學生民主選舉產生，學生會必須反映學生的呼聲，代表學生 的利益，獨立行使作為組織的職權，而不是校方黨團組織的附庸。在這個基礎上建立起來的 各校青年聯誼組織，也應該具有充分的獨立性。 ● 鼓勵學生組成各類誌願團體，積極參與社會生活。今日中國的學生普遍缺乏社會責 任感，只關註“小我”，不關註社會，這是威權主義“綿羊”加“銅臭”導向在壹代人心靈 中造成的災難性後果。行將到來的中國憲政改革將喚醒青年人的熱情，激發他們的勇氣，鍛 煉他們的意誌。所謂“廣闊天地，大有作為”，毛澤東的這句話倒是可以“古為今用”，用來 鞭策今天的青年人，當然，不是“去農村接受貧下中農再教育”，而是以獨立的、自治的學 生團體身份投入到中國政治改革和公民社會建設的工作中。正是借助這個過程，原來的學生 將壹步步成長為合格、成熟的公民。 改革教育行政管理體制，從制度上落實教育獨立 中國的教育行政體制改革，本身就是壹個巨大課題，本節只從解構黨化教育、落實教育 獨立角度做必要的分析。 中國現行教育管理體制的弊端很多，核心是政府和學校的關系沒有擺對。中國大學的校 長不是同行推舉或專家遴選，而是政府任命。事實上，是教育部黨組和省壹級的黨的教工委 控制著中國高校的副校長以上人事任命權。此類制度安排體現了黨專制的固有傳統，各行各 業都壹樣；但教育行業的“黨管幹部”還有壹層重要意義，那就是保證黨化教育政策在高校的推行。49 這套制度的要害在於，它從根本上摧毀了教育獨立，同時為教育官僚化、學術官僚化 提供了體制土壤。中國的大學各有自己的“行政級別”，比如“副部級”、“正局級”之類， 其荒謬自不待言。在壹些學校，“學術委員會”或“教授委員會”形同虛設，本應通過學術 民主決定的事情往往是校長、院長說了算。大學不再是辦教育的凈土，而變成了弄權者的天 堂。官本位傳統加上威權主義體制下金錢社會的泛濫，在高校已經造成嚴重後果。近年來， 國家對高校（特別是重點大學）的投入在增加，中國高校的腐敗問題也越來越嚴重，職務、 職稱、課題、甚至學位授予權等等都成了牟取不當利益的手段。在權力和利益的雙重誘導下， 又有幾個知識分子還能忠誠於教書育人、學術獨立的理想？ 顯然，要改革現存教育管理體制，確立教育獨立原則，必須從根本上改變政府和學校的 關系，為此，本報告主張： ● 改變現行政府治理模式，逐步解構黨務部門和政府對高等學校的人事控制權。由公 共財政支持的大學（公立大學）均應是面向社會自主辦學的法人實體，它有權在法律範圍內 自主決定學校行政負責人的產生方式和具體人選。 ● 取消大學的行政級別，所有高校在身份上壹律平等。相應地，在高校內部建立行政 職員等級制，取消各級幹部的行政級別。 ● 在大學內部管理方面，提倡學術民主、教授治校、教育家治校。無論宏觀問題（比 如學校發展戰略的制定）還是具體事項（職稱評定、課題項目申請及資金分配等），學術委 員會（教授委員會）應有更大的發言權乃至決定權。改變科研、教學成果評價方式，遏制學 術腐敗，使公共財政投在教育上的錢真正用在實處。 ● 通過營造兼容並包的校園學術生態、建立教師合理流動制度，落實學術自由。解構 黨化教育傳統，實現真正的公民教育，需要壹個寬松、自由的環境。為此，既要解放思想， 允許那些“異端”主張走上大學講堂，也要探索、建立更合理的教師管理和流動制度，使優 秀教師資源發揮出更大作用。 走向教育開放，形成多元化辦學格局

中國正在建設壹個現代社會，完成深刻的社會轉型。走向教育開放、形成多元化辦學格 局是壹個不可避免的趨勢。這種多元化有助於動員社會力量，實現全民辦教育；有助於引進 國外優質教育資源，為中國教育註入新的活力；從政治角度看，教育多元化也有助於破除現 存的黨控教育體制和黨化教育傳統，使中國教育與世界教育主流接軌。 ● 鼓勵“社會力量辦學”事業的發展，使民辦學校獲得真正的獨立辦學權 在中國現代教育史上，民辦教育曾經為中國的教育進步作出巨大貢獻。以高等教育為例，民國時代就曾呈現公立大學、私立大學和教會大學三足鼎立的局面，著名的南開大學、復旦 大學、廈門大學等都是私立的，即它們都是由私人和社會捐資、而不是靠公共財政支持的大 學。 1949 年後，出於意識形態需要，中共不再允許私人辦學，教育成了公辦學校的壹統天 下。直到改革開放，私人辦學才在“社會力量辦學”的名義下得到恢復。目前，中國的民辦 大學已經有 1000 多家，在校學生數百萬人，成為壹支不可忽視的教育力量。 必須指出，盡管這些年來國家出臺了不少鼓勵社會力量辦學發展的政策，但民辦學校的 獨立辦學權並未完全落實。大部分民辦高校還不具備獨立頒發畢業證書和學位證書的資格， 只是國家高等教育自學考試的“助考”、“助學”學校。民辦高校在專業設置、招生等方面仍 受到壹些限制。另壹方面，黨並沒有忘記在民辦學校中建立黨的控制系統。在意識形態控制 上，民辦高校與公立大學相比壹點也不“遜色”。 顯然，這壹切都有待改變。 中國私立大學應該產生真正的研究型大學，應該出現自己的“哈佛”，自己的“耶魯” 和“普林斯頓”。只有這樣，它才能領民族精神和時代進步之風騷。解構黨專制體制，對民 辦大學來講，同樣是刻不容緩的任務。在這方面，民辦高校有自己的有利條件，畢竟，舊 體制強加於它的東西更多是“外來”的，而不是“內生”的。民辦大學的舉辦者、操作者要 具備國家進步、文明發展的戰略眼光，突破目前體制劃定的實用主義辦學格局，多壹些天下 情懷，少壹點牟利動機，這樣，就可以找到適合自己發展的戰略伸展點，在推進公民教育， 形成民間思想庫，提供與中國憲政改革有關的、高水平的社會科學研究成果等方面作出獨特 的貢獻。 ● 為中外合作辦學、外國人在華獨立辦學提供更寬松的政策環境 教育乃天下之公器。在如今這個全球化時代，教育資源全球共享正在成為壹個明顯的現 實。就中國而言，有越來越多的中國學生到海外留學，也有越來越多的外國學生到中國來讀 書。這是中國社會開放的重要標誌。但外國人在中國辦教育還受到相當限制，這也是壹個毋 庸諱言的事實。 根據現行《中華人民共和國中外合作辦學條例》，外國教育機構必須同中國教育機構合 作才能在中國境內進行教育活動，文件明確規定“外國教育機構、其他組織或者個人不得在 中國境內單獨設立以中國公民為主要招生對象的學校及其他教育機構”。即便是中外合作辦 學，也“不得舉辦實施義務教育和實施軍事、警察、政治等特殊性質教育的機構”。另外還 規定“外國宗教組織、宗教機構、宗教院校和宗教教職人員不得在中國境內從事合作辦學活 動”。 上述限制，反應了壹個專制主義體制對所謂“外部勢力滲透”的恐懼和保持意識形態壹 統的天然要求。 中國要建設壹個民主的現代社會，中華民族要走向世界，擁抱現代文明，所有這些限制 早晚都要被突破。 本報告主張，修改現行法規，為中外合作辦學提供更寬松的政策環境，同時允許外國 人在華獨立辦學。中國政府作為大國政府，應該有這份雅量和自信。我們不是在全世界到 處建“孔子學院”麽？那麽也應該歡迎其他國家、其他民族的優秀文明遺產和當代文明成果 到中國來安家立戶，應該允許人家的教師、辦學者到中國來設壇講道。只要我們認同人類的 普世價值觀，這種文化和教育的交流、融匯就沒有什麽可怕的，而是壹件大好事。我們應該 張開臂膀歡迎它才是。 至於教會機構辦學，也不是什麽新鮮事情。民國時代中國赫赫有名的燕京大學和聖約翰 大學，不都是教會辦的大學麽？它們都曾為中國的教育進步和社會進步做出貢獻。本報告主張：認真總結過去 100 年的中國教育史，認真借鑒當今各國的教育管理實踐和制度安排， 在這個基礎上制定相關法律框架，允許、鼓勵宗教機構（含外國宗教機構，也包括中國宗 教機構）參與公共教育事業。 其實，不管是誰在辦教育，只要這個教育屬於公共教育範疇，並且是在憲政民主體制內 運行，那麽，它就會服務於公民教育這個總目標，並在這個總目標下找到自己的位置。



構憲政框架內的中國政黨制度 -----中國憲政改革可行性研究報告（分報告 3）

政黨制度是憲政制度的重要組成部分。當今中國的黨專制體制，頑固堅持共產黨壹黨專 權，用虛假的“多黨合作、政治協商”掩飾壹黨壟斷公權力之實，同時扼殺民間自由力量的 成長，這個體制已經到了非改不可的時候。 現代政黨的基本功能和政黨悖論 我國古代有所謂“君子群而不黨”的說法，“黨”在這裏是個貶義詞，反映了前現代君 權、皇權制度背景下對官僚集體政見或群體勢力形成的壓抑。按照皇權時代的邏輯，每個官 員、士大夫只能對天子負責，彼此“結黨”勢必“營私”。50 現代政黨的概念與此完全不同。 現代社會構成有兩個基本要件，壹個是公民權利，壹個是受托性質的公共權力，政黨則是 連接兩者的橋梁之壹。政黨由具有相同或相似政見的公民集合而成。公民組成政黨表達自 己的政治主張並推薦、選舉合適的人選參與公權力的運作，這是現代民主社會政治運作的 基本形態。 聯邦德國 1967 年的《政黨法》把政黨的任務規定如下： ● 通過推舉候選人參加選舉； ● 制定綱領提出政治目標； ● 影響公共輿論和公民意願的形成； ● 對政府和議會施加影響。 這部《政黨法》還規定：對政黨功能最低的要求是它必須參加選舉。“作為政黨，壹個 團體如果 6 年內既不以自己的建議參加聯邦選舉也不參加州選舉，那麽它將失去其法律地 位。”51 既然政黨的重要功能之壹是推舉公職候選人，政黨也就同時具有未來掌控國家權力的 政治精英之孵化器和輸送渠道的作用。這是對政黨功能的引申，也是對政黨功能的某種危 險的修正。因為權力天生具有腐蝕性，公共權力也不例外。表達公民集體政見的政黨由於 權力精英孵化器和輸送帶作用的不當行使，可能（在某些條件下勢必）給政黨運作、政黨 對選舉事務的參與、政黨的實際參政等帶來不利影響，甚至玷汙壹個政黨的名譽。這就是 本報告所謂“政黨悖論”。這也是很多人厭惡政黨政治的原因。但我在這裏必須強調，這個 源於人性弱點的兩難是無法完全克服或解決的。人類的智慧有限，我們至今未能發明更好的 連接公民政治表達和整體政治運作的中介方式，只能通過盡可能巧妙、周全的制度設計來減 少這個兩難可能給實際政治帶來的損害。

民國時代曾有過生機勃勃的政黨政治 正如分報告 1 和分報告2所描述的民國時代新聞和教育的現代化進程壹樣，民國時代也 曾經出現過生機勃勃的政黨政治。 具有現代性質的黨、會組織，起自清末，辛亥革命成功後有大的發展，迄 1913 年底， 公開的政黨、政治性會社已達 312 個。52 雖然那個時候人們關於政黨的屬性、地位、作用 等有諸多爭論，但對政黨的下列定義，在贊成憲政的人們中卻有著基本的共識：1，政黨乃 部分國民之意願的結合；2，具有永久結社之性質；3，抱始終壹致的政見；4，運用光明之 手段和投票之方法；5，為政治上之共同活動；6，求獲優勢於政界以行其政見。53 這與前 文所引述的國外政黨法的有關界定基本壹致。 民初的政黨運作也曾可圈可點。1913 年 2 月國會選舉後，國民黨、共和黨、統壹黨、 民主黨成為占有議席最多的四大政黨，其中國民黨壹家獲 123 席，占國會總席位的 44.9%。 為使即將開幕的國會制憲過程更為順利，四大黨曾聚“有聰明才力學識閱歷之各種人員”討 論憲法各重要議題。有論者指出，“這場時間長達兩月，會議多達七次的討論會是中國歷史 上國會各主要政黨第壹次和平地、理性地討論憲法上的議題，這壹討論更多的是以理相爭， 而不是以勢相壓，更不是以武力為後盾，這不能不說是風刀雪劍的中國近代憲政史上的閃光 之點。”54 民國初年的孫中山也曾服膺共和框架內的代議政治和“政黨”概念，而區別於更早些類 似興中會、同盟會那樣的秘密“革命黨”。但孫文關於政黨的見解幾經變化，在討袁的“二 次革命”後，孫又回到“革命黨”主張，乃至強調“必將反對黨完全消滅，使全國的人都化 為革命黨，然後始有真中華民國”。55 國民黨改組前後，孫文汲取蘇俄經驗，提出“以黨治 國”、“黨在國上”的主張，但又制定了“軍政”、“訓政”、“憲政”的三步走建國綱領，強調 最終國民黨還要“還政於民”，實施“全民政治”。這個帶有矛盾特征的遺產被後來的國民黨 南京政府所繼承，蔣介石壹方面借“訓政”行獨裁之實，另壹方面又不能不承認“憲政”和 “還政於民”是國民黨和國民政府的最終目標，從而不得不在壹定程度內容忍在野反對黨派 的存在。 事實上，在國民黨大陸當政時期，民間反對壹黨專制的呼聲從未間斷。比如，抗戰伊始， 青年黨、國社黨、第三黨就在國民參政會上提出《請結束黨治立施憲政以安定人心發揚民力 而利抗戰案》，要求有各黨派公開活動的自由。抗戰中期，則有中國民主政團同盟的成立， 該團體強調“政治民主化”和“軍隊國家化”，前者在反對國民黨壹黨訓政，後者在勸誡共 產黨放棄武力。抗戰結束，有“第三勢力”之稱的各民主黨派又在國共兩黨之間積極斡旋， 希望達成共建聯合政府的目的。即便是在內戰打響、國民黨獨自籌劃的制憲國大召開之際， 被邀參加國大的民社黨、青年黨還在苦心孤詣地提出改組政府的共同條件，不願做國民黨的 道具和傀儡。中國現代政黨政治在那樣壹個風雲詭異的時代，經歷了多少風風雨雨、驚濤駭 浪，卻又留下了多少可歌可泣的英雄故事、華彩篇章！ 黨專制與“花瓶黨”

中國共產黨也曾反對“壹黨專制”，但那是在野時的共產黨反對國民黨的壹黨專制。1943 年 10 月 5 日的延安《解放日報》曾把“壹個黨、壹個主義、壹個領袖”稱為“法西斯獨裁 政治”；56 1944 年周恩來在延安的壹次集會上亦提出“保障自由、開放黨禁”是實行憲政最 重要的先決條件；57 劉少奇甚至明確講“有人說共產黨要奪取政權，要建立共產黨的‘壹 黨專政’，這是壹種惡意的造謠與誣蔑。共產黨反對國民黨的‘壹黨專政’，但並不要建立共 產黨的‘壹黨專政’。”“共產黨除了人民的利益與目的外，沒有其他的目的與利益。”58 然而，後來歷史的發展，恰恰證明劉少奇沒有說實話。1949 年後，共產黨不但同樣建 立了壹黨專政的政體，而且遠比國民黨更專制，更獨裁！它自稱自己就“代表”人民，而且 永遠“代表”，所以不再提什麽“還政於民”；它自稱是作為“無產階級先鋒隊”在執政，所 以也不必擔心什麽“政黨輪替”。1949 年的新政協，雖然也有若幹“民主黨派”參加，但主 要是擺樣子的，如果他們真要就國是發表獨立見解，1957 年章伯鈞、儲安平、羅隆基等人 的下場就是明證。 60 年來，中國發展、演變出了壹套充滿欺騙性的“多黨合作”和“政治協商”制度。 雖然名義上有 8 個“民主黨派”，但它們並無任何獨立性，在事關根本的國家大政方針上， 不可能真的作為獨立政黨發揮作用，更不允許對共產黨的執政地位提出挑戰。所謂“長期 共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”雲雲，不過欺蒙世人而已。但這些“民主黨派”的 存在又是必要的，因為它們是中國式“民主”和中國式“政黨政治”的櫥窗，可以對事實 上的共產黨壹黨專權起到粉飾作用，所以本報告稱其為“花瓶黨”，應該恰如其分。 中國共產黨對這些“花瓶黨”的控制手段包括： ● 明確規定“多黨合作”、“政治協商”必須在中國共產黨領導下進行，中共中央統戰 部是“民主黨派”事實上的“太上皇”，各民主黨派在人事、宣傳、黨務等方面均需接受中 共的指導，按照中共的“統壹口令”行事。 ● 每個“花瓶黨”只能在固定領域內發展黨員，比如民盟以從事文化教育的知識分子 為主要發展對象；民建的黨員發展集中在“愛國的民族工商業者”；九三學社以科學技術界 的中高級知識分子為主要成分；致公黨則以歸僑、僑眷為黨員發展對象，等等。 ● 嚴格控制這些“花瓶黨”的規模。1950 年，各民主黨派黨員總數為 1.1 萬人，到 1989 年，這個數字達到 32 萬人，似乎增長不少。59 2009 年，民革中央擁有黨員數達 8.8 萬，60 照 此推算，8 個民主黨派如今也當擁有 70 萬以上的黨員了。但若與 8000 萬的中共黨員數量相 比，這個數字又算得了什麽？！ ● 中共通過中央和省級“社會主義學院”，不斷對民主黨派黨務幹部進行系統“洗腦”。 各民主黨派辦的報紙、刊物必須與中共保持“高度壹致”。 ● 同中國共產黨壹樣，各民主黨派的日常支出納入國家財政，民主黨派的黨務人員 列入國家幹部行列，享受有關待遇。61

在維持這個騙人的“多黨合作”、“政治協商”框架的同時，當政者又對壹切民間獨立結 社和組黨活動嚴厲打壓，毫不留情。從上個世紀 80 年代以來，這樣的打壓從未間斷，多少 民間精英因此被送進監獄，判刑、關押數年乃至十數年。秦永敏、胡實根、徐文立、査建國、 高洪明、郭泉、劉賢斌……這樣的名字可以列出壹長串！正是在這種強力壓制下，中國民間 獨立組黨被完全窒息。 最近有“紅二代”強調共產黨政權沒有人能夠取代：“我們共和國成立60 多年了，共產 黨內確有不爭氣，許多大矛盾很不順，但是，中國共產黨近百年的革命和建設，這個實踐， 不能假如，不能如果，因為歷史是不可逆的。如果我們不重塑共產黨的合法性，誰能來代替 它。妳變蘇聯東歐，妳有俄國的生態底座嗎？妳行嗎？妳接受普世價值，那個普世價值不就 是今天的卡紮菲挨揍嗎？”62 這段引文謬誤百出、不堪壹駁。別的且不說，“沒有哪個力量 能取代中國共產黨”，如果這是個事實，那麽它恰恰是中國共產黨執政 60年來殘酷打壓壹切 異己力量的結果。從民主政治角度看，這不是什麽成就，而是當政者的恥辱！因為它迫害民 族精華，堵塞了中國政治現代化的道路，也把當政者自己引入死局。在後面這層意思上，這 不但是恥辱，而且是愚蠢。難道“紅二代”們還要通過“重塑”壹黨專制的合法性來繼續這 種恥辱和愚蠢麽？ 中國政黨制度改革的目標 中國政黨制度改革的目標是：繼承民國的偉大傳統，改變中國共產黨黨專制框架內名 為“多黨合作”、實則壹黨獨裁的格局，還公民自由結社和組黨的權利，在憲政框架內重構 中國現代政黨制度。 有朋友擔心執政者不可能接受這樣的主張。他們覺得目前最好不要提這樣的口號刺激統 治者，而是暫且承認“共產黨的領導”，在現存制度框架內做可以做的事情，比如推進基層 人大代表選舉的改革，50 年之內不提組黨。63 我以為這是壹種糊塗認知。暫且不談這個制 度是否還可以延存“50年”，即便假設中國未來的轉型是壹個相對緩慢的過程，公民政治結 社和組黨也是壹個必須納入議程的改革步驟，因為沒有在野黨、反對黨作為中國政壇新生 力量的出現，中國的政治改革不會獲得突破，具有憲政轉型意義的中國選舉制度、議會制 度、政府制度等等的改革亦都無從談起。 更何況，漸進式的和平轉型只是中國政治轉型的壹種可能方式，還有另壹種可能，那就 是突發性革命轉型。在這兩種情況下，中國政黨政治的建構將會出現不同的路徑。清晰地意 識到這壹點，對轉型研究者和行動者均十分重要。 轉型路徑：建構未來中國政黨體系的兩種可能 先來看漸進式的和平轉型，這種轉型的前提是存在某種體制內外的合作、互動機制。在 日益強大的民間壓力下，執政的共產黨內部發生分化，開明派或黨內民主派形成黨內主導， 或至少積聚相當力量而足以影響中共走向，在這種情況下，將有可能形成體制內外的溫和派 （即體制內的改革派和體制外的建設性反對派）攜手推進中國憲政改革的格局。這當然是最理想的格局。本系列研究報告的“主報告”所描繪的，正是這樣壹個轉型路徑。64 這個轉型路徑意味著： ● 轉型將是實質性的，但又是循序漸進的，而且大體可控。民間反對派不要指望改革 壹步到位，要給當政者留出時間、空間做必要的準備和內部協調。另壹方面，當政者必須釋 放誠意、采取措施，給監禁中的政治犯以自由，給反對派更多的批評空間，逐步放寬政治結 社限制，直至頒布《政黨法》，鼓勵公民自由組黨。 ● “花瓶黨”身份的逐步改變。各民主黨派將逐步“斷奶”，走向獨立化。有能力生 存者演變為真正的政黨，沒有能力生存者則自然淘汰、滅亡。 ● 共產黨自身在這個過程中也將完成其理念轉型和組織轉型。“理念轉型指中國共產 黨放棄過去的專制邏輯和敵對思維，認同普世價值，也就是自由、民主、公正、尊重人的基 本權利的價值觀，認同多黨制和權力的可替換是監督、制衡公權力的最佳制度安排。組織轉 型，則是指中國共產黨通過自身努力，逐步解構原來作為極權主義執政黨的組織結構和組織 體系，按照現代民主政黨的建構原則實施組織改組，使這個黨變為壹個全新的、可以在憲政 民主制度框架內運作和行動的黨。”65 以上三個方面合成的結果，將構成未來中國政黨政治的基本格局。 關於推進黨禁解除、原民主黨派的獨立化、中國共產黨自身的社會民主黨化等方面的具 體步驟，“主報告”有更詳細的討論，此不贅述。這裏只引證“主報告”的結論性語言：“前 蘇東國家和臺灣政治民主化的經驗均證明，從壹黨專制走向多黨和平競爭的憲政民主制度， 即便是在執政者主動為之、或至少沒有設置大的障礙的情況下，也需要相當時日。政黨政治 有壹個逐步成熟的過程。解除黨禁後，開始時可能出現政黨林立、運作混亂的情況，然後逐 漸走向規範，形成若幹大黨左右政局、形成制衡的格局。周密的憲政設計、開放的胸襟、改 革時機的恰當選擇、當政者與民間自由力量的妥協藝術都有助於減少混亂，盡快形成這樣的 格局，促進中國政黨政治的成熟。”66 在這個進程中，中國共產黨保持壹黨獨大、但其他政黨逐步獲得影響力和獨立參政力， 可能是某種過渡形式。 下面看另壹種可能：突發的革命性轉型。 這種轉型發生的背景是：面對日益加深的社會危機和巨大的民間壓力，當政者仍然拒不 改革，或是仍在猶豫之中，某個偶發事件即可引起連鎖反應，專制大壩發生裂縫，局部甚至 全局失控，這時突發的革命性轉型的時機將突然到來，迅雷不及掩耳。 由於近年來中共頑固勢力抵抗民主化潮流的倒行逆施有越演越烈之勢，人們不得不對突 發性革命轉型的可能性予以更多註意，並作為現實假設，進行更深入的研究、推演。 “革命性轉型”不壹定意味著采取非和平手段，局部或全局失控也並非壹定意味著“天 下大亂”，關鍵看權力中樞能否迅速填補和有效運作。無論權力填補者是原政權中分裂出來 的力量，還是迅即集結的民間在野力量，還是兩者的結合，這種過渡性權力機構的形成都有 助於局面的穩定。當然，也可能形不成這樣的機構，社會走向分裂，那樣內亂甚至內戰就有 可能發生。這將是民族的災難。壹切負責任的政治家和轉型行動者都應該盡全力避免後面這 種情形的發生。 就政黨政治而言，突發性轉型由於原專制體制的突然崩潰，將意味著黨禁的瞬間打開， 人們壹夜間獲得了政治自由。組黨熱潮會驟然而至，不可阻擋。這是壹種盛大的政治狂歡， 但也孕育著巨大的政治混亂，甚至危險。如果過渡性的國家權力機構迅速拿出辦法，制定適當的選舉規則和政黨活動規則，政黨行動和政黨規模均有可能逐步合理化，但這將是壹件 困難的任務，有心的政治家現在就要對此有所考慮和準備。 突發性轉型還意味著原來的執政黨可能發生分裂、改換門庭，或徹底退出歷史舞臺， 因為對抗民主化潮流導致社會失控，極權執政者自然要承擔歷史責任，其執政合法性將被公 民唾棄和否定。在這個情況下，原執政黨中的壹部分人可能另起爐竈，打出新的旗幟，但中 國共產黨將在這片國土上最終消失。相比在漸進的和平轉型中完成自身功能和角色轉換、從 而成為壹個嶄新政黨、甚至可能繼續執政而言，這個結局對於已經有 90 年歷史的老大的中 國共產黨來說，的確不寒而栗。但歷史是無情的，自己種下的苦果最終還要自己食用。好在， 要避免這種結局，今天還有機會。



未來中國政黨體系的特征及其對中國憲政制度的影響

據現代比較政治學研究，今天的世界存在多種政黨體系，不同的政黨體系擁有不同的功 能和特征。人們熟知的是壹黨制和多黨制的區別，前者的本質是獨裁，後者的本質是民主。 但多黨制還有許多細分，還有不同類型的政黨體系，中國的轉型研究者和轉型行動者對此 不可不察。 壹般來說，人們關註的是轉型進程或轉型後政黨的數量，但多黨制並不意味著政黨越多 越好。不少轉型國家都曾出現過轉型初期大量新興政黨湧現的情況，動輒數百，但其中大部 分曇花壹現，並不具備政黨發展的持久力。政黨的自身分合、選舉門檻的合理設計都有助於 使政黨數量趨於合理。對成熟的民主國家政黨數量的統計結果表明，壹般情況下，有效議會 政黨（即能夠經過大選進入議會的政黨）的數量不會超過 10 個。67 英國、美國都是典型的 兩黨制，英國的工黨和保守黨、美國的民主黨和共和黨分別支配著這兩個國家的政黨格局。 德國、法國則是多黨制國家，會有若幹有影響的政黨進入議會政治舞臺並發揮作用。68 對理解政黨政治而言，政黨數量的差異只是壹個方面，更重要的是政黨政見之間的差 異到底有多大。政黨政見可以涉及內政、外交諸多領域，在社會經濟、文化發展、宗教政策、 政體支持、外交政策等方面均可能產生政黨政見分歧。有研究者認為，如果壹個國家占支配 地位的主要政黨之間並無大的政見分歧，這種政黨體系可稱之為壹致性政黨體系；而若壹個 國家立法機構中的各個政黨在各種議題上的主張相距甚遠，乃至高度對抗，這樣的政黨體系 就是沖突性政黨體系。69 美國既是壹個兩黨制體系，又是壹個壹致性政黨體系，因為民主、 共和二黨的政治主張並無大的差別。歷史上的魏瑪共和國、法蘭西第四共和國和今天的俄羅 斯則是多黨制，且是沖突性政黨體制中的多黨制，因為在這些體系中不但政黨繁多，而且政 治主張各異。 壹致性政黨體系和沖突性政黨體系都屬於憲政框架內的競爭型政黨體系，但它們之間 的區別對壹個國家的憲政構造和政府運行仍然影響深遠。正如美國比較政治學家加裏布埃 爾·A·阿爾蒙德所言：“盡管政黨的數量影響著政治穩定的程度，但是政黨之間的對抗程度更為重要。如果多黨體系是由相對溫和的對抗者構成的，那麽穩定和有效率的政府績效似乎 可能實現。如果政黨體系是由高度對抗的成分構成，那麽不管政黨的數量如何，崩潰和內戰 的可能性都將壹直存在。”70 現在來看中國。社會學家孫立平稱今日之中國是壹個“斷裂社會”，71 官民之間、城鄉 之間、“窮二代”與“富二代”、“官二代”之間都在發生可怕的斷裂。其實，還有壹個“斷 裂”更可怕，那就是今天的中國是壹個在社會病理診斷和國家發展方向等最基本的問題上 缺乏基本共識的斷裂型社會。從 4年前本系列報告的“主報告”發表至今，這個問題不但沒 有解決，反而越演越烈。看看毛派和“烏有之鄉”最近對茅於軾和辛子陵的討伐乃至“公訴”， 就可以領略極左復辟潮流有多大勁頭；劉源、張木生壹類“紅二代”號稱“不左不右”，但 他們提出“改造我們的文化歷史觀”，實則還是要保證“紅色江山”代代相傳；報刊上“中 國模式”的鼓吹者們正在為當朝唱贊歌；“民族主義”、“國家主義”、“說不主義”則壹方面 反映了倡導者的投機心理，另方面又反映了信息封鎖和專制文化熏陶下壹部分民眾的真實情 緒。在“右”的方面，官方對異議人士、維權人士、家庭教會、“茉莉花革命”的強力打壓， 正在促使反對力量中的壹部分走向極端化；層出不窮的民族地區“騷亂”則凸顯了專制體制 下積累的民族積怨正在外泄，甚至噴發，中國作為壹個統壹國家的國家認同正在遇到越來越 棘手的挑戰。 毫無疑問，造成以上問題的根源仍是當今冥頑不化的中共黨專制體制。如果不是因為 執政者拒絕批評和公開、嚴肅的歷史反思，像文革這樣的歷史舊賬就不可能仍然有著捋不清 的糾結和認知上的極度混亂。回想上個世紀 70年代末、80年代初，雖然國家百廢待興，但 社會卻有壹個明確的基本共識，那就是必須與過去告別，走改革開放之路。當今的中國已經 沒有壹個大家都認可的基本共識。這是壹個事實，而且充滿了危險，因為這種認知上的斷 裂不會隨著轉型的推進乃至成功而消失。各種觀點（包括比較極端的觀點）都會在未來開 放的社會條件下尋求表達，它們可能成為某個利益群體、乃至某個政黨的政治綱領。那麽 這將意味著什麽呢？它意味著即便是在體制內外良性互動的漸進轉型的條件下，未來中國 大陸的政黨光譜也會呈現出斑駁陸離的色彩；而在突發性轉型條件下形成的政黨格局，則 更易具有沖突型政黨政治的特點，甚至使未來的中國政壇充滿火藥味。 這不是危言聳聽，而是基於中國斷裂社會的現實做出的前瞻性分析。 這樣壹個沖突性政黨政治體系的形成將對未來中國憲政國家結構的選擇產生巨大影響。 比如，不少朋友主張未來的憲政中國應該采行內閣制的政府建構，總統虛位，內閣直接對議 會負責；但如果本報告關於中國將出現壹個沖突性政黨體系的論斷站得住腳，那麽未來中國 就不宜采行內閣制政府，因為在壹個沖突性政黨體系下的議會制內閣，勢必是壹個不穩定的 內閣。世界上已經有大量事例證明頻繁“倒閣”給國家、社會帶來的負面影響，轉型後、特 別是轉型初期的中國尤其應該避免行政機構的不穩定。（關於這個問題的進壹步分析，見本 系列報告的“分報告 5”） 當下我們應該做什麽？ 鑒於上述分析，本報告特給海內外的中國民間反對派朋友們提出如下建議： ● 建設壹個民主憲政中國，是我們矢誌不移的奮鬥目標。但在路徑選擇方面，只要有 可能，不可輕言放棄漸進的和平轉型道路，不可輕言放棄爭取與中國共產黨黨內開明派或民主派合作的努力。最近憲政學者王天成撰文對“漸進主義”提出批評，72 我以為這個批 評尚可商榷。天成所說的“漸進主義”指那種“沒有勇氣面對民主轉型”、“假定只有小步幅、 緩慢的改革才能平穩、有序地實現轉型，而將開放黨禁、全國直選等民主轉型所要求的關鍵 性變革推遲到無限期的未來”的觀點。73 這實際上是壹種虛假的漸進主義，用來指稱俞可 平、周天勇這樣的官方學者大體合適，卻根本不是憲政主義的漸進轉型論者的主張。憲政主 義者所說的漸進的和平轉型，乃基於對中國現實社會條件的冷峻的、客觀的分析，而提出的 戰略上徹底、戰術上分步推進的轉型方略。它絲毫也沒有回避“關鍵性變革”的意思，只是 在強調應以盡可能小的代價達致轉型的成功。畢竟，專制統治者並非鐵板壹塊，反對派仍有 可能借助日益凸顯的社會矛盾和強大的民間壓力迫使執政集團作出反應，促使其內部分化。 當然，鑒於中國國情的復雜和多變，鑒於中共保守勢力的冥頑，反對派在不放棄和平轉型努 力的同時，必須做好應對、引領突發性轉型的準備，要有相應預案。 ● 就政黨體系建設而言，正是由於未來中國可能出現沖突性政黨政治格局，力促轉型 的反對派陣營才更應該避免極端化，而為轉型後的中國政治文化和政黨政治創造“多壹點 相互理解和包容”的基礎。在這方面，曾經陷入內戰的西班牙和 30 多年後成功實現和平轉 型的西班牙均給我們以啟示。上個世紀 30 年代的西班牙本來已經建立共和政體，卻因為缺 乏社會基本共識而陷入內戰，民眾迅速兩極化，極左和極右都有旗鼓相當的民眾在支持，而 且左、右陣營內部也廝殺得壹塌糊塗。這場內戰的結果則是佛朗哥長達 30多年的獨裁統治。 林達曾就此總結說：“大的社會變革中，最理想的模式是雙方的溫和派的結合。”但“非常不 幸的是，在觀點分歧的雙方中，只要有壹支出現極端派，另壹支也必定會分裂出他們的極端 派。而通常的規律是，兩邊的溫和派都不可能掌控局面，大幅震蕩必然是在兩個極端之間展 開，不走到絕路不會回頭。”74 大概是西班牙人吸取了內戰的教訓，在上個世紀 70 年代開 始的西班牙政治轉型中，我們看到了壹個“四方博弈”且獲得成功的經典案例。75 這個成 功避免了西班牙政治轉型的極端化危險，不但使各個派別理性地坐在談判桌前，達成有利於 國家政治前途的決議，而且使西班牙尖銳的民族問題找到了化解的通道，這個國家從此有了 更多的政治包容和民族包容。 ● 中國的民間反對派固然需要認真借鑒各成熟民主國家和新興民主國家政黨政治建 設的經驗，未雨綢繆，但更要清楚地意識到我們自身的弱點。我們這壹代反叛者都是在黨 專制這個體制內長大的，無形中沾染、積澱了很多黨文化的毒素。我們並不習慣於自省。我 們還沒有學會聆聽。我們不善於和誌向壹致但觀點不同的同道合作。我們往往混淆果斷決策 和剛愎自用之間的區別。更重要的是，我們還沒有深切體會在未來民主政治競技場中壹個政 治家的品行和道德底線可能意味著什麽。如果這些問題沒有解決，那麽即便我們結束了中國 共產黨在壹個小圈子裏內定未來國家領導人的歷史，但迎來的卻可能是各政黨在憲政民主的 平臺上相互攻訐的可怕局面。這種情形在東亞和東南亞各國、地區的政治轉型中並不鮮見。 76 它說明這個問題的存在還不能完全歸咎於黨專制，而和我們的文化傳統有關。無論如何，清楚地意識到這個問題十分重要。 現在，讓我們回到西班牙，我想用西班牙政治轉型中的壹個真實故事來說明什麽是民主 框架內健康的政黨政治的行為準則：1977 年 10月，為防止轉型中的西班牙因經濟困難造成 政治分裂，年輕的改革家蘇亞雷茲首相誠招各黨派領導人共同商談，最後達成壹份被稱為《蒙 克羅阿盟約》的文件，該文件強調要進行經濟和政治改革，但民眾也必須承擔壹部分經濟壓 力，工資增長會受到影響。那麽在野黨怎麽辦？我們看到，在野黨並沒有惡意利用經濟困難 和民眾的失望情緒給執政方制造麻煩，而是幫助政府說服民眾忍讓。“事實上，這次盟約的 執行，在短期內有利於政府調整而不利於民眾。民眾是生活艱辛的實際承受者。特別是共產 黨這樣的左翼政黨，沒有從盟約中得到什麽，卻放棄了他們本來可以利用這種形勢擴大影響 力的機會，實際上是反對黨做出了很大犧牲。卡利約（也有譯卡裏略，西班牙共產黨總書記 ----引者註）堅持這樣做，不僅是他的思路轉變，還表現了壹個誠實政治家的底線：歸根結 底，妳是要什麽？如果是為了民眾的長遠利益，那麽，當妳確信協助政府渡過難關，符合民 眾的長遠利益，那麽妥協與合作，就是壹個誠實的政治家的自然選擇。”77 卡利約的這個“底線”值得未來的中國政治家們效仿。 結 論 本報告的最後，我們還需對未來中國政黨的組織特征和分布狀況做壹些預測： ● 就組織特征而言，無論是原來的政黨（比如轉型後的中國共產黨，如果它能夠完成 這樣的轉型的話），還是轉型進程中新產生的政黨，其組織特征很可能更多是剛性的，而不 像美國那樣，政黨組織結構松散，只是單純充當“選舉工具”。剛性政黨對黨員有較強的約 束，適於承擔更多的功能（比如溝通與影響公共輿論、與基層民眾的制度性聯系、更系統 地反映某壹階層的民意呼聲等等），而且易於形成有威望的領袖，這些對於轉型後的中國建 設健全的政黨政治，都是重要的。但剛性政黨之間如何既競爭，又能相互協調，對未來中 國將是壹個課題。此外，剛性政黨內部如何處理決策層和基層組織間的關系、建立黨內民主 機制、防止政黨內通常很難避免的“寡頭化”趨勢，也都是未來中國各政黨必須面對並需加 以解決的問題。 ● 就分布狀況而言，未來中國比較理想的政黨分布是形成 5到 6 個全國性大黨，兼有 若幹有影響的相對小壹點的政黨，它們可以基本代表最主要的民意（如果加進港澳臺，情 況會更復雜些，會有兩岸四地的政黨建構交叉和融合，大黨的數量也會有所變化）。這個政 黨光譜的最初呈示將是沖突性的，反映斷裂型中國社會的認知和利益表達。如果處理得好， 它會逐漸地走向相互包容，而形成相對溫和的兩極體制或多邊體制。 另壹方面，在地方（這裏主要指省壹級行政區域內）也可能形成壹些小政黨，它們主 要在地方層級發揮政黨功能；它們可能成為省議會或縣議會中的重要力量。對於中國這樣 壹個巨大的、地區差異明顯、利益存在和表達如此多樣化的國家，政黨分布的這樣壹種局面， 大概是有利的。全國性大黨和地區性小黨之間也會發生變化，隨著影響力的升降而易位，也 有可能。壹切視各自的發展。還是那句話：如果未來的中國政治家都學會遵守“誠實的道德 底線”，如果未來中國的政黨政治找到了更健康的制度基礎和人性基礎，則中國的民主憲政有望。



破除假選舉，落實真民權 ------中國憲政改革可行性研究報告（分報告 4）

選舉制度、政黨制度、代議制度乃現代民主制度的三大支撐。而在黨專制體制下，它們 都成為壹黨專權的粉飾工具。中國要建設壹個真正的民主國家，就必須破除假選舉，落實真 民權。 告別“家天下”、走向“民天下” 我們這個民族曾經有長達數千年的“家天下”歷史，子民只能對皇權頂禮膜拜，沒有人 懷疑君權神授和皇權世襲制度的合法性。這個合法性的摧毀和中國現代公民權利概念的誕 生，始自辛亥革命和中華民國的建立。從此，壹個走向“民天下”的進程艱難起行，至今仍 在蹣跚之中。78 何謂“民天下”？“民天下”就是公民乃國家之主宰，公民有權決定誰來擔任公共權 力的受托人，並在認為受托人不合適繼續擔任國家公職時，通過公開的制度化程序替換他 們。在民主社會中，這個公開的甄選、替換國家公職人員的制度化程序就是選舉。 普選權的落實有個過程，世界各國概莫能外。中華民國早期的全國性議會選舉和地方議 會選舉，選民有性別、學歷和財產等方面的條件限制，有資格成為選民者，大體是當時的男 性有產階級和知識階層，但這個人數全國已達 3400 多萬，超過當時中國總人口的 10%。這 個數字並不遜於歐美等國早期現代化階段的民主參與程度。79 國民黨南京政府秉承孫中山建國理念，抗戰結束後也曾推進憲政建設，即便在內戰背景 下，還是先後召開了制憲國民大會（1946 年底）和行憲國民大會（1948 年春）。根據當時制 定的選舉法，國大代表和立法委員將遵循“平等”、“直接”、“無記名”等原則普選產生，全 國每個市縣各選國大代表壹名，人口超過 50 萬者，每增加 50 萬人增選代表壹名，蒙古 57 名，西藏 40 名，各民族在邊疆地區選出者 34 名，華僑 65 名，職業團體選出者 487 名，婦 女團體選出者 168 名，內地生活習慣特殊之國民選出者 17 名。選舉法還特別規定，現任官 吏不得在其任所所在地區之選區當選國大代表。80 雖然由於共產黨和民盟等黨派的缺席、 抵制，制憲國大和行憲國大的代表性都受到影響，而且在選舉過程中，國民黨確有控制候選 人的產生、操縱選舉、與其他小黨就代表名額進行幕後分贓等不良舉動，但 1947 年 11 月 21 日至 23 日國統區舉行的這次普選，畢竟是中國現代史上第壹次全國規模的議會“大選”， 其意義不可小覷。 1949 年國民黨戰敗後退守臺灣，曾經在島上維持了 30 多年的威權統治，1947 年選出的 國大代表也成了“萬年國代”。老蔣去世，小蔣登臺，在民間壓力下，臺灣的民主化轉型徐 徐啟動，並終獲成功。1996 年，臺灣島上第壹次實現總統直接民選，“民天下”在臺灣終於成為現實。這是整個中華民族的驕傲。 黨專制與假選舉 中國共產黨的意識形態與中國國民黨不同，但卻更響亮地宣稱人民是國家的主人。現行 憲法第壹條即宣布“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政 的社會主義國家”；第二條稱“中華人民共和國的壹切權力屬於人民”；第三十四條宣布，除 依照法律被剝奪政治權利的人以外，“中華人民共和國年滿 18周歲的公民，不分民族、種族、 性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉 權”。 然而，這只是壹個紙面規定。60 年來，中國共產黨堅持對公權力的壟斷，選舉不過徒 具形式，成為“中國特色”和中國式“民主”的又壹個櫥窗、擺設。 當政者控制選舉的手段包括: ● 嚴格區分直接選舉和間接選舉的適用範圍，直接選舉僅用於縣鄉兩級人大代表的選 舉。市、自治州級，省級，以及全國人大代表均為間接選舉，由下壹級人大選舉產生，而非 由選民直接選舉產生。各級官吏（包括最基層的鄉長），亦由本級人代會選舉產生，也就是 說，中國的所有行政官員均為間接選舉。 ● 所有這些場合的“選舉”，其實都應該加引號，因為中共各級黨委和組織部門控制 著大部分人大代表和幾乎所有國家機關公職人員候選人的推薦權，“黨管幹部”的原則和黨 對選舉過程的全方位“領導”，會使選舉結果很少出現意外。 ● 嚴格限制差額選舉範圍，省級正職官員、中央級國家公職人員均實行等額選舉，也 是為了確保中共內定的中央和省級主要領導人順利當選。 ● 在選舉中，雖有選民或代表 10 人以上可以聯名提名候選人的規定，但在實際進程 中，這種聯合提名的努力常常被壓制，很難產生結果。81 ● 縣鄉級人大代表選舉是唯壹的直接選舉，當權者尤其擔心出問題，用各種辦法阻止 競選和候選人與選民直接見面，對獨立候選人多殘酷打壓。82 在這個背景下的所謂“選舉”， 還要強調“神聖壹票”，尤其令人滑稽。 必須指出，在過去的 30年中，體制內外有很多人曾做出努力，在現有法律框架內，充 分利用有利的法律條文行使公民權利，減少選舉的虛假成分；或嘗試做出改革，使選舉更 具真實性、公開性、競爭性。比如1980 年春的高校學生競選運動，就借助了 1979 年新《選舉法》的出臺，後者體現了文革結束後體制內改革者痛定思痛、意欲加強法制建設的努力。 不同於 1953 年的《選舉法》強調代表候選人以“組織推薦”為主，這個新的法律文件規定 “實行自下而上、自上而下，充分民主地提出候選人的辦法”，“中國共產黨、各民主黨派、 各人民團體和任何選民或者代表，只要有 3 人以上附議，都可以提出代表候選人”，而且規 定“可以用各種形式宣傳代表候選人”。83 這成為 1980 年初高校學生競選的法律依據。正 是在這個運動中，壹批青年活動家嶄露頭角，其中有的成功當選北京市區級人大代表，胡平、 陳子明、王軍濤等都曾是高校學生競選運動的風雲人物。1986~1988 年是選舉改革的又壹個 小高潮，不但高校學生民主參與的要求再趨強烈，體制內由高層開明力量主導的對“兩法” （《選舉法》和《地方人民代表大會和地方人民政府組織法》）的修改，也為選舉的民主化改 革提供了有利條件。正是在這個背景下，1988年前後 27 個省級人大換屆選舉中，由代表 10 人以上聯合提名的副省級官員候選人達 105 人，占同級候選人總數比例 16%，當選數12 人， 占當選總數比例 2.5%，可以說是壹個驚人的發展。84 但這個勢頭隨著 1989 年天安門民主 運動的被鎮壓而發生逆轉，執政者面對空前的合法性危機，自然重新收緊對選舉的控制。此 後，雖然 1995 年再度修改“兩法”，有組織地控制選舉結果的做法卻越來越強。盡管壹些地 方仍在進行選舉改革的勇敢嘗試，比如赫赫有名的 1998 年四川省遂寧市步雲鄉的鄉長直接 選舉，85 但從整體來講，六四後 20 余年，中國選舉制度的改革乏善可陳、原地踏步甚至倒 退，可謂不爭之事實。 臺灣已經可以直接民選總統，中國大陸卻連壹個鄉長、縣長還不能直選，這就是兩岸的 現實差距。為什麽有這個差距？制度不同是根本。如果當政者只想著永遠壟斷執政權，他 當然不會在選舉制度方面做出根本改革。再就是缺乏自信。難道已經執政 60 年的中國共產 黨就那麽怕與別人競爭？看來是這樣，否則幹嘛非要否認“獨立候選人”，對這麽個名詞都 如此恐懼？中國選舉改革，不是沒有條件搞，而是當政者不想搞或沒有勇氣搞。中共有把 極權控制力深入到城市、農村最基層的能力，卻不敢允許老百姓真實地投壹回票，還硬要 冠之以“民主”的外表，可見這個制度真的已經病入膏肓！ 這種狀況難道還能繼續下去麽？ 中國選舉制度改革的目標 中國選舉制度改革的目標是：破除假選舉，落實真民權，把選舉權和被選舉權真正歸 還給 13 億國民；通過合理的選舉制度的設計和推行，使良好的政黨政治、代議政治、公民 參政走上軌道，奠定中國憲政民主大廈的堅實基礎。 事實上，許多有識之士都在呼籲這項改革的勢在必行，比如民間學者李凡就指出：“在 現代國家的政治體制中，政府主要官員以及民意代表是否由壹個自由公平的選舉程序定期選 舉產生，是衡量壹個國家是否實行民主的最為主要的標準。”“在壹個國家實現民主轉型的過 程中，選舉過程既是凝聚社會中支持政治改革力量的主要機制，也是引導反對運動進入體制 內來推動改革的重要誘因。”86 但我們也要看到，近年來國內有些學者故意歪曲中國憲政改革的要點，回避中國所面臨的根本性制度問題，對競爭性選舉做出十分有害的“解讀”乃至 “批判”，用似是而非的“改革”和“反思”話語誤導青年，客觀上成為體制內保守勢力的 幫兇。王紹光就是此類學者的壹個代表。87 我之所以在這裏點名批評王紹光，是因為這些人的觀點在青年人中造成的思想仿徨遠 較共產黨正統意識形態為甚。王紹光們當然有表達自己觀點的自由，但在中國目前的專制體 制下，被王紹光批評的人卻沒有進行反批評的自由，因為這種反批評勢必涉及專制制度的根 本。這就是關鍵。本報告不是進行學術論辯的地方，但指出這個事實仍屬必要。 常序性轉型條件下的選舉制度改革 常序性轉型即前文所說的漸進的和平轉型。讓我們再重復壹遍，這種轉型能夠實現的前 提條件是體制內外主張改革的力量之間的良性互動。民間壓力是第壹動力，不管是官民沖 突擠迫出來的民眾維權之舉，還是城市青年的街頭運動；不管是千百萬網民的網絡問政， 還是知識界對執政者的理性批評，只要它們有助於形成壓力、促使執政集團分化，都是漸 進轉型過程的壹部分。在選舉改革層面，這些年層出不窮的獨立候選人則是民間壓力的最 明顯的表征。 當政者做出必要的回應，是和平漸進轉型的另壹必要條件，因為選舉改革涉及現存制 度的變更，而制度變更在和平轉型條件下要由執政壹方去“發起”、執行、落實，變成壹系 列體制內的“操作”。不難發現，過去 30 年中國選舉改革之所以步履維艱乃至原地踏步，正 是因為當政者在這個領域不作為，甚至倒退。如今的中國已經到了壹個十字路口。共產黨的 分化也已經初見端倪。本報告認為，如果當權者中的開明派有足夠的勇氣順應憲政民主的歷 史潮流，日益強大的民間壓力正是他們戰勝黨內頑固派的最有力的幫手。須知，選票畢竟比 爆炸物好 。最近，中國各地連續發生惡性暴力沖突，凸顯官民對立的加深。88 解決此類問 題，根本還在體制性改革。尊重每壹位公民的尊嚴和公民基本權利，包括選舉和被選舉的權 利，是化解社會沖突的密鑰。 在常序性轉型條件下中國選舉制度改革的大體路徑是： ● 逐步放開地方選舉，提升直接選舉範圍、層級；擴大差額選舉；設立獨立的選舉機 關主持選務，逐步取代中共組織部門對選務的控制；取消“帶帽選舉”之類做法，大幅減少人大代表中的官員比例。（“主報告”對以上諸項有詳細說明，本報告從略） ● 鼓勵更多的獨立候選人參選。首先，在現行選舉制度框架內，要保證選民或代表的 聯合提名權，保證獨立候選人的參選權；其次，要適時、大膽推進提名制度改革，擴大獨立 候選人的參選比例。千百萬獨立候選人進入中國各級選舉舞臺，將是中國政治生態的巨大變 化。執政者對此不應懼怕，而應張開雙臂歡迎。 ● 在常序性轉型條件下，伴隨著民間組黨的解禁，會有越來越多的政治性社團、政黨 參與選舉，提出自己的代表候選人。這時，必須適時修改“兩法”以容納新生政治力量對選 舉的加入。 ● 以上變化將深刻影響各級人大代表的組成成分，使人大發生結構上和性質上的變 化。 人大將逐漸從黨專制的“花瓶”和“擺設”向更具真實意義的民意代表機關和獨立立法機關 轉變。這個轉變的意義非同小可，在常序性轉型背景下，未來重新勾畫中國憲政藍圖的制 憲會議就將由這樣壹個已經發生性質變化的民意機關賦予合法性，因為它已經擁有了這樣 的資格。它將用自己的工作證明自己是邁向新制度的橋梁。 ● 以上變化也將深刻影響未來中國官僚隊伍的結構和組成。越來越多的直接民選官員 進入政治舞臺，會改變中國官場的生態和行為規則，使官員由對上級負責、對“黨”負責變 為對選民負責。 如果做到了以上幾條，中國的政治轉型就能夠在不發生大的動蕩的條件下平穩著陸。執 政的中國共產黨也會因此而“得分”，因為它畢竟順應了歷史要求，就像蔣經國、李登輝時 代的國民黨那樣。召開制憲會議、重新制定憲法、並經全民投票批準，中國的多黨制憲政體 制和新的選舉體制將在這個平臺上起步，並舉行和平改制後的首次大選（也有人稱之“奠基 性選舉”）；在這樣的選舉中，中國共產黨未必就被“選下去”，因為它在順應、乃至“操作” 政治轉型上的“得分”，會有助於贏得更多選民的支持。 總之，不能再像過去那樣統治下去了。讓黨專制體制繼續茍延殘喘的時間已經越來越 少，而且，轉型對共產黨有利，而不是有害。這是當今中共執政集團最當悟出的道理。 突發性轉型條件下的選舉制度重構 然而，我們也必須看到另壹種可能，那就是執政集團冥頑不化，拒絕任何實質意義的改 革，甚至開歷史倒車，那樣，“革命”的壹天將遲早到來，它可能像“阿拉伯之春”那樣突 然降臨，中國會瞬間進入到突發性政治轉型的大洪流中。 在突發性轉型條件下，舊的權力體系和秩序轟然坍塌，選舉制度將不再是漸次“改革”， 而是立刻“重構”，即在新的歷史條件下重新設計選舉制度和規範，它將是突發轉型後中國 需馬上著手建構的憲政體制的重要組成部分。 當然，在確定選舉規範、並根據這個規範組織第壹次全國大選之前，首要任務是通過必 要的制憲程序重新制憲。如果在突發性轉型中比較迅速地建立了有權威的臨時性（過渡性） 國家權力機構，則制憲過程推進和選舉制度的重構有可能以如下順序進行： ● 首先，由過渡性國家權力機構主持，在全國範圍內選舉產生專事制憲事務並賦予制 憲合法性的民意代表機關，由該民意機關授權組成制憲委員會，確定制憲程序，制定明確的 行憲起始日程表，起草憲法草案。 ● 憲法草案經這個具有合法性的民意代表機關通過後，亦應訴諸全民投票最終批準之 （當然，在突發性轉型背景下，也可能不具備這樣的條件，所以也可考慮由制憲民意代表機關批準即可。而在常序性轉型背景下，有比較從容的條件進行制憲的全民醞釀和討論，經全 民投票批準新憲法會使新憲法更具權威性）。 ● 在新憲法框架內確定新的選舉規則和程序。 ● 根據制憲民意代表機構制定的行憲日程表，在新的選舉制度框架內舉行第壹次議會 大選，即所謂“奠基性選舉”。89



何種類型的選舉制度適合於未來中國？ 這是壹個現在就需考慮的建構性問題。通觀當今世界，成熟民主國家或新興民主國家實 行的選舉制度各不相同，並無壹定之規；但選舉制度的基本原則和大致分類還是清楚的。 就類型而言，民主國家目前通行的主要是兩種選舉制度：壹類是單名選區相對多數制或 過半數制，壹類是比例代表制。相對多數制指在壹個選區中，當選代表名額只有壹名，選民 在若幹候選人當中投票，獲得相對多數（或者過半數）票數者當選。這種選制的優點是由於 選區相對較小，選舉人更容易切近了解候選人，對當選者也更易監督；缺點是鑒於相對多數 或過半數即為勝出，本質上是個“勝者通吃”的規則，這種選制會放大當選者的“勝利”， 而沒有準確反映選民的不同意願。這種選制還會迫使小黨走向聯合（否則更少成功機會）， 結果使政黨結構趨向兩黨制。英國、美國實行的就是這種選制。比例代表制則大為不同，它 是指壹個選區中有多個代表（議員）名額，由相互競爭的各政黨提出候選人名單，選民投票 做出選擇，各黨按照所獲選票的比例來分配議席。這種選制可以比較準確地反映選民意願， 但也容易造成小黨林立的後果。就選區而言，比例代表制由於要產生若幹名代表（議員）， 所以必定要實行大選區。不少歐洲國家采行這種選制。 為了結合以上兩種選制的優點、克服各自的缺點，聯邦德國率先發明、采用了混合選舉 制，根據這個制度，德國聯邦議院的半數議員在 299 個小選區內根據簡單多數原則選舉產生， 另外半數議員采行比例代表制，通過政黨推舉的州名單、經選民投票選舉產生。也就是說， 選民在壹次投票行為中完成兩種不同的投票，壹票投給他（她）擁護的個人，壹票投給他（她） 中意的政黨。這個第二票在全國範圍加總，從而確定每個政黨的得票總數和得票率，後者決 定了該政黨在聯邦議院中的議席比例。這裏還有壹條規定：參選政黨必須贏得全國選票的至 少 5%，或獲得 3 個以上選區席位，才有進入聯邦議院的資格。這就是所謂“選舉門檻”。 設置這個門檻的目的是為了防止議會中有太多的小黨，造成政黨的“碎片化”。90 目前，日 本、意大利、新西蘭等國已經引進這個制度，發展出壹些不同版本。臺灣現在實行的也是這 種混合選舉制，在立法院選舉中，通過小選區產生 79 名議員，另外 34名議員采用不分區的 比例代表制、依政黨名單投票選舉產生之。91 以上所說，還主要指民選議會選舉的選制。行政首腦的產生方式各國也多有不同，比如 法國總統、俄羅斯總統目前都是全民直接選舉產生，美國總統是在各州選民直接投票的基礎 上再由選舉人團間接選舉產生。采行議會制的國家，其行政首腦（內閣總理）壹般由議會內 占支配地位的政黨黨魁出任，國家元首是象征性的，產生方式各異，但壹般不會通過選民直 接選舉的方式。 那麽憲政中國應該采行什麽樣的選舉制度？什麽樣的制度對我們最合適或比較合適？ 這個問題和中國未來將實行的憲政制度有關，也和中國未來的政黨制度有關。本系列報告主張，未來中國在立法和民意代表機構設置上，宜采行國民議院、參議院、省際聯合議院的 三院制；92 在行政機構設置上，宜采用總統制框架內的行政雙首長制；93 在司法機構設置 上，宜采用憲法法院、普通法院、行政法院、勞動法院和選務法院並存的司法五院制；94 在 國家縱向權力結構安排上，宜采用兼顧地方自治和大國治理的雙軌共和制。95 中國未來的 選舉制度要和這個憲政國家架構相配合、相適應。 此外，民權不僅體現為選舉，創制、復決也是重要的民權，並應該在憲政國家體制內得 到落實。下面，讓我們分別論之： 議會選舉、總統選舉、地方選舉 議會選舉、總統選舉、地方選舉是未來憲政中國的三大類選舉，它們當各有不同的選制， 並相互配合，以服務於民權的落實。 ● 議會選舉 在中國未來的三院制議會中，國民議院作為議會中的第壹院，其議員應由全國選民直 接選舉。具體選制，本報告建議參考德國的混合選舉制，而設計我們自己的選舉制度。假設 國民議院有 600 名議員（未來的國民議院不可能像今天的全國人大那樣擁有 2000 名代表）， 全國可設兩級選區，含 300 個小選區（每個選區大體相當於壹個地級市或州）和 50 個大選 區（本報告建議未來中國行政區劃調整為 50 個左右省級建制為宜，96 每個省就是壹個大選 區）。國民議院議員的半數也就是 300 名議員按人口比例由 300 個小選區分別選出，另外 300 名議員按比例代表制原則由 50 個大選區選舉，每個大選區選出 6 名議員（根據各政黨推薦 名單），代表6 個左右政黨席位，也就是說，它將給若幹有影響的全國性政黨提供入選機會。 各參選政黨將根據總得票率確定其在國民議院中的席位數。此外，為了防止議會政黨過於分 散，未來中國議會第壹院的選舉也應設立“選舉門檻”，大概在 5~6%為宜，也就是，參選 政黨得票全國累計計算，不能低於總票數的 5%或 6%。 在選務上，政黨參與第壹院競選可獲得公共資源的支持和公共財政的資助，具體辦法， 德國經驗亦可以參考。97 未來中國議會第二院（參議院）、第三院（省際聯合議院）議員的產生，不宜采用選民 直接選舉的方式，而可考慮采用薦舉或間接選舉（其理由和具體建議詳見本系列報告的“分 報告 6”）。 ● 總統選舉

本報告建議未來中國憲政體制在行政方面采行總統制框架內的行政雙首長制，但並不 主張在民主轉型成功後馬上實行全民直接選舉總統。議員可以直接民選，總統選舉則不宜 這樣安排，至少短期內不宜。為什麽呢？ 不妨先從學理上對直接選舉與間接選舉的利弊做壹個簡單的比較。直接選舉以直接的 形式表達民意，因此比間接選舉更民主，這是毫無疑義的；但直接民主也有個缺點，那就是 在選民眾多、國情復雜、國民素質參差不齊的情況下，直接選舉很難避免選民的盲目性，甚 至可能被心懷叵測的政客操縱。議會選舉選的只是議員，而在本報告主張的未來中國憲政結 構中，議員不能同時做官，只是嚴格意義上的民意代表，不同的民意代表政治見解可以相異， 在議會裏再去論爭、妥協、平衡，個別議員的政治主張通常不會影響大局，他們也沒有直接 施政的權力，所以直接選舉沒有問題。總統就不同了，總統壹旦當選，就將作為首席執政 官實施其政見，落實對選民的承諾，問題是像中國這樣巨大的國家，國情極其復雜，國家 發展既要考慮國民的當下訴求，又要兼顧未來的長遠目標，作為總統施政綱領，必須把這 些因素統統納入。這樣的施政綱領顯然不適於交給壹個國民素質總體而言尚有差距的巨型 選民群體去評判，並做出取舍。壹定要交給全國選民做出直接取舍，則可能促使總統候選 人做出有利於選民當下訴求的承諾，而忽略、乃至背棄選民和整個國家的長遠利益。不同 候選人之間的競爭（競選）更可能促成這種情形的發生。這就是本報告不主張在中國民主 轉型後立刻實行總統直接民選的理由。也可能 20 年後，我們會逐漸擁有這樣的條件，即便 在那時，對總統直接民選，仍需持謹慎態度。 中國未來的總統，在相當壹個時間內，仍以間接選舉為宜。本系列報告的“分報告 5” 將對此進行更深入的討論。 ● 地方選舉 未來憲政中國的地方選舉，主要指雙軌共和制框架內的省、縣（市）、鄉三級民意代表 機構和行政官員的選舉。這些選舉均應采取直接選舉形式，以落實民權，實現地方自治。詳 見本系列報告的“分報告 8”。 選舉的具體組織工作，當由獨立的選務機構承擔。這方面，印度的經驗可資參考。98 未 來憲政中國還將專門設立選務法院，以處理選舉過程中可能產生的糾紛，凈化選舉環境與選 舉行為。99 創制權、復決權和公民投票 創制權和復決權也是重要的公民權利。“創制”指公民有權以個人或聯合名義提出法律 或憲法議案，目的在防止立法機關拒絕制定民意所要求的法律；“復決”指議會通過的法律， 公民有權以集體表決的方式確認其合法性，目的在防止立法機關制定與民意相悖的法律。100 “公民投票”的含義比“復決”更廣些，它可以用於對憲法或其他重要法律的公民再認可， 也可以用於表達對某重大事項（比如對領導人是否支持、對國家統壹或分離之重大決定）的公民集體態度。 當年孫中山曾把選舉、罷免、創制、復決視為最重要的 4 項“直接民權”；但在“國民 大會”的制度設計中，這 4項權利又成了代議制度框架內行使的權利，所以張君勱稱此為“間 接方式的直接民權”。101 在很長時期裏，這種直接民權被認為只適用於人口、地域有限的 小國，比如瑞士（瑞士也確實是此類直接民權的發祥地）；但實際上，歐洲壹些國家很早就 搞過公民投票，比如法國的拿破侖壹世和拿破侖三世。102 近半個世紀來，隨著交通、特別 是資訊手段的進步，實施直接民權的技術條件更加完備。但也有些國家對“全民公決”的憲 法運用十分謹慎，擔心它給蠱惑人心的政客提供機會而演化為“民粹主義”，聯邦德國就是 如此。103 那麽就未來憲政中國而言，當如何運用這幾項公民權利呢？本報告建議： ● 關於創制權 鑒於我國是壹個缺乏民權傳統的國度，保護、提升公民的憲法創制權和壹般法律創制權 顯得極有必要。 在轉型期，應特別強調公民的憲法創制權，以打破黨專制對立法的壟斷，形成公民對修 憲或制憲的廣泛參與；在初期轉型完成、進入民主鞏固期後，則需強調並保護公民的壹般法 律創制權，以為立法機構之可能立法失當的必要矯正。 ● 關於復決權 在全國範圍內首次運用公民復決權，應該是對未來制憲會議通過的新憲法的公民復決。 這將大大提高新憲法的權威和合法性。 進入民主鞏固期後，如何運用復決權，應有專門的法律規定。 ● 關於全民公決 本報告認為，鑒於中國目前國民素質的總體狀況，全國範圍的全民公決應慎用。全民公 決並非壹定意味著“民粹主義”，但慎用全民公決，對壹個國民總體素質仍有待提高的國家 來說，是正確而必要的。作為過渡，應該鼓勵地區性、特別是發達地區在區域政務的決定上 征詢公民意見，包括采取地區性全民公決的形式，以為公民參政的鍛煉和實踐；待條件成熟 時，再在確有必要的場合引入全民公決的機制。 臺灣曾於 2005 年通過《公民投票法》，該法規定公民投票的適用事項為：法律之復決； 立法原則之創制；重大政策之創制或復決；憲法修正案、領土變更案、總統、副總統罷免案 之復決。104 這個法律的部分內容可資轉型後的中國大陸參考。



制衡權力：總統制框架內的行政雙首長制 -------中國憲政改革可行性研究報告（分報告 5）

從這個分報告起，我們開始討論未來憲政中國之立法、行政、司法的具體制度設計。這 項研究帶有未雨綢繆的性質：雖然當今中國的政治轉型似乎尚未走到這壹步，但負責任的政 治家、思想家必須現在就開始考慮黨專制體制終結後的制度替代品。我們不應重復俄羅斯轉 型過程中曾經犯過的輕視制度設計的錯誤；105 我們也當避免臺灣民主化進程中在修憲問題 上的某些短板。106 為了便於敘述，我將從未來中國之行政機構的憲政設計談起。 內閣制、總統制、半總統制 眾所周知，內閣制和總統制是當今世界民主國家采行的兩種不同的行政體制，體現了 行政和立法機構不同的關系原則。內閣制的特點是行政權由民選議會中占支配地位的政黨 或政黨聯盟出面執掌；行政首腦（總理或首相）由這個黨的黨魁（或政黨聯盟共同認可的人 物）出任；國家元首多為禮儀性、象征性職位，並無實權；內閣成員從議員中產生，二者兼 容；內閣對議會負責，受議會監督；議會與內閣之間通過“倒閣權”和提請解散議會、重新 大選的權力相互制衡。所以，內閣制又稱議會制框架內的政府制度。總統制則不同。在典型 的總統制下，總統和議員均由直接民選產生，各有民意合法性來源；行政權與立法權分立， 互不統屬；議員不能同時是閣員，反之同理；總統無權解散國會，國會也不能直接“倒閣” （但可以彈核罷免違法犯罪的總統），二者的相互制衡通過否決權、批準權等其他手段達成。 壹般認為，英國是內閣制的代表，美國是總統制的典型。 除了這兩種政府形式外，法國自第五共和始，創造了壹種新的政府形式“半總統制”， 即總統由獨立選舉產生，但必須與立法機關共享對行政權的控制。換言之，總統下有總理，但總理通常由議會多數黨產生，不但要對總統負責，也要對議會負責。從名稱上看，行政機 構中既有總統，又有總理，所以也稱“雙首長制”。實行這種半總統制或雙首長制的，除法 國外，還有俄羅斯等重要國家。 現在看中國。中國現代政治史上曾屢次出現內閣制的制憲設計。107 近年來，也有不少 學者主張未來中國應該采行內閣制的政府結構。比如，1994 年 1 月，翁松燃、嚴家祺、張 偉國等人曾推出《中華聯邦共和國憲法（建議性草案）》，這個“草案”所主張的政府制度即 議會制框架內的責任內閣制度。108 1999 年香港出版、作者署名為“諸葛慕群”的大部頭著 作《中國需要什麽樣的政府》，也主張中國應該實行內閣制。109 民間學者段振坤近年撰寫 《政治 5 原則》，試圖光大三民主義，在憲制問題上，亦力倡實行內閣制。110 前不久憲政 學者王天成撰寫的長文“大轉型：中國民主化戰略研究框架”，在憲制選擇上持有同樣的觀 點。111 這些研究者都認為，內閣制由於責任明晰、不存在雙元合法性可能產生的糾葛等而 更適合轉型後的中國；總統制缺乏彈性、容易形成立法和行政間的僵局、再加上總統壹人當 權容易造成獨裁等，所以未來中國不宜采行總統制。112 本報告的觀點與上面所列截然不同。我以為，鑒於中國獨特的傳統、復雜的國情、黨 專制的體制性貽害和轉型後可能出現的政黨政治格局，中國既不適於采行英國式的內閣制， 也不適於照搬美國式的總統制，也不能簡單仿效法國或俄羅斯式的半總統制。本報告主張， 未來憲政中國之行政機構應該采行“具有中國特色”（ 套用官方術語）的總統制框架內的 行政雙首長制。那麽，為什麽是這樣？讓我們逐壹論證： 為什麽中國不適於搞內閣制？

有這樣幾層理由可以說明為什麽中國不適於搞英國式的內閣制： ● 首先，內閣制所依托的內閣與議會的共生關系，是以議會功能的某種混淆為前提的。 議會（這裏指民選議會）的首要功能是表達民意。作為代議機構，民選議會的主要工作是立 法和對政府的監督。而在內閣制下，內閣由議會產生，這意味著議會同時成了輸送政府官員 的渠道，議會的功能發生了混淆。 ● 其次，如果控制議會的，是某壹個占據了多數席位的政黨，那麽按照內閣制原理， 這個黨將出面組閣，也就是說，該黨在控制了議會的同時，也控制了政府。這種“通吃”狀 態的確有利於法律的制定、政策的通過和推行，但其負面效應同樣是明顯的（盡管有反對黨 在，可以發揮壹定的制衡作用）。而由壹個黨“通吃”立法機構和行政機構，對於我們這個 有著深厚黨國傳統的國家來說，尤其是壹件令人擔憂甚至可怕的事情。 ● 再次，如果沒有哪壹個黨在議會中占有明顯優勢，少數派內閣或聯合內閣上臺執政則在所不免。但少數派內閣或聯合內閣常常不穩定，“倒閣”之事頻頻發生，當年的魏瑪共 和國和法蘭西第三、第四共和國就是很好的證明。113 壹個缺乏基本共識的沖突性政黨體系 的存在，往往是造成這種格局的重要原因。114 那麽看看中國吧，中國今天就是壹個缺乏基 本共識的斷裂型社會，轉型後的多黨政治格局，很可能也是壹個沖突性、而非壹致性的政黨 體系（“分報告 3”已經對此做過分析）。這種情況會給未來的民選議會運作帶來深刻影響。 我以為，對於習慣於“窩裏鬥”的中國人來說，這是我們不宜采用內閣制的更深層的原因。 轉型後的中國需要壹個穩定、強大的政府，頻繁“倒閣”不利於政府的穩定和政策的連續 性。中國的議會亦不應承擔輸送政府官員的功能，而應該從制度上切斷內閣與議會政黨政 治之間的共生關系。 ● 英國是內閣制的故鄉，但英國這壹政制的產生自有其文化和歷史背景，他人未必能 夠仿效得好。英國政治學者M·維爾曾專門論證過歷史上英國式分權體系的演進過程及其特 征，他認為英國式的議會制政府雖然在 18 世紀下半葉到 19 世紀初獲得了“分立和統壹的平 衡”，但這種“精細的平衡”完全取決於英國歷史上國王、貴族院（上院）和平民院（下院） 之間形成的關系。在英國，“大臣們對平民院負責這壹事實並不意味著立法機關可以直接幹 預執行職能的配置”，“大臣們是國王的仆人而不是平民院的仆人，而這種立場壹旦改變，那 麽這個政府體制就會立刻變得軟弱、無常並暴虐”。總之，“這種精細的平衡完全取決於內在 限制的運作：大臣們壹定不要試圖以他們的權力去要挾平民院，而平民院壹定不要試圖直接 控制政府的事務。破壞了這些制約，會很快導致壹種非常不同的體制。”115 維爾研究了法國 第三共和、第四共和實行內閣制的失敗經歷，並參考、引證其他學者的觀點，認為“不可能 以壹個政制性命令來建立起壹個真正的議會制”，“壹個議會體制不是壹個法律規則體系，而 是壹個諸多結構的集合，是壹套給定的歷史的和社會學的事實”。116 當然，現今的英國和傳統英國已經有了很大差異，其內閣制政府體系也在變化之中。此 外，當今世界有不少成功的民主國家都在實行議會制政府體制，也是事實（它們中的相當壹 部分原來和大英帝國有宗屬關系，比如加拿大、澳大利亞、新西蘭、印度，采行內閣制很是 自然；也有些屬於因本國傳統而適於實行君主立憲、虛君共和的國家，如丹麥、荷蘭、日本）。 但內閣制的上述缺點仍不容否認，它尤其不適於未來中國采行或仿效。 為什麽中國不能照搬總統制？ 那麽，為什麽中國也不適於仿效美國，實施美國式的總統制？ 在回答這個問題之前，我們首先要關註這樣壹種觀點，即認為總統制有種種缺點，轉 型國家尤其不宜實行總統制。持這種觀點的代表人物之壹是以研究轉型問題著稱的美國學者H·林茨，他對拉美、南歐和東歐政治轉型的研究成果，在轉型學界有很大影響。林茨強調 總統制僵硬，得勝者“贏家通吃”，且缺乏行政機構和立法機構間的矛盾化解渠道，容易形 成憲法危機，對轉型和民主鞏固不利；他在評述巴西轉型的經驗教訓時特別指出“分散的多 黨體制和總統制的結合，對民主的持續發展毫無脾益”。 117 但也有人不贊成林茨的觀點， 比如另壹位美國轉型學者D·霍洛維茨。霍洛維茨認為林茨對總統制的分析太過機械化，總 統任期固定未必就是缺點（僵硬），而同樣是優點（穩定）；要說“贏家通吃”，議會制這個 問題其實更嚴重；霍洛維茨還批評林茨只是用拉美國家的失敗例證說明總統制對轉型國家行 不通，卻忽略或故意不談轉型國家采行總統制的成功案例，比如西非的尼日利亞。118 我們這裏無意評判這場辯論的誰是誰非，其實，內閣制、總統制各有優點和缺點，並無 絕對優劣；但就轉型而言，林茨關於轉型國家不適於采行總統制的觀點確乎武斷了些，因為 每個國家的情況不同，不宜做出籠統的結論。 中國之不適於采行美國式總統制，並非由於林茨指出的那些理由，而是鑒於如下兩點： ● 中國還不具備總統直接民選的條件（美國雖然仍然保留著選舉人團制度，但實質上 已經是總統直接民選）。本系列報告的“分報告 4”已經論證過為什麽近期內中國不宜采行 總統直接民選的道理。 ● 更重要的是，中國不宜采行美國式的行政機構總統“壹人獨斷”制，而必須考慮必 要的行政機構內部的制衡安排。在美國，對總統權力的制約，主要來自立法機構的否決權， 但行政機構內部基本上是總統的壹人天下。用維爾的說法，美國國務院（內閣）對總統來說 只是個“商議和咨詢”機構，從未起過“集體決策”的作用。119 維爾對其中原因做了些分 析，比如他指出“美國政治舞臺的整個氣氛反對由壹個緊密地結合在壹起的內閣進行集體負 責的觀念，而這種觀念曾經是英國內閣政府的理想”。120 但無論英國還是美國，對獨裁的恐 懼都不是政制考慮的首要因素。121 中國則完全不同。我們有著太過深厚的獨裁傳統，在這 個意義上，那些反對在未來中國實行總統制的主張，其擔心並非全無根據。問題是我們已 經否定了內閣制在未來中國的可行性，只能在剩下的、其本身也並非完美的憲制類型中做 出選擇。我們必須考慮既要保證未來中國的總統擁有必要而強大的行政權，又要防止總統 走向獨裁而建立必要的制衡機制，包括三權之間的制衡機制和行政權內部的制衡機制。 那麽，這是否意味著中國應該實行某種類型的半總統制呢？也不盡然。 為什麽中國不宜仿效法國或俄羅斯的半總統制？

前文已經指出，半總統制的基本特點是總統與議會分享對行政權的控制，這是通過“總 理”（第二行政首長）的產生方式和性質界定實現的。在法國，總統有權任命總理，但這個 總理須是得到國民議會多數支持的人選（盡管憲法並未對此做出規定）。這很容易造成壹個 問題，那就是總統、總理權力來源不同，行政權本身有分裂危險。當然事實上法國自戴高樂以來的第五共和政體總體運轉還不錯，這得益於在壹些時期，總統和總理獲得同壹批選民 的支持（總統是通過直接選舉，總理是通過國民議會中占多數的議員的支持）因而政見壹致、 配合尚可，而在另壹些時期（當總統、總理來自不同黨派時）法國人又通過巧妙的政治、人 際磨合大體維持了所謂“左右共治”，而沒有出大的亂子。但這個成功並不能否定第五共和 之制度安排在邏輯上的缺點。這是壹個導致行政權內部產生分歧的制度安排，其結果或是總 統過於強大而總理只是陪襯，或是總理取得主導權而總統被架空。在這兩種情況下，我們看 到的都是行政權的某種意義上的內耗，而不是合理的內部制衡。 此外，根據第五共和憲法，國民議會可以通過“制裁動議”推翻政府，122 總統也可以 在他認為必要的時候解散議會。123 這樣壹套議會制安排說明法國不能完全無視第三、第四 共和的傳統，大概也和戴高樂故意要和美國的總統制拉開距離有關。而中國的總統是否有權 解散議會？本報告持否定態度，理由容後詳述。 俄羅斯的半總統制在制度安排上和法國有相似之處，比如俄羅斯聯邦憲法也規定俄聯邦 總統“經國家杜馬同意後任命俄羅斯聯邦政府總理”，且俄聯邦總統可以“按照俄羅斯聯邦 憲法規定的情況與程序解散國家杜馬”。 124 但法國和俄國的半總統制各有其產生的歷史語 境，且各自和戴高樂、葉利欽這樣兩位政治強人有關。俄羅斯制憲又恰逢蘇共黨專制體制解 體後的轉型時期，面臨建設新制度以及同舊勢力進行鬥爭的復雜局面，結果則是產生了名為 半總統制、實為葉利欽式“超級總統制”的這樣壹種獨特政體，其中包括“總統個人決定國 內外政策的基本方針；總統根據自己的動議決定政府辭職；總統可以連續 3 次提名同壹個政 府總理候選人，迫使國家杜馬同意；總統不同議會兩院議長磋商，獨自做出解散國家杜馬的 決定”等等。125 當然，普京、梅德韋傑夫先後接任俄聯邦總統以來，俄羅斯政壇局面有不 少變化，已經不是葉利欽時代的“超級總統制”可以解釋。但俄羅斯聯邦憲法的基本原則並 沒有變，俄羅斯仍然是壹個奉行半總統制的重要國家。 本報告以為，盡管半總統制是過去半個多世紀人類在憲政制度領域的重要創新，且被 包括俄羅斯在內的許多新興民主國家所采用，但由於它包含著行政權內在不統壹的缺點， 它對未來中國仍然是不相宜的。此外，無論法國還是俄羅斯，由於各自的原因，都存在行 政機構強大、立法機構相對弱小的問題，126 對未來中國而言，這也是不足取的。



何謂中國式“總統制框架內的行政雙首長制”？

未來憲政中國，行政機構不由議會產生，所以它不是內閣制；總統不能壹人專權，所

以它不是美國式總統制；有總統、總理雙首長的存在，但行政權來源保持統壹，所以它不

是法國式或俄國式的半總統制。或曰，就原則而言，中國的總理不由民選議會產生，不經民

選議會批準，民選議會（在這個意義上）也不和總統壹起共享對行政權的控制，所以中國實

行的並不是法、俄意義上的半總統制，而是某種修改了的、由雙重行政首長和壹個決策群體

構成的總統制，此即所謂“總統制框架內的行政雙首長制”的基本含義。

對總統制做出必要的修正或修改，讓它適合於未來中國的需要，這就是本報告的選擇。 那麽，未來憲政中國的總統應該享有哪些憲法權力？總統與議會的關系是什麽？與司法

機構的關系是什麽？與總理的關系是怎樣的？總統怎樣產生？又如何罷免？這些問題自然

需要回答。本報告將討論上述問題中與行政機構建制直接相關的部分；與立法機關和司法機

關的關系及相互制衡安排，將放到本系列報告的“分報告 6”和“分報告 7”中再行討論。

總統的權力

未來憲政中國的國家總統將身兼二任：既是國家象征，又是政府首腦。但憲法不應賦

予總統“超級仲裁者”的地位和功能，就像法國和俄聯邦憲法那樣。127 憲政中國更應強調

行政權、立法權和司法權的鼎足而立、相得益彰，總統只是這個憲法結構中的壹部分。但

憲政中國的總統又必須擁有實實在在的權力，足以肩負對這個巨大而復雜的國家的治理。

憲政中國總統的憲法權力應包括：

● 對外代表國家。

● 以國家元首身份統帥全國武裝力量。

● 主持國家行政和政府施政，並向最高立法機構和全體國民報告工作。

● 公布法律。

● 依法任免官吏。

● 依法否決立法機構的提案。

● 依法簽署國際條約、派遣駐外大使。

● 依法發布命令、宣布戒嚴、大赦、特赦等。

總統的任期可定為 5 年，這與目前國家主席的任期是壹樣的。未來憲政中國，總統可連

選連任，但僅限壹次。

總統的選舉與罷免

本系列報告的“分報告 4”曾指出，在未來相當壹個時期內，憲政中國的總統不宜采用

直接民選的方式產生，而應采用間接選舉的辦法。如何間接選舉？各國(特別是實行議會制

的國家)已經提供了不少經驗。比如印度總統由選舉團成員選舉產生，選舉團成員的構成是：

1，議會兩院中之當選議員；2，各邦立法會之當選議員。選舉應用比例代表制，用單記名可

轉讓投票法舉行之。128 法國第五共和開始時，總統也用間接選舉的方式產生，方法與印度

類似，由三級議會（國民議會和參議院、省議會、海外領地議會以及市議會）選出的代表共81512 人組成選舉人團選舉總統。129 相比僅僅由國會兩院選舉總統，這種由選舉人團選舉

總統的辦法有壹個好處，那就是可以減少國會及其政黨政治對總統選舉的影響。壹般來說，

總統候選人的產生，政黨提名是主要方式之壹，甚至是最主要的方式。總統代表國家、全民，

在這個意義上本應超越政黨政治和黨派利益，但總統的產生（包括總統候選人提名、競選

和投票過程）又不可能完擺脫、而必須借助（至少在相當程度上借助）政黨政治，這是個

矛盾，且邏輯上無解。只能通過其他辦法沖淡之，找到某種補償之道。

未來憲政中國選舉總統，有以下幾點應予考慮：

● 總統候選人的產生，應采用政黨提名、議員或公民聯合提名等多種並存方式，以減

少政黨政治可能對總統選舉的負面影響。

● 未來中國總統選舉人團的組成規模可以更大些，成分更多樣些，除了全國、省、縣

（市）三級議會成員外，鄉議事會成員也可納入選舉人團的範圍。還可考慮其他有代表性的

社會團體、公民組織等選出代表加入選舉人團。130 這樣，未來中國總統選舉的選舉人團可

能達百萬人之眾。

● 充分利用現代媒體及其他傳播手段，向全社會公開總統選舉的全過程，使國民熟悉、

了解現代民主政治和選舉政治的操作，為今後實現全民直選總統做準備。



關於總統的罷免。總統是公共權力第壹受托人，如果他（或她）不稱職，或有比他（她）

更合適的人選，當然可以通過正常的程序予以替換，這就是總統的定期選舉；但如果總統

在任職期間犯下重大過錯、過失或犯罪，則可以經過必要的法律程序剝奪其職務、追究其

責任，這就是罷免。各國對總統罷免的憲法規定多有不同，比如美國憲法規定：“總統、副

總統和合眾國的壹切文職官員，凡受叛國罪、賄賂罪或其他重罪輕罪的彈核並被判定有罪時，

應被免職。”131 俄羅斯聯邦憲法對罷免總統做出了更嚴格的限制性規定：俄“聯邦委員會只

有根據國家杜馬提的、由俄羅斯聯邦最高法院關於在俄羅斯聯邦總統的行為中確有犯罪跡象

的結論書以及俄羅斯聯邦憲法法院關於提出的指控符合規定程序的結論書所證實的對總統

叛國或犯有其他嚴重罪行的指控，才能罷免俄羅斯聯邦總統。”而且“國家杜馬關於提出指

控的決定和聯邦委員會關於罷免總統職務的決定，必須在不少於三分之壹的國家杜馬代表提

議並在國家杜馬成立的專門委員會做出結論的情況下，經兩院各三分之二代表表決同意後才

能通過。” 132 臺灣現行憲法有關總統處分的規定分“罷免”和“彈核”兩種：“總統、副總

統之罷免案，須經全體立法委員四分之壹之提議，全體立法委員三分之二之同意後提出，並

經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票，有效票過半數同意罷免時，即為通過。”“立

法院提出總統、副總統彈核案，聲請司法院大法官審理，經憲法法庭判決成立時，被彈核人

應即免職。”133

本報告認為，鑒於當代中國歷史上屢屢發生由於國家主要領導人決策失誤（比如“大躍

進運動”）或重大錯誤決定（比如六四鎮壓）給國家和公民帶來災難性後果的事實，此類經

驗教訓必須深刻記取，故未來憲政中國關於總統罷免的規定應體現以下原則：

● 應適當降低罷免總統的“門檻”：並非壹定要叛國、犯罪才能罷免（這種情形壹般說來很少發生）；重大失職或做出重大錯誤決策導致嚴重後果的也應罷免（在情節稍輕的情

況下，可允許引咎辭職）。

● 民權原則：罷免案可由未來中國議會第壹院（國民議院）、第二院（參議院）或第

三院（省際聯合議院）超過壹定比例（比如三分之壹）的議員提出，也可由壹定數量（比如

不低於 10 萬）的公民聯合提出。後者當是直接民權的重要體現。

● 立法和司法機構同時介入原則：比如，可由議會授權組成的專門委員會調查後提供

總統重大失職（或重大錯誤決定及其後果）報告書；如果涉及犯罪，還要由憲法法院和最高

法院提供有關總統犯罪的法律結論書，罷免後應追究其刑事責任。

● 罷免案的通過，應以未來中國議會三院各以三分之二人數通過為準。未來中國不宜

搞總統罷免的全民投票，因為這種安排客觀上加大了總統罷免的難度。

總統與總理

中國式“總統制框架內的行政雙首長制”同時設總統和總理兩個行政首長，不但是因為

這種安排符合中國歷史上和近代（包括共產黨當政以來）的官制傳統，134 也不僅僅是因為

中國國家規模巨大，雙首長可以分擔治理重擔，更重要的是它可以收到行政權內部的制衡之

效，以減少總統擅權和獨裁的可能。當然，事情總有兩面性。雙首長制設計，本意在行政權

的內部制衡，但處理不好，也可能造成行政權內耗。政府不同於議會之處是它乃行政決策

與辦事機關，必須有行動力。如何把握、處理政府行動力與行政機構內部有效制衡間的張

力，就成為雙首長制設計的要點和難點。

本報告的建議是：

● 未來憲政中國的總統有權甄選、任命他認為合適的總理，這個任命無需經議會第壹

院（也就是民選的國民議院）之同意。這種安排的好處是避免政黨政治對總理任命的可能幹

擾，總統也無需考慮總理人選是否壹定要反映議會內主要政黨的意願。135

● 擁有總理任命同意權的應該是未來中國議會的第二院（參議院），理由將在下壹個

分報告詳述。

● 為了避免總統獨裁，可考慮設總統委員會由 5~7 人構成，成員包括總統、副總統、

總理、國務委員若幹，實行集體決策。136 總統簽署重要文件，須由總理或主管國務委員副

署。副署權的設立，既是為了限制總統，也是為了保護總統，因為副署官員必須在有關事項的決定上與總統共擔責任。

● 國務委員亦由總統提名，經議會第二院同意後任命。

● 總統委員會下設國務院，是總統委員會決策的宏觀執行機構。國務院由 20 個左右

的職能部組成。137 部長人選經總統委員會協商後由總統提名，經議會第二院同意後任命。

● 總理主持國務院日常工作，對總統和總統委員會負責。總統在必要時得出席或主持

內閣會議，對國務院工作實施指導、檢查和督促。

● 總統可在他認為必要時，提出解除總理職務，但必須同時提出新總理人選，經議會

第二院同意後任命。

● 國民議院（第壹院）、省際聯合議院（第三院）均可提出對總理的不信任案，但必

須同時提出新總理人選供總統參考，經參議院（第二院）同意後由總統做出免職和任命決定。

138

需要註意的是，議會第壹院或第三院可以提出對總理的不信任案，要求更換總理，這和

議會制體制中的“倒閣”並不是壹回事。“倒閣”意味著內閣總辭職，其前提是內閣總體對

議會負責。未來中國的行政雙首長制本質上是總統制體制，行政權與立法權分立，議會可以

對總理個人提出不信任，要求其離職，但不能對內閣總體提出不信任。139 另壹方面，如果

是總統對總理不滿意，主動提出換人，新總理人選必須經議會第二院同意；如果總統提出的

新人選通不過，總統必須另外再選人或維持原任，而不是像俄羅斯那樣，三次人選通不過，

總統可以解散議會。在未來憲政中國，總統絕無解散議會之權力，議會卻擁有罷免總統或

要求更換總理的權力，後者體現了民意代表機構對行政機構人事權的某種制約。總統對議

會的反制，主要體現在重要法規、政策領域的否決權上。這種行政和立法機構相互反制關

系的某種不對稱性，將是未來憲政中國總統制的壹個特點。



公務員系統與行政中立 現代政府是壹個復雜、龐大的行政系統。在這個系統中，除少數高級官員由總統任命、 並隨總統任期結束發生人事變化外，絕大部分屬於政府壹般官員或普通公務員，他們構成官 僚體系的主體，憑績效考核、升遷，實行職務常任。140 目前的中國政府系統機構過於龐大，冗員過多，占用了 40%左右的國家財政資源，141 且 “近親繁殖”現象嚴重，這是極不合理的。未來憲政中國肯定將大大壓縮政府規模，減少政 府開支。必須嚴格執行公務員憑考試錄用的制度，杜絕公務員錄用中的任人唯親、走後門現 象，使有誌於公務員職業的人都有平等競爭權。 行政中立是民主國家通行的法則，包括文官不得參加黨派活動，不得競選議員（除非 辭去官職），不得接受政治捐款或利用官方身份為政黨活動募款、捐款，等等。未來憲政中 國也應實行同壹原則。

制衡權力：立法和民意代表機構三院制 ------中國憲政改革可行性研究報告（分報告 6）

闡述了未來中國之行政體制的憲政構想後，我們馬上進入關於議會制度的重構話題。在 現代民主政制中，議會是立法和民意代表機關。未來憲政中國必須建立強大的民意代表機 構，以落實主權在民的原則；又要兼顧中國國情的復雜性、獨特性，而在制度設計上滿足 相關要求。為此，本報告特提出關於憲政中國之立法和民意代表機構的三院制構想。 為什麽是三院制？ 當今世界各國議會，在結構上主要為兩種，壹種是壹院制議會，壹種是兩院制議會。142 成熟民主國家或較大規模國家的議會多是兩院制，包括了按人口比例、通過直接民選產生的 第壹院（各國稱呼不同，美國稱眾議院，法國稱國民議會，英國叫下院，俄羅斯叫國家杜馬）， 和體現地區原則或聯邦原則、非直接民選產生的第二院（不少國家稱之參議院）。143 第壹院通常被認為是直接表達民意的機構，所以在很多國家（特別是實行議會制的國 家），第壹院擁有更多的議員席位和更強大的立法、監督功能。但第壹院同時是政黨政治的 主要場所，在實行內閣制的國家，政府官員要從第壹院產生，對第壹院負責，所以第壹院又 往往是充滿黨爭、權爭的地方。 第二院的產生有如下兩種背景：壹種是歷史形成的，英國上院（貴族院）可為代表。144 另壹種帶有建構性，是理性設計的產物，比如美國的參議院。對費城制憲會議的參加者而言， 第二院之所以必要，首先是主張全國政府與主張各邦權力的兩種對立見解妥協的結果，這個 妥協的重要表征是，議會第壹院實行“國內法原則”，按人口比例分配席位，而第二院實行 “國際法原則”，各邦不論大小，席位完全平等，145 在這個意義上，第二院代表了聯邦體 制內的地區原則。但美國制憲會議的參加者還賦予第二院另外壹層含義，在某種意義上這 層含義更加重要，那就是用第二院平衡、抵消第壹院可能出現的短視、狂躁和決策不周。 麥迪遜在制憲會議上講過壹段很有名的話：為什麽需要議會第二院，“第壹是保護人民不受 治理者的壓迫，第二是保護人民不受轉瞬即逝的思想的誘惑”。由於“人數眾多的眾議院” 容易“因為輕浮、沖動而出現錯誤”，“對付這種危險，就需要築起壹道籬笆，那就是挑選壹 部分經過啟蒙的公民，人數有限但立場堅定，時而能夠起來提出異議，對付激進狂躁的議員。” 146

這是壹個天才的見解。當時美國還沒有政黨政治，所以麥迪遜提出這個問題不是因為擔 心黨爭，而是考慮到眾議院代表各種選民的利益，特別是隨著社會的發展、人口的增加，普 通選民（麥迪遜眼中那些“終生勞苦艱辛的貧困者”）占的比例越來越大，超過了中產階級 和有錢人，這時“如何防止人們因利益相同而結成聯盟，聚集起來，壓迫應當予以保護的少 數”就成了必須面對的問題。麥迪遜認為“除了其他辦法之外，在政府內設立壹個機構，其 成員因其智慧和道德受到足夠的尊重，遇到這類緊急局面，能出來幫忙，發揮正義的優勢， 使天平保持平衡，這就是在政府裏設立第二院的目的。”147 麥迪遜過於外露的精英立場和貴族化表述可能招人不快，但現代政黨政治和大眾政治 包含的某種唯當前利益是舉、唯選票是舉的短期化、功利化傾向卻已經被天才地預見到。 這就是第壹院可能出現的問題，也是第二院需要存在的理由。當然，就第二院而言，代表 各邦利益的聯邦（地區）原則與旨在抗衡“輕浮”“狂躁”的智識原則並非同壹原則，它們 在某些場合甚至有矛盾，但美國的制憲者們仍然讓參議院同時承擔了這兩種職能。這是某種 邏輯意義上的混亂。 正是為了避免這種情形，同時充分汲取各國先賢在這個領域取得的成果，本報告建議未 來中國的民意代表機構實行三院制： ● 第壹院，稱國民議院，是直接民選議院，實施人口原則，按人口比例產生議員， 這同世界各國是壹樣的；在這個第壹院中，選民通過選舉他們中意的議員或政黨表達其政治 訴求，政黨也通過在第壹院的活動實現其政治抱負。148 ● 第二院，稱參議院，是非民選議院，采行智識原則，從知識團體、教育團體、宗教 團體和社會賢達中推舉產生本院議員。這個方案，受美國先賢啟發，但制度上單列出來，以 擔當超越黨派政治、把握國家長遠利益之功能。 ● 第三院，稱省際聯合議院，采行地區原則，由各省推舉議員，代表地區利益，同時 又平衡地區利益。這種安排在中國這樣壹個地區差異很大的國家，實屬必要。但作為民意代 表機構，第三院體現的是兼顧民權和大國治理的雙軌共和制要求，而非美國式或俄羅斯式的 聯邦制要求。 這個三院制構想，考慮了未來中國的需要，在憲政安排上擁有獨創性，149 但也充分汲 取了各國議會建設的有益經驗。那麽----- 現行“兩會”制度還有什麽可保留的嗎？ 本報告的答案是否定的。中國現行的“人民代表大會制度”和“政治協商制度”，是適 應中國共產黨壹黨專權的需要設立的，是黨專制體制的產物和裝飾物。王天成曾指出：“在 中國，召開人民代表大會是重要的，因為它可以為掌權者提供‘民主’的裝飾；但人民代表 大會本身是不重要的，因為它並不是真正的議事、決策機關。70 年代末以來，領導集團壹直在說要提高人民代表大會的地位和權威，但正是那個壹再說要加強人民代表大會的領導集 團最反對出現議會性質的人大。它其實壹直在推行壹項更重要、更真實的基本政策，就是虛 置各級人民代表大會，因為人大的憲法地位是與著名的‘黨的領導’原則矛盾的。”150 當 然，執政者從來不承認這種矛盾，他們硬說“中國特色社會主義”的優勢就在於堅持“黨的 領導、人民當家作主和依法治國的有機統壹”。 政協更不必說了，盡管 8 個“民主黨派”和壹些“人民團體”內聚集了不少當代中國精 英，但經過中共黨專制 60 余年的演變，政協早已從當年多少還有點兒“民主協商”外形的 機構變成了赤裸裸的黨專制體制的玩偶。151 所以從總體上講，“兩會制度”和未來要建設的憲政中國框架內的民意代表機構，毫無 共同之處，也幾乎沒有什麽可以傳承的東西。當然，如果體制內外良性互動的和平轉型是 可能的並且成功啟動的話，人民代表大會制度將發生變化，通過改變代表產生的方式和代表 的構成，這個本來是為黨專制體制作秀的機構有可能成為向新的憲政體制過渡的橋梁，就像 “分報告 4”所分析的那樣。在這個框架內召開的制憲會議將是全國人大的最後壹次操作， 制憲會議確定的新憲法及其規定的新的議會體制，將宣布與舊制度的最後告別。152 而如果 轉型是突發的，帶有革命的摧枯拉朽的特征，那麽所謂“兩會制度”將在壹夜間退出歷史舞 臺，和創造了它們的中共黨專制體制壹起，被時代所淘汰。 我們還是更仔細地研討壹下未來中國議會三院各自的任務和特征吧。 關於第壹院 中國是壹個民權極不發達的國度，黨專制體制在虛假的“人民民主”外衣的偽裝下，其 實是加劇了這種民權萎縮的狀態，特別是在公民的政治權利方面。正因為此，未來憲政中國 的議會第壹院，也是直接民選議院，必須足夠強大，擔當起民權表達和民權執行功能，而 不能像法國第五共和或俄羅斯聯邦那樣，政府過強，議會顯弱，這絕非合理的憲政安排。153 但本報告同時強調，國民議院作為未來憲政中國的第壹院，將凸顯議會的民意代表、 立法、審議和監督功能，而減少其黨爭、權爭色彩。是故，這個第壹院將不承擔向政府輸 送官員的責任，也不需要內閣向它負責。 民選議會當然是政黨政治的重要場所，無論總統制還是內閣制，均是如此。本報告建議 采行“具有中國特色”的、修正了的總統制，斬斷立法機構和行政機構之間的共生關系，但 並沒有否定政黨政治在議會中的存在。事實上，民選議會（第壹院）的矛盾特征就在於： 壹方面，議員經選民選舉產生，應代表民意；另壹方面，政黨在第壹院選舉中發揮著重要 作用，每個黨都宣稱代表壹部分民意，但同時又往往有自己的私利。這是民選議會屬性的 內在矛盾，不可能徹底根除。議會黨團的活動在所有民主國家的議會中都存在，有的還很重要。我們所能做的，只能是在挖掘並發揮政黨政治積極作用的同時，盡可能減少、遏制其負 面影響。 從規模上看，第壹院以擁有 600 名左右議員為宜，其中壹半通過單名選區相對多數制選 出，另壹半通過比例代表制選出。議員的任期為 5 年，連選可以連任。議員與官員身份不能 重疊。 第壹院應該擁有的憲法權力和承擔的職責包括： ● 立法權（包括保護公民政治權利和基本人權方面的立法；刑法、民法、經濟法、行 政法等領域的立法；以及對第三院立法提案的復議）； ● 征稅權（鑒於黨專制體制下各級行政機構往往巧立名目設置稅種剝奪民眾，未來憲 政中國必須明確，只有議會才能決定哪些項目、哪些收入可以征稅，征多少稅）； ● 審議權（這裏主要指對政府年度財政預算和決算的審議和批準，所以也可以稱之議 會的財政權。政府是花錢的機構，議會是管錢的機構，必須控制政府哪些錢可以花、怎麽花， 並公開政府的全部預算執行情況）；154 ● 監督權（包括對政府施政行為的監督和重要政府官員個人行為的監督，具體表現方 式為質詢、調查、聽證等）； ● 彈核權（未來中國議會可以對不稱職的重要官員提出彈核；對不稱職的總理提出不 信任，要求其離職；也可以罷免犯有嚴重過失、失職或犯罪的總統）； ● 中長期經濟社會發展規劃批準權（為了促進經濟社會的可持續發展，強調政府在這 個發展進程中應該發揮的作用和承擔的角色，“五年發展規劃”之類的經濟社會發展綱要對 未來憲政中國還是需要的。有關規劃的批準權也在議會）。 ● 重大經濟、生態建設項目審議和批準權（鑒於在三門峽、三峽等大型水利工程立項、 批準過程中的教訓，155 未來憲政中國的議會必須嚴把這類大型工程的審議和批準）。 第壹院應根據自己的憲法權限和承擔的憲法功能設立若幹專門委員會，並強化其職能， 不能像現在的全國人大專門委員會那樣數量偏少而只具有點綴或裝飾作用。156 未來中國議 會中的專門委員會要成為真正的“工作機構”，可參考美國的做法，強調專業性，為委員會 配置夠水準和足夠數量的專家，讓他們成為議員強有力的職業助手、顧問，使委員會足以勝 任它所承擔的專業立法、審議、監督等工作。157 這不但對第壹院是這樣，第二院和第三院 同樣如此。 就第壹院而言，至少應該設立下列專門委員會：人權委員會（在人權委員會內可設言論 自由權、結社自由權、宗教信仰自由權、遷徒自由權等分會）、立法委員會（在立法委員會 內可設各專門立法分會）、財政和撥款委員會、行政監督委員會、農村與農民問題委員會、 經濟和貿易委員會、資源和環境保護委員會、教育科學文化委員會、醫療衛生委員會、就業與社會保障委員會、民族事務委員會等。 關於第二院 第二院的定位前文已經述及。就未來中國而言，設計第二院的目的，壹是為了制約、 控制行政機構的人事權和外事權，使這兩塊重要的權力領域得到更穩妥的保護和履行；二 是為了平衡第壹院的政黨政治和第三院的地區政治，防止它們可能給國家決策和國家長遠 利益帶來的負面影響。 這就是第二院為什麽要采行智識原則的理由。我們需要壹批德高望重、人格獨立、對 當代中國和當代世界問題有深刻的理解、擁有某壹領域專門知識和廣泛社會影響力的人物 進入參議院，成為國家長遠利益和人類基本價值的守護者。毫無疑問，這些人應該是知識 界、教育界、宗教界和公民社會建設領域裏的精英，但也不排除工商界和其他領域具有深刻 洞見和廣泛社會關懷的社會賢達進入參議院，承擔這項崇高的使命。158 第二院議員的任期應該長壹些，本報告建議為 10 年；但人數不壹定很多，本報告建議 為 120 人左右為宜。議員的具體產生方式可由各個界別自定，推舉或內部選舉均可。另外， 為了保持參議院的穩定和工作的連續性， 可以參考國際經驗，參議員改選實施輪換制，每 5 年換掉壹半數量的議員。159



第二院的憲法權力和職能應該包括：

● 立法權（凡第壹院和第三院通過的立法提案，均需經第二院復議）；

● 人事同意權（總統提出的總理人選、國務委員人選，經總統委員會協商而由總統提

名的國務院各部部長人選，高級軍事長官人選，總統提名的駐外大使人選，總統和第壹院、

第三院提名的大法官人選，160 均需經第二院同意後任命）；

● 締約權（總統簽署國際條約或公約，均需經第二院同意）；

● 戰爭權（包括宣戰、構和、國際事務中本國武裝力量的使用，總統需征得第二院同

意，方能對外宣布）；

● 軍隊調動、實施緊急狀態權（特殊時期或特殊情境下總統要求動用武裝力量、實施戒嚴或其他緊急狀態，需經第二院同意）；

● 大赦、特赦批準權（大赦或特赦名單由總統提出，批準權亦歸第二院，總統宣布結

果）；

● 監督權（同第壹院）；

● 彈核權（未來中國議會第二院不同於第壹院和第三院，不可提出對總理的不信任案，

但有對新總理人選的同意權；同時，三院均有總統罷免權）；

● 中長期經濟社會發展規劃批準權（同第壹院）；

● 重大經濟、生態建設項目審議和批準權（同第壹院）。

第二院至少應該設立的專門委員會包括：立法委員會、人事委員會、外事委員會、內務

與司法委員會、軍事委員會、民族事務委員會、地區事務委員會、經濟發展與環境保護委員

會等。

關於第三院

未來中國議會第三院體現地區原則，故稱“省際聯合議院”。前文已經指出，鑒於中國

國情復雜，地區差異極大，這個第三院體現的是兼顧民權落實與大國治理的雙軌共和制要

求，而非美國式或俄羅斯式的聯邦制要求。

所謂“雙軌共和制”，是幾年前我本人提出的壹種憲政國家縱向權力改革的設想，161 它

的基本點是超越傳統關於“單壹制”和“聯邦制”的簡單分野，強調既要通過分權自治，落

實基本民權，包括公民決定地方事務和選擇地方領導人的權利，又要通過適當集中，實現有

效的大國治理，克服地方利益沖突可能導致的對國家整體利益的損害。本系列報告的“分報

告 8”將專門研討這個問題，這裏不擬展開。僅就第三院而言，既然它應該同時體現自治民

權和大國治理的雙重要求，這將意味著第三院的議員，既要代表本省利益，防止本省利益

因不合理的全國性制度或政策安排而受到損害，又要學會從全國角度看問題，從國家整體

利益和長遠利益出發，來發揮民意代表和代表機構的功能，平衡地方利益和全國整體利益

間的張力，化解可能的地區間或中央與地方間的矛盾或沖突。

設立第三院還有壹個重要的考量，就是為協調民族關系、處理民族事務建立有效的立

法和民意表達、民意溝通平臺。中國是壹個多民族國家。由於某些歷史原因和黨專制體制的

不合理，60 年來積累了大量民族問題，少數民族的文化、宗教、經濟、社會發展權利沒有

得到應有的尊重。162 未來憲政中國必須著力解決這些問題，使各兄弟民族真正享有區域自

治和國家治理的平等權利。

特別行政區的民意代表性也將在第三院得到體現。中國目前的兩個特別行政區，香港

特別行政區和澳門特別行政區，是在兩個相關基本法的範疇內建構其政治框架的，但實際上，

港澳政治深受北京影響和暗中操控。中國民主化轉型成功後，香港和澳門將真正落實民主自

治原則，它們的民意代表也將通過省際聯合議院參與國政。163既然第三院的議員代表的是以省為單位的民意，議員的產生方式，可由各省議會立法自

行決定，但應該汲取各國經驗和教訓，代表地區民意的議員不能從地方官員中產生，也不

應由地方行政當局指派。164

第三院的規模，本報告建議為 100 人左右為宜。如果未來中國的省壹級行政單位為 50

個，則每個省出 2 名省際聯合議院的議員；如果仍為現在的 30 個左右省級行政單位，則每

個省出 3 名省際聯合議院的議員。議員的任期同第壹院，亦以 5 年為宜。

第三院的憲法權力和職能應該包括：

● 立法權（包括所有涉及雙軌共和制框架內地區問題或中央與地方關系問題的立法；

民族事務立法；特別行政區事務立法；以及對第壹院立法提案的復議）；

● 行政區劃設置與變更批準權；

● 征稅權（同第壹院）；

● 審議權（同第壹院）；

● 監督權（同第壹院）；

● 彈核權（同第壹院）；

● 中長期經濟社會發展規劃批準權（同第壹院）；

● 重大經濟、生態建設項目審議和批準權（同第壹院）。

第三院應該設立的專門委員會至少如下：立法委員會、民族事務委員會、地區協調委員

會、財政和撥款委員會、行政監督委員會、行政區劃委員會、特別行政區事務委員會、人權

委員會、經濟發展與環境保護委員會等。

三院的相互制衡

如此設計的議會三院制是否太復雜了些，以至於不便操作，甚至自生矛盾？這個擔心可

能不無道理。但人類的事情本來就是復雜的，中國尤其如此。對壹個缺乏民權傳統、又被黨

專制體制蹂躪半個多世紀的國度來說，我們寧願未來的民主體制復雜些，多設幾條繩索去

約束可能為所欲為、見縫插針的權力，包括行政權力，也包括議會權力本身。正如壹位美

國先賢所說：“專制主義來到人間，采取不同的形態，有時體現為行政專制，有時體現為軍

人專制，難道就不存在議會專制的危險？理論和實踐二者，都說明有這種可能。如果對立法

權威不加以限制，公民的自由權利就會喪失，也不可能長治久安；要對議會實施限制，唯壹

的辦法就是把議會從內部分開，分成各有所長而互相獨立的機構。”165

事實上，以上定義的三院已經充分考慮了各院之間力量的相互配合、相互制約與大致平

衡。這裏有幾個要點可略作分析：



● 首先，是各院的分權。根據本報告提供的方案，凡公民政治權利和基本人權方面的

立法，刑法、民法、經濟法、行政法等領域的立法，其立法創制權屬於第壹院；而所有涉及

雙軌共和制框架內地區問題或中央與地方關系問題的立法，民族事務立法，特別行政區事務

立法，其立法創制權屬於第三院；第二院在立法方面有復議權但沒有直接創制權。此外，第

壹院和第三院共享征稅權、審議權、監督權、彈核權；而第二院獨掌人事權、締約權、戰爭

權、同意實施緊急狀態權和大赦、特赦批準權。只有中長期經濟社會發展規劃批準權和重大

經濟、生態建設項目審議和批準權由三院共享，這自然是為了強化中長期發展規劃和重大建

設項目的民意代表機構的審議和監督。

● 其次，是各院間的相互制衡。這尤其體現在立法領域。擁有立法創制權的第壹院和

第三院，其經過“三讀”的立法提案亦不能直接通過，必須經第二院復議；同時，第壹院的

立法提案也要送第三院復議，而第三院的立法提案也要送第壹院復議。換言之，任何壹項立

法提案，都需經三院分別審議，提出意見。如果出現分歧，則需組成三院聯合委員會審理，

並做出最終定論。166

● 再其次，在必要場合，代議民主還要加上直接民主，盡管本報告主張對全國規模的

直接民主要謹慎使用。比如，我們曾經談到要尊重公民的憲法創制權和壹般法律創制權，以

為立法機構立法行為的補充或可能立法失當的矯正。167 再比如，關於憲法的修改權限，本

報告主張三院必須共同提出修改憲法動議，方為有效憲法修改提案；憲法修改如涉及國號更

改、領土變更，則要經全民復決，才能最終生效。168

立法機構與行政機構的相互制衡

從根本上說，這種制衡體現在本報告關於立法機構和行政機構分立、互不統屬的憲政原

則上。既然本報告主張壹種修正了的總統制，即“總統制框架內的行政雙首長制”，立法和

行政兩大系統間的相互制衡，就不再采取“倒閣”和“解散議會”之類議會制政府通常使用

的手段，而會參考總統制框架內行政、立法機構相互制衡的壹些行之有效的方法。

這些方法包括：

● 議會對政府的強有力的監督。在本報告提供的方案中，征稅權以及財政審議和監督

權牢牢控制在第壹院國民議院和第三院省際聯合議院手中，他們管著公民上繳的公共財富，

決定著這筆錢如何收、如何花，從源頭上杜絕政府可能的胡作非為；人事權、外事權控制在

第二院參議院手中，意在避免總統在這些領域專權、獨斷；行政區劃設置與變更批準權獨屬

於第三院，也體現立法對行政權力的制約；監督權、彈核權由三院共同享有，同樣是為了加

強對政府施政行為和政府官員個人行為的監督；最後，中長期經濟社會發展規劃批準權和重

大經濟、生態建設項目審議和批準權，代表著民意和立法機構在這些重要領域的最終決定地

位。政府在這些領域必須服從民意代表機構的決定。為了有效履行上述職能，可以考慮設立獨立的審計機關，對第壹院和第三院負責。169

此外，未來中國議會三院必須有充足的議事時間，每年的開會會期至少不低於 7個月。

170 還應有必要的外出考察、調研，並做出相應的制度化安排。

● 相互否決權。對議會通過的立法案，總統可以提出否決，退回議會重新審議，這是

總統制框架內行政機構反制立法機構的壹個通常辦法，未來中國也可參考。需要說明的是，

即便是在美國這樣典型的總統制國家，許多重要立法草案其實也出自行政部門之手，因為畢

竟他們對實際操作領域的情形更熟悉，但草案的修改、審議和決定權在國會，則是毫無疑義

的。171

對於總統提出的否決意見，議會可以三分之二的多數再次通過法案，從而形成對總統否

決的再否決。這是壹個行之有效的立法與行政機構間相互制約的辦法。當然，對未來中國而

言，由於中國實行議會三院制，要否決總統的意見，須經參議院和另外兩院中的壹院各三分

之二以上的議員投票同意，即完成對總統意見的再否定。

那麽，是否仍有立法和行政機構因意見不同而形成僵局的可能？理論上講，永遠不能

完全排除這種可能，無論是在什麽制度下，因為任何設計、任何制度都不是萬能的。所以

我們才要同時強調政治家的胸懷、職業操守和道德底線。



制衡權力：司法獨立與司法機構五院制 -----中國憲政改革可行性研究報告（分報告 7）

司法領域是黨專制的重災區。未來憲政中國要成就真正的司法獨立，建立正常的法治國 家，使法律成為捍衛公民權利的盾牌，使司法體系成為公權力制衡體系中的有效組成部分， 可謂任重道遠。 黨專制的重災區 中國現行司法系統主要由“人民法院”系統和“人民檢察院”系統構成，再加上承擔部 分司法職能的公安系統，這就是人們常說的“公、檢、法”。從制度設計上講，“公、檢、法” 分立本來含有相互制衡之意，172 但由於它們都須接受中共各級“政法委”的領導，這種制 衡自然大打折扣。 歷史地看，包括“公、檢、法”在內的中國政法系統曾長期是毛式“階級鬥爭”的工具， 被認為是“無產階級專政”的重要組成部分，既用來鎮壓“地富反壞右”，也是實施黨內清 洗的得力手段；改革開放以來，當政者不再把“階級鬥爭”掛在嘴邊了，但對“境內外敵 對勢力”的防範、對壹切敢於批評共產黨的“異議分子”的打擊，卻仍然是政法系統的重 要任務。173 對異議人士的判決完全代表統治者的意誌，這裏當然不可能有壹絲壹毫的司法 獨立。 至於反腐敗，中共執政者主要通過自身的紀檢系統進行，其“雙規”之類做法常常帶有 法外施威的特點。更重要的是，靠當政者自身的力量反貪腐，用自己的左手去鉗制自己的右 手，歷史上沒有哪壹個政權能夠做到。司法對公權力的制約是黨專制體制內的法律死角；174 而在權力與非法利益結盟的場合，法律和國家強力又往往成為對付不滿民眾的兇殘利器---- 這個荒誕的現實近年來越演越烈，由此也就不難解釋，何以“維穩”成了當今中國的第壹 熱門詞匯，花在國內“安全”方面的錢竟然超過了國防開支。司法不獨立，權力無法馴服，正義無法彰顯，民心無以撫平。 而若尋求真正的司法獨立，必須從根本上改變現行的中共黨專制體制，這是建設憲政中 國無法回避的時代任務！ 司法五院制：未來中國司法體制的基本構想 中國司法改革和司法制度重構包含著相互聯系的這樣兩個目標：壹是結束黨專制，讓 法律重新成為捍衛基本人權、有效制約公權力的公民手中的武器；再壹個是通過合理的制 度設計，使司法體系和未來中國的立法體系、行政體系鼎足三分，實現公權力之間的有效 互動和制衡。 為了實現這個目標，本報告特提出未來中國司法五院制建構的設想。這個五院制構想的 基本內容是： ● 創設憲法法院，以凸顯憲法保障和違憲審查功能，為民主中國確立根本的憲法根基； ● 改革普通法院，在司法獨立的前提下改進或重構偵查機關、公訴機關和審判機關之 間的關系，強調程序司法、公正司法，改進對壹般刑事案件、民事案件、商務案件和涉外案 件的審理； ● 創設行政法院、勞動法院和選務法院，凸顯司法對公民權利的保障，包括民告官權 利、勞動權利、選舉與被選舉權利（在黨專制體制下，這三個方面恰恰是權利被侵害最嚴重 的領域）。 這個五院制構想，吸收了民主國家的某些成熟經驗；175 但從根本上說，它深深植根於 未來中國建設壹個法治國家的需要。 關於憲法法院 什麽是憲法法院？簡單說，憲法法院是專司違憲審查的機構。早在 1787 年美國費城制 憲會議時，就有人提出最高法院應該有權解釋憲法，有權宣布國會制定的與憲法相抵觸的法 律無效。176 但美國的最高法院仍然是普通司法體系中的壹部分，20 世紀下半葉首先在歐洲 發展起來的憲法法院，則是獨立於普通司法體系的壹個特別機構。有學者指出：二戰後憲法 法院被許多歐洲國家（比如德國、意大利、西班牙、葡萄牙等）采用，重要原因之壹是這些 國家“通常在此前受專制主義統治的壓迫較深，人們普遍感到僅僅依靠普通法院法官來保障 基本人權是遠遠不夠的。對基本人權的嚴重侵害主要來自國家立法機關和行政機關，而這些 國家的法官往往在強大專橫的立法權或行政權面前軟弱無力，有時甚至為惡法惡政竭誠效 勞。當專制主義橫行無忌時，憲法被拋在壹邊。憲法中所規定的基本權利遭到踐踏，憲法 中所設定的權力制約機制和法律程序對推行惡法惡政者毫無約束作用。因此，在擺脫專制 主義統治後，人們首先想到的是如何使憲法在任何情況下都能得到行使國家權力機構的遵 守，使基本人權得到有效保障。於是憲法法院及其違憲審查權便成為人權和法治的希望之所在。”177 正是基於同樣理由，轉型後的前蘇東國家（如俄羅斯、匈牙利、保加利亞、羅馬尼亞）、 東亞國家（如韓國）、拉美壹些轉型國家（如秘魯、智利）紛紛建立憲法法院，憲法法院制 度成為被當今成熟民主國家和新興民主國家廣泛采用、且行之有效的憲政體制安排。 中國作為壹個深受黨專制體制之害的國家，更有建立憲法法院的必要。參考各國經驗， 本報告認為未來中國之憲法法院應承擔下列基本職能： ● 憲法解釋職能。憲法法院擁有對憲法解釋的最終權力，這壹點應在未來中國的憲法 中明確規定。 ● 立法領域的違憲審查職能。對全國立法機關和省級立法機關制定的普通法律，憲法 法院有權做出該項立法是否合憲的裁決。換言之，對普通立法，立法解釋權歸立法者；但立 法及其解釋是否合憲的裁決權歸憲法法院。 ● 行政及司法領域的司法審查職能。憲法法院對行政或司法機關與公民或公民組織之 間發生的政治性爭議有權進行司法審查並做出裁決，這個規定主要是為了強化對公民和公民 組織的憲法保護。178 ● 對涉嫌犯罪的國家級公務人員的審判職能。比如，假設總統涉嫌犯罪，則應由憲法 法院和最高法院組成聯合審判庭，進行審理並做出判決。 ● 政府間沖突的調節和裁決職能。未來憲政中國的中央政府和地方政府之間、地方政 府與地方政府之間，均可能產生因法律理解、權限爭持而發生的矛盾，甚至沖突，在這些場 合，憲法法院有根據雙軌共和制的憲政原則對沖突做出裁決的最終權力。 未來中國的憲法法院如何構成？大法官如何產生？本報告的建議是：憲法法院不同於其 它法院，不設地方機構，只有國家憲法法院壹家。憲法法院可由 12 名大法官組成，其產生 方式是：總統提名 4 人，議會第壹院和第三院各提名 4 人，由議會第二院批準，總統任命。 179 這樣安排的好處是使憲法法院大法官行使職權時，相對超脫，盡可能遊離於黨派政治之 外，而能秉公執法。180關於憲法法院大法官的任期，壹般認為不宜過短，任期過短不利於形成憲法法院必要的 尊嚴，保持憲法理解及建立在這種理解基礎上的釋法及司法工作的連續性，也不利於形成法 官這個特殊職業的職業保障。正是由於以上理由，美國最高法院的法官實行終身制，除非犯 法或到退休年齡，不得隨意解任。但任期過長也有缺點，那就是不利於新人接班，且容易形 成司法領域中的特殊權勢集團。目前，憲法法院法官的任期，法國是9 年，不得連任；德國 是 12 年，不得連任；韓國是 6 年，但可以連任。鑒於以上考慮並參照他國經驗，本報告建 議未來中國憲法法院大法官的任期為 10 年，不得連任。每 5 年由總統、議會第壹院和第三 院提名，更換 12 名大法官中的二分之壹。這樣，既可保證憲法法院工作的連續性，又不斷 有新鮮人選進入這個重要而高貴的機構之中，使其充滿活力。 憲法法院對中國而言是個新生事物，希望它成為未來中國憲法、法治和公民權利的忠誠 護衛者！ 關於普通法院 未來司法五院制中的普通法院，將專司刑事、民事、商務、涉外案件的審理，其工作範 圍同今天的“人民法院”大體接近。181 應該承認，改革開放 30 多年來，中國在民法、民 事訴訟法、刑法、刑事訴訟法、經濟法、國際商貿、知識產權保護等立法和司法實踐領域， 已經取得不少進步。未來憲政中國將繼承上述所有改革領域所取得的成果，並進壹步完善之。 當然，現行《中華人民共和國刑法》第105 條必須廢止。182 民主中國不能允許專門用於鎮 壓異見的專制惡法繼續存在。 相應地，檢察院作為公訴機關，在刑事案件的審理中，將繼續其職能。現行法院和檢察 院之間相互制衡的制度安排，只要是合理的，都將予保留，同時應探索憲政條件下審判機關 和檢察機關新的合作和相互制約模式。 在未來憲政中國，公安機關作為社會治安的維護者仍有其存在的必要性。在刑事案件的 審理中，公安機關仍可承擔必要的偵查職能。國家安全機構維護民族國家利益的職能亦當保 留。但用於監視、控制民間異議人士的秘密警察系統（國保）必須取締。武警、特警等近年 來發展、膨脹迅速的“國家強力組織”應該大大壓縮，它們是專制執政者“維穩”需要的產 物，也必將隨著這個制度的終結而失去其存在的必要。 毫無疑問，所有傳統的“公檢法”機構都需在轉型過程中完成其“去黨化”的艱巨使 命。未來憲政中國的“公檢法”將不再有什麽“政法委”，也不允許任何政黨在其中活動， 司法獨立、審判獨立、正義至上、公民權利至上將是司法機構恪守的最高職業準則。 組織機構方面，未來憲政中國之普通法院可實行最高法院、高級法院、初級法院三級系 統，分別相應於中央、省、縣（市）三級建制，初級法院可設派出機構，處理較為簡單的基 層案件。公訴機關的設置同此。案件審理仍實行二審終審制。 各級法院法官和各級檢察院檢察官的任職，均須經嚴格的職業資格認定。最高法院大法官和最高檢察院檢察官的產生，亦可采取由總統、議會第壹院和議會第三院各提名三分之壹 的形式，經議會第二院批準，總統宣布任命。最高法院大法官和最高檢察院檢察官的任期， 本報告建議為 5 年，連選可以連任。高級法院和初級法院法官的產生、高級檢察院和初級檢 察院檢察官的產生，可由司法部征求地方議會的意見後，由司法部任命。 關於行政法院、勞動法院、選務法院 這三個專業法院，對未來憲政中國，也將是新生事物。設立它們的根本初衷，是為了 在官民關系、勞資關系、選舉這三個特殊領域，用司法手段更有效地保障公民權利。 ● 行政法院 行政法院負責審理各類民告官的案件。早在上個世紀 80 年代末，中國已經有了行政訴 訟方面的專門立法----《中華人民共和國行政訴訟法》，該法規定了公民、法人或其他組織對 8 類具體行政行為不服可以向法院提起行政訴訟，包括：1，對拘留、罰款、吊銷許可證和 執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服；2，對限制人身自由或者對財產的查封、 扣押、凍結等行政強制措施不服；3，認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權；4，認為符 合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復；5，申請行 政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復；6，認為行 政機關沒有依法發給撫恤金；7，認為行政機關違法要求履行義務；8，認為行政機關侵犯其 他人身權、財產權。183 這些條文應該說體現了對公民權利和合法利益的保護，但這項法律頒布以來的 20 多年， 顯然並沒有得到有效的實行。不法官員侵害普通百姓權益、甚至魚肉鄉民的事屢屢發生，且 有越演越烈之勢。像“野蠻拆遷”這類公害在不少地方已經不是個別官員所為，而演變成了 地方政權有組織的對公民的搶劫。這當然已經不是壹部《行政訴訟法》所能解決的問題，必 須通過制度的根本變革，才能從根子上鏟除貪官酷吏產生的土壤。 中國是壹個官本位傳統極其頑固的國家。可以想象，即便是在民主化轉型成功後，使 民告官成為社會生活的常態、並在公正的前提下圓滿完成訴訟和對違法行政行為的判決， 仍然不是壹件輕而易舉的事情。正因為如此，未來的行政法院將擔負光榮而又繁重的任務： 它不但要處理大量案件，而且要通過自己的司法實踐，在公民中播撒公平正義、在法律面前 人人平等、官民平等的種子。 除民告官案件外，行政法院還可與立法部門合作，參與對官員重大瀆職、過失或涉嫌犯 罪的調查，並給出司法結論。 在組織機構上，本報告建議未來的行政法院內部設檢察和審判兩個部分，這意味著把 現在隸屬於行政系統的監察部門劃歸司法體系。184 對行政不作為或非法作為的獨立的司法 檢察，將有助於公正的斷案和判決，有利於更好地維護普通公民的權益，也有利於遏制貪腐， 維護公權力的公信力。 行政法院亦可分為國家行政法院、省行政法院和縣（市）行政法院三級，法官的產生、 任期、職業保障制度同普通法院。

● 勞動法院

勞動法院專司勞資爭議裁決、保護勞資雙方的合法權益、特別是保障普通勞動者的權利 和合法利益。 中國共產黨在早期革命年代，曾高舉“勞工神聖”的旗幟，用這個口號動員了千百萬 生活在社會底層的勞動者。然曾幾何時，這個靠工農的支持打敗政治對手的政黨卻在執政後 走向了自己的反面，勞工不再“神聖”，他們只是專制意識形態的壹面招牌而已。改革開放 30 多年來，中國經濟獲得高速增長，但中國所特有的“低工資、低人權優勢”卻廣為詬病。 各地揭露出的血汗工廠、黑磚窯、非法使用童工、因缺乏起碼的勞動保護措施而導致職業病 頻發等等可謂觸目驚心。生活在底層的農民工、城市貧民、流浪者鮮有有效的司法救濟渠道。 流水線上的工人、城市的出租車司機不允許建立自己的獨立工會組織，只能任黑心老板、貪 婪的出租車“公司”隨意盤剝。 唯利是圖是資本的不良本性，這壹點全人類皆然；黨專制則是造成中國改革年代勞資關 系不正常、政府往往偏向資本壹方的制度原因。185 可以說，中國即便在終結共產黨黨專制 體制、成功實現民主轉型後，建立正常的勞資關系，用立法和司法手段保護勞資雙方的合 法權益，仍然是社會建設的重要任務。勞動法院應該在這方面發揮作用。 未來憲政中國的勞動法院除接受勞動者對雇主不法行為的控告、審理勞資糾紛方面的案 件以外，還可充當勞工組織和雇主組織之間各類爭議、談判的協調者或仲裁者。 勞動法院亦可設國家勞動法院、省勞動法院、縣（市）勞動法院三級。法官的產生方式、 任期、職業保障同普通法院。



● 選務法院 選務法院的設置吸取了巴西的經驗。巴西的選舉法院最早成立於 1932 年，目的是檢查、 遏制舊共和時期日益猖獗的選舉舞弊行為。“今天的選舉法院遍及各個行政層級，只要跟政 黨登記有關的各個領域都是選舉法院的職權範圍，如國會授權的當選人數、候選人的資格審 查、計票的程序，甚至是地區治理的合憲審查等。自 1985 年以來，在規範巴西選舉進程方 面，選舉法院扮演著日益活躍的重要角色。”186 今天的中國仍在忍受黨專制背景下的假選舉之苦；對我們的國民而言，還沒有體驗過真 正的大選或地方選舉為何物。但自 1998 年實行村民自治制度以來，各地“村官”選舉中普 遍存在的賄選現象卻給我們敲了警鐘。還是那句話：我們這個民族，民權不發達，卻有著長 久而濃厚的臣民傳統，為官者善於弄巧、內鬥，為民者往往見小利而忘大義。這些不良文化 基因對轉型後的中國仍會發生影響，它們將是未來中國選舉中可能出現的“黑金政治”、“選 舉舞弊”之類醜行的最深厚的文化土壤。 正因為此，未來憲政中國的選務法院任重而道遠：它要根據未來的《選舉法》規範選 民和參選人的行為；它要接受和選舉有關的各種申訴，並做出裁決；它還要通過公正的、 具有專業水準的司法實踐培育民主中國的選舉文化。 在工作中，選務法院還將和獨立的選舉主持機構發生密切關系，二者應精誠合作，使各 級、各類選舉公開、公正、透明。 選務法院的組織結構、法官的產生、任期、職業保障等，應該和普通法院、行政法院、 勞動法院同樣安排。 這樣壹個專業化分工的司法五院制結構，相信能夠促進未來中國的憲政化和法治化，並服務於公民權利的保障和提升。 司法機構與立法、行政機構之間的相互制衡 根據本報告提供的方案，司法與立法、行政三大系統間存在著既相互合作、又相互制衡 的關系，且這種關系是多重的，目的就是為了讓橫向水平的公權力更合理、更有效的運轉， 防止因任何壹個領域的專權而給公共事務造成損害。 ● 司法機構與立法機構間的相互制衡 這種制衡最明顯的體現自然是憲法法院的違憲審查職能。議會作為立法機關擁有立法權 和立法解釋權，但該項立法及其解釋是否合憲，則是憲法法院說了算。另壹方面，立法機關 對司法機關並非全無反制力。這不但表現在立法機關在司法系統五院大法官的產生上有重要 的提名權、批準權，而且議會也有權對不稱職或犯有嚴重過失的法官提出彈核。 ● 司法機構與行政機構間的相互制衡 體現這種制衡最明顯的機制莫過於行政法院。未來憲政中國的行政法院應該是不法官僚 的克星，公民手中的盾牌。此外，憲法法院的司法審查既對司法機關，也對行政機關。勞動 法院、選務法院在自己的職責範圍內同樣有對行政權力的監督職能。本報告前邊還曾提到， 把審計、監察從行政系統中剝離出來，分屬立法和司法系統掌控，也是為了更有效地制衡行 政權力。行政權力掌握大量資源，是直接面向大眾、又帶有強制特征的公權力，最容易被 腐蝕，所以對它的制約才顯得尤其必要。 事實上，國會的監督權和司法的檢察權都是沖著可能之不法行政行為而設的，在實踐中， 它們亦當相互配合。 至於行政機關的反制力，本報告壹再強調，司法獨立，不受行政幹預，是各國的普遍經 驗。在這個意義上，不存在行政機構對司法機構的制衡。但總統對五院大法官有人事提名權 和任命權，司法部有對地方（省、縣或市）法官的任命權，則體現了行政機構對司法機構的 某種制約。不過，這種制衡同時又受到立法權的牽制（總統提名大法官須經議會第二院同意 才能任命，司法部任命地方法官亦須與地方議會協商），這種多重制約關系，應該有助於權 力運行的合理化。 ● “司法能動”和“司法克制” 制度設計帶有抽象性。司法實踐的主體是人，無論是憲法法院法官判斷立法、司法行 為的合憲性，還是普通法院或其他專業法院法官在運用法律、審理案件過程中的司法作為， 都有相當的主觀能動空間，體現法官的價值傾向和公共政策傾向，並非機械辦案。這個問 題涉及所謂“司法能動”（或司法能動主義）與“司法克制”（或司法約束主義）之間的分野。 按照某些學者的定義，“司法能動主義是指法官冒險超越狹隘的法律決定去影響公共政策的 意願。它是司法約束論的對立面。作為壹種較為保守主義的原則，司法限制論認為，法官應 當置政策意義和自己的價值觀於不顧而僅僅去應用法律，包括援用憲法。這兩個術語的發展 都是與美國最高法院聯系在壹起的，但它們在目前這個司法政治化的年代有著更廣泛的適用 性。”187 本報告認為，在未來中國的大變革、大轉型和轉型完成後的民主鞏固時期，時代需要我 們的法官更多具有“司法能動主義”的精神，積極介入社會生活，以自己的司法實踐影響公共政策，建立起與立法機關、行政機關、傳媒和公民社會的有效互動。 律師與轉型中國 律師在任何民主社會中都是重要的法律人群體。對轉型中國而言，律師發揮的作用，具 有格外重要的意義。所以在本報告的最後，我們還要就這個問題簡單做些討論。 自 1980 年中國恢復律師制度以來，律師隊伍得到快速擴展。188 進入新世紀後，隨著 中國自由民權運動的高漲，又出現了壹個被稱為“維權律師”的法律和知識人群體，他們除 了從事壹般商務性律師業務外，還用大量時間、經歷投入公益法律服務，特別是為弱勢群體、 遭到官府迫害的維權人士、不被政府認可的宗教信仰者等提供法律支持。2003 年圍繞“孫 誌剛事件”而爆發的要求廢除收容遣送制度的呼聲和法律動議，是維權律師群體掘起的壹個 標誌；189 近年來在著名的山東臨沂暴力計生案、河北三鹿集團“三氯氰胺”奶粉案等公共 事件的維權鬥爭中，都可以看到維權律師活躍的身影。190 正是因為維權律師的行動不僅觸動了官府脆弱的神經，而且客觀上挑戰了黨專制體制的 “紅線”，盡管他們的所作所為如此陽光，如此富有建設性，仍然遭到了官府的殘酷打壓。 這種打壓 2008 年以來就在升級，而於今年上半年達到頂點。191 就當政者而言，這種殘酷的打壓行動，其實無異於自殺，因為當妳把社會上壹切良性 的、溫和的、建設性的反對力量都當作“敵對勢力”予以絞殺時，勢必在統治者自身走向 極端化的同時，也把反對力量逼向極端化，從而堵塞了壹切對話和良性互動的渠道、空間 和可能，迫使社會走向“揭竿而起”的那壹刻。這將是中國“突發性轉型”的開始，也是 現行制度徹底終結的開始！ 當然，本報告作者不希望當政者愚蠢到這種地步。但是，民間的善良願望不能代替統治 者的選擇。我們只能說，當統治者基於壹黨私利而不惜把整個國家、整個民族綁架時，它最 終只能墮落為民族的罪人！ 回到維權律師話題。雖然我們年輕的維權律師們目前正在經歷嚴峻的考驗，他們的生 存空間和活動空間已經十分狹小，但這種情況不會持久。畢竟，爭取更有尊嚴的生活和生命價值，來自人的社會本性和自然倫理本性。最近針對溫州動車追尾造成的特大傷亡慘劇和 官府處理這個事件中暴露的問題，公眾、網友萬炮齊轟，再次顯示了中國人同樣追求人性的 尊嚴。192 可以預言，在未來中國的轉型中，維權律師將繼續發揮他們的作用，成為中國自 由民權運動的先鋒和重要的行動力量。在轉型後的民主中國，這個群體仍將會為中國的民主 鞏固做出貢獻。



大國治理：國家縱向權力構成的雙軌共和制

-----中國憲政改革可行性研究報告（分報告 8）



分報告 5、分報告 6 和分報告 7 分別從行政、立法、司法角度給出橫向水平之公權力相

互制衡的制度設計構想。本報告將從公權力的縱向結構安排的視角繼續深化未來中國之可能

憲政結構的討論。

幾年前，筆者就曾提出“雙軌共和制”的憲政國家結構設想，193 其基本原則，作者至

今仍然認為是站得住腳的。所以，本報告可以視為對這個設想的進壹步論證和展開。

中央集權傳統與黨專制

自秦始皇“廢分封，立郡縣”，建立大壹統的皇權制度以來，我們這個民族在國家統治

和治理結構上持續了 2000 多年的中央集權制傳統。不應否認，像中國這樣如此廣袤的地域，

竟能由壹個統治中樞通過龐大的官僚系統，實現對億萬臣民的大體有效的治理，這在交通、

資訊極不發達的前現代，不啻為壹個奇跡。當然，這中間發生過分裂；地方諸侯抗拒中央權

威，甚至覬覦中央權力寶座，這樣的事情在中國歷史上也曾壹再上演。但不管具體歷史場景

的權力博弈如何血雨腥風，中央集權的基本邏輯卻在長達數千年的時間裏頑強地延續下來，

成為中國政治文化的壹個基本組成部分。中國的民權之不發達、地方自治傳統之不發達，均

與這個事實有關。194

1949 年後中國共產黨建立的這個制度，在政治文化和國家治理上繼承了中央集權的傳

統：黨專制的極權主義政治建構，包括對權力中樞的獨裁式掌控、遏制地方勢力的增長等，

和皇權時代的中央集權傳統有著天然的親和性；斯大林式的國家計劃經濟（統治經濟）和

高度意識形態控制，則為現代黨專制所特有的專制加中央集權做了特殊註腳。

當然，在保證中央政令統壹這個大前提下，如何處理中央和地方的關系，也曾是毛澤東

及其後來者反復思索、實驗的壹個難題。毛澤東曾提出要重視發揮“兩個積極性”，但壹直

沒有找到恰當的制度安排實現之。195 改革開放、特別是最近 20 年來，隨著壹代中共強人

相繼離世，中央權威似有式微之勢，地方勢力掘起；但最近幾年，壹方面黨國體制面臨的危

機加大，另方面中央能夠掌握的財力大增，這又必然導致中樞主導的“維穩”戰略壓倒地方

分立勢頭，國家強力運用（槍桿子）、統壹的意識形態控制（筆桿子）、中央財力控制（錢盒子）這三項成為後極權時代新的中央集權強勢運作的證明。

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中國憲政改革的根本目標是解構乃至終結中共黨專制體制，這壹點，本報告已經反復申

明。那麽，這種終結，是否意味著中央集權制的必然終結呢？不能簡單地這麽說。

從中性（非意識形態）的角度看，中央集權制和單壹制有關，是國家結構形式的壹種，

另壹種是聯邦制。單壹制可以有專制主義的單壹制，也可以有自由政制的單壹制。聯邦制同

理。因此，當我們否定了極權主義的黨專制以及與維護壹黨統治相聯系的對槍桿子、筆桿子、

錢盒子的壟斷時，並不意味著必然要放棄國家縱向權力安排的單壹制或中央集權制，它們並

非同壹種邏輯關系。當然，在國家面臨深刻轉型、制度重構已經不可避免時，聯邦制的可能

性也應該進入政治家和轉型戰略家的視野。我們完全可以、也應該在自由政制之單壹制和自

由政制之聯邦制之間進行認真比較，然後做出慎重的選擇。

“聯邦制”是否適合於未來中國？

最近 10 數年來，海內外確有不少自由知識分子主張未來中國采行聯邦制，這種主張甚

至構成民間反對派關於憲政中國國家縱向權力建構的主流見解。比如，早在 1992 年，流亡

海外的著名政治學者嚴家祺就曾撰寫《聯邦中國構想》，對在中國實行聯邦制進行系統論證。

196 1993 年，20多位海外華人學者齊聚美國檀香山，召開“中國統壹模式和憲法結構學術討

論會”，大多數與會者認同聯邦制，並草擬了壹部探討性的《中華聯邦共和國憲法草案》。1995

年，近 50 位學者參加在美國加州大學東亞研究所召開的“未來中國國家結構與憲政體制研

討會”，聯邦制再次成為共識。197 直到進入新世紀的 2008 年，《零八憲章》的起草者也主

張未來中國應實施“聯邦共和”，“在民主憲政的架構下建立聯邦共和國”。1

《中國需要什麽樣的政府》壹書作者諸葛慕群曾將聯邦制的特點歸納為：“二元主權。

聯邦和成員國分別擁有主權。聯邦主權是各成員國協同認可與讓予的結果；成員國的主權是

經其本身認可與讓予聯邦之後所剩余的主權權力部分，而其讓予聯邦的部分主權可以根據成

員國的意願，通過特定的程序予以收回。雙重政府。即壹個聯邦政府和若幹個成員國（邦、

州）政府。它們分別依據憲法所賦予的權力而存在並通過立法、行政和稅收分別作用於公民。

雙重憲法。各成員國（邦、州）按照聯邦憲法的規定，制定自己的憲法和法律，設立自己的

立法機關和行政機關，在自己管轄的地域行使職權，領導地方各級政府。雙重國籍。成員國

（邦、州）的公民除具有自己的國籍外，同時還具有聯邦的國籍。剛性分權。聯邦和成員國

（邦、州）的權限劃分，由憲法和法律明確規定，聯邦政府和官員都不得幹預或侵犯成員國

的權力。”199 這種歸納，顯然深受美國式聯邦制的影響。事實上，很多人把美國式聯邦制

視為經典的聯邦制，代表著聯邦制思想和制度建構的精髓。

認為中國應該實行聯邦制的學者的主要根據是，聯邦制有助於擴展民權，有助於維護香港、澳門的自由制度，特別是有利於兩岸和平統壹和西藏等民族問題的解決。200

然而，不同於上述主張，本報告不贊成中國實行這種經典的聯邦制，理由如下：

● 首先，聯邦制多是先有“分”，後有“合”，“聯邦”的形成體現了歷史的自然演進

和各成員邦“走向壹起”的整合要求，比如美國，13 個殖民地先是各自獨立，而後建立“邦

聯”，再後談判建立“聯邦”。而當今中國本身是統壹國家，沒有因“分”而“合”的背景

與需要，更無須為了“合”而先人為地去“分”。201 本報告認為，除非在未來的演變中由

於當政者冥頑愚蠢、社會矛盾激化而發生內亂，導致內戰甚至國家分裂、族群分裂，國家

面臨重新整合的要求，且要求整合的各方力量實力大體接近，只有在那時，聯邦制才可能

真的作為現實的、甚至唯壹理想的制度選擇提到轉型中國面前，除此之外，我們並無采行

聯邦制的自然理由。

● 其次，不能完全無視我們的政治文化傳統，畢竟，中國是壹個實行了 2000 年中央

集權制的國家，這與美國這個建立在自治民情基礎上的年輕的國家完全不同。202 我們缺乏

實行聯邦制的必要的文化基因，但在中央集權國家治理上，我們這個民族卻積累了大量經驗

（當然也有大量的教訓）。未來之憲政中國，民權建設應該大力加強，但傳統治理經驗也應

理性對待，經過仔細甄別後，對仍有價值的部分予以保留、傳承。

● 更重要的是，中國作為大國所具有的特殊性：我們這個國家巨大的地區差異、發展

差異是任何考慮未來中國政治建構的學者和政治家絕不可忽視的壹個基本現實。中國的東

部、中部和西部至今仍然橫亙著經濟、社會發展水平方面的巨大鴻溝；203 中國的人口和資

源分布極不均衡；204 中國的環境極其脆弱，環保壓力巨大；205 中國面臨著大量跨地區、

跨地域的治理難題。206 所有這些決定了經典聯邦制之“二元主權”、“剛性分權”等制度安排在未來中國的不相宜性。207 可以說，中國的現實決定了在發展民權、落實地方自治的同

時，必須同時強調中央政府對跨地區公共事務實施統壹治理的憲法權威和必要手段，而經典

聯邦制顯然無法滿足後壹點。

● 再看當今世界，傳統的單壹制和傳統的聯邦制其實都在變化中，有融合之勢。比如

英國、法國、日本等單壹制國家，都在探討地方自治的可行性並取得相當成就；美國則相反，

這個典型的聯邦制國家從上個世紀 30 年代即開始探索加強聯邦政府力量的方式和途徑。“今

天，在很多場合，人們已經不大說得清楚聯邦體制下的‘自治’和單壹制下的高度‘分權’

究竟有多少區別。它們可能都意味著地方領導人的直選而非任命、和中央政府分享的財政權

力以及對地方事務的較少控制。這個趨勢表明，治理的多元化、傳統的國家結構形式的某種

分解和再融合，已經成為壹些大國改善國家治理結構的主動選擇。”208

● 最後，關於臺灣問題和西藏、新疆等民族問題，這的確是考慮未來國家統壹和合理

安排縱向憲政結構的重點和難點。很多朋友建議采行聯邦制，也正是基於此。但本報告以

為，這些問題可以在更適宜的制度框架內加以解決，比如臺灣和大陸的統壹可以借助某種

特殊的“邦聯”形式先建立對等關系，再以特別行政區的形式並入中國大陸；209 西藏、新

疆等民族地區主要是落實真正的民族區域自治或多元文化、多民族共存共治，在雙軌共和制

框架內，享受比純漢族地區更多的自治權力。

何為“雙軌共和制”

在 2005 年那篇文章中，我曾指出：鑒於中國作為壹個大國所擁有的所有這些特殊性，

它們“都提醒我們不能在傳統的‘單壹制’或‘聯邦制’的單壹軌道內考慮問題。如果說國

家結構形式的調整、治理的多元化已經成為當今壹些中等規模以上國家的現實，那麽中

國――由於它的巨大的人口規模、極不均衡的地區發展水平、復雜的民族生態狀況和歷史遺

留下來的不同政治實體並存的現實――更有理由、也有足夠的必要去考慮設計壹種更復雜

的、超越‘單壹制’或‘聯邦制’單壹邏輯的制度體系。筆者所謂‘雙軌共和制’就是對這

樣壹個制度體系的初步構想。”210

可以用 12 個字概括雙軌共和制的基本含義，那就是分級自治、多種形態、適度集中。

● 分級自治：自治是公民權利的直接體現。本報告把自治定義為壹定區域內的公民依

法對境內公共事務的自行管理與處置，包括自主進行不違背國家憲政原則的地方性立法、自

行選舉區域行政長官和議會議員、自主決定地方財政的使用、對區域內的公共事務自行做出

安排等等。“分級”意味著自治的多層次性。鑒於中國人口眾多，同時考慮到歷史上自然形

成的行政區劃傳統及其體現的區域人文內涵，也兼顧經濟發展帶來的區域經濟整合關系的變

化，此外還要顧及有效降低未來憲政中國的總行政成本，本報告主張把自治分為 3 級，即省

（自治區、直轄市、特別行政區）自治、縣（市）自治和鄉（鎮）自治。211● 多種形態：中國既是壹個多民族共存的國家，又由於歷史原因存在香港、澳門這樣

的特區政治共同體，這就決定了未來憲政中國自治的形態也必然是多元的。西藏、新疆等民

族地區的區域自治勢必在某些方面不同於漢族地區的地方自治，香港、澳門和統壹後的臺灣

在自治方面也會有不同於大陸其它省區的特點。嚴格地說，自治共同體的多種形態的並存乃

是自治原則和精神的必然結果：既然自治體現著自治共同體範圍內公民的集體權利，他們當

然有權選擇適合於自己的區域治理形式，只要這種選擇不與國家的憲政原則相抵觸。但中國

民族問題的復雜性（特別是西藏問題和新疆問題）以及臺、港、澳作為政治實體在近現代史

上形成的特殊性，迫使我們必須要著力強調自治之多種形態在這個意義上的政治蘊含。

● 適度集中：即便是在聯邦制下，軍事、外交之類事權通常也是掌握在中央政府手中

的。本報告所謂“適度集中”乃在於強調這樣壹層意思：中國作為壹個整體，要成功面對全

國性公共問題的挑戰，化解地區間發展差異太大造成的種種難題，就必須依法保留中央政府

處理與地區有關、但又事關全國的那些公共事務的足夠手段。中央政府與地方政府（這裏指

省級政府）的關系，既是合作關系（在自治範圍內，中央政府有義務支持地方政府依法自行

處理本地區事務而不得隨意幹涉），又是領導-被領導關系（在超出地區範圍的全國性公共事

務領域，地方行政長官必須服從中央政府的調度指揮；地方行政長官可以被中央授權、接受

中央政府委托完成在本省區內發生、但事關全國的公共事項，同時又必須接受中央政府的監

督）。這個原則也適用於省以下各級行政長官之間在處理跨層級公共事務時發生的關系。

在以上描述中，顯然，“分級自治”和“多種形態”更多體現著聯邦制建構所特有的分

權特點；“適度集中”則繼承了單壹制政府結構的某些元素，特別是集權元素。但這裏的“集

權”將是“適度的”，它是在新的制度框架內的“集權”，受到法律的明確限定，不會再重

蹈傳統中央集權制的復轍。在憲法政治意義上，無論“分權自治”還是“適度集中”都是

民權的制度體現，只不過範圍不同：“自治”體現的是區域性民權，“集中”體現的是全體

國民的民權（最高行政權的行使得到了全體國民的委托）。而在政府建構意義上，“分權自

治”和“適度集中”又的確代表著對兩種不同建構傳統的有意識吸收和揚棄。這樣，這個

共和政體既是“雙軌”的，又是在新的制度框架內融為壹體的。212

雙軌共和制的政治哲學根據

政治哲學告訴我們，“利益”是理解人類行為的重要維度。“分級自治”意味著每個層級

上的每個自治體都是壹個利益共同體，而“分級自治”的政治哲學基礎之壹恰恰是利益的多

元性和多層次性。與公民權利相聯系的利益訴求通常是以政治形式表達的經濟訴求。問題是，

隨著市場經濟的發展，各個自治共同體之間的經濟關系會衍生出極其復雜的性質：它們既

有相互聯系、相互依存的壹面，又有相互抵觸、相互沖突的壹面。利益從來就有自我膨脹

的本性，民主政治並沒有消除這種本性。壹個自治共同體既有可能與它的同壹層級的其它

自治共同體產生利益上的沖突，也有可能與比它高壹層級的自治共同體產生利益上的沖突。

前者作為沖突具有水平排斥性質：壹方所得造成另壹方所失。比如壹個城市只允許賣本市企

業生產的啤酒，或者它的出租車行業只允許使用本市生產的車種。這種貿易壁壘勢必造成其

它擁有啤酒企業或轎車生產企業的城市的經濟損失。後者作為沖突具有垂直同心性質：自己

的暫時所得造成包括自己在內的更大共同體的長期損失。比如壹個地方對礦藏的盲目開采或者對植被的生產性破壞，可能造成更大區域內生態環境的災難以及治理這種災難的費用的成

倍增長。這樣，地區利益的多中心傾向、分離傾向和沖突傾向，是任何壹個國家都必須認

真面對、設法解決的問題。在發生沖突時，較低層級的公共利益服從較高層級的公共利益、

局部利益服從全局利益是任何壹個政府都要遵循的原則。

問題是如何把這個原則化為實實在在的憲政制度安排。除了訴諸自治行動者的理性協調

能力，在可能的範圍內通過溝通、談判化解彼此間利益上的沖突，達到“雙贏”結果外，必

須估計到有大量問題是無法通過此類協調、談判得以解決的。這意味著必須確立這樣壹個概

念：民主政治框架內的國內治理並不排除強力的運用，只要這種運用符合國家公共利益的最

高要求。這壹點與今天的全球治理不同（目前的聯合國僅是壹個政府間的協調機構，而不是

全球公共權力機構，所以無法擁有公共權力機構意義上的強制力）。國內治理和全球治理之

間的這種區別，恰恰證明了雙軌共和制中除“自治”這壹“軌道”外另壹“軌”――也就

是“集中”之“軌”――存在的可能；建立在利益分立基礎上的“集體行動的邏輯”及其

可能導致的各種負面結果，則證明了雙軌共和制中另壹“軌”存在的必要。在制度層面上，

強力的運用主要表現為依法確立不同層級政府間在處理跨層級公共事務時的行政委托-代理

和指揮-服從關系。比如，在治理壹條跨省河流的汙染時，中央政府可以委托省政府完成本

省內河段的治汙任務，同時負監督之責。再如，當發生了事關全國的突發性公共衛生事件時，

地方行政機構必須服從中央政府的統壹指揮並對中央負責。通過建立全國性的財政轉移支付

系統和利益轉交系統以實現對經濟不發達地區的支持，也體現了中央-地方關系中這種行政

委托-代理和指揮-服從關系的性質。

這樣，在加進了“適度集中”這層制度安排後，“分級自治”實際意味著：每壹層級的

自治都只負責治理本層級內的公共事務，它的行政機構同時接受上壹級行政機關的委托完成

與本層級有關而又超出本層級的公共事務，還要對下壹層級內發生、但涉及本層級的公共事

務負行政監督、指導之責。也可以這樣來表述“雙軌共和制”下各級行政機關的性質：省、

縣（市）兩級政府作為行政機關，都擔負著雙重任務。首先是自治範圍內的任務，包括完成

地方民權委托處理本級自治區域內的公共事務和對下壹級自治機構完成跨層級公共事項的

行政監督，在這兩個方面，行政機構都將對本級自治機構的選民和代議機構負責。另壹項任

務是接受上壹級行政機關的委托，完成在本自治區域發生但超出本自治區域範圍的公共事

務。在完成這項任務時，政府是對上壹級行政機關負責。議會裏可以扯皮，行政上不能扯皮。

各層級議會間並不存在誰服從誰的問題，它們都是民意的代表機構；各層級政府作為行政機

構在處理跨層級公共事務時卻必須有壹個上下級的委托-代理和指揮-服從關系。這就是“雙

軌共和制”的基本精神：既強調自治，也強調集中。自治以加強民權，建設發達的地方政

治；集中以化解矛盾，成就完善的大國治理。213



雙軌共和制框架內的四級政權架構

下面，我們來具體描述未來憲政中國雙軌共和制框架內的各級政權架構。

● 中央政府。中央政府是憲政中國雙軌共和制框架內四級政府架構的頂層。根據本系

列報告的設計，未來中央政府實行三權分立，行政機構由總統制框架內的行政雙首長、總統

委員會和國務院組成，承擔行政決策與實施功能。立法機構由國民議院、參議院和省際聯合

議院三院構成，承擔立法和民意代表職能。司法機構由憲政法院、普通法院、行政法院、勞

動法院和選務法院等五院構成，承擔違憲審查和司法職能。根據雙軌共和制原則，中央政府

對省及省以下公共事務不直接幹預，但對全國性和跨區域（省際間）公共事務負決策和實施之責。

● 省（自治區、直轄市、特別行政區）政府。在中國這樣的超大型國家，省級政權帶

有次級戰略規劃與領導單位的性質，同時又是全省（自治區、直轄市、特別行政區）公民自

治的制度體現。省設省議會，但只設壹院，作為省的民意代表機構。未來憲政中國不必在省

壹級搞“省憲法”，但省議會擁有普通立法權，可就本省範圍內的公共事務立法。省議員由

本省選民直接選舉產生，任期 5 年。省行政長官可由省議會選舉產生，在條件成熟的地方，

也可由全省選民直接選舉產生，由中央政府總統宣布任命，任期也是 5 年。根據雙軌共和制

原則，省行政機構實行雙重負責，既對本省代議機構負責（本省範圍內的公共事務處理），

也對中央政府負責（中央政府委派的跨區域公共事務的處理）。司法方面，除特別行政區以

外，未來憲政中國沒有各省獨立的司法系統，這和美國不同。214

本報告建議，在條件成熟時，把中國的省壹級建制由目前的 30余個重新調整、劃定為

50 個左右。行政區劃調整的原則應是：人口過多的省（比如四川、河南、山東）可劃為兩

個省；重要的中心城市可提升為省級建制（比如深圳、青島、大連）；民族地區按照聚居區

原則重新厘定行政區劃。這樣，省的數量增加了，但省的規模減小了（只有未來的西藏自治

區除外）。總的說，這種安排，有利於各省的相對均衡，也可以預防因省的力量過大可能造

成的對中央的挑戰。

● 縣（市）政府。“縣”是中國歷史上重要的整合性基層政權單位，具有悠久的文化、

政治蘊含。縣還應該成為中國公民自治的壹個重要層級。在憲政中國，所有的縣級“父母官”

都須由選民直接選舉，然後由上級行政機構任命。規模較小的市可以等同於縣。縣（市）設

縣議會或市議會，議員亦由選民直接選舉。縣（市）議會沒有立法權，主要行使民意代表和

監督職能。縣議員和縣行政長官的任期可為 4年。

目前中國有 2000 多個縣級單位。未來憲政中國，把縣（市）級建制壓縮到 1200~1500

個為宜，而縣的規模適當加大。這樣有利於發揮區域經濟的整合功能，也有利於提高行政效

率，降低行政成本。

● 鄉（鎮）政府。這是四級政權架構中的最基層。直接民權的行使亦由此開始。鄉（鎮）

應該是公民自治的第壹個大學校，設鄉（鎮）議事會作為民意代表機關，監督鄉（鎮）政府

的工作。

鄉（鎮）政府直接服務鄉民，但規模不能過大。鄉級行政長官由選民直接選舉產生，然

後由上級行政長官任命。鄉（鎮）議事會成員和政府官員的任期亦以 4 年為宜。

這樣，未來中國政權建構將由壹個中央政府、50 個左右的省級政府、1200~1500 個縣

（市）政府和 20000 個左右的鄉（鎮）政府組成。未來憲政中國應實行合理的分稅制，使

四級政府均能獲得適度的公共財政資源，以維持政府的必要開支。像目前這種中央政府占

用過多財政資源、地方靠“土地財政”過日子的情況必須改變。當然，鑒於中國各地區發展

極不均衡，中央政府必須保留必要的財政手段以執行轉移支付等職能，支持欠發達地區、民

族地區或完成跨區域治理的任務。

香港、澳門問題

香港、澳門原來分別是英國、葡萄牙的殖民地，1997 年和1999 年先後回歸，由中國政府重新行使主權。根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門

特別行政區基本法》，香港、澳門均實行“壹國兩制”，在基本法的範圍內“高度自治”，“享

有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”，215 擁有獨立的貨幣發行權，216 保持財

政獨立，不向中央納稅，217 為獨立關稅區並保留自由港地位。218 這些規定，已經遠遠超

出聯邦制國家的邦通常享有的自治權力。

然而，香港、澳門回歸 10余年來，卻並沒有真的實現“高度自治”，在關鍵的人事安排

和政策制定上，北京壹直握有控制權。以香港為例，盡管香港公民壹直呼籲落實基本法承諾，

實現特區行政長官和立法會議員“雙普選”，但至今沒有結果。219 香港的言論自由、教育

獨立等近年來也有被內地專制體制侵蝕的跡象，以致讓人懷疑，壹個大的、總體性的專制背

景下，局部保留“自由飛地”是否可能？原來人們曾信心百倍地認為，回歸後的香港將為

內地提供自由榜樣，但現在卻有不少人質疑，內地與香港，到底誰被誰同化？

毫無疑問，無論在香港還是在澳門，都有不少知識分子和民間人士在堅守自由社會的基

本信念，但港澳“半淪陷”狀態的基本現實卻提醒我們，僅有紙面的約定乃至權力制衡的安

排是遠遠不夠的，220 香港、澳門高度自治的保障，最根本的還是整個中國大陸的憲政體制

改革。只有整個中國完成了民主化轉型，香港、澳門的自由才有了最堅實的基礎。

未來憲政中國，香港、澳門將繼續保留其特別行政區的地位，但不再有什麽“壹國兩

制”，因為內地已經民主化。在行政、立法、司法、稅收、金融、外貿等領域，這兩個地區

將在相當長的時間內延續其現存的自有系統格局。但在條件成熟時，應該考慮推進港澳與內

地更深層的經濟互動和整合。港澳地區通過進入中央級立法三院的代表將更多地、更實質性

地介入全國公共事務的討論和決策，相應地，港澳地區也應該為全國的經濟發展和綜合治理

做出貢獻。

香港、澳門廉政建設、政黨政治建設和公民社會發展方面的經驗，都將成為內地民主建

設的重要參考。

西藏、新疆問題與民族區域自治或多民族共治

民族區域自治本來是中華人民共和國的既定國策，並寫入憲法。221 但在過去 60 余年的時間裏，民族自治並沒有得到真的落實。共產黨的無神論意識形態、毛澤東年代的階級鬥

爭邏輯和以“民主改革”名義進行的強行社會改造嚴重破壞了民族地區的宗教、社會結構和

文化生態，在西藏、新疆等地區，少數民族的傳統宗教和文化受到毀滅性摧殘。改革開放以

來，中央政府加大了對民族地區的投入，民族地區的經濟、民生均有所改善。但黨專制體制

所特有的“黨委書記當家”和絕大部分民族地區事實上存在的“漢人當權”現象依然如故，

民族自治不過停留於紙上。隨著近年來西藏“3.14 事件”和新疆“7.5 事件”的爆發，體制

性矛盾與民族間矛盾疊加，民族地區“維穩”形勢更加嚴峻。

北京壹直指責遠在國外的達賴喇嘛堅持“西藏獨立”，是制造“分裂”的後臺。這當然

是昧於事實的胡說。事實是，達賴喇嘛早已放棄“西藏獨立”的訴求，而希望在西藏實現真

正的自治。2008 年10 月，達賴喇嘛的代表在同中央統戰部官員舉行第八次會談時，曾呈交

《全體西藏民族實現名副其實自治的建議》，闡述了流亡藏人關於如何在中華人民共和國憲

法框架內實現藏民族自治的主張。222 這些主張是善意的，其基本要求也是合理的，卻被統

戰部官員指責為“變相獨立”或“分裂”。223 某種意義上，我們可以理解北京當權者的“苦

衷”：民族問題牽壹發而動全身，除非下決心進行根本的全國性體制變革，民族問題不可能

單獨得到最終的解決。而如果抱定“共產黨的江山萬世不易”，則民族問題將繼續拖延下去，

積重難返，直至最後爆炸。

當今形勢下，民族問題已成為中國憲政改革和民主化轉型的瓶頸性難點。這個問題處

理好了，中國可以順利度過民主轉型這壹關，而迎來統壹的、多民族共治的憲政中國的嶄

新時代；如果處理不好，則會加劇民族沖突甚至導致國家分裂，民主轉型本身也可能受到

致命的挑戰而功虧壹簣。224 所以，民族問題，茲事體大，它不僅關乎各民族兄弟的自由和

福祉，而且關乎憲政中國的成敗和未來！

也正因為此，只要有百分之壹的希望，我們還要做百分之百的努力，爭取體制內外良性

互動的和平轉型！或者，即便突發性轉型在所不免，我們也希望各民族的民主人士，以轉型

大業為重，避免分裂，共同爭取憲政中國的美好明天！

未來憲政中國的民族政策應該是什麽樣的？本報告認為，未來中國應繼續、並真正落

實民族區域自治的憲法原則；同時，考慮到某些民族地區已有大量非本族人口居住的現實，

應該在這些地區倡導多民族共存共治、和睦相處的原則。筆者相信，在雙軌共和制框架內，

分級自治有利於民族地區的民族區域自治或多民族共存共治，比如，未來的西藏自治區將基本上是省壹級單壹民族的自我治理；而廣西、雲南等地的民族區域自治可能主要在縣壹級，

省（自治區）則更多體現多民族共存共治的特點。

為了更好地落實民族自治和多民族共存共治原則，本報告建議，未來憲政中國民族區域

的行政區劃可做如下調整：

● 根據民族聚居地原則，未來的西藏自治區將包括今天的西藏自治區全部、青海除西

寧和海東地區以外的大部、甘肅甘南、四川阿壩、甘孜和雲南迪慶。這將是未來中國最大的

民族自治區，面積約 220 萬平方公裏，人口約 750 萬。225 原青海省會西寧可設為直轄市，

其重要功能之壹是在中央政府的指導下協調內地與藏區發展的各項聯系。

● 同樣根據民族聚居地原則，目前的新疆維吾爾自治區可劃為南疆維吾爾自治區、北

疆哈薩克自治區，分別實施省壹級的單壹民族自治；另設烏魯木齊直轄市，負責協調內地與

南疆、北疆兩個民族自治區之間的各項聯系。現存的新疆生產建設兵團建制取消，各農墾師

可轉為縣壹級地方行政機構。

● 目前的內蒙古自治區已經是壹個多民族共同居住、生活的地方，可以考慮設東蒙自

治區和西蒙自治區，分別實施省壹級的多民族共存共治。另設呼和浩特直轄市，負責協調內

地與兩個自治區的經濟往來與聯系。

● 目前的廣西壯族自治區和寧夏回族自治區可保留其行政區劃，由於這兩個地區也已

經形成多民族雜居的現實，可根據各地情況在縣壹級實行民族區域自治，而在省壹級實行多

民族共存共治。

● 目前的雲南省是中國少數民族最多的省份。未來憲政中國，除迪慶劃歸西藏自治區

外，雲南可保留目前的行政區劃，而在縣壹級實施各民族的民族區域自治，全省實施多民族

共存共治。同樣的原則也適用於貴州、重慶、湖南、黑龍江、吉林、遼寧等其他擁有少數民

族的省區。

根據雙軌共和制原則，實施民族區域自治或多民族共存共治的地區，將比純漢族地區

擁有更多的自治權力，這主要體現在使用本民族語言，發展本民族教育，保護本民族特殊

的文化、宗教遺產，開展自主的對外文化交流等方面。但民族自治地區也要遵循雙軌共和

制中行政雙重負責的集中治理原則，自治區行政首長除對本自治區的民意代表機構負責外，

還要對中央政府負責。民族地區的水資源、礦產資源、野生動植物資源等均為國家和全體

中國民眾的共同財富，對它們的保護和合理開發是中央政府和民族區域自治政府共同的責

任。民族區域的國防和外交由中央政府負責。

鑒於大部分民族地區經濟、社會發展水平仍較落後，在未來憲政中國，中央政府仍然有

義務通過各種形式幫助民族自治地區更好、更健康地發展。東部和中部地區較為發達的省份

以及和內地建立了更為緊密的經濟聯系的港澳地區也有支持民族地區發展的責任。

作為中央級民意代表機構，未來憲政中國的議會第三院，也即省際聯合議院，將在民族

事務的協調和處理上發揮重要作用。







關於軍隊國家化 -----中國憲政改革可行性研究報告（分報告 9）

軍隊國家化是中國憲政轉型的重要議題，需要用壹個專門的分報告來分析。 武裝力量的政治中立本是現代民主政治的通則，226 但對中國這樣壹個有著 2000 多年 皇權傳統和 60 余年黨專制傳統的國家來說，這個問題解決起來卻格外地艱難。對此，我們 要有充分的思想準備。 “馬上得天下”與現代“黨軍” “馬上得天下”曾經是前現代各國君主、王侯建立基業、成就功名的基本路徑。戰勝對 手、開疆拓土均離不開軍隊，離不開暴力，各國概莫能外。中國數千年歷史的演變，也大體 如此。 辛亥革命並非嚴格意義上的“暴力革命”之產物，227 但民國建立後中國政治舞臺上活 躍的兩支最重要的力量----中國國民黨和中國共產黨-----卻都秉承了“馬上得天下”的征伐 邏輯，並先後上演過聲勢奪人的大戲：以“國民革命”為己任的國民黨靠武力北伐統壹了 大半個中國，建立了南京政權；以“共產革命”為己任的共產黨亦是借抗戰之機發展、壯大 了自己，最後同國民黨壹決雌雄，用武力推翻了對手，在北京建政。 這是前現代政治邏輯在現代的繼續。 國共兩黨打天下的武器是同壹樣東西：黨軍。孫中山辦黃埔，為國共兩黨培育了第壹批 具有革命理想的現代軍人。在以後的歷史演變中，無論國民黨還是共產黨，軍隊均成為成就 黨國大業的根本手段。當然，在建設黨軍方面，共產黨做得遠比國民黨徹底，而且成功。毛 澤東創造的“支部建在連上”保證了“黨指揮槍”原則的落實，這使共產黨領導的、主要由 農民組成的這只軍隊的確比國民黨的“國軍”更有組織力和戰鬥力。 那麽，中國現代史上是否有通過和平手段建設壹個民主國家的可能？ 回想起來，歷史並非沒有給兩黨提供武力征伐邏輯之外的建國機會。1945 年抗戰勝利 後，國共兩黨曾在重慶談判，討論和平建國的方式和路徑；隨後不久召開的、有國共兩黨和 其他民主黨派參加的政治協商會議也曾認真商討“軍隊國家化”問題，並達成軍黨分離、軍政分離、把軍隊交給國家的協議。228 但事實表明，這個協議只是表面性的，無論國民黨還 是共產黨都沒有誠意把軍隊真的交給“國家”：對國民黨而言，這個“國家”就是國民黨自 己，只要它繼續事實上的壹黨專政；對共產黨來說，更沒有可能把革命的老本錢拱手相讓， 所以在簽署協議的同時，共產黨早就給自己準備了堪稱高明的“後手”。229 正如對這段歷 史頗有研究的學者鄧野所言：“如同政協協議壹樣，整軍方案後來並未實施，因為它本身並 不具有實際意義。整軍方案的談判與簽署如果說有什麽實際意義的話，主要體現為這樣壹 個問題：當西方的政治原則在理論上將中國的政治原則掃蕩殆盡之際，問題已經悄然異化， 中國在將西方原則以正面方式迎進來的同時，卻在西方原則的外殼之下，將自己的原則頑 強地保存下來。”230 民國政治仍然以武力為基礎，而“武力從本質上講是排斥性的，這種 排斥性限制了民國政治的包容性”。“國共兩黨所以能夠就國家權力的再分配舉行和平談判， 從本質上講，這是雙方武力的對比所產生的政治現象，也就是說，和談本身就是武力的派生 物。然而，和談的本質卻又在於制止武力、取消武力，這樣，便產生了壹個頭足倒置的關系： 以武力的派生物----和談，反過來剝奪這個派生物賴以存在的依據----武力。這種倒置的關系 具體體現在實際活動中，必然構成壹個解不開、走不出的怪圈。”據這位學者看，“武力與和 談之間的這種倒置的關系，就是民國政治的邏輯與這個邏輯本身的歷史局限的關系。企圖剝 奪武力的和談，反過來，最終卻被武力剝奪。這個結果無非說明，在歷史局限的條件下所產 生的問題，壹般說，只能以歷史局限的方式而解決，歷史的局限是難以超越的。”231 六四天安門事件中的中國軍隊 中共建政後，在它自己掌控的中華人民共和國國土上不再有成建制的武裝敵對集團，“得 天下”已經發展為“坐天下”，但毛澤東並沒有“刀槍入庫，馬放南山”，強大的武裝力量仍 然是新生政權的後盾。這不但是因為還有個臺灣沒有“解放”，更因為黨軍關系的內涵並沒 有變，實質並沒有變，軍隊仍然是“黨”的命根子，是最高統治者的命根子，軍隊必須聽命 於“黨”。這也是民國時代的“歷史局限”，共產黨把它毫不猶豫地帶進了由它自己領導的“人 民共和國”，並繼續“發揚光大”。 與國民黨不同，在意識形態意義上，中共除了強調“人民軍隊忠於黨”、軍隊是“無產 階級專政的柱石”以外，還強調人民解放軍是 “人民的子弟兵”，用“軍愛民、民擁軍”、 “軍民團結如壹人”教育自己的官兵和子民。在很長的時間裏，軍隊擁有著“子弟兵”的可 愛光環，“擁軍優屬”、“擁政愛民”被認為是體現良好軍民關系的好政策、好傳統。毫無疑 問，這是當代中國政治和軍事文化最大眾化、最外在化、最深入人心而又最具有欺騙性的壹個部分，因為事實上，在中共黨專制體制下，軍隊除擔任護衛國家安全的任務以外，必 然要同時充當專制統治護衛者和獨裁者禦林軍的角色。但毛澤東很少讓軍隊的後面這種角 色赤裸裸地暴露出來，特別是以敵對的形式表露在民眾面前。232 這部分是由於毛尚有這份 自信，部分是由於當時的社會矛盾還沒有發展到這種尖銳的程度，當政者沒有必要用武力來 直接對付平民。233 毛對軍隊的掌控，更多是為了對付可能的黨內敵手和“赫魯曉夫式的人 物”；在必要的時候，他會果斷解除壹些元帥、將軍的兵權，以保證軍權在握、大局在握。234 用武力對付平民、鎮壓民眾的和平請願，發生在鄧小平主政的年代。 眾所周知，1989 年的天安門事件是中共建政以來發生的最嚴重的軍隊與民眾間的對抗， 也第壹次赤裸裸地把專制體制下軍隊的禦用性質、反民主性質大白於天下。 根據現在掌握的材料，為了實施戒嚴，鎮壓學生和市民的和平示威，當時的中共中央軍 委主席鄧小平竟然下令數十萬解放軍野戰部隊開進北京，包括北京軍區屬下的陸軍第 24、 27、28、38、63 和 65 集團軍，沈陽軍區屬下的陸軍第 39、40、64 集團軍，濟南軍區屬下 的陸軍第 20、26、54、67 集團軍，南京軍區屬下的陸軍第 12集團軍，直屬中央軍委指揮的 空降兵第 15軍，以及北京軍區所屬炮兵第 14 師、北京衛戍區所屬警衛第 1 師和第3 師、天 津警備區所屬坦克第 1 師和武裝警察部隊北京市總隊。235 中國人民解放軍總共 24 個陸軍 集團軍竟然動用了 14 個，是中共建政後從未有過的對內大規模調兵，而且目標直指首都北 京！僅僅是為了“平息反革命暴亂”嗎？也不全是，對付手無寸鐵的學生和市民用不著這麽 多武裝到牙齒的軍隊，防止軍隊內部嘩變是這種大規模部署的另壹層考慮。這可以從當時軍 隊調動和合圍北京的軍事部署中明顯看出。236 戒嚴之初，解放軍各路部隊曾遭到北京市民的全力攔截、勸阻而無法進入市區，軍民對 峙近半個月，這個期間北京的老百姓仍然把軍隊當作“子弟兵”，向他們講述北京市民和學 生反腐敗、爭民主、和平請願的真相，還有的送上水和吃的東西。但6 月3 日晚，在最高軍 事當局的命令下，解放軍戒嚴部隊強行入城，與攔阻的學生和市民發生激烈沖突，全副武裝 的軍人在坦克、裝甲車的隆隆聲中殺進長安街，並向手無寸鐵的學生和市民開槍，至少數百 人在槍彈中喪生。壹些擁有“光榮革命傳統”、立下過赫赫戰功的部隊（比如陸軍第 38 集團 軍和空降兵第 15 軍）這次竟然成了血洗長安街和天安門“清場”行動的主力，237 它們的 暴行以最直截了當的形式戳穿了這支軍隊的禦用本質：它並不是什麽“人民子弟兵”；在關 鍵時刻，它只聽從“黨”的指令，哪怕這時的“黨”已經站在了全民的對立面、時代前行的對立面、歷史的對立面！238 。 六四血腥鎮壓，構成當代中國史的分水嶺，也把中國軍隊永遠釘在了歷史的恥辱柱上。 20 多年過去了，為了維護壹黨統治，汲取前蘇聯“8.19”事件中軍隊倒戈的教訓，239 “第 三代”領導人江澤民和他的繼任者胡錦濤都在強調軍隊必須“絕對服從黨的領導”。對軍隊 的五項要求“政治合格、軍事過硬、作風優良、紀律嚴明、保障有力”，“政治合格”被擺在 了最重要的位置；240 軍人必須時刻牢記的第壹條就是“忠於黨”，其次才是“忠於社會主 義”、“忠於祖國”、“忠於人民”。241 專制性的黨軍關系和黨軍體制進壹步頑固化、凝固化 中國憲政改革和民主轉型，必須打破專制權力對軍隊的壟斷，必須解構 60 年來形成且 根深蒂固的黨軍意識形態，必須完成軍隊的非黨化和軍隊國家化，這個任務不解決，國家的 憲政體制就不可能真正確立，中國的民主轉型就不可能獲得鞏固。 中國軍事制度改革的目標 中國軍事制度改革的目標，最簡單地說，就是結束“黨軍”歷史，實現軍隊非黨化和 國家化，使軍隊真正成為國家的軍隊、人民（在這個詞的民主憲政意義上）的軍隊。 無論今天的執政者還是未來的執政者都必須懂得：“打天下”和“坐天下”並不是壹回 事，即便妳依靠武力打下了“天下”，也不等於天然獲得了永遠“坐天下”的理由。這是前 現代的邏輯，不是現代文明的邏輯。現代文明的邏輯是：“天下”乃天下人之天下，公共權 力系全民所托，它的執掌人必須經過定期選舉獲得選民的挑選、認可，而不可以憑借對武力 的壟斷永遠霸占公權力。 在黨專制時代，軍隊是維護壹黨專制的工具；軍隊國家化則意味著把維護專制的工具 重新還原為公共權力的壹部分。1989 年的悲劇不能再發生，如果這樣的悲劇重演，將不但 是軍隊的恥辱，而且是全民族的恥辱！ 中國軍事制度改革的具體目標包括： ● 改革軍隊統帥權，實行軍權合理分置； ● 廢除軍隊“黨化教育”，重構軍隊政工系統； ● 軍隊非黨化，軍人無黨籍，軍隊在國家政治生活中保持中立； ● 軍政分離，現役軍官不得擔任政府職務； ● 變人民解放軍為中國國防軍，軍隊不得用於地方保安，更不能用於鎮壓民眾群體事 件。 ● 健全軍隊的國家保障體制，遏制軍內腐敗現象； ● 完善兵役制度，改革國防教育，重構軍民關系。 下面分項述之：

改革軍隊統帥權 目前，中國軍隊的最高領導權和指揮權屬於中國共產黨中央委員會和中央軍事委員會。 242 未來憲政中國，軍隊的統帥權將不再屬於任何“黨”，它只屬於經過合法選舉產生的民 意代表機構和最高行政領導者。 根據本系列報告提供的憲政制度方案： ● 總統將以國家元首身份擁有全國武裝力量的統帥權； ● 國民議院（議會第壹院）和省際聯合議院（議會第三院）將控制向軍隊的撥款權， 同時擁有軍費使用的監督權； ● 參議院（議會第二院）將擁有國防部長和高級軍事將領的任命同意權。 ● 除正常軍事訓練或搶險救災外，和平時期總統無權隨意調動軍隊，只有在需要實施 緊急狀態的情況下，經議會第二院同意，總統才可以調動武裝力量用於國內事務。 ● 同樣，中國武裝力量在境外的使用，也必須經議會第二院同意。 以上安排，體現了本報告所謂“軍權分置”的原則。總統領帥，議會控制，立法機構 和行政機構分別享有部分軍權，有助於防止軍權濫用，徹底堵死可能的獨裁者利用軍隊實 現個人野心的制度性渠道，也徹底改變中國傳統上執政者與軍隊的關系。中國現代傳統中 的黨軍政治和獨裁者依靠軍權幹涉政權、或者垂簾聽政的現象在未來的憲政中國將不復存 在。243 在軍事行政和指揮系統安排上，未來憲政中國的國防部作為政府內閣的壹個專業部，將 主要負責全國武裝力量（包括海陸空三軍、戰略火箭部隊、各大軍區）的軍事行政管理。總 參謀部則是總統領帥下的全國武裝力量最高指揮機構，與海陸空三軍司令部、戰略火箭部隊 司令部、各大軍區司令部共同構成全軍指揮系統，平時完成日常性訓練任務，戰時發揮指揮 中樞的職能。



廢除軍隊“黨化教育”，重構軍隊政工系統

中共的軍內黨化教育對中國軍人的影響至深且巨，這壹點，六四天安門事件中軍隊的

行為是最好的證明。根據現在已知的材料，除了像第 38 集團軍軍長徐勤先這樣的個別抗命

事件外，整個解放軍戒嚴部隊沒有發生不執行戒嚴命令、消極對抗的事情，更沒有任何“倒

戈”行為發生。這壹方面要“歸功於”最高當局對軍隊控制的嚴密，另壹方面也要“歸功於”

中共成功的軍內黨化教育。

戒嚴前夕的 1989 年5 月19 日上午，解放軍總政治部即向全軍發出緊急通知，要求各部

隊“加強政治思想工作”，以保證部隊的高度穩定和思想統壹。所謂“思想政治工作”的內容無非是講少數人搞動亂不得人心、“離開了黨的領導，就沒有中國的前途和希望”之類。244

戒嚴部隊與北京市民、學生對峙過程中，壹些軍官甚至曾與圍堵市民激辯，宣講戒嚴的“必

要性”和“正確性”。245 我們當然不能認為這些軍官全是正統教育的俘虜，他們內心的真

實認知可能是復雜的，但軍令和身為軍官的既得利益似乎決定了他們在此時此地的行為只會

是如此。然而，我們又何以解釋後來的開槍呢？在軍民之間已經有長達近半個月的大量接觸、

對話後，軍人仍然把罪惡的子彈射向學生和平民百姓，這是不可思議的，難道他們真的認為

他們面對的成千上萬、排山倒海壹樣的示威人群都是“壞人”？按照常理，這是瘋狂的、無

理性、乃至無人性的行為，但它畢竟在當代中國軍人的身上發生了！為什麽是這樣？除了在

沖突中激發的仇恨和壹些軍人立功心切外，246 當權者多年的黨化教育、愚軍教育是壹個重

要原因。中國軍人缺少基本的人權觀念，缺少現代文明框架內的民主自由觀念，這使這支軍

隊仍然停留在前現代水平。

事實上，在上個世紀 80年代後期，中國的民主化潛能已經在民間積累、發酵，但在軍

隊中卻很難產生影響。這與前蘇聯的情形完全不同。戈爾巴喬夫開始“公開化”的改革後，

在體制內外的共同努力下，前蘇聯的黨軍關系也迅速發生變化。用壹位美國學者的話說，“取

消黨對軍隊的控制並不是孤立進行的，它是共產黨放松對整個政治制度控制的壹部分”。247

在蘇軍的“去黨化”進程中，負責蘇軍政治工作的總政治部的合法性受到公開挑戰，蘇軍的

政治教條被壹條條否定，大批蘇軍軍官退黨。248 這是 1991 年“8.19 事件”中軍隊能夠勇

敢抵抗復辟勢力的重要認知背景和前提。

正反兩方面的經驗都告訴我們，要結束黨專制對軍隊的意識形態控制，使軍隊真正成為

效命國家而非效命執政黨的軍隊，必須廢止軍內黨化教育，也就是愚軍教育。本報告對此的

具體建議是：

● 重新界定中國軍人的使命和職責，那就是忠於祖國，忠於人民，而不是忠於哪個

“黨”，

並圍繞這個核心改革、重構軍隊教育工作。換言之，未來憲政中國，武裝力量中的“政治”

教育工作仍然會保存，但它的內容將發生根本性的變化，黨化教育將徹底退出軍隊教育的舞

臺。

● 相應地，軍隊政治工作機構作出重大調整，包括：取消總政治部和各軍、兵種及各

大軍區政治部，取消團以上單位政治委員設置、營級教導員設置和連級政治指導員設置。

● 未來憲政中國，可在國防部下設軍人教育局，負責全軍的軍人教育；各部隊設軍人

教育中心，擔負對本部隊軍人教育的組織和實施。它們將是未來中國軍隊中的新型“政治

工作”系統。軍人教育的內容將包括：符合現代普世文明原則和憲政國家原則的文明觀教育、

國家觀教育、軍人理想教育、自由人權觀念教育、世界知識教育、國情教育、軍民關系教育、

軍政關系教育等等。

● 這個新型政工系統只擔負純教育職能，而不再像現在的解放軍總政治部那樣承擔軍隊的思想控制、組織控制、文化宣傳、指導全軍的軍事檢察和軍事審判等眾多職能。249

軍隊非黨化與政治中立

軍隊非黨化意味著軍隊內不得建立任何黨派組織。目前在人民解放軍中的中國共產黨

和中國共產主義青年團各級黨團組織，在軍隊轉型後都將不復存在。同樣，現役軍人不得

有黨籍。這個問題早在 1946 年的政治協商會議上就曾激烈討論過，並遭到國共兩黨難得的

“聯合抵制”。250 這恰恰說明，軍人無黨籍，是軍隊國家化的重要標尺。軍人無黨籍和軍

內無政黨組織均是軍隊國家化的應有之義。

武裝力量的政治中立意味著軍隊在國內政治力量的角逐中必須持超然態度，不得支持

任何黨派，無論在朝還是在野。為了保證這壹點，本報告主張：

● 未來憲政中國，現役軍人壹律不參加選舉，包括議會選舉和總統選舉；

● 軍隊不進入議會，換言之，議會議員中無軍隊代表，這與今天的全國人大完全不同。

251 這個安排，是保證軍隊不介入黨爭的必要的制度手段。

軍政分離，現役軍官不能擔任政府職務

在中國現代史上，軍政壹體曾經是北洋時代和南京政府時代各地軍閥的常態。1949 年

中共建政時，由於毛澤東的安排和黨軍結構等既定因素，攻城略地的解放軍各路將領也有不

少成為地方軍政的主持人，比如聶榮臻主政北平（今北京）、葉劍英主政廣州、陳毅主政上

海。文革中的“三支兩軍”和所謂“三結合”形成軍隊幹部兼任地方大員、封疆大吏的又壹

個高潮。252 直到改革開放後，地方官員的文職化、專業化才漸成氣候。

軍政分離是建設憲政中國的必要制度安排，其目的是避免軍政不分、以軍幹政。具體

講，軍政分離包括兩層基本含義：

● 第壹，現役軍官不能同時兼任政府職務。在未來憲政中國，各級官員均由選民（或

議會）選舉產生。現役軍官不能參加選舉，也不能成為地方官員的候選人。這將斷絕現役軍

官擔任任何政府職務的通道。

● 第二，軍隊不介入地方事務，更不允許介入地方政治和中央政治。在特別行政區和民族自治區域，這壹點必須更加強調。

變“人民解放軍”為中國國防軍

“中國人民解放軍”這個稱謂具有過於濃重的意識形態含義；它尤其不適於兩岸統壹後

對中國軍隊的稱謂。鑒於此，本報告建議把未來憲政中國的武裝力量統稱為中國國防軍。

顧名思義，中國國防軍的根本任務是保衛國防。在當今這個以主權國家為基礎的現實世

界上，保留壹定的軍事力量戍邊衛國，防止外國可能的入侵，還是必要的。此外，完成民主

化轉型後的中國，應該更積極地參與全球治理。根據本國國力，派出本國軍隊參加世界範圍

內的維和、反恐行動，都是中國應盡的國際義務。

但作為國防軍，中國軍隊將不負責國內地方保安。維持地方治安是公安部門的職責。

考慮到近年來屢屢發生的動用軍隊實現地方“維穩”的做法以及這種做法的明顯危害，未來

憲政中國應明確立法，決不允許把軍隊用於鎮壓地方群體性事件（所謂群體“騷亂”）。

未來憲政中國，軍隊規模不必過大：

● 從國土防衛需要看，以陸軍兵員不超過 100 萬，海軍、空軍、戰略火箭部隊兵員之

和不超過 50萬為宜，這樣，未來中國軍隊的總兵員將控制在 150 萬以內。

● 中國的軍隊建制可延續目前的軍區制。根據防務需要，各軍區可由不同的軍、兵種

和合成部隊構成。

● 中國不必過分發展遠洋作戰力量。壹個專制的中國大力發展航母等遠洋作戰力量，

只會增加鄰國和整個世界的不安；而壹個完成了民主轉型的中國則不需要把自己武裝到牙

齒，因為它並不想到處稱霸。

● 中國的核威懾力量亦應保持在適度的水平上。隨著人類文明水平的整體推進，中國

也應參加全球的核裁軍進程，為最終徹底消滅核武器做出貢獻。

● 中國大陸民主轉型的完成，將最終消除兩岸爆發戰爭的可能。這樣，目前部署在東

南沿海壹帶面對臺灣的軍事設施將如數拆除、撤掉。臺灣也將省掉購買大批軍火的費用。兩

岸將共同迎來安全、彼此放心的時代。

軍隊與財政

中國國防軍的給養全部由中央政府財政撥款解決。253 軍費的增減應與軍隊規模的調整

和軍事裝備現代化的要求相應。總的說，中國的軍費支出應保持在與國家經濟實力相適應

的水平上。考慮到裁軍等因素，民主化轉型完成後，中國軍費支出的增長，應低於國家GDP

的增長和國家財政收入的增長。

在目前的黨專制體制下，軍隊內部的腐敗問題已成頑癥。這是由於軍隊的權力更不易監

督，濫用權力往往更加肆無忌憚。未來憲政中國，除國防部內部的監察機構外，對軍費使用

要有專門的財政監督和審計，國民議院和省際聯合議院可設立聯合小組或專門委員會專司此

職。

未來憲政中國，職業軍人將獲得不低於社會平均水平的收入，政府保證軍人及其家屬過

上體面的、有尊嚴的生活，但將嚴厲遏制並最終杜絕各種形式的軍內腐敗現象。軍隊與民眾

中國目前實行的兵役制是“誌願兵與義務兵相結合、民兵與預備役相結合的兵役制度”。

254 未來憲政中國仍可繼續這項制度。除應征入伍或加入民兵預備役隊伍、盡到保衛國家安

全的公民義務外，所有適齡青年接受壹定時間的軍事、紀律、體能、意誌訓練，對培養國民

責任感和良好的個人品行是有益的。

未來中國的國防教育仍應覆蓋全民，但這個教育將以“軍隊國家化”為中心，“保家衛

國”、“軍人服從命令”的教育將和自由民主人權方面的教育統壹起來，使未來中國青年真正

懂得，壹個優秀的軍人同時應該是壹個民主制度和公民權利的捍衛者。

在任何國家，軍隊參加搶險救災都是軍人應盡的職責。未來憲政中國，這方面的工作應

該做得更好，並不允許借此對當政者歌功頌德。255

此外，軍隊應該與地方機構搞好關系，為駐地民眾做壹些力所能及的事情。這些“子弟

兵”曾經的“好傳統”在祛除其黨文化的舊外殼後，仍應發揚光大之。

民主轉型中軍隊可能充當的角色

以上所言是根據軍隊國家化原則提供的壹套制度設計，帶有理想性。從操作角度看，如

何在中國的憲政轉型中，同時完成軍隊的性質和角色轉換？軍隊本身對國家憲政轉型承擔

什麽樣的職責？應該或可能發揮什麽樣的功能？本報告對此亦不能不察。

分報告 3 已經指出：中國的民主轉型有兩種可能，壹種是漸進的和平轉型或稱常規轉型，

另壹種是統治失控、國家內亂導致的突發性轉型或“革命”轉型。在這兩種情況下，軍隊可

能發揮的作用是大不壹樣的。

我們先來看常規轉型：這種漸進的和平轉型通常是在體制內外溫和力量的合作下推進

的，由於黨專制體制既定的黨軍結構本來就抑制軍隊的獨立化傾向，所以只要憲政改革所

要求的軍隊非黨化是在掌權的、或對政權能施以重大影響的黨內開明派力量的主導下進行

的，黨軍分離就可以成為壹個相對順利的、大體可控的過程，這個過程將和其他領域的憲

政改革壹同推進，最終以和平方式完成中國的民主轉型。在這個進程中，軍隊出來獨立“幹

政”的可能性並不大。在這方面，前蘇聯和臺灣的經驗都是有益的借鑒。256

壹般而言，有黨專制制度背景、又以此種方式完成民主轉型的國家，新的民主政權在民

主鞏固期處理軍隊問題時（比如裁軍、軍隊高級將領的人事更動等）也會相對容易。257而突發轉型就不同了。由於這種轉型是政治-社會危機爆發下國家失控、發生內亂導致

的結果，如果原體制內或民間沒有出現強有力的力量或人物使局面較快穩定下來，社會危

機甚至分裂加劇，這時，軍人就有可能走上前臺，軍隊介入政治就極有可能發生。軍隊甚

至可能接管政權，建立臨時政府。在這種情況下，是什麽樣的軍人闖入政壇就非常重要了：

如果他（或他們）認同憲政民主的基本價值，則這種“介入”乃至短暫的軍人當政有希望成

為壹個民選政府產生的過渡，這當然最好不過；但如果出來收拾“亂局”的軍人是壹批堅持

舊體制的頑固派或只考慮個人權勢、地位的野心家，情況就非常不妙了，中國的民主轉型很

可能倒退，甚至夭折。中國有可能再回到專制時代（盡管從歷史發展的長程看，這種倒退仍

然是暫時的，但它卻會使中國的社會政治進步付出極大代價）。

目前中國軍隊的認知狀況總的說並不樂觀。在壹部分軍官中，狹隘的國家主義、民族主

義、尚武主張盛行；258 對外關系方面，強硬主張不絕於耳，“鷹派”似有壓倒“鴿派”之

勢。在這種情況下，如果內部危機加劇，統治者用“外部威脅”當說辭、乃至發動局部戰爭

來轉移國內視線，都是有可能的，此時，軍隊將在“保衛國家”、“捍衛主權”的旗號下再次

成為專制者維持統治的工具。而壹旦國內局勢失控、內亂發生，軍內保守派或頑固派得勢

的可能性將更大。特別是，如果那時發生民族分裂、國家分裂，反倒更會形成有利於軍隊

中的“梟雄”橫空出世的局面，他們會在“捍衛國家統壹”的旗號下取得民意支持，而迅

速成為新的獨裁者。

果真如此，中國有可能形成比拉美、南歐轉型中出現過的軍人統治更糟糕的局面。不能

小覷這種可能性。本報告指出這壹點，正是為了提醒體制內外的轉型戰略家們高度重視這種

情形的可能發生，並通過不懈的努力避免之。

無論怎樣，在轉型中軍隊作用的凸顯對轉型後民主的鞏固都將是壹個壓力，這種凸顯是

與民主鞏固的基本要求相悖的。這也是本報告呼籲應該盡壹切可能爭取中國社會的和平轉型

的重要理由之壹。



兩岸統壹與建構中華第三共和國 -----中國憲政改革可行性研究報告（分報告 10）

兩岸關系及其未來是這個系列分報告最後要討論的題目。筆者認為，從世界發展大勢和 兩岸人民的共同福祉看，中國大陸和臺灣最終結束分治，走向統壹，是兩岸的最好選擇； 而實現這壹點的根本前提，則是中國大陸完成自身的民主化轉型。 兩岸分治的現實 兩岸分治是上個世紀國共內戰的遺產。眾所周知，中華民國 1912 年成立，歷經北京政 府和南京政府，在中國大陸維系法統近 40 年；1949 年國民黨在內戰中失利，民國政府不得 不移至臺灣，共產黨則在北京宣布成立中華人民共和國政府，取得除臺灣以外整個中國大陸 的統治權，至今已 60 余年。 目前的現實是: 1、憲法意義上，無論北京的“中華人民共和國中央人民政府”還是臺北 的“中華民國政府”都宣稱代表中國；259 2、現實意義上，“中華人民共和國”的有效治理 區域是除臺灣以外的整個中國大陸，“中華民國”的有效治理區域僅限於臺、澎、金、馬；3、 從國際角度看，亦對臺灣不利：二戰結束時，“中華民國”政府曾代表戰勝國中國參與聯合 國的創建，中國成為聯合國安理會五大常任理事國之壹，但 1971 年第 26 屆聯合國大會以 76 票贊成、35 票反對、17 票棄權的結果通過“恢復中華人民共和國在聯合國的壹切合法權 利”的提案，不再承認“中華民國”在聯合國的代表權。“中華人民共和國”還直接承續了 “中華民國”所擁有的聯合國安理會常任理事國席位。作為主權國家，“中華人民共和國” 獲得 100 多個國家的承認，而認同“中華民國”為主權國家的則越來越少。然而，4、臺灣 在經過 30 多年的民主化轉型後，已經成功結束原來的威權體制，建立起符合普世原則的憲 政民主體制，中國大陸卻至今仍在繼續中國共產黨的黨專制體制，在民主轉型方面遠遠落後 於臺灣。 以上 4條概括作為現實存在，其內含的張力，以及歷史與價值的明顯錯位和相互矛盾， 凸顯了兩岸問題的深刻性、悖謬性和復雜性。 在很長壹段時間裏，兩岸互為敵對，但又都謀求統壹：北京以戰勝者的姿態誓言要“解 放臺灣”，臺北也以“自由復興基地”自詡要“反攻大陸”。260 1979 年以來兩岸關系趨於緩 和。北京方面提出“壹國兩制”的統壹設想：臺北只要承認北京是中國主權的唯壹代表者，臺灣作為地方政權就可以享有“高度自治”。261 蔣經國在世時的臺北國民黨政府則以“不 接觸、不談判、不妥協”應對之（只在80 年代後期稍有松動）。李登輝當政後，國民黨政府 於 1991 年推出“國家統壹綱領”，強調“大陸與臺灣均是中國的領土，促成國家的統壹，應 是中國人共同的責任”。262 即便是被中共批評有“臺獨”傾向的民進黨上臺後，也沒有公 開否定“統壹”，仍然承認“壹個中國”是處理兩岸未來的壹個選項。263 然而，時光飛逝， 從兩岸緩和關系以來，30 多年過去了，兩岸的經濟交流有了很大擴展，但政治仍然是壹個 “死結”，國家“統壹”仍可謂遙遙無期。那麽，到底是什麽原因阻隔了兩岸的政治和解和 統壹之路？ 兩岸統壹的最大障礙是大陸現存政治制度 從表面看，阻礙兩岸走向統壹的首要因素甚或根本因素是“主權”之爭：到底是“中華 民國”還是“中華人民共和國”才“代表”中國？其實，這個問題並沒有想象的那樣復雜： 歷史上，兩個敵對政黨曾經分別主政過用兩個不同名稱表示的同壹個國家，是壹個事實；在 過去 60 余年的時間裏，兩岸各自走了壹條不同的政治發展道路，也是事實。如果兩岸雙方 不再敵對，或者說，如果它們擁有了共同的社會制度基礎，那麽兩岸分治這種歷史造成的現 象又有什麽不可以彌合、解決的呢？人們為什麽不可以用創造新的歷史的辦法來結束過去的 歷史呢？ 問題就在這裏。臺灣雖然也曾經歷蔣介石的威權時代，但它畢竟已經告別了那個時代， 而大步地向前走，進入了民主轉型和民主鞏固的新時期；中國大陸則不同，北京方面迄今 仍在堅持共產黨壹黨專制制度（盡管它不會承認自己是壹個專制政權，而美其名曰“有中 國特色的社會主義制度”）。壹個大而專制的中國大陸要求壹個小而民主的臺灣“回歸祖國 懷抱”，臺灣雖小，又怎麽可能走這樣的歷史回頭路？ 舉個例子：1990 年到1992 年，臺灣學者沈君山到訪大陸，曾與江澤民有過三次對談， 江壹方面表達了某種急切的心情，要“趁現在我們許多老人還健在的時候”，盡快解決臺灣 問題，另壹方面又擺出壹副以大臨小的架子，抱怨臺灣為什麽不接受“壹國兩制”如此優厚 的條件（在中共領導人看來，允許被收編後的臺灣“政府不動、軍隊不派壹個”，已經夠大 方、 夠優厚了）。沈君山反倒實際得多，壹再強調兩岸的基本立場若相距太遠，談也談不出 什麽名堂。特別是，兩岸的不同，不僅是經濟制度不同，“政治制度、法律觀念等的差距更 難銜接”，就算實行“壹國兩制”，“假若大陸的中央再發生文革、六四等事，臺灣的地方政 府怎樣地跟進呢？”264沈還指出：“現在臺灣已是選票出政權的時代，槍桿子的力量不如選票，甚至也不如筆 桿子……。今天民意贊成能賺錢能觀光的交流，那就只有交流從寬；今天民意害怕壹個共產 黨領導的中央政府，那就只有統壹從緩。”沈告訴江，“從臺灣壹方面來看，無論政府、民眾， 還是領導人，無論哪壹方面，要求他們接受壹個共產黨的中央政府，是不現實的。”沈認為， 只有中共自身和平演變，兩岸關系才會和平演進，中國才能最終達成統壹，所以“江先生 剛才指責臺灣有些人在等著所謂的和平演變，恐怕就有我壹個”。265 民進黨是主張“臺獨”的政黨，這壹點向來被中國大陸官方所貶斥。然而，中共卻從來 避談民進黨“臺獨”訴求形成的歷史和現實原因。作為臺灣重要的本土運動，“臺獨”訴求 壹開始就是同反專制聯系在壹起的，這個反專制，既包括反臺灣的國民黨獨裁統治，也包 括反對大陸的共產黨獨裁統治。266 主張兩岸“統壹論”者，可以不贊成“臺獨論”者的“外 來政權”說，267 卻很難辯駁“臺獨”人士對獨裁的批判與拒絕。民進黨認為，“經由民主 進步黨與全民多年共同艱辛奮鬥，逼使國民黨放棄戒嚴與壹黨專政，接受民主改革，達成壹 九九二年的國會全面改選、壹九九六年的總統直接民選、以及修憲廢省等政治改造工程，已 使臺灣事實上成為民主獨立國家。”“主權的獨立與自主，是國家安全、社會發展及人民幸 福的前提。臺灣主權獨立，與中華人民共和國互不隸屬，既是歷史事實，也是現實狀態。這 不但是臺灣生存的條件，也是發展民主政治與創造經濟奇跡的依憑。”268 在這樣的表述中， 對“主權”的宣示和對民主的堅持，是揉在壹起的，且二者互為條件。民進黨進而主張，“臺 灣是壹主權獨立國家，任何有關獨立現狀的更動，必須經由臺灣全體住民以公民投票的方式 決定。”269 民進黨“公投”、“重新制憲”的目標和它在 2004 年的再次勝選，以及臺灣立法院依 據修憲程序，在憲法修正案中增加了領土變更要經全民復決的內容，促使北京立場更趨強硬， 於 2005 年 3 月發表《反分裂國家法》，宣稱“國家絕不允許‘臺獨’分裂勢力以任何名義、 任何方式把臺灣從中國分裂出去”。270 近年來大陸對臺灣的“經濟統戰” 國民黨二次執政後，兩岸關系似乎春暖花開。其實，早在 2005 年 4 月國民黨主席連戰訪問大陸時，這種轉機就已開始。客觀地講，連戰“破冰之旅”對打破兩岸僵局本來不無積 極意義，但以國共兩黨名義簽署、表達“兩岸共同願景”的《新聞公報》卻存有重大缺陷， 這就是國民黨方面不敢公開申明民主價值，卻有挾大陸聲威打擊島內政敵之嫌，271 客觀上 已奠定其迅速倒向大陸當權者的趨勢。胡錦濤主政下的北京對臺政策，也在拓寬經濟交往、 “維護兩岸同胞利益”“建立兩岸密切的經貿合作”的名義下，變急於統壹為逐漸蠶食，從 各個層面對臺灣大打“統戰牌”，通過各種手段支持泛藍，打擊、分化泛綠，甚至試圖影響 臺灣的選情。272 2010 年 6 月 29 日，大陸海峽兩岸關系協會會長陳雲林與臺灣海峽交流基金會董事長江 丙坤在重慶簽署《海峽兩岸經濟合作框架協議》。對臺灣而言，這是壹柄雙刃劍，從好處上 講有利於臺對外經濟空間的拓展，不利方面則是令臺灣的經濟甚至政治更深地被大陸方面所 影響、所裹挾。還是那句話：如果兩岸的社會政治制度相同，則這種相互影響、相互裹挾 就是大好事；但當兩岸壹個民主、壹個專制，專制的壹方又在經濟實力上強大得不成比例 時，這種兩岸間的經濟蜜月就不壹定美妙了，它會帶有十足的政治危險。從目前來看，由 於國民黨執政者在兩岸交往中的過於軟弱，這種危險已經變得格外凸顯。 就認知層面而言，臺灣得益於它的新聞自由與開放，人們還可以就兩岸政策進行論辯， 民眾的眼界自然開闊許多；大陸就不同了，今天的有壹些大陸民眾對臺灣的了解，仍基本限於中央電視臺（CCTV）傳遞的有限而片面的信息。273 作為精巧的意識形態文宣戰略，CCTV每天告訴大陸民眾的“臺灣”，除了“寶島的美麗”、“誘人的美食”、“兩岸的友好往來”之類“正面報道”外，凡涉及臺灣政治則多是骯臟不堪的消息，在很多報道中曲解臺灣的民主運作、社會實情。274 總的說，這類意識形態宣傳和對公眾的誤導相當成功，以至很多大陸人談到臺灣都會以壹個“亂”字概而論之。還有相當數量的知識分子和青年學生抱有偏狹的國家主義、民族主義立場，對“臺獨”仇視而不願做更多了解。從長遠看，這些都不利於兩岸民眾間建立健康而互信的關系。兩岸民主力量的共同責任 中國大陸的民主化正處於關鍵時期，其成功與否，不僅關乎大陸，同樣關乎臺灣。本 報告認為，促進中國大陸的民主化進程，使它最終造福於兩岸民眾和兩岸未來，是兩岸民 主力量的共同責任。 就大陸方面來說，發揚十倍的堅韌和毅力，爭取和平轉型的成功，也做好應對突發轉型 的準備，是海內外民間反對力量和體制內開明力量應該努力者、奮力達成者，但本報告也願 意借此機會對臺灣政界、知識界和民眾朋友們提出如下建議： ● 就目前正在執政的國民黨政府官員和泛藍陣營的朋友們而言，本報告相信，妳們中 的絕大多數人認同憲政民主的普世價值觀，珍惜臺灣取得的民主化成就。馬英九總統多年來 曾堅持“六四不平反，統壹不能談”的立場，表達了對大陸民主轉型的關切之情。但是，國 民黨執政當局關於兩岸關系的“不統、不獨、不武”政策，只是維持現狀的政策，不是戰 略前瞻性政策。壹味強調兩岸經貿聯系的重要而回避兩岸社會政治制度的根本差別，會矮 化臺灣的民主優勢。面對大陸中共當局明顯的經濟統戰，國民黨執政者要清楚意識到這種 狀況的危險；而若壹個已經走上民主之路的國民黨再被專制的共產黨“收編”，則更將是歷 史的最大嘲諷。 不少藍營朋友力主兩岸同屬中華文化，同根同種。這當然很好。然本報告認為，在當今 兩岸分處不同社會政治制度的情況下，泛藍陣營的朋友們應首先強調兩岸間的“制度認同”， 在“制度認同”的基礎上再談“文化認同”，才更具現實意義。其實，在促進中國大陸的民 主轉型方面，國民黨和包括親民黨、新黨等在內的泛藍陣營可以做很多事情。不管 2012 年 臺灣總統選舉結果如何，國民黨能否繼續執政，有壹個長期的、戰略性的兩岸政策仍然是國 民黨未來必須考慮者、註重者。它也是泛藍陣營的朋友們繞不開的問題。我知道臺灣壹些知 識界的同仁提出過如何解開兩岸政治死結的各種設想或方案。275 此類努力仍應繼續。既然 國民黨堅持“壹中”和“統壹”立場，那就應該向大陸的中國共產黨明示，只有在憲政民 主的共識和制度前提下，國共兩黨才有可能在兩岸統壹問題上真的攜起手來，實現“第三 次國共合作”。



● 對於臺灣民進黨和泛綠陣營的朋友們，本報告要說的是：妳們對民主價值的堅守， 贏得了中國大陸自由人士的高度尊敬；妳們在臺灣民主轉型中創造的壹系列經驗，已經成為 自由華人世界的共同財富。作為中國大陸的壹名自由知識分子，我完全理解壹部分主張“臺 獨”的人士的復雜內心糾葛和這種主張的深刻背景，但我想強調的是，即便以“獨立”作為 立論假設，中國大陸的制度不改變，臺灣絕無獨立之可能，因為大陸當權的中國共產黨不 可能允許臺灣獨立。這倒不是由於共產黨是國家統壹的真實捍衛者，而是由於共產黨的統 治合法性經不起“臺灣獨立”這樣的“打擊”。 如果上述論斷成立，那麽民進黨在《臺灣前途決議文》中所表述的“民主進步黨中國政 策的最終目標”就不現實了，這個最終目標是“要和中國建立互惠而非歧視、和平而非沖突、 對等而非從屬的關系。民主進步黨希望，中國政府能正視臺灣人民的意願及臺灣主權獨立的 歷史事實，也希望中國人民能擺脫過時的民族主義及思想框架，真誠體會臺灣人民要求獨立自主，在自由民主體制下繁榮發展的強烈意願。民主進步黨更希望，在即將到來的新世紀中， 臺、中雙方能拋棄猜疑與對立，從雙方在歷史上、文化上、血緣上的長遠關系出發，從地緣 政治、區域穩定、經濟利益著眼，創造共生共榮、互信互利的美好前景。”試想，在中國大 陸仍然繼續共產黨壹黨專制制度的情況下，大陸政府有可能“正視臺灣人民的意願及臺灣主 權獨立的歷史事實”、“真誠體會臺灣人民要求獨立自主，在自由民主體制下繁榮發展的強 烈意願”麽？兩岸有可能在存在著巨大的、根本性的社會政治制度差異的情況下“創造共生 共榮、互信互利的美好前景”麽？ 反過來說，既然“獨立”的目的是為了擺脫專制統治或專制統治的威脅，實現“在自由 民主體制下的繁榮發展”，那麽如果中國大陸完成了自身的民主化轉型，也建立起了自由民 主制度，到那時臺灣是否還有壹定要“獨立”的理由或必要呢？ 本報告認為：中國無憲改，臺灣絕無獨立之可能；中國若完成民主化轉型，臺灣則再 無獨立之必要。當然，到那時是否仍然要求“獨立”，取決於 2000 多萬臺灣人民的意願。 本報告這裏想強調的是：在單純的“獨立”訴求下，民進黨很難建立起更合理的兩岸關系 長期戰略目標，也很難與中國大陸的自由力量產生有效的建設性互動。 最近公布的民進黨《十年政綱》，壹方面視臺灣為事實上的“國家”，而視“中國”為外 部性存在，另壹方面又強調“我們認知北京堅持‘壹個中國原則’的立場；但是，北京也應 了解，歷經解脫外來統治、追求民主化等歷史進程，臺灣人民堅持主權獨立，反對任何壹黨 專制的政治意誌，更是鐵壹般的現實。民主進步黨主張，兩岸都應和而不同地在現實的基礎 上，和而求同地經由尋求戰略互利，發展有利於雙方各自和平發展之穩定機制。”本報告以 為，只談“發展有利於雙方各自和平發展之穩定機制”而回避兩岸“統壹”選項，是民進 黨這個最新文獻的重大缺點，但這個文件同時指出要“促進兩岸公民社會多面向之社會、文 化交流”：“臺灣公民社會的茁壯，是臺灣民主化成功之重要基礎。近年來，壹些跡象顯示， 中國的公民社會力量正在艱辛地成長，未來應會成為中國進壹步正面發展的重要因素。民主 進步黨主張，基於公民社會在臺灣歷史發展中發揮正面作用的經驗，臺灣應關註中國公民社 會之發展，促進雙方公民社會多層次、多面向之社會與文化的自主交流與對話。”民進黨的 這壹立場，本報告完全贊成。臺灣最大的優勢就是民主。民進黨正可以用臺灣的民主化經驗 影響大陸，通過與中國大陸民主派人士的精誠合作來促成大陸的民主化轉型。就臺灣自身言， 也只有當中國大陸完成了自身的民主化轉型，臺灣的自主、安全才能獲得真正的保障。 “第三共和”：兩岸統壹的最佳形式 本報告已經表明，筆者贊成兩岸最終走向統壹，這個“統壹”不是為統壹而統壹，而 是為兩岸人民的共同福祉和長遠利益。當然，真正能夠保障“兩岸人民的共同福祉和長遠 利益”的，是壹套合理的民主制度及其所體現的現代文明準則和普世價值觀。只有在共享 憲政民主制度的前提下，兩岸人民才能真正走到壹起，建立起在壹個屋檐下共同生活的意 願。對此，筆者充滿信心。“試想：連本來既不同文、也不同種、彼此之間打了幾百年仗的 歐洲各國都可以在憲政民主的共識下、在‘歐洲聯盟’的框架內實現統壹和聯合，我們中國 人又有什麽理由不能擺平自己內部的事情，化幹戈為玉帛，用高超的政治智慧解決歷史遺留 給我們的這道難題？”276 因此，我們必須未雨綢繆，就下列兩個根本問題提出思路： 第壹， 未來兩岸統壹的形式，也即，以何種結構、何種政治統合方式達成統壹；第二， 兩岸統壹的可能路徑。 關於第壹個問題，本系列報告的“主報告”提出用建設“中華大共和”即“中華第三 共和國”的辦法作為未來兩岸統壹的政治形式。所謂“第三共和”的含義是： 既然辛亥革命締造的“中華民國”本以古老的中華民族告別專制、走向共和為 己任，孫中山的三民主義、國民黨的建國方略均以實現民權為理念，且這種理念為 今天臺灣多元憲政民主體制內的各政黨所繼承； 既然中國共產主義革命所締造的“中華人民共和國”亦本來代表著壹代仁人誌 士改造國家與社會的宏偉理想，不管這場“革命”後來發生了什麽變化，它的起點 和初衷仍然不容否定； 兩岸統壹後建構的、新的中華大共和，就應該是對前兩者所共同秉承的共和精 神的繼承與發揚，是對包括國民黨、共產黨和其他壹切致力於、或曾經致力於中國 民主建設的政治力量的努力與奮鬥的肯定。 如果我們把辛亥革命締造的“中華民國”稱為“中華第壹共和國”，把中國共 產主義革命締造的“中華人民共和國”稱為“中華第二共和國”，那麽兩岸統壹後 建構的中華大共和就可以稱作“中華第三共和國”， “中華第三共和國”既是對“中 華第壹共和國”和“中華第二共和國”立國精神的繼承，也是對二者國家法統的繼 承。277 需要指出的是，關於“第三共和”，海內外反對派和自由知識界有不同的理解和界定。 比如，有些朋友主張 1912 年民國建立是“第壹共和”，1946 年制憲國大制定新憲法為“第 二共和”，而未來要建設的民主中國則是“第三共和”。278 這種劃分的最鮮明點是抹去了“中 華人民共和國”和共產黨建政的歷史。 本報告不贊同這樣的劃分，理由如下： ● 從編年史順序角度講，過去 100 年來中國曾先後產生過兩個以“共和”作為國號和 建國目標的政體，而且，不論實質如何，它們在形式上都滿足“共和”的建構要求。雖然無 論是“中華民國”還是“中華人民共和國”，在實際歷史演變中，都曾有過大量非共和甚至 反共和的現象，279 這反映了壹個古老民族從“家天下”到“黨天下”再到“民天下”過程 的艱難，但歷史本身就是這樣走過來的，“第三共和”應該如實記錄並承續這個歷史。 ● 在“中華民國”的歷史時段內，的確存在過幾個不同的時期，比如北京政府時期和 南京政府時期，在這個意義上，稱 1912 年為“第壹共和”，1946 年為“第二共和”也未嘗 不可；但“中華民國”還有它的“在臺灣”時期，臺灣學者對此也曾提出過自己的分類。280 為了不至造成分類上的混亂，本報告還是主張 1912 年開創的“中華民國”為第壹共和，且 延續至今；1949 年建立的“中華人民共和國”是第二共和，也延續至今；未來的第三共和則同時是對第壹共和和第二共和的繼承。281 ● 這裏尤其需要對共產黨這段歷史說幾句話。筆者曾反復指出：從制度現代化的歷史 哲學意義上看，1949 年共產黨建立的“新中國”並不代表歷史的發展和進步，反而是對 1912 年開辟的民主共和道路的扭曲或背離，282 但這是就歷史的結果而言，它並不等於完全否定 早期共產黨人和壹代熱血青年的理想；即便是在共產革命的理念中，“人民民主”也是當時 人們追求的真誠目標，只不過它註定了不可能實現罷了。在這個問題上，應該保持歷史的誠 實性，也應該通過承認這段歷史表達對那壹代共產黨人犧牲和奉獻的尊重。283 ● 更重要的是，民主轉型是壹個現實的操作過程，必須考慮它的社會-政治動員能力、 效果和在民眾中的可接受性。壹個偉大的轉型需要具有偉大的包容性，足以涵括全民族壹 切有利於轉型的資源。本報告相信，把“第三共和”理解為“中華民國”（第壹共和）和“中 華人民共和國”（第二共和）的繼承者，有利於調動體制內外的各種力量（特別是體制內力 量）加盟中國的民主轉型，有利於創造最大的包容，即包括兩岸之間的包容，也包括中國 大陸內部各種政治力量間的包容。 284 至於統壹後的大共和---中華第三共和國的“國號”，如果大陸方面接受，可以繼續沿用 “中華民國”這壹國號；如果臺灣方面接受，也可以繼續沿用“中華人民共和國”這壹國號； 如果在這個問題上達不成共識，那麽本報告建議就用“中國”作為未來中華第三共和國的國 號。“中國”代表著兩岸華人的聚合與統壹，是新的中華大共和的象征和標誌，相信能獲得 兩岸人民的共同認可。 中國大陸常序性轉型條件下兩岸走向統壹的可能路徑 下面考慮第二個問題：兩岸走向統壹的路徑。 這裏必須做兩種假設：中國大陸常序性轉型條件下兩岸走向統壹的可能路徑和中國大陸 突發性轉型條件下兩岸關系的可能變數。 先來看前者。常序性轉型即本系列報告前邊提到過的漸進的和平轉型，其特點是當權者 中的開明派和民間自由力量結合，主導了憲政改革的方向，並在大體可控的條件下，穩步推進民主轉型。如果中國大陸能夠啟動這樣的轉型，則兩岸問題的解決也將納入到這個總體性 的進程之中。 在大陸常序性轉型條件下，可以設想如下步驟，壹步步推進兩岸的溝通、互信、政治對 話、建立某種形式的整合機構，直至在“中華第三共和國”之雙軌共和制框架內達成最終的 統壹： ● 首先，已經啟動憲政改革的大陸政府當局和臺灣政府當局以對等的政治實體身份建 立對話機制，並在已有的《海峽兩岸經濟合作框架協議》的基礎上，進壹步協商、簽署兩岸 軍事互信協議和兩岸和平協議，285 中國大陸明確承諾放棄用武力解決兩岸爭端； ● 除原有的“海協會”和“海基會”外，兩岸間建立更多的兩岸民間對話機制，商討 兩岸政治統合的各種可能形式，以達成相互理解和諒解。這個對話機制將是政府間對話的重 要補充，可以充分發揮兩岸民意的作用；在不適於政府間直接對話的場合，也可通過這個渠 道先行溝通。 ● 當兩岸政治、經濟、文化、社會各層面都有了充分的溝通、臺灣民眾對正在轉型中 的大陸也有了更多了解和信任時，可以著手商談並擬定兩岸的初級政治整合方案，並由兩岸 政府簽署。本報告認為，某種特殊的、考慮到兩岸現狀和整合可能性的“邦聯協議”可以 作為這樣的壹個方案，在這個方案中，兩岸間將建立某種特殊的邦聯關系，即，在邦聯內， 兩岸互相承認對方為平等政治實體，同時，大陸方面仍為中國在聯合國的代表，但承認臺 灣在國際政治、經濟、文化交往中的某種準國際法主體身份。兩岸間建立邦聯委員會，協 調兩岸間的各類對內對外事務。286 ● 如果臺灣人民經過全民投票修改或重新制定憲法，乃至宣布建立獨立的臺灣共和 國， 轉型中的中國大陸應該理解並尊重臺灣人民的選擇。在這種情況下兩岸建立的邦聯關系， 將是國際法意義上的主權國家之間的邦聯關系。兩岸間建立邦聯委員會，在保留各自主權 的情況下讓渡出某些權力委托邦聯委員會執行。 ● 在條件完全成熟（這個成熟主要指大陸方面已經成功進行民主化的初期轉型，順利 完成新憲法的制定並進行了首次大選，甚或已經進入到民主鞏固期，而臺灣方面也對邦聯或 特殊邦聯關系的運作感到滿意）時，兩岸即可考慮更徹底的政治統合和統壹了，那就是臺 灣和大陸合二為壹，以“中國”為國號，建立體現中華大共和原則的“中華第三共和國”。 臺灣成為“中華第三共和國”雙軌共和制框架內的特別行政區；臺灣的政黨可以到整個大陸發展，參與對中央權力的競爭；臺灣的議員可以參與中央級議會三院的運作；民眾則可以更 加自由地在兩岸間經商、旅遊、讀書和走親訪友。到那時，兩岸人民才最終走到了壹起，在 憲政民主體制下，共享現代文明的種種好處。 當然，兩岸的最終統壹，應該在兩岸各自的憲法原則內，由兩岸人民復決批準。 中國大陸突發性轉型條件下兩岸關系的可能變數 但是，我們也要考慮到另外壹種可能，那就是中國大陸的形勢發展沒能沿著漸進的和平 轉型路徑進行，某種突發事件及其連鎖反應動搖、乃至摧毀了共產黨壹黨專權體制的根基， 頑固的中共黨專制體制突然土崩瓦解，中國大陸進入急劇的政治轉型或政治動蕩期，這時， 兩岸關系將呈現高度的不確定性，兩岸的前景將主要取決於中國大陸自身的演化和政治重構 結果： ● 如果大陸的突發轉型中能夠較快產生新的中樞權威機構並迅速控制局面，過渡政府 運作有效，制憲過程和在新的憲法框架內舉行大選等皆相對順利，則臺海兩岸的聯系、溝通 不至受到大的損害；甚至可以想象臺灣將對迅速重組中的中國大陸政治發揮某種影響。在這 種情況下，兩岸仍有可能以邦聯或特殊邦聯的形式進行整合，最後達到共建“中華第三共和 國”的結果。 ● 但是，如果中國大陸的突發轉型沒有那麽幸運，而陷入社會動蕩、國家分裂、乃至 發生內戰的泥潭，在這種情況下，臺灣宣布獨立幾乎是必然之舉。到那時，大陸自身已經自 顧不暇，自然沒有理由阻攔臺灣做出自己的選擇。但也有這樣的可能，即亂世中出現新的 獨裁者，他將以“反分裂”作為爭取民心的主要口號，無論“藏獨”、“疆獨”還是“臺獨” 都可能成為他的打擊目標。到那時，中國的內亂就會染指臺灣，海峽兩岸甚至可能重燃戰 火！ 這不是危言聳聽。本系列報告的“分報告 3”、“分報告 8”和“分報告 9”都曾談到過 這種可能性。 當然，即便如此，中國的歷史也不會終止。我們這個民族還要前行。只不過在前行的道 路上要經歷更多的苦難，兩岸的未來也將經歷更多的變數。 為了盡可能減少這種前景，海峽兩岸的有識之士也當攜起手來，促進中國大陸的和平 的民主化轉型，只要有百分之壹的可能，就要做出百分之百的努力！



俄羅斯、東歐民主化進程及其經驗教訓對中國的啟示 ——中國憲政改革可行性研究報告（附件 1）

從上個世紀 80 年代中期戈爾巴喬夫推動改革和公開性、從而實質性地啟動了蘇東政治 體制變革開始，這個偉大的民主化進程如今已經歷經 20 余年，且仍在繼續之中。越來越多 的第壹手材料的翻譯、引進已經使客觀研究這壹進程成為可能。然而，對大部分中國共產黨 的基層官員和更廣大的普通中國公眾來講，前蘇東地區，也就是今天的俄羅斯、獨立國家聯 合體各國和各歐洲新興民主國家政治建設的真實情形，仍然了解甚少，甚至充滿了誤解。原 因並不復雜：當政者從維護現存黨專制體制的需要出發，在大眾傳媒中回避有關情況的介紹、 討論，使公眾得不到完整信息；在內部宣傳、組織“學習”和“培訓”中，則故意曲解事實， 把蘇共的垮臺、蘇聯的解體說成是戈、葉（葉利欽）“背叛”馬列主義，和內外“敵對勢力” 合謀的結果。加之 90 年代的俄羅斯確曾遭遇巨大的經濟困難，市場改革走了不少彎路，更 給激進的俄羅斯政治變革蒙上壹頭霧水，甚至潑上壹盆汙水，很多人搞不清楚俄羅斯到底發 生了什麽，似乎葉利欽到普京的“獨裁”和俄羅斯寡頭的得勢就是今天俄羅斯的壹切。 這些，當然都需要借助嚴肅的、科學的研究加以澄清。 但本文更想強調的是： 就中國憲政改革而言，這個剛剛發生的、就在我們身邊的歷史具有極其重要的意義。蘇 （俄）、東歐政治“轉軌”的過程，如果用壹句話來概括，就是解構共產黨黨專制體制、建 構多元憲政民主體制的過程。而這也是中國必將走上的路。在制度現代化演進的壹般意義 上，俄羅斯、東歐各國的今天，即是中國的明天。正因為如此，這些國家轉軌過程中經歷的 壹切，它們的痛苦和收獲，經驗及教訓，對我們來說就擁有了特殊的價值。如何吸收前蘇東 各國政治體制改革的正面成果，避免它們犯過的錯誤，乃是中國的改革者從事改革的可行性 探討、從事中國憲政設計和研究時必須思考的問題。換言之，我們要做的與那些“左王”和 官方禦用學者完全相反：他們是要“總結”前蘇聯“亡黨亡國”的“教訓”，我們則是要總 結蘇東民主化的歷史經驗；他們的任務是維護黨專制體制，我們的目標是解構黨專制體制； 他們只是面對僵死的過去，我們則朝向光明的未來。不但如此，既然我們把中國憲政改革 視為壹項需要朝野共同努力的、艱難而偉大的事業，我們對鄰人改革進程的總結就不能處於 淺嘗輒止的水平，而要深入進去，從轉型所包含的全部復雜性中探討其成功或失敗的原因， 從具體歷史場景和既定約束條件出發來理解政治家和普通人的選擇，這樣，才有可能把鄰人 的經驗、教訓變成我們自己的財富。 還需要說明的是，既然本文是中國憲政改革報告的壹個配套文件，我將尤其關註中國改 革和蘇東改革之間的異同點，包括制度背景、起始條件、博弈過程、預期結果等。註重操作 性，註重他人經驗可能給予我們的啟示或參考，是本文的壹大特色。中國的憲政改革是壹個 尚待推進的事業，因此，本文從根本上說是建設性的。中國人對俄羅斯、東歐政治轉型的研 究應該有助於中國人自己更好地把握、駕馭中國的政治轉型。限於篇幅，也為了突出重點，本文的討論以前蘇聯和俄羅斯為主，兼顧東歐和蘇聯解體 後的獨聯體其它國家。研究總體上說是粗線條的，有些具體制度設計方面的討論本文不擬展 開，而把它們放到有關的分報告中。 本文的研究順序是：1、改革背景的比較（主要指前蘇東各國與中國的比較）；2、蘇（俄）、 東歐民主化的大致過程；3、蘇（俄）、東歐民主化的基本經驗；4、蘇（俄）民主化過程中 的失誤及教訓；5、結語。 改革背景的比較 無論蘇東還是中國，其改革背景中有壹條是完全相同的，那就是它們都曾屬於（或至今 仍屬於）共產黨壹黨專制統治的國家，政治變革的根本目標就是改變這種不合理的體制，構 建體現制度現代化壹般要求的憲政民主體制。287 但是，同為黨專制，這個體制在各國的形成和運作卻仍然有著諸多差異。理解這種差異 乃是理解各國憲政改革之不同特征、“路徑”選擇或“路徑”依賴的重要切入點。 我們首先來看前蘇聯。它是世界上第壹個“社會主義”國家；它最早建立了系統的共產 黨壹黨專制的極權主義體制，並把這個體制輸出到許多其它國家；它自己則把這個體制維持 了超過 70 年的時間，甚至在這個制度坍塌之後，其余威仍然對俄羅斯的政治走向產生深刻 的影響。這個由“黨”控制壹切的體制所能取得的成就和自身蘊含的危機，在列寧時期還僅 僅以邏輯胚芽的形式存在，在斯大林時期則迅速達到其頂點。前蘇聯制度中包含的最核心的 東西，諸如黨對國家權力的絕對壟斷，國家對經濟生活的全面控制，黨的意識形態對全民思 想的控制等，均成為各國黨專制體制的共同特征。中國 1949 年、特別是 1954 年後建立的制 度，在許多方面都是對蘇聯制度的模仿。 但中國與前蘇聯相比較，仍然有著壹些重要的不同。革命前的俄國也曾有長期的沙皇專 制歷史，不過總的講，中國的皇權專制制度更為悠久，臣民文化在國民性格中的積澱更為深 厚；俄國人自認俄國是歐洲的壹部分，其 18～19 世紀的歷史基本上是“掘起”和“擴張” 的歷史，而同期的中國歷史卻是壹部遭受外人欺侮，民族衰敗、走向落伍的歷史；部分地與 上述壹點相關，列寧的革命通常被理解為“階級革命”，是馬克思主義浪漫性和俄羅斯知識 分子“建設人間天堂”理想的結合，而中國革命既是“階級革命”，也是“民族革命”，即帶 有烏托邦色彩，又帶有濃厚的自強色彩；從革命發生的過程看，十月革命顯得極其偶然，革 命並沒有獲得大部分俄羅斯知識精英的認可，由此導致的布爾什維克黨對俄國知識分子和有 產階級的殘酷鎮壓造成了民族精神深處的可怕裂痕；而中國共產黨領導的革命卻經歷長達 20 多年的歷史，1949 年對壹個不得人心的政權（國民黨南京政府）的取代又顯得那樣水到 渠成，並受到包括大部分知識分子在內的全國民眾的擁護。所有這些都在證明壹件事情：雖 然中國的“共產主義革命”比俄國晚成功 30 年，它所擁有的合法性基礎和可資利用的文化 資源卻更堅實，更深厚。僅此壹點，就已經預示了未來中國改革的更加艱難。 談到“30 年”，這裏還可以做些比較。從確立共產黨的統治言，俄國的 1917 年相當於 中國的 1949 年。從共產黨內開始有人反思過去的錯誤並導致社會的壹定程度的“解凍”或“開放”言，蘇聯的 50 年代（赫魯曉夫時期）相當於中國的 80 年代（鄧時期）。從改革經 歷的反復言，蘇聯的“勃列日涅夫 17 年”又和中國的“江時期”有些類似。上述“時間差” 有助於我們理解歷史上的某些現象。比如 20 世紀60 年代的中蘇論戰，當時中國人自認為是 在捍衛馬列主義的“崇高原則”，其實從今天看，當年被中國共產黨人批判的“蘇聯現代修 正主義”恰恰是赫魯曉夫批判斯大林主義，並對作為原教旨主義的馬克思主義做出某些改革 的勇敢嘗試；中國人自己則是保守的，無論在對馬克思主義的認知方面，還是在對現實世界 的理解方面。更耐人尋味的是，當時的蘇共黨內本來也存在意識形態左與右之間的激烈鬥爭， 而中國人的攻擊恰恰幫助了蘇共黨內本來處於困難境地的改革派。288 當然，我們也要清楚看到上述比較的局限，特別是“勃列日涅夫 17 年”和中國“江時 期”的比較，只能說，它們在“停滯”、“倒退”（對前壹個歷史時期的反動）等歷史蘊含上 有類似之處，但二者的具體歷史內容卻有重大不同（前者仍然處於大變革的前夜，後者則已 經是大變革失敗後的黑暗年代）。 從歷史的共時性角度看，“勃列日涅夫 17 年”（1965～1982）與同期的中國歷史有著下 列對比：它的前壹段正是中國的毛澤東發動文化大革命的時期，後壹段則與文革後改革開放 的最初幾年平行。可以說，到了這個歷史時段，黨專制最主要的制度性弊端（政治上的極權 主義，經濟上對市場原則的否定，精神文化領域創造力的極度萎縮）在中蘇兩國都已經得到 充分展現。我們甚至要說，與前蘇聯相比，中國文革式的烏托邦社會改造實驗更加凸顯了極 權主義制度的荒謬。因此，到了 20世紀 70 年代末，兩國均面臨著改變這壹荒謬制度的歷史 任務，中國在啟動經濟改革、重新承認市場的資源配置和動力功能方面甚至走在了前蘇聯的 前頭。 總之，中國、蘇俄都是大國，都有相對漫長的前現代專制制度史，都有幾十年共產黨 掌權的經歷，都曾自認為握有馬克思列寧主義的最高真理，又都在“社會主義”的名義下 幹了許多蠢事乃至罪惡。在這些大的方面，兩國是高度近似的，不同也是在這個大前提之 下的不同。這正是本文極其重視蘇俄後來改革進程的理由，因為它給我們提供了最具比較價 值的參照。 現在再來看前東歐“社會主義”諸國。從改革背景的比較角度出發，我們又可以把東歐 國家區分為兩組。 第壹組是波蘭、匈牙利和捷克斯洛伐克。這三個國家有下列共同特點： 首先，它們在歷史上都有或多或少的民主傳統。波蘭的議會傳統可以追溯到 16 世紀， 當時的貴族議會堅決反對共和國的中央集權，維護有利於貴族利益的地方自治。匈牙利的等 級會議也擁有選舉君主的合法權利，並在很長的時間裏有效地了抵制哈布斯堡王朝的專制主 義。捷克斯洛伐克作為壹個民族國家則是在第壹次世界大戰後在哈布斯堡王朝的廢墟上建立 起來的，且壹問世就采取了民主共和的建國形式。1918～1938 年的“第壹共和”時期，捷 克斯洛伐克在經濟建設上取得很高成就（這當然和它承襲了奧匈帝國 3/4 的工業有關），又 是當時東歐唯壹實行民主政治的國家。三國的上述歷史背景與革命前的中國和俄國均有很大 不同。 其次，黨專制體制對這三個國家來說，都是外部勢力強加的，帶有“強迫入夥”的性質。波蘭戰後的首次大選是在 1947 年 1 月舉行的，由波蘭工人黨、波蘭社會黨、農民黨和民主 黨組成的民主陣線候選人共獲得 81.1％的選票，主要反對黨波蘭農民黨獲得 10.8％的選票。 匈牙利則早在 1945 年 11 月就舉行了戰後第壹次國民議會選舉，小農黨得票 57％，共產黨 和社會民主黨各得票 17％，全國農民黨得票 7％，根據事先協議，各黨組成了聯合政府。捷 克斯洛伐克的戰後各黨派聯合政府成立於1945年4月，後又在1946年5月舉行了全國大選， 捷克斯洛伐克共產黨獲得 38％的選票，成為議會第壹大黨。盡管並不穩定，波、匈、捷三 國議會民主框架本來已經大體建立起來並開始運作。只是由於蘇聯政策的轉變，這三個國家 的命運才隨之發生轉變。斯大林出於同西方對抗的需要，1947 年 9 月成立歐洲共產黨和工 人黨情報局，1949 年又在“莫洛托夫計劃”的基礎上成立“經濟互助委員會”，從政治、經 濟兩方面把東歐各國綁在莫斯科的戰車上。於是，共產黨的壹黨政府取代各國的多黨政府， 就成為勢在必然的事情。 第三，即便是在蘇聯強加的體制內，波、匈、捷三國仍然先後出現過較為大膽、開放的 黨的領導人，比如波蘭的哥穆爾卡、匈牙利的納吉、捷克斯洛伐克的杜布切克。哥穆爾卡早 在戰後初期，就倡導波蘭應該選擇自己的發展道路（波蘭式道路），不主張在波蘭搞工人階 級的壹黨專政。正是這種觀點導致 1948 年哥的黨的總書記職務被親莫斯科的保守派人士取 代。1956 年哥的復出又曾給波蘭帶來“十月裏的春天”，雖然時間並不很長。納吉作為匈黨 中央政治局委員早在 1949 年就批評匈集體化搞得過快，50 年代初擔任匈總理後即提出壹系 列改革舉措，包括允許退社和取消合作社。納吉也因此被解除職務，甚至被開除出黨。1956 年的匈牙利民主運動把納吉重新召喚到權力中心，納吉政府勇敢地宣布了在匈牙利廢除壹黨 制政府的決定，並準備舉行自由選舉。在“社會主義大家庭”的強行幹預下，納吉本人最後 為他的勇敢選擇付出了生命的代價。杜布切克則是 1968 年“布拉格之春”改革運動時捷克 斯洛伐克黨的主要領導人，他主持通過的捷共《行動綱領》雖然沒有納吉走的那麽遠，但仍 然是壹個極具積極意義的改革文件，該文件宣稱要同時在經濟、政治領域進行大刀闊斧的改 革，包括取消新聞檢查，實施言論自由。 第四，從上個世紀 50 年代到 80 年代，波、匈、捷三國都有比較活躍的民間自由力量， 雖然時斷時續，仍然對各國的黨專制體制構成沖擊和巨大壓力。波、匈兩國 50 年代的民主 運動是非常著名的，特別是匈牙利的裴多菲俱樂部，成為當時匈牙利自由思想的大本營。289 1968 年捷克斯洛伐克的“布拉格之春”也曾產生巨大的民間改革動力，有力地呼應了捷共 黨內的改革派。到了 70年代後期和 80 年代，波、匈、捷三國更是先後出現了勢力強大、影 響深遠的民間政治反對派組織，捷克斯洛伐克的“七七憲章人權運動”、波蘭的團結工會、 匈牙利的“民主論壇”都是這樣的組織，它們分別為解構乃至最終結束各所在國的黨專制體 制做出了重大貢獻。 從比較角度看，上述三國與中國的差異十分明顯。歷史傳統的不同不再贅言，僅就黨專 制體制建立後的控制能力和社會動員能力言，中國共產黨顯然遠遠高出這幾個國家執政的共 產黨。當 50 年代波蘭、匈牙利的“持不同政見者”已經走上街頭、向共產黨政府示威時， 中國的大部分知識分子和普通老百姓正沈醉於黨號召的“三大改造”的“偉大勝利”中，憧 景著“社會主義”和“共產主義”的美妙未來。當然，東歐發生的事情還是提醒了毛澤東， 他壹方面力迫蘇聯出兵鎮壓了匈牙利的“反革命叛亂”，290 另壹方面也對自己領地內的“階 級鬥爭”異動提高了警覺（半年後發生的反右運動就是這種警覺提高的部分結果）。毛的鐵腕統治，決定了50～70年代的中國既不可能產生納吉那樣具有徹底改革意識的黨的領導人， 也不可能產生有組織的民間自由力量。只是到了改革開放的文革後時期，這樣的條件才部 分地出現。 另壹組東歐國家包括了東德（德意誌民主共和國）、保加利亞、南斯拉夫、羅馬尼亞和 阿爾巴尼亞。它們分別代表著東歐社會主義政權的幾個不同特例。 德國分裂、東德作為壹個國家出現在歐洲政治版圖上本來是戰爭和戰後很快到來的東西 方“冷戰”的結果。制度的不同，以及蘇聯對占領區的巨額索賠政策和美、英、法占領區內 實行的完全相反的政策，造成了東、西德經濟發展差距的迅速拉大，這種差距先後導致 1953 年“鐵幕”內東柏林工人的暴動和 1961 年柏林墻的修築。“民主德國”的共產黨執政者（德 國統壹社會黨）對本國公民實施了嚴酷的、警察式的、極不民主的統治。由於與西方離得最 近，東德這個靠壹堵“反法西斯防衛墻”才“捍衛住了我們工農政權的社會主義成就”291 的 國家也自然成了莫斯科指揮棒下最俯首帖耳的衛星國。 另壹個最“聽話”的國家是保加利亞。保加利亞原是巴爾幹半島壹個落後的農業小國， 在歷史上就有親近俄國的傳統。二戰期間，保加利亞臣服於納粹德國，是蘇聯紅軍趕走了保 境內的德國人。1946 年9 月，保加利亞人民共和國宣告成立。此後 40 余年，保壹直緊跟蘇 聯，是蘇“忠實的臣民”，被稱為“不帶刺的玫瑰”（保加利亞盛產玫瑰）。 南斯拉夫則是東歐共產主義範圍內壹個非常特別的國家。二戰期間，那裏保持著由共產 黨人領導的、巴爾幹地區最大的武裝抗德組織，還產生了鐵托這樣深孚眾望的黨的領導人。 部分地和這種經歷有關，戰後的南斯拉夫執行了頗不同於蘇聯的內外政策，結果招致斯大林 的極度反感。1948 年 6 月共產黨情報局把南共開除，南斯拉夫索性走上了壹條更徹底的社 會主義自我發展、自我探尋之路。它的“自治制度”，曾經遭到過來自蘇聯和中國不同角度、 不同意義上的批判、攻擊，也曾引起西方世界的巨大興趣。南的共產主義實驗確曾提供了不 同於蘇聯、中國模式的另壹種版本。 羅馬尼亞也很具個色。首先，這是個歷史上專制傳統濃厚的國家，國王直到 1947年 12 月才正式宣告退位。其次，羅共掌權後，以喬治烏 德治為首的“國內派”清洗了“莫斯科 派”，但並沒有發生波、匈那樣的非斯大林化過程，而是建構了壹整套典型的斯大林主義政 治、經濟體系。1965 年齊奧塞斯庫接替去世的喬治烏-德治繼續掌權，居然又創造了長達十 幾年的穩定與繁榮，令東西方世界均對之刮目相看。在對外政策方面，齊奧塞斯庫能同時與 冷戰中的東西方和當時勢不兩立的中蘇兩國均保持良好關系，也算創造了壹個奇跡。 最後就是那個著名的“歐洲社會主義明燈”阿爾巴尼亞。這也是個專制傳統濃重，經濟、 文化均很落後的國家，全國絕大部分人口是文盲，戰前全國僅有 11 所中學，沒有壹所高等 學校。恩維爾· 霍查就是在這樣壹片土地上建立了革命的“社會主義”政權。這個政權之 “左”，之“橫”，在全世界都是出名的，既反“帝”，又反“修”，難怪整個 20 世紀 60 年代 恩維爾·霍查成了毛澤東最親密、最重要的國際盟友。中國人在自己還窮得叮當響的時候， 居然向阿提供了總額近 100 億人民幣的經濟援助，可見兩國關系之不壹般。 上述幾個國家雖各有特點，其相同之處則是黨的控制總體而言是有效的。黨的領導人專 權而獨裁，其中尤以阿爾巴尼亞的霍查、羅馬尼亞的齊奧塞斯庫、保加利亞的日夫科夫等人為甚。與上述兩點直接相關，在這幾個國家中，除南斯拉夫曾經出現吉拉斯 292 這樣的特 例以外，很少產生或幾乎沒有產生過有影響的持“不同政見”的人物或運動，更沒有有組織 的民間自由力量生發、活動的可能。所有這些方面倒是與毛澤東年代的中國十分相似。 這樣壹個背景決定了第二組東歐國家不可能成為改革、特別是政治改革的排頭兵。



蘇（俄）、東歐民主化的大致過程 蘇（俄）、東歐民主化過程可以粗略地劃分為兩個階段：第壹階段從戈爾巴喬夫在前蘇 聯啟動改革和“公開性”始，到 1989 年革命成功，前東歐各國執政的共產黨紛紛更名為社 會黨或民主黨，各國大多進行了民主原則下的首次議會大選為止，這個階段當然也包括前蘇 聯的解體和民主俄羅斯的初步建立；第二階段則是民主制的鞏固期，這個階段有調整，有動 蕩，但沒有出現大的、根本性的反復，說明“轉軌”和民主化總的講是成功的。目前，這個 “鞏固期”仍在繼續之中。 這壹節，我們簡單回顧壹下這段歷史。 戈爾巴喬夫是 1985 年 3 月就任蘇共中央總書記的。這件事客觀上成為後來蘇東壹系列 根本變革的起點，可以說既有偶然性，又蘊含著歷史演進中的某種“必然”因素。前文說到， 蘇聯的黨專制體制在斯大林時期就充分暴露了自身的血腥、暴虐、荒謬，甚至它所取得的“經 濟成就”，都是這種暴虐和荒謬的證明。赫魯曉夫揭露斯大林，已經是這個巨大的共產黨帝 國“解凍”的開始。不過，赫魯曉夫的革命並不徹底，因為赫本人畢竟遠未掙脫斯大林主義 的胎記。隨後的“勃列日涅夫 17 年”不但未能繼承赫的改革，反而在許多方面大步後退。 尤其是勃執政的最後 8年更加強烈地凸顯了這個體制的悖理：壹個病入膏肓、幾乎不能理事 的老者勉強維持著這個巨大的、外表十分強悍的紅色帝國。1982 年勃列日涅夫去世後先後 繼任蘇共總書記的安德羅波夫、契爾年科（還有本來應先於安德羅波夫接班的蘇斯洛夫，以 及國防部長、在契爾年科繼任上發揮了重要影響的烏斯季諾夫）也都是行將就木的老人。這 樣，這個體制就以如此極端的形式宣告了自己的不可救藥，同時又為年輕的、有誌於改革 的領導者創造了機會。至於說歷史選擇了戈爾巴喬夫充當此任，則是戈氏個人努力和種種歷 史機緣碰到壹起的結果。這個上大學時就具有叛逆思想、繼而成熟於赫魯曉夫“解凍”年代、 又在邊疆區有過壹番歷練和感悟的蘇聯新壹代領導人，已經有著相當的自覺去改變這個制 度，用戈氏自己的話說就是“不能再這樣下去了”。293 當然，戈氏開始時並沒有走的太遠。1986 年2月召開的蘇共第 27 次代表大會雖然提出 了改革和公開性的口號，但改革的目標仍然被界定為“完善社會主義”。然而，“公開性”有 其自己的邏輯。由於這個制度在歷史上犯下了過多的罪惡，只要黨真的放棄了對大眾傳媒的 壟斷，允許人們講實話、講真話，“公開性”勢必演變為對整個蘇共和蘇聯歷史的批判性重 新審視。勃列日涅夫時代長期被壓制的民間自由力量重新活躍起來，蘇共黨內也出現了雅科 夫列夫、葉利欽這樣更為激進的高層改革者。與此同時，保守力量也被充分動員了起來，其 標誌性事件就是 1988 年3 月13 日《蘇維埃俄羅斯報》發表的尼娜·安德烈耶娃的文章“我 不能放棄原則”。自然，比文章更有力量的是壹大批黨內高層幹部，他們控制著黨務、政府、軍隊、軍工部門的關鍵職位。由於懼怕黨內民主化、自由選舉等給自身權力帶來的威脅，這 些人已經從潛在的抵制變為公開地反對改革。正是在這個背景下，蘇共第 19 次代表會議 （1988 年 6 月底召開）提出對蘇聯政治體制進行“根本性改革”的任務。戈爾巴喬夫的思 路是把權力中心從“黨”轉移到蘇維埃，即“把權力從獨家操縱的共產黨手中交到按憲法本 應屬於通過自由選舉產生的人民代表的蘇維埃手裏”。294 1989年 5月25 日，蘇聯第壹次人民代表大會在克裏姆林宮大會堂開幕。註意，這已經 不是原來那個相當於中國全國人大的“蘇聯最高蘇維埃”，而是壹個全新的機構。它的代表 是真正通過自由選舉產生的。蘇聯著名持不同政見者安·薩哈羅夫出席了大會，而 86 名蘇 共州委和邊疆區委的第壹書記卻只有 10 人當選為人民代表。當時中國人如果知道這個消息 的話壹定會感慨萬千，因為 10 天前戈爾巴喬夫剛剛訪問了中國。當億萬普通的蘇聯公眾第 壹次通過電視現場直播目睹國家政治生活發生的巨大變化時，中國的普通公民正在為反對北 京戒嚴、還民主運動以公道而進行鬥爭。 前蘇聯發生的變化迅速影響到東歐。我們已經知道，對大部分東歐國家來講，黨專制的 體制本來就是蘇聯強加的結果，並無內在生命力，所以，當戈爾巴喬夫宣稱“蘇聯對盟國發 號施令的時代已經壹去不復返”時，295 無疑是給東歐各國的改革松了綁，且原來的宗主國 和原來的衛星國之間圍繞改革很快產生了壹種正向的互動關系。蘇聯的“公開性”感染了 東歐，無形中鼓舞了東歐各國的民間自由力量，刺激了各國執政黨內的改革派采取更大膽的 行動；而東歐改革的每壹步進展，又反過來影響著蘇聯，並促進了前蘇聯本身的變化。―― 附帶說壹句，中國是處於這種正向互動關系之外的，這再壹次說明了中國問題的“特殊”： 中國的黨專制有其自身的傳統，這個傳統強悍而獨立。主要是由於這壹點，盡管 1989 年春 夏之交偉大的天安門公民維憲運動客觀上構成整個共產主義世界瓦解的重要鏈條，但中國公 民至今仍沒有享受到這場革命帶來的正面成果；恰好相反，中國的執政者由於驚懼於蘇東發 生的劇變而大大強化了黨專制的統治。此為後話。 至於東歐各國完成 1989 年“驚險壹躍”的具體過程，自然因國而異，各不相同。波蘭 由於擁有強大的民間政治反對派基礎，執政者又相對溫和，所以最先達成朝野之間的共識， 共同推進波蘭的政治轉型。1989 年 6 月 4 日（壹個對中國人來說同樣刻骨難忘的日子！）， 波蘭舉行了議會選舉制度改革後的首次全國大選，團結工會獲得議會中的絕大部分席位，組 織了波蘭戰後 45 年來第壹個非共產黨聯合政府，波蘭前執政黨領袖雅魯則爾斯基則在 7 月 19 日舉行的總統選舉中以微弱多數當選為波蘭總統。匈牙利的“轉軌”也相對順利。早在 1988 年 5 月，匈黨就進行了有利於改革的黨內核心層改組，以卡達爾為首的黨內元老全部 退出政治局。隨著民間提出重新安葬納吉、為 1956 年事件平反的要求後，匈執政黨內進壹 步發生分化，以波日高伊為代表的黨內“激進派”取代了格羅斯為首的黨內“穩健派”，開 始和民間反對派壹起引領匈牙利的改革。1989年 6 月～9 月，匈牙利朝野舉行了圓桌會議， 制定了從壹黨制走向多黨制的具體方案。1990年 3 月舉行了議會大選，和平實現政權更叠。 與波、匈相比，捷克斯洛伐克的“轉軌”經歷了較多的對抗，這當然首先是由於捷共領導人 的頑固造成的。他們擔心為“布拉格之春”平反會危及自己的統治，所以堅決不向反對派讓 步。在民間反對派組織的強有力領導下，1989年 11 月在首都布拉格和其他城市爆發了市民 和學生的示威遊行，且整整持續了 11 天，參加人數達 250 萬。整個過程與半年前發生在中 國的事情極其相像，不同只在於中國民主運動被當局殘酷鎮壓了，而捷克斯洛伐克民主運動 最終獲得了勝利。1989 年 12 月 20 日～21 日，捷共召開非常代表大會，通過實行民主社會主義的行動綱領。12 月28 日～29 日，捷克斯洛伐克聯邦議會選舉前“不同政見者”哈維爾 為共和國總統，選舉杜布切克為聯邦議會主席。 波、匈、捷等國黨專制體制的解構，很快在其他幾個東歐國家引發“多米諾骨牌效應”。 先來看東德，已經先行民主化的匈牙利宣布拆除與奧地利接壤的所有邊界設施，導致大批東 德公民以赴匈牙利旅遊度假為名，取道奧地利進入西德（聯邦德國）。僅 1989 年 10 月初， 經此途徑逃往西德的東德公民就接近 4 萬人。11 月 1 日，被關閉的通往捷克斯洛伐克的邊 界宣布重新開放，更多的民主德國公民利用這條捷徑前往聯邦德國，壹周之內出走人數竟達 50 萬之多。11 月 9 日，已經改組的東德政府宣布兩德間所有過境站全部開放，人群向潮湧 壹樣湧向西德。興奮的人們騎在柏林墻上歡呼的情景，成為標誌著東歐共產主義制度垮臺的 經典性鏡頭。羅馬尼亞甚至發生了更具戲劇性的事件：當羅西部小城蒂米什瓦拉發生“騷亂”， 正在伊朗訪問的齊奧塞斯庫不得不提前回國並頒布戒嚴令，嚴禁任何集會，乃至禁止 5 人以 上同行時，首都布加勒斯特爆發了 10 萬人參加的大遊行，國防部長米列亞拒絕最高當局開 槍鎮壓的命令，軍隊倒戈站在了示威者壹邊。齊奧塞斯庫夫婦不得已倉皇出逃，當晚被民兵 抓獲，3 天後，也就是 1989 年 12 月 25 日，被羅馬尼亞特別軍事法庭判處死刑。南共聯盟 則是主動順應了時代大潮，於 1989 年 10 月即通過《政治體制改革提綱》，把多黨制引入南 斯拉夫政治體制。保加利亞也大體如此。在剛剛誕生不久的民間反對派的壓力下，保共於 1989 年 11 月 11 日解除日夫科夫黨的總書記和政治局委員職務，由推崇民主社會主義的原 外長姆拉德諾夫繼任總書記。296 1990 年 2 月召開的保共 14 大通過《保加利亞民主社會主 義宣言》，後又進壹步把保加利亞共產黨更名為保加利亞社會黨。1990 年 12 月，保成立了 以無黨派人士迪·波波夫為首的聯合政府。最後，阿爾巴尼亞這個東歐共產黨專制最頑固的 堡壘也發生了變化。1990 年 2 月，阿國內出現支持民主化的示威者，經過半年多的對抗與 相互博弈，阿執政黨做出重大政策改變，開始承認多黨制。1990 年 12 月 12 日，阿成立國 內第壹個反對黨――阿爾巴尼亞民主黨。1991年 3 月31 日，阿舉行第壹次自由的議會選舉， 從而開亮了以解構黨專制為核心的東歐政治變革最後的“尾燈”。 這場偉大的革命已經過去十幾年了。截止到目前為止，東歐各國新興的民主體制總的 說經受住了時間的考驗。由民主力量發展而成的各國自由主義政黨（或政黨聯盟）大多有 了從政的實際經歷和體驗；左翼政黨也並沒有被取締（盡管在某些國家有短暫過激行為）， 他們擁有和其他政黨或政治派別和平競爭執政權的平等權利。事實上，盡管發展水平、成 熟程度不壹，各國均已大體形成左右輪替的政黨政治、議會政治格局。比如，在波蘭，1989 年的首次議會大選團結工會獲得大勝，馬佐維耶茨基出任聯合政府總理。1993 年由原波蘭 執政黨（波蘭統壹工人黨）改組、轉變而來的波蘭社會民主黨在大選中即重新贏得執政權， 組織了左翼聯合政府。1995 年的波蘭總統選舉，社民黨領導人克瓦希涅夫斯基又擊敗了現 任總統、原團結工會領導人瓦文薩，以 51.72％的得票率出任新興民主波蘭的第三任總統。 1997 年又是波蘭大選之年，經過壹番角逐，團結選舉行動聯盟得票 33.83％，民主左翼聯盟 得票 27.13％，波蘭右翼重新上臺執政。而在 2000 年 10 月舉行的總統選舉中，克瓦希涅夫 斯基則以 53.9％的得票率再次戰勝右翼對手，成為新興民主波蘭歷史上第壹位連任的總統。 這種左右不斷易位、但每次易位雙方得票率都相差無多的紀錄，說明波蘭的憲政民主正在走 向成熟。再如匈牙利，1990年民主匈牙利的首次大選民主論壇得勝，由該論壇主席安托爾·約 瑟夫組閣。1994 年再次大選，由前執政黨轉化而來的匈牙利社會黨取得輝煌勝利，獨家得票 32.96％，獲得 209 個議會席位。1998 年第三次大選，右翼以微弱多數重新贏回執政權。 2002 年第四次大選，匈社會黨卷土重來，以 42.15％的得票率再次上臺執政。其他國家，包 括各自獨立後的捷克、斯洛伐克，解體後的原南斯拉夫各國，最早從前蘇聯中宣告獨立的波 羅的海三國（立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞），以及羅、保、阿各國政壇也都經歷了類似的 過程，盡管成熟程度各異。在憲政民主體制構建中，各國紛紛通過了《政黨法》和其他保證 結社自由、新聞自由的法律，公民社會有了不同程度的發展。如今，大部分前東歐“社會主 義”國家已經成為歐洲聯盟的正式成員國。 需要多用些筆墨的倒是前蘇聯和後來的俄羅斯。由於歷史包袱的沈重，保守力量的強大， 帝國政權結構的過分復雜，緊張的民族關系，糟糕的經濟背景，加上改革者行動的某些失誤， 使得蘇（俄）“轉軌”過程經歷了更多的坎坷。 1990年3月12日～15日召開的蘇聯第三次非常人民代表大會選舉戈爾巴喬夫為蘇聯總 統，同時決定刪去蘇聯憲法中賦予蘇共黨專制合法性的“赫赫有名的第六條”。297 這是蘇 共繼續第 19 次代表會議的政改方針、主動放棄黨專制霸權地位所采取的重大行動。向多黨 制過渡則是計劃中的下壹步。但此舉亦導致蘇共黨內更嚴重的分裂，保守勢力和馬列原教旨 主義者們更猖狂地詆毀、反對改革。另外壹個重要情況是受東歐變革的影響，波羅的海三個 加盟共和國之壹的立陶宛已於 1990年 3 月11 日宣布獨立，其他兩國的反對派也已經將退出 蘇聯的要求提上了議事日程（不要忘記，這三個國家原本就是根據 1939 年蘇德秘密條約被 斯大林強行劃入蘇聯版圖的，斯大林當年的吞並行為已經為後來蘇聯帝國的解體埋下了種 子）。1990年 5 月，葉利欽在同樣充滿民主氣氛的俄羅斯聯邦第壹次人民代表大會上當選俄 聯邦最高蘇維埃主席，這次會議還以 907 票贊成、13 票反對、9 票棄權的結果通過了俄羅斯 聯邦國家主權宣言。這個宣言並沒有包含俄羅斯退出蘇聯的要求，但它把從根本上反思蘇聯 現存聯邦關系模式的問題以更明確的形式提了出來。壹個多月後，蘇共第 28 次代表大會召 開，經過激烈、尖銳的辯論，戈爾巴喬夫力倡的“人道的、民主的社會主義”政治綱領獲得 通過，用戈氏自己的話說就是 28 大“並未放棄自己歷史遺產中正面的東西，但譴責了極權 主義，還宣誓要民主、要自由、要人權”。298 然而，更加激進的葉利欽選擇了退黨來表明 他的政治立場，他的完全經得起推敲的理由是：“由於我已經當選為俄羅斯聯邦最高蘇維埃 主席和對人民及俄羅斯擔負的重大責任，考慮到社會正在向多黨制過渡，我不能僅僅執行蘇 共的決議。”299 在越來越多的加盟共和國出現獨立傾向的現實背景下，蘇聯於 1991 年3月 17 日舉行了 全民公決，結果有 3/4 的蘇聯公民表示願意以平等、獨立的共和國的新的聯邦形式保留蘇聯。 包括俄羅斯在內的 9 個共和國接受了戈爾巴喬夫起草新聯盟條約的建議，從而開啟了“新奧 加廖沃”的談判進程。這個談判本來已於當年的 7 月 23 日達成協議，以至於戈爾巴喬夫可 以放心地前往克裏米亞福羅斯別墅度假，以備兩周後舉行隆重的新聯盟協議的簽字儀式。然 而，就在這個時候，蘇共黨內的保守派發動了震驚世界的 8.19政變，在莫斯科宣布成立“國 家緊急狀態委員會”，禁止遊行、集會、示威、罷工，宣布實施新聞管制，並在福羅斯軟禁 了戈爾巴喬夫壹家。雖然這出鬧劇僅上演了三天就以失敗收場，300 但卻根本性地毀了蘇聯，斷送了新聯盟產生的可能性。從 9 月到 10 月，幾乎所有的共和國都宣告了獨立，而 1991 年 12 月 1 日烏克蘭經全民公決宣告的獨立尤其具有關鍵意義。人們都把完全的獨立視為最 大限度的政治安全，不願再考慮聯盟水平的任何硬性制度安排。1991 年12 月8 日，俄羅斯、 烏克蘭和白俄羅斯三家簽署“別洛韋日協議”，“獨立國家聯合體”最終代替了擬議中的“主 權國家聯盟”。1991 年 12 月 25 日戈爾巴喬夫發表《告蘇聯公民書》，事實上宣布了蘇聯的 解體。 1991 年到 1999 年的俄“葉利欽時代”常常是人們爭論的話題。的確，這段時期的俄羅 斯充滿了動蕩，但總的說，從前蘇聯即已開始的改革和民主化進程在俄羅斯得到了繼續， 盡管是在極其艱難的條件下。葉利欽本人於 1991 年 6 月經俄羅斯聯邦第壹次全民直接選舉 當選為總統。8.19 事變時這位改革勇士站在坦克上怒斥政變者的形象舉世皆知。然而，作為 總統的葉利欽當時卻面臨著非常嚴峻的經濟形勢和錯綜復雜的政治局面。壹方面，前蘇聯遠 比中國“科學”、“嚴密”、“完善”的計劃經濟使俄羅斯重建市場體制變得十分困難；早在 80 年代就已經形成的通貨膨脹壓力隨著原蘇聯統壹經濟空間的瓦解迅速轉嫁到俄羅斯身 上，又加劇了這種困難。另壹方面，在俄羅斯聯邦對聯盟宣布主權後，俄聯邦境內的許多共 和國也紛紛對聯邦提出“主權” 要求，乃至形成所謂“主權大檢閱”，對作為整體的俄聯邦 構成巨大壓力。正是在這個背景下，葉利欽啟用蓋達爾的青年改革團隊，實施了激進的“休 克療法”，企圖通過放開價格、刺激經濟，扭轉被動局面，迅速建立起較完善的市場體系。 至於國家結構形式的變革，當時似乎還沒有列入日程。事實上，單是經濟改革的艱難程度即 已超出了改革者原來的預計，無論社會、企業還是消費者都還沒有做好迎接市場化和私有化 變革的準備。更糟糕的是，由於人代會中最知名的代表大多離開了蘇維埃進入政府機構任職， 俄最高蘇維埃已被大批守舊的前共產黨官員所把持。他們處處反對蓋達爾的改革，使“休克 療法”沒有辦法貫徹到底而常常半途而廢。這種半截子式的經濟改革加劇了社會生活的混亂， 葉利欽與最高蘇維埃之間的矛盾也日益尖銳。俄羅斯的“府院之爭”301 曾迫使葉利欽訴諸 全民公決，而公決（1993 年 4 月舉行）的結果是很耐人尋味的：參加投票的俄羅斯公民有 58.7％的人表示信任俄總統葉利欽，53％的人表示贊成 1992 年以來俄聯邦政府推行的社會 政策。在通貨膨脹已達驚人程度的俄羅斯（1992 年俄通脹率為 1354％！），俄普通公民的上 述回答無疑是對葉利欽及其改革政策的可貴的支持。部分地由於這壹點，盡管半年後的 1993 年秋季發生了“府院沖突”白熱化、葉利欽解散人代會、議會首先動武、最後政府方面“炮 打白宮”、最終結束“兩個政權對峙”的事情，人們對俄羅斯總統的行為仍然表示了相當的 諒解。 從俄羅斯憲政改革和發展的角度看，“府院之爭”的重要結果之壹是俄“超級總統制”的 確立：為了保證改革的穩妥進行，1993 年底通過的新憲法賦予俄聯邦總統巨大的權力。與 此多少有些矛盾的是新憲法在俄聯邦與地方的關系規定上並不清晰，共和國作為聯邦主體甚 至被授予某些特權，這顯然也是“府院之爭”的壹個副產品：葉利欽為了同人代會“作戰”， 曾不得不尋求來自地方的支持。政黨政治也在新的憲法框架內發展起來，各政黨都可以依法 取得參加大選的資格。俄羅斯共產黨的掘起正是在這個法律框架內實現的。部分地受益於該 黨的競選策略（比如該黨宣稱的“俄羅斯民族主義”就迎合了許多俄羅斯選民的心理），部分地受益於有效利用社會上的“懷舊情緒”（這種情緒對壹個正在遭遇困難和危機的轉型中 的社會來說顯得極其正常），俄羅斯共產黨在 1995 年的國家杜馬選舉中獲得重大成功，壹舉 拿下議會 450 個議席中的 157 個席位。然而，正是俄共的“復辟”傾向促使葉利欽下決心抱 病參加 1996 年的總統選舉，並為此接受了民營大資本的提議，與之結成短暫的、引起頗多 爭議的戰略同盟。關於俄羅斯“寡頭”和改革的關系、和俄羅斯“官僚資本”的關系、和正 在演變中的俄羅斯權力結構的關系，是壹個需要認真梳理的問題，本文後續部分論俄羅斯改 革的經驗教訓時還將做詳細探討。無論如何，葉利欽的第二個總統任期沒有取得第壹個任期 那樣的輝煌。面對接踵而至的 1998年金融危機和 1999 年的彈核浪潮，葉顯得頻於招架，心 力交瘁。好在葉利欽在最關鍵的問題上走對了路，那就是在俄羅斯現有制度框架內選定能夠 繼續改革路線的接班人。這樣，在經過幾次嘗試、反復，又在“相中”對象時運用俄式政治 智慧做出壹連串“假動作”後，葉利欽最終推出普京出任俄羅斯總理，後者在代行幾個月的 國家元首職權後，最終於 2000 年3月順利當選俄羅斯新壹屆總統。 現在已是 2007 年，普京總統的第二個任期已接近結束。俄羅斯的經濟獲得強有力的復 蘇，已經基本擺脫困窘的局面。政治上，普京壹方面加強中央政府的權威，啟動縱向權力結 構的改革，努力提高政府工作的效率，另方面致力於調整葉利欽時代行政機構與議會過分緊 張的關系，使三權分立的權力構成趨近於合理化。政府還調整了對“寡頭”的政策，加大了 對最大的俄羅斯公司的監督。公民社會的建設仍在進行之中。普京本人在 2005 年的國情咨 文中坦陳：在經過 5 年的“政策穩定”期後，下壹步“最重要的政治和思想任務是將俄羅斯 發展成為壹個自由、民主的國家”。普京強調：俄羅斯作為最大的歐洲政治實體，“歐洲文化 在許多世紀的過程中飽經痛苦所贏得的自由、人權、正義和民主等理想對於我國社會乃是至 為重要的價值指針。我堅信，對現代俄羅斯而言，民主價值的重要程度絕不亞於對經濟成就 和人民的社會福利的追求。”302 這番話當被視為現任俄羅斯領導人繼續憲政改革政策的證 明。 事實上，像老資格的前蘇聯持不同政見者羅伊·麥德維傑夫這樣的觀察家都承認“俄羅 斯在邁向名副其實的民主的道路上所顯示的進步已經十分巨大”，當然，這位學者同時認為， 在經歷了千百年的專制制度後，指望俄羅斯“取得更快的進步是不可能的，甚至是危險的”。 303 此話中蘊含的睿智亦值得人們咀嚼、深思。



蘇（俄）、東歐民主化的基本經驗 20 年（乃至過去半個多世紀）蘇（俄）、東歐民主化的艱難歷程，積累了極其豐富的經 驗，這對全世界都是壹筆寶貴財富。從中國憲政改革的需要出發，本文試將這些經驗以及它 們可能給予中國人的啟示概括如下： 第壹，整個蘇（俄）、東歐改革的歷史證明，共產黨的黨專制體制是沒有前途的，哪怕 是最溫和的共產黨人執政，也擺脫不了最終退出歷史舞臺的命運。 中國今天的掌權者早已痛切感覺到現存體制的不合理，但在沒有下定決心邁出憲政改革的實質性步伐之前，只能做些體制內的小修小補。也可能他們中的壹些人還在幻想這樣或那 樣的“新政”能夠促成黨的事業的“中興”。真正利用這個體制發了家的權貴集團也在歌頌 “有中國特色的社會主義”，不過那是別有用心。無論怎樣，只要這個架子還撐著，圍繞整 個體制的謊言就會繼續，包括那個戈、葉是葬送社會主義的罪魁禍首的謊言。事實上――我 們已經看到――與“左王”和禦用學者們杜撰的謊言“邏輯”正相反，真正葬送了社會主義 （就這個概念所包含的最初理想言）、葬送了作為統壹的多民族國家而存在的蘇聯的，恰恰 是極權主義，是黨專制體制的癌變和毒性發作，是那些仍然對黨專制體制抱有愚忠、或利用 這個體制大肆攫取不法利益的黨和蘇維埃的各級官員們！ 這裏，我還想再舉幾個例，以說明即便是最溫和的共產黨人執政，這個體制也斷無前途 的道理。那些至今仍相信“黨風”、“廉政”、“先進性”建設可以救共產黨於水火的人士，當 引為鏡鑒。 匈牙利的卡達爾是極其溫和的共產黨領導人。他本來是 1956 年匈自由化改革和民主化 進程的參與者，在被綁架的情況下不得已成為蘇聯的傀儡，出面組織“匈牙利工農革命政府”， 以使蘇軍顛覆納吉政府的行為合法化。在此後的 30 多年中，卡達爾領導過平反冤假錯案的 工作，推動了匈牙利的經濟改革，也做過某些政治改革的嘗試（雖然僅限於精簡機構、“改 善黨的領導”之類）。卡達爾本人謙和、寬容，在公共場合禁止掛自己的像，甚至獨自散步， 進咖啡館，在劇院聽諷刺他的笑話。這在共產黨領導人中應該說十分難能可貴了。但卡達爾 終究沒能邁出更關鍵的壹步。他沒有挑戰舊體制、挑戰蘇聯的勇氣。304 當 80 年代波蘭的 團結工會運動風起雲湧時，他也只是把如何“安撫群眾情緒”放在工作的第壹位，生怕自己 的壹畝三分地裏也著起火來。到了 1988 年，卡達爾更是遠遠落後於時代，面對洶湧的民主 化浪潮，他仍然表示必須“拒絕壹切導向資產階級民主和無政府主義的企圖”。305 這樣， 卡達爾最終被歷史所超越、所遺棄，也就沒有什麽可奇怪的了。卡達爾的例子深刻說明，黨 的領導人的個人優點（乃至美德）與黨專制體制的不合理是兩件事情，前者可以在壹定時 間、壹定程度內緩解後者帶來的危害，但絕不可能消除它。黨的領導人個人可能是清廉的， 但他沒有辦法阻止黨的機體的整體性腐敗和潰爛。甚至，正因為領導者個人的清廉，它反 倒可以成為體制性潰爛的遮羞布。 羅馬尼亞的齊奧塞斯庫在剛剛接管政權時也是壹個比較溫和的領導人。他為羅共歷史上 最大冤案之壹的珀特勒什卡努案件306 的平反也曾深得人心。他也曾倡言“集體領導”，反 對個人崇拜和濫用權力。齊奧塞斯庫確實提供了壹個案例，證明壹個奉行黨專制體制的國家， 由於某個雄心勃勃的新領導人的上臺可能在內政、外交方面取得的成就。但也不過如此。齊 掌權後沒幾年發生的獨裁化變化，又提供了壹個共產黨領導人從陽光走向墮落的典型。晚年 的齊奧塞斯庫拒絕任何改革，大搞家族統治，其親屬中擔任黨和國家高級領導職務者竟達 10 人之多。與卡達爾相比，齊奧塞斯庫的案例在共產黨領導人中應該說有更大的代表性， 也更深刻地反映了這個體制內在的痼疾。比如，齊奧塞斯庫很可以和北朝鮮的金日成壹比， 在頑固堅持黨專制的政治、經濟體制，在個人專權和家族統治上，二人均有近似之處，只不 過北朝鮮不在蘇東圈子內，避免了被民主化大潮“殃及”的命運，而完成金日成到金正日的 世襲。 前南斯拉夫也值得說壹說。這個國家本來曾極其真誠地尋求不同於斯大林模式的社會主 義發展道路，它的“自治制度”實驗也進行的十分認真且徹底。鐵托和卡德爾307 似乎相信馬克思、列寧講的國家的“消亡”是可能的，而通過把國家的經濟職能轉交給直接生產者和 他們的組織，“自由人的聯合體”就會成為現實。後來的歷史證明這樣的想法是何等幼稚。 政治建構方面，南共產黨人 1952 年即用“聯盟”代替“壹黨制”，1958 年又在新通過的南 共聯盟綱領中把黨的“領導作用”改為“引導作用”，在當時不失為壹種可貴的探索，也遠 高於那個年代的蘇、中兩國。但後來的實際發展證明，這種制度仍然免不了“黨政不分” 的毛病，仍然是壹種事實上的壹黨制。加之南共聯盟內部越來越明顯的聯邦化傾向，黨的 領導機關和聯邦議會越來越成為各共和國及自治省利益角逐的場所（前南斯拉夫國內各民族 間的矛盾源遠流長），這個制度意識形態上的缺陷和權力結構上的缺陷都攪在了壹起。隨著 1980 年鐵托逝世，南統壹的人格力量不再存在，整個國家的分裂過程變得更加迅速，終於 在 90 年代初走向解體，甚至在其後的幾年中爆發了各民族之間的殘酷戰爭。這樣壹個結果 恐怕是前南共聯盟領導人想都想象不到的事情。 當然，前南個案有其特殊性，我們不能說鐵托的共產主義和後來的前南解體有什麽必然 聯系，盡管鐵托民族政策方面的某些失誤至少應該對此負部分責任。308 但即便拋開這壹層 不說，南共聯盟溫和的壹黨制也遇到了越來越多的問題，特別是在上個世紀 70～80 年代以 後，可以說，它只是沒有獲得壹個更加純粹的機會來證明自己同樣前途渺茫而已。 第二，前蘇聯、波、匈、捷各國改革的歷史均表明，黨內改革派與民間自由力量的有 效互動，是推動政治改革起步和走向深入的基本路徑。 戈爾巴喬夫的改革如何可能？當 20 年後的今天人們反過身來深思這壹問題時，我們會 發現，既定歷史條件下改革者的首創精神，是理解歷史進步“如何可能”的第壹個關鍵要 素。這裏所說的“改革者”，包括了官方的與民間的兩個方面。 先來看民間方面。極權主義壓抑人的創造性和自由，甚至剝奪人的基本生存權利，乃是 黨專制體制內“不同政見”運動產生的最深刻的根源。索爾仁尼琴的《古拉格群島》寫於 1958 年。這就是說，蘇聯的民間自由力量早在半個世紀前就已經開始了它的抗爭史。正如 亞·尼·雅科夫列夫所說，持不同政見者“是壹些具有巨大能力、淵博知識以及高尚道德和 公民積極性的人們，他們確實向同胞們說出了真相，但正是由於這個原因遭到了迫害”。後 人在研究他們的歷史時不無痛苦地發現，“原來許多直至今日仍困惑人們的事，早在 10 年、 20 年、30 年前，有的甚至在 50、60 年前就已經有人剖析過、理解過和思考過。”309 可以 說，基於自由、正義、勇敢和犧牲精神，為國家和民族未來殫精竭慮，並且付出個人（乃 至家庭）巨大代價的民間民主人士，是真正的民族英雄和社會的脊梁。他們的努力構成變 革黨專制社會的堅實的民間基礎。正是因為擁有這個基礎，擁有民間自由運動 30 年的積累， 前蘇聯 80 年代的政治改革才成為可能。 另壹方面，出自當權者內部的改革者的作用也不可低估。畢竟，他們手中握有權力，巨 大且覆蓋社會壹切領域的權力；而且，恰恰是黨專制體制這種獨裁結構本身賦予最高當權 者集團（特別是最高當權者本人）巨大的“使動性”，給了他們推動歷史（或阻遏歷史）的 現實可能。這是專制社會不同於民主社會的大不同之處。除非專制政權在危機發生時自我毀 滅（這必然同時伴隨著整個社會的急劇動蕩甚至倒退，而這是誰也不願意看到的事情），任 何漸進的、理性的改革都需要官方的配合，乃至主動引領。由於某種歷史機緣在專制政體的 最高決策層出現立意改革的人士，將大大有利於改革事業的推進。戈爾巴喬夫即有幸成為這樣的官方改革者。他自己曾這樣總結前蘇聯的改革：“‘改革運 動’只有在發端於黨內的條件下才有獲得成功的機會。任何別的官方的或者非官方的組織， 想發揮類似的主動精神，那是註定會徒勞無功的，會遭到社會‘政治核心’的排斥，也會被 認為是持不同政見者對現行制度的蓄意詆毀。”在這個意義上，戈氏斷言：“正是作為壹個組 織的蘇聯共產黨，才是變革的首創者。”310 處在“體制內”不同位置上的黨內改革派人士的作用同樣不容低估。變革不是“頂尖上 的幾個人”就可以完成的（雖然他們的作用的確非常大），它需要黨內各個層面的仁人誌士 共同參與，只有這樣，處於最高層的改革者才會真正獲得力量。 現在我們來看“互動”。互動即互相影響，互相促進。事實上，憲改與歷史進步“如何 可能”的第二個關鍵要素就是體制內立誌改革的當權者和民間自由力量之間要形成這種有 效的相互影響和相互促進。黨內改革派與黨內保守派鬥爭時，需要來自民間力量的支持，這 種支持的最基本的表現形式，就是保持民間民主化的呼聲和壓力（當然也不排除必要時的妥 協）；另壹方面，民間自由力量也需要來自黨內改革派的支持，這種相互支持會產生理性推 進改革事業的巨大合力。 匈牙利提供了這種“互動”的典型例證。匈民間自由運動早在 1985 年就出現復興趨勢。 1987年 9 月，150 多名匈自由知識分子在壹個偏僻小鎮舉行會議，討論匈牙利面臨的危機和 未來命運。值得註意的是時任匈牙利社工黨政治局委員、愛國人民陣線總書記的波日高伊也 到會，並發了言。正是在這個會議上，與會者建議成立匈牙利民主論壇。在執政黨方面，卡 達爾等元老於 1988 年 5 月退出政治局後，匈黨本來已經向前邁進壹大步，提出加速政治改 革的方針，並首次承諾要實行“社會主義多元化”。1988年 6 月，納吉的女兒和其他幾位當 年被迫害者遺孀組成的歷史公正委員會發出呼籲，為 1956 年事件中的受害者恢復名譽，為 被處決者舉行正式葬禮。在民間呼聲的壓力下，新上任的匈黨總書記格羅斯表示不排除今後 實行多黨制的可能。1988 年 8 月，政府還公布了關於集會和結社的兩個法律文件，進壹步 承諾保證公民的結社自由。匈牙利民主論壇於 1988 年 9 月 3 日正式成立，顯然得益於這樣 壹個爭取來的、相對寬松的政治環境，也是匈牙利民主化進程中的壹個重要成果。在其後的 兩個月時間內，匈獨立民間政治團體迅速發展到 30 多個。 在民間民主運動壯大的同時，匈黨內部圍繞改革的目標、手段和方式等問題亦產生了新 的分歧。格羅斯代表著匈黨內的“穩健派”，該派雖然贊同改革，但主張匈牙利實行“社會 主義的多黨制”，執政黨匈牙利社會主義工人黨仍然代表全社會的利益，發揮領導作用。然 以波日高伊為代表的更為徹底的壹批黨內人士主張同斯大林主義完全決裂，走類似歐洲那樣 的民主社會主義的道路。波日高伊本人於 1989年 1 月表示，1956 年發生的事件是壹場反對 寡頭政治的人民起義，這個說法招致格羅斯的批評，但獲得許多民間組織的認同。包括民主 論壇在內的 13 個民間組織於 2 月6 日發表聲明，強調只有公正對待 1956 年的人民起義，它 們才能同執政黨實現政治上的聯合。這是民間自由力量對執政黨內更徹底的改革壹方的強有 力支持，這個支持在隨後不久召開的匈黨中央全會上就見到了成效：“穩健派”做出讓步， 全會通過了旨在“建立民主社會主義的匈牙利新模式”的政治體制改革文件。由此開始，持 更加徹底的改革主張的匈牙利黨內民主力量和民間自由力量更緊密地攜起手來，共同推進匈 牙利的民主化進程。1989 年6 月16日，全國各黨派都參加了納吉的重新安葬儀式，用波日 高伊的話講，這次葬禮“是壹個重大事件”，它表明“匈牙利有可能通過和平途徑從獨裁的 社會主義制度轉變為民主社會主義制度”。311 當然，這種互動的形成，需要很多條件。互動往往是壹個多重互動的過程，既包括官 方與民間的互動、博弈，也包括官方和民間內部各種力量、各種主張之間的互動、協調、理解和相互妥協。互動還需要有關各方對改革擁有最基本的共識，缺乏這種共識，互動就 不可能形成、奏效。中國就是個例子。1989 年“4.26”社論發表後，趙紫陽強調要與學生對 話，在民主與法治的軌道上解決問題，本來已經有可能扭轉李鵬和壹群大大小小的黨內強硬 派造成的與學生對峙的格局，形成官方與民間自由力量間的良性互動；無奈趙紫陽做不了主， 而能做主的鄧小平又無此洞見，無此認知，無此心胸。這就沒有辦法了。不難看到――與當 時的匈牙利比較――即便是匈黨內相對而言較為保守的格羅斯，其見識也已經遠在當年的鄧 小平之上，更不要說波日高伊等更“激進”的黨內改革派領導人了。中國的不幸還在於，鄧 （以及其他中共元老）不僅是傳統意義上的、僵硬的共產黨人，而且他們還實質性地控制著 權力，而不像卡達爾那樣真正退出。這就更加註定了中國六四悲劇的不可避免。今天論及此 處，我們仍然禁不住要為我們這個民族經歷的坎坷扼腕長嘆。 第三，從操作層面看，“公開性”是改革的第壹個推進器；有了“公開性”，就有了憲 政改革的良好開局。 前蘇聯的改革是從“公開性”開始的。“公開性”首先表現為媒體的放開，輿論的解放。 雅科夫列夫 1985 年起任蘇共中央宣傳部長，是“公開性”政策的重要倡導者和執行者。他 認為，由於極權制度對人們心靈的長期禁錮，只有公開性才能沖破精心編織的謊言和各種騙 術的重重障礙，撥開布爾什維主義早已長銹的門閂，為獨立政見的傳播打開閘門。壹句話， “公開性喚醒了社會，使它變得政治化。”312 公開性所涉及的不僅僅是新聞自由、出版自由，也就是說，它不僅僅與自由知識分子有 關；從憲政改革的全局看，公開性還會帶來壹系列好處： 首先，公開性使改革成為大眾都能參與的事業。傳媒活躍了，自由了，普通公民就有了 更多了解信息的渠道，也有了更多表達意見的空間。包括公民維權、監督政府施政這樣的事 情，事實上都以新聞公開、政務透明為先決條件。 其次，公開性有助於民間自由力量的壯大和組織化。新聞自由不但意味著獨立政見傳播 的自由，而且意味著公民都有辦刊、辦報的權利，並能落實這種權利。當年的列寧就是通過 辦《火星報》，把激進的俄羅斯共產主義者集合到壹起的，不過那是在非法狀態下。中國五 四時期的《新青年》、抗戰勝利後儲安平辦的《觀察》均屬於合法刊物，更直接地起到了聯 絡同仁、集聚力量的作用。至於當今時代作為解構黨專制利器的公開性，它的重要功能就是 服務於公民社會的建構，許多國家民間自由力量的壯大和組織化都是借助自由辦刊來實現 的。 再次，公開性有助於黨內改革力量的興起。在傳統的黨專制體制內，處於次高或中層權 力階層的人士，是很難有機會表達自己的獨立見解的。改革和公開性提供了這樣的機會。這 裏尤其值得壹提的是壹些有影響、夠“規格”的官方媒體，往往更能發揮此類作用。壹個具 體例證是 80 年代後期蘇共中央理論刊物《共產黨人》雜誌的變化。在青年改革派領袖蓋達 爾出任這個雜誌的經濟學編輯後，該雜誌迅速成為引進新觀念、解構傳統觀念的“破冰船”， 成為新壹代具有改革意識的共產黨人表達政見的窗口。 俄國政治學者安·米格拉尼揚曾這樣概括前蘇聯公開性取得的成果： “在改革的第壹階段，改革者的戰略歸結為在官僚制結構之內，尤其是在這些結構之外， 動員社會力量來支持激進的變革。為了這個目的，在最初階段就實行公開性政策，這種政策 可歸結為選派傾向於激進改革的新聞工作者去領導最有影響的壹些報紙和雜誌，如《消息 報》、《莫斯科新聞》、《星火》等。這些新聞工作者得到了最高層的改革家的支持。……除了公開性政策外，改革派領導為了擴大自己的社會基礎，吸引廣大群眾，尤其是青年來支持改 革的進程，還促進了群眾性的非正式組織的發展。多年來在蘇聯第壹次出現了不是由黨或國 家機構對其活動加以規定的壹些組織和俱樂部。按照戈爾巴喬夫及其周圍的人的戰略，這些 組織應成為從下面對官員機構施加壓力的因素，以使改革派領導在上層做出的決定不致在權 力結構的中層和下層受到阻撓。由改革派控制的報刊應成為把非正式組織、官員中的改革派、 處在權力金字塔頂端的改革派領導連接在壹起，並把他們為推行新的價值觀和改革體制而采 取的行動進行協調的環節。”313 當然，從操作角度講，在實施新聞公開化的過程中，有壹個如何處理改革推進的“度” 的問題，對舊體制的揭露、對新的觀念的引進應該考慮“對手”壹方容忍、妥協的可能和限 度，也要考慮整個社會（特別是壹般民眾）的理解水平和接受能力。換言之，這裏的確存在 著改革推進過程“可控”與“不可控”之間的張力。壹般而言，改革的領導者總希望改革的 “可控”的成分更多些，但事情是否真的能如此並不完全取決於領導者的主觀意誌。在解構 傳統體制和傳統觀念的過程中，會發生極其尖銳的思想鬥爭乃至組織鬥爭，這種鬥爭越激烈， 事情演變的“不可控”的東西就越多。在這種情況下，勇氣和政治智慧對於駕馭改革進程將 顯得同樣重要。 與此有關的另壹個問題是如何看待“掛羊頭賣狗肉”，即仍然打著傳統意識形態的招牌 但賦予它某些新內容的這樣壹種做法。如果這是改革派領導人的壹種策略，那麽它是可以理 解的，在某些場合、某些歷史背景下也是必要的。但我們不要忘記，以維護黨專制為目的的 黨的領導者也會擺弄這壹套花活，中國人在運用此類技巧方面尤其得心應手。因此，問題還 要回歸到多元性，回歸到新聞自由與出版自由，回歸到公民的表達權與監督權，這才是“公 開性”的真諦與本來含義。事實上，“公開性”的重要歷史功能之壹恰恰是促成傳統意識形 態的逐步消解。 無論怎樣，從操作上看，立誌於憲政變革的最高領導層，首先要做的事情就是改組黨 的宣傳機構，大膽任用持有改革主張的人士充當黨的宣傳部門的領導人，以為“公開性” 政策的實行創造必要的組織條件。這是前蘇聯改革經驗中十分重要的壹條。中國近年來執 掌黨的宣傳機構大權的多為保守的共產黨官僚，其能力、視野遠不如當年同樣擔任過中共中 央宣傳部長的陸定壹、胡耀邦、朱厚澤，也不如國民黨的宣傳部長邵力子、王世傑。今天中 國的黨專制已經把控制媒體（包括電視、廣播、報刊、出版、網絡等等）發展為壹門成熟的 “藝術”。前不久發生的禁書事件不僅再壹次表明了這個制度的反文明性，而且把它的執行 者的齷齪、卑劣昭然於天下。這是這個制度的悲劇，也是它的執行者的悲劇。推動中國的憲 政改革和中國的“公開性”，從黨內改革派壹方說，當從破除這門“藝術”入手，當從選擇 合適的宣傳機構領導人入手。在未來成熟的民主體制中，作為黨專制爪牙的“黨的宣傳部門” 將最終進入歷史博物館，但在這之前，它應當自覺充當“自我掘墓人”的角色。 第四，軍隊非黨化（軍隊國家化）是憲政改革的重要方面，在關鍵時刻，它甚至決定 著憲政改革的成敗。 現代專制政體（包括共產黨的黨專制政體）有兩個重要支柱，那就是媒體（筆桿子）和 軍隊（槍桿子）。中國的六四天安門民主運動最終被官方調動的幾十萬軍隊所鎮壓，凸顯了 後者對維系壹個專制政權的“必要”。然而，這實在是壹種只有在專制社會中才說得通的“邏 輯”。在民主社會中，武裝力量不屬於任何黨派所有；軍隊由納稅人的錢所供養，它只服從 民選的公共權力機構的指揮，履行戍邊衛國之責，在國內政治上則必須嚴守中立和不介入態度。



人們通常把上述原則稱為憲政民主體制下的“軍隊國家化”原則。其實，就黨專制體制 的解構而言，我們稱之為“軍隊的非黨化”原則可能更貼切些，因為共產黨體制的壹個核心 特征就是所謂“黨軍體制”，強調黨對軍隊的“絕對領導”。憲政改革要改變的，恰恰是這種 黨專制控制武裝力量的意識形態基礎和具體制度結構。 在這方面，前蘇聯和俄羅斯也提供了重要經驗。 人們都記得 8.19 事件中蘇聯軍人為粉碎保守派的政變做出的巨大貢獻。事實上，對前 蘇聯的改革事業來說，“8.19”的開局呈現出壹幅相當嚴峻的局面：在“國家緊急狀態委員 會”的 8 名成員中，包括了強力機構的幾乎所有主要領導人（國防部長亞佐夫、內務部長普 戈、克格勃主席克留齊科夫）；為確保政變目標的實現，國防部、內務部和克格勃也分別調 動了自己的武裝力量，包括坦克部隊、空降部隊、警察部隊和精銳的克格勃阿爾法突擊隊。 然而，由於政變發動者的猶豫不決，沒有能及時抓捕葉利欽，使葉得以順利抵達“白宮”（俄 羅斯聯邦議會大廈）組織有效的抗議活動。更值得註意的是蘇聯軍人在這個重要歷史關節點 的表現：壹方面，蘇軍高級將領中有不少人壹開始就反對“國家緊急狀態委員會”的倒行逆 施，這當中包括海軍司令切爾納溫、火箭軍司令馬克西莫夫、航空兵司令沙波什尼科夫，特 別是沙波什尼科夫元帥，由於他控制著莫斯科軍區的空中力量，可以有效地抵制政變者的軍 事行動。事實上也的確如此。沙波什尼科夫給葉利欽捎去口信，表示“空軍是不會背叛人民 的”，他命令自己的部隊卸掉飛機上已經裝好的彈藥、取消增加的值班，並在國防部召開的 軍事委員會會議上敦促亞佐夫立即退出緊急狀態委員會。另壹方面，級別稍低的蘇軍將領和 更廣大的普通蘇聯軍人也能明辨是非，表現出很高的勇氣和擔當精神。克格勃阿爾法突擊隊 的軍官們曾做出決定，如果“上面”下達強攻白宮的命令，他們將拒絕執行。空降兵指揮員 格拉喬夫得知克格勃部隊的決定後當即表示：“我的人也不上，我不會再往前邁出壹步。”另 壹位空降兵指揮員列別德則指出：“行動沒有意義，會導致大量流血，軍隊將永遠無法洗清 掉這個罪責。”314 甚至“國家緊急狀態委員會”的成員們也並沒有真的下定屠城的決心。亞佐夫和克留齊 科夫在後來的事件調查和回憶中都證實，他們沒有向軍隊下達無條件攻占白宮的命令。“國 家緊急狀態委員會”中職位最高的人――副總統亞納耶夫――也在後來的調查中宣稱自己反 對使用武力。據資料載，亞納耶夫在發動政變後形勢最緊張的時刻曾幾乎失去自控，嘴裏不 停地重復壹句話：“要是死壹個人，我也沒法活了。”315 按照獨裁者的標準，大概這幾個發動政變的人根本就是壹群蠢豬、笨蛋，他們既想“幹 事”，又不敢為此承擔責任。當然，我們已經知道，即便他們真的下了攻擊令，也未必能夠 得逞。因此，我們現在應該關註的問題是：蘇聯軍人們何以可能做出如此選擇？他們也是“黨 教導出來的”，為什麽在關鍵時刻沒有與黨（須知“國家緊急狀態委員會”在當時就代表“黨”） “保持壹致”？ “不能把槍口對準自己的人民”這樣壹種信念，當然是壹個非常重要的因素，它涉及壹 個軍人的職業準則和道德素養。但僅此還不足以解釋 8.19 事件中蘇聯軍人的行為。我們必 須看到，早在這個事件發生前數年，蘇聯軍隊已經發生悄悄的變化，這個變化涉及蘇聯軍 隊同黨的關系，涉及蘇聯軍隊的意識形態基礎。變化的總的方向與改革的總方向是壹致的， 那就是軍隊的國家化（非黨化）。正是這個變化，構成 8.19事件中蘇聯軍人正確選擇的大背 景。 早在列寧時期，蘇軍就確立了自己的意識形態教條（階級鬥爭和無產階級革命），建立 了軍隊的政治工作制度。孫中山辦黃埔軍校，就是從組織建構方面對蘇俄黨軍體制的效仿。斯大林則建立起更加嚴密的黨軍控制體系，政治機關有自己單獨的指揮鏈，蘇軍總政治部作 為最高政治機關直接隸屬於蘇共中央書記處。90％以上的軍官都是黨員，將校兩級則是 100 ％。每壹個軍官不僅有個人軍事檔案，而且還有壹個“黨內表現檔案”和壹個克格勃檔案。 這三個檔案的並存說明任何壹個蘇聯軍官都被置於黨務和克格勃機關的嚴密監控之下。高級 軍官只有在黨的權威面前卑躬屈膝，才有進壹步升遷的機會。 這種狀況在戈爾巴喬夫實施改革後發生了變化。壹方面，改革者更加明確地提出全人類 利益高於“階級”利益，從而動搖了蘇聯黨軍的意識形態基礎；另壹方面戈氏倡導修改蘇聯 的軍事戰略，變進攻為防禦，並宣布單方面大規模裁軍，此舉大大減輕了蘇聯的經濟負擔。 更重要的是，改革開始涉及蘇聯的黨軍體制，在公開性大潮中，蘇軍的政治工作制度成為人 們公開批評的對象。1989 年，軍隊中的壹些中下層軍官就已經對總政治部存在的合法性提 出了挑戰，壹批軍隊內激進派改革者通過新成立的“軍官會議”組織要求廢除軍隊中的政治 機構。保守派也成立了自己的組織進行反擊。到了 1990 年，蘇軍有越來越多的軍官退黨， 其中，空軍飛行員成為全軍退黨比例最高的團體。在蘇共 28 大上，改革派與保守派的鬥爭 達到尖銳程度。雙方鬥爭與妥協的結果是，總政治部不再是蘇共中央書記處的壹個部門，但 保留了軍隊系統內的黨組織。軍隊政治機關的控制權轉到總統辦公廳和蘇聯人民代表大會， 它的職能也只是負責軍隊的教育、文化和行政工作。黨代會期間，軍隊內部的改革派還得到 公眾的強有力支持。《共青團真理報》就發表了 47 位自由派人士簽名的公開信，提醒人們警 惕軍內保守派采用各種手段維護他們的特權。 到 8.19 事件發生時，蘇黨軍關系的改革還在進行中。但無論如何，已經進行的改革和 人們觀念上的變化大大減弱了傳統意義上“黨”對軍隊的控制能力。如此，我們就可以理解 何以“白宮”城下的官兵們有決心、有勇氣拒絕向人民開槍的命令，同樣可以理解的是何以 有那麽多的蘇軍高級將領反對“國家緊急狀態委員會”的復辟行經。 中國的情形就大不相同了。1989 年鄧小平調幾十萬軍隊進北京實施“戒嚴”，雖有王平、 葉飛、張愛萍、肖克、楊得誌、陳再道、宋時輪、李聚奎等8 位解放軍上將聯名致函中央軍 委，“請求軍隊不要進城，不要在北京實行戒嚴”，但畢竟聲音過於微弱，未能發揮應有影響。 軍隊在北京城郊與市民對峙近半個月，軍民之間已有充分溝通，但最後還是發生了六四血濺 長安街頭這樣的悲慘事情。這是軍隊的恥辱，這個悲劇也深刻揭示了中國共產黨黨專制體制 下黨軍關系的悖理。就對軍隊的控制而言，中國共產黨在長達多半個世紀的鬥爭經歷中積累 了遠較前蘇聯豐富的經驗。至今，中共領導人還在反復強調“黨對軍隊的絕對領導”。這樣 壹種傳統政治邏輯的頑固堅持將使未來的中國憲政改革――特別是軍事體制和軍事制度的 改革――變得更為艱難。但無論怎樣，文明發展的大趨勢是不可違逆的。軍隊非黨化（國家 化）必將成為未來中國軍事制度改革的基本方向。 第五，教會在蘇俄和東歐社會轉軌中發揮了重要的調解和緩沖作用，這個事實提示我 們，宗教自由政策和多元化的社會結構格局有助於憲政改革的穩步推進。 在蘇東民主化進程中，有壹個重要因素決不能忽視，那就是教會發揮的建設性作用。 宗教在歐洲人的精神生活中占有極其重要的地位，蘇俄、東歐各國也不例外。幾十年的 共產主義和無神論教育並沒有鏟除宗教對人們的影響。在 80 年代的波蘭，大約有 97％的人 信奉天主教，絕大多數波統壹工人黨的黨員也是天主教徒，以至有位波黨領導人說：“我們 統治著國家，教會則掌握著人們的靈魂”。波蘭教會乃至羅馬教皇都曾給團結工會以精神上 的支持。比如，教皇約翰·保羅二世就講過“組織工會的權利是人們固有的，是上帝給的， 不是國家給的”。316 面對工潮壓力，波蘭政府曾請教會出面調停，可見政府也認可教會的權威。1988年 8 月31 日，波蘭官方同團結工會就組織圓桌會議問題舉行第壹次朝野對話時， 波蘭大主教董布羅夫斯基就在場。1989 年 2 月 6 日開始舉行的波蘭圓桌會議第壹次全體會 議，除波蘭統壹工人黨和團結工會以及其他民間組織的代表外，還有波蘭教會的代表。 東正教是絕大部分俄羅斯人信奉的宗教。在俄羅斯歷史上，東正教與這個民族壹直保持 著共生共存關系，是民族認同的重要標準，民族精神和民族文化的深層存在形式。葉利欽身 邊的人都承認，俄羅斯東正教大牧首阿列克塞是葉利欽甘願在其精神權威面前俯首稱臣的唯 壹國人。普京則不僅對大牧首同樣尊敬，而且他本人就是個東正教徒。 在葉利欽當政時期，前蘇聯敵視、破壞宗教的政策已經開始得到糾正。教會的財產被返 還，教會教育體系和教徒宗教生活得以逐步恢復。當然，政府給予東正教會的壹系列優待政 策也引起社會輿論的某些爭論甚或批評。 對參與俄羅斯憲政改革進程，大牧首本人曾表現謹慎；但在必要場合，俄宗教界人士仍 然做出了積極的建設性努力。比如，1993 年初俄羅斯“府院沖突”加劇時，阿列克塞同意 葉利欽舉行“全民公決”的提議，並表示“在歷史的困難時刻讓人民提出建議是有益的和適 當的”。317 到了是年秋天，“府院沖突”壹觸即發，教會方面進行了積極的斡旋，雙方談判 的地點都是選在莫斯科聖丹尼爾修道院舉行的。 宗教在俄羅斯政治生活中發揮著重要作用，甚至可以通過這樣壹類細節表現出來：當葉 利欽和普京完成權力交接的協商、談判後，由雙方共同簽署的書面文件將交由東正教大牧首 予以保存。 附帶指出，葉利欽盡管對東正教牧首極為尊敬，但在事關宗教信仰自由的原則問題上並 不含糊。下面這件事情可以證明這壹點：1997年 7 月22 日，葉利欽簽署了駁回聯邦《關於 信仰自由和宗教團體》法令的“告俄國公民書”。這個已經國家杜馬通過、並得到俄羅斯東 正教和其他 10 個宗教組織支持的法令強行限制產生新的宗教團體，根據是有大量的、外來 的“偽宗教活動”和“偽傳教活動”在俄羅斯出現，對俄羅斯人民的身心健康和社會穩定造 成了危害。葉在“告俄國公民書”中指出：“人的信仰自由是壹個極其微妙、極其復雜的問 題。是的，利用這種自由危害社會確實易如反掌。幾十年來，我們人民的宗教信仰自由被強 行剝奪，因而如今數以千計、萬計的新教徒，在對自己國家的傳統不甚了解，對各種教派之 間的差異區分不清的情況下，猛力沖向拯救自我的天國。俄國東正教會說：利用他們的幼稚， 利用他們對宗教問題的無知是不道德的，現在外來傳教士的做法就是這樣。應當哪怕只是豎 起壹道屏障，用以阻止他們如此放肆地利用我們俄羅斯人的輕信。我們的教會說的對嗎？是 的，很對。但是，俄國憲法不是形式主義的文件，在憲法的條文中充分反映出人與社會相互 關系的深度。少數人的權利也應當在憲法中得到明確的保障。他們有不贊同某種意見的權利， 有持反對立場的權利，有發表自己意見的權利，其中也包括做與眾不同者的權利。雖然在我 們國家天主教徒總共只有幾千人，但是，如果新的法令給他們的宗教生活制造了現實障礙， 這樣的法令我就不能簽發。”318 這個法令後來經總統府修正後再次送交議會審議，通過。修正後的法令同時考慮到了俄 羅斯傳統宗教組織的要求和俄少數信教者的權利。 在當代中國，宗教歷來是個敏感問題。當政者出於以下兩方面的考慮，壹向對沒有經過 官方認可的宗教組織持打壓態度：壹個是宗教信仰與共產黨宣傳的無神論不符；更重要的是 達到壹定規模的宗教組織有可能超出當局的控制，成為新的、對民眾有號召力的中心，成為 “社會不穩定”的某種策源地。這種觀念體現的當然還是黨專制的邏輯，與多元民主社會的 邏輯完全南轅北轍。對法輪功組織的取締就是在這樣壹個邏輯支配下發生的，它已經給中共 當政者造成了嚴重後果。其實，壹個開放的、民主的政府沒有理由懼怕民眾中信仰組織的存在。在社會轉型過 程中，多元化的社會存在與社會組織形式的多樣化還將有利於民間與官方的溝通，因為它 們能提供更多的聯系渠道與溝通方式，它們本身也代表著壹部分公眾的利益訴求。在這個 意義上，包括宗教組織在內的各種民間團體都是政府推進改革的幫手，而不是敵人。完成 這種概念上的轉換是立誌改革的中共當政者首先要做的事情。 改革中會產生大量的利益矛盾，甚至沖突。這些沖突需要某種調節機制乃至仲裁機制。 就中國目前乃至今後壹段時期言，宗教組織作為沖突的仲裁機構出現（就像波蘭或俄羅斯那 樣）大概還做不到，這與中國的傳統有關；但作為某種調節和整合力量發揮作用還是可以設 想的、有可能做到的。實現這壹點的前提則是真正落實宗教信仰自由的政策，鼓勵民間宗教 的健康發展，以期形成壹個多元化的社會結構格局。這樣壹個格局對中國的憲政改革必將起 到有力的推動作用。 第六，無論從全民族利益還是從執政黨自身利益考慮，共產黨的社會民主黨化都是憲 政改革進程中原執政黨的最佳出路。 《中國憲政改革可行性研究報告》的“主報告”已經指出：作為壹個體制，壹種制度， 共產黨創造的黨專制是肯定沒有前途的，它最終（無論早晚）將退出歷史舞臺；但創造了、 延續了這個體制的黨不壹定與這個體制共同死亡，它有可能走向新生，只要它有勇氣完成自 身的脫胎換骨的改造。這個新的生命目標，就是共產黨的社會民主黨化。 從歷史角度看，社會民主主義運動本來就是馬克思之後國際範圍內左翼社會運動的重要 表現形式，它以自己的非暴力、多元化、人道主義等主張迥然有別於列寧式的激進革命和鐵 血專政。東歐波、匈、捷等國都曾有社會民主主義傳統，戰後也都曾建立了議會民主政體， 只是由於斯大林主義的強行幹預才終止了這個進程，轉而實行共產黨的壹黨政治。但這個傳 統的存在對 80 年代東歐各國的反叛仍是壹個巨大的精神資源。1989 年革命前後東歐各國執 政的共產黨紛紛社會民主黨化，乃是對歷史的壹次意味深長的回歸。這個回歸不是強迫的， 而是自願的；它是對共產黨執政 40年的壹個根本性的反省，是對黨專制制度的否定。正因 為如此，東歐各國共產黨的社會民主黨化，不僅是黨的名稱的改變，更是黨的性質的改變， 黨已經從原來壟斷公共權力的專制黨走向憲政民主體制內合法競爭執政權的現代政黨。 我們來看兩個例子。 1989 年 10 月 7 日，匈牙利社會主義工人黨在第 14 次（非常）代表大會上通過決議， 把社工黨改名為匈牙利社會黨。決議稱：“以匈牙利社會主義工人黨的名稱為標誌的時代已 經結束，迄今的社會主義概念和斯大林主義制度已耗盡其壹切社會、經濟、政治和道德上的 潛力，已不適應於趕上世界發展的步伐。這樣，作為國家黨的匈牙利社會主義工人黨的歷史 業已結束。為了全面、徹底地進行社會、經濟和政治復興，在其基礎上建立的這個新黨是必 不可少的。”決議還指出：“在這次代表大會上建立的這個新黨極其真誠地反對自己前身的過 去，同各種罪惡和已被證明為錯誤的原則、方法劃清界限。它與官僚主義的黨治國家制度和 民主集中制的原則決裂。這個新黨同時將自己視為匈牙利社會主義工人黨內歷次改革事業的 繼承者。它無保留地承認人類發展的普遍價值、人道主義、自由、民主和尊重創造價值的勞 動。”該決議明確宣稱，黨的目標就是建立“民主社會主義”。319 捷共並沒有馬上改變名稱，但頒布了旨在改變黨的性質和戰略的行動綱領，這就是 1989 年 12 月在捷共特別代表大會上通過的《捷克斯洛伐克共產黨關於爭取民主社會主義的行動 綱領》。這個綱領以及同時通過的《捷克斯洛伐克共產黨暫行組織章程》等文件確定：

● 捷共的奮鬥目標是“建立公正的、民主的、人道的社會主義社會，為所有社會成員 的自由發展可能廣泛地創造條件”。 ● 改變過去的黨專制體制，捷共將成為壹個“參加民主進程，在此範圍內能積極影響 社會發展的現代化政黨”。 ● “拋棄對馬克思主義理論的歪曲，贊成創造性的理論思想，放棄任何形式的思想教 條”。 ● 不再奉行民主集中制原則，允許黨內各種派別合法存在。320 前蘇聯的情況更復雜些。與東歐相比，這個國家缺乏社會民主主義傳統，黨專制的根基 也更為牢固。為了打破這個體制，雅科夫列夫早在 1985 年就提出過從根本上改造蘇聯共產 黨的建議。他認為：“和平時期黨領導壹切的做法是極其脆弱的。經濟中開展競爭，實行個 人自由和真正的而不是口頭的選舉自由，這些必然和單壹的權力發生矛盾。但權力就是權力， 自願放棄權力是罕見的。蘇共也是如此。特別是因為蘇共有壹種‘佩掛勛章’的脾性。應該 趕在事件發生的前頭。也許，將黨分成兩個部分是明智之舉。那樣就可以給現有的分歧以組 織上的出路。”321 到了 1991 年，從根本上改造蘇共已經成為壹個更加迫在眉睫的問題，至少戈爾巴喬夫 是這樣認為的。他曾這樣回憶道：“對於黨和我們對未來的觀點的發展來說，1991年的中央 七月會議的意義是最重大的，因為在那次會議上，擁護新思維的人和傳統派分子進行了最後 的搏鬥，通過了蘇共新的黨章草案，與過去就此壹刀兩斷。”戈氏特別痛切地指出：蘇共“黨 的機構無法適應生活現實，不能把握蘇共新的狀態；更有甚者，還要試圖阻礙乃至破壞民主 改革，這在黨員群眾中引起了失望的情緒。1990 年壹年退黨的人幾乎就有 250 萬……。意 識到自己對幾百萬黨員所負的責任，我跟壹些與我誌同道合的人和我信得過的黨的工作者就 蘇共的情況不止壹次進行過討論。結論只有壹個：必須加速對蘇共的改造，使之變成壹個堅 持民主社會主義立場的現代政黨。”322 可惜的是，這個設想被不久後發生的 8.19 事件徹底斷送了。發動 8.19 政變的蘇共保守 派不但未能挽救他們心目中的蘇共，反而把蘇共最終送上了斷頭臺。持改革主張的蘇共老黨 員阿爾巴托夫在自己的回憶錄中寫道：“我曾壹再問自己：這壹切――特別是消極事件，是 否都是不可避免的？當把所發生的事情作為生活的現實加以接受的時候，我同時需要表明我 的真誠的信念：事情的發展可以是另壹個樣子的。那個制度必須退出。它要死亡，但不壹定 要自殺。我不是指極權主義的垮臺，它垮臺的不可避免性當然是值得歡迎的。我指的是這壹 發展過程的不必要的和代價很大的‘副產品’。政變後的混亂的最明顯的損傷就是經濟危機 變得大為尖銳了。另壹個更加復雜的負效應就是黨的瓦解。當然，黨是極權主義統治的主要 工具之壹。但是它的突然瓦解留下了壹個權力真空和完全無組織的政治過程。能不能不是這 樣呢？我認為是可以的。如果我們領導人的政策更有遠見的話，黨可以分裂成兩個或三個， 包括壹個強大的社會民主派。這樣有可能打下壹個多黨制的基礎，這是真正民主社會的壹個 絕對關鍵的因素。”323 阿爾巴托夫的分析已經涉及蘇俄轉型的歷史教訓，這個問題我在後文還要繼續談。現在 要肯定的是，蘇改革派領導人和持改革立場的知識分子都強調社會民主黨化應該是蘇共的最 好出路，他們本來也曾為此努力過，只是沒有成功。



這段歷史值得今天當政的中國共產黨領導人認真揣摩、反思。如果堅持黨專制頑固到 底，完全不思變革，那當然就什麽都不要說了。蘇共被歷史淘汰的命運也將是任何壹個不思變革的專制政黨今後將面臨的命運，不管它可能茍延殘喘多長時間。但我相信，中共黨 內大批有識之士不會甘於這樣的結果。最近體制內壹些中共老黨員、老專家對民主社會主 義的討論和呼籲就證明了這壹點。324 雖然這樣的聲音還很微弱，還要塗上某些“偽裝”和 “保護色”，而且即便如此還是遭到了保守派們的攻擊，但它畢竟意味著中共黨內已經有人 在思考這些問題，提出這些問題。這就是希望，就是進步。 社會民主黨化是中國共產黨的最佳歸宿。從整個國家角度看，中國共產黨的社會民主黨 化將大大降低中國憲政改革可能付出的“成本”，因而亦有利於中華民族的整體利益。 第七，蘇東社會轉型的實踐表明，在黨專制解構後的社會肌體上建構壹個多元民主社 會是完全可以期待的，盡管政黨政治的成熟需要壹段時間，需要壹個過渡期。 政黨制度是憲政民主體制的重要組成部分。擁有壹個建立在法治基礎上、運作規範的政 黨制度，是建設符合民主原則的選舉制度、議會制度的基本前提，故轉型中的蘇東各國無不 對此極為重視。 以最早從前蘇聯中獨立出來的波羅的海三國為例。為了保證公民的政治結社權、保證政 黨在憲法範圍內的有序活動，波羅的海三國相繼出臺了《政黨法》。立陶宛的《政黨法》稱： 政黨多樣化能保證立陶宛共和國制度的民主性，各政黨可聯合立陶宛公民，實現其共同的政 治目標，促進立陶宛公民各種利益和政治主張的形成和體現。當然，政黨活動必須在法律規 定的範圍內進行。政黨組織不能在勞動集體內成立和活動；國防、內務和國家安全部門的官 員、工作人員及法官、檢察官、偵查員都不能是政黨成員。類似的規定在其他新興民主國家 的《政黨法》或相關法律中也可以見到。比如烏克蘭共和國憲法規定，政黨和社會組織不得 擁有軍事力量；不允許在執行權力機關（政府行政部門）和法律權力機關（司法部門）、地 方自治機關、軍事部隊以及國營企業、學校及其他國家機構和組織中建立政黨的組織機構並 開展活動。325 這些規定均符合憲政民主體制下政黨活動的壹般要求。政黨活動的主要舞臺 是選舉和議會，而不能再像黨專制體制下的執政黨那樣，把黨的觸角延伸到社會的每壹個細 胞、每壹個角落。 社會轉型期的壹個特點是，壹旦放開黨禁，通常會出現組黨活動的高潮，大批政黨組織 湧現出來，但規模不壹，運作亦多不規範。這自然不利於議會的選舉和組織。波蘭 1991 年 大選前，有 100 多個政黨註冊參選，但能夠參加所有 37 個選區選舉的只有 9 個黨。選舉結 果，有 29 個黨派或黨派聯盟在眾議院獲得席位，席位分配顯得過於分散。1992 年波蘭議會 修改了選舉法，引進底線制，規定單個政黨得票率必須超過 5％、黨派聯盟得票率必須超過 8％才能進入議會，從而有效地促進了政黨的整合，有利於形成較為穩定的議會和政府。事 實上，底線制是許多民主體制相對成熟的國家都在采用的制度。 前文已經談到，東歐各國在民主化進程中，經過若幹年的努力，已基本形成多黨和平競 爭執政權的憲政格局，無論是左是右，都有上臺掌權的機會。這說明，在黨專制解構後的社 會肌體上建構壹個多元民主社會是完全可以期待的。但這裏要強調如下壹點：政黨政治的成 熟需要壹段時間，需要壹個過渡期。在這個期間內可能出現某些負面現象，出現某些不良的、 甚至是幼稚的做法。雖然這不足為奇，歷史和實踐本身會逐步糾正那些被證明為不當的做法， 但它仍為後來者敲了壹記警鐘。以保加利亞為例，這個國家在革命後的第壹次大選中，本來 是前執政黨（保加利亞共產黨）轉變而來的社會黨贏得了執政權；1991 年10 月，反對派組 織民主力量聯盟在提前舉行的新的大選中以微弱多數戰勝社會黨，開始第壹次執政。這本來是保加利亞歷史上壹件破天荒的事情，但民盟表現並不理想。大概是出於某種“復仇”動機， 民盟在政治上采取了對過去壹概否定的政策。比如，以迪米特洛夫為首的第壹屆非共產黨政 府上臺後向議會提交的第壹個法案就是沒收社會黨的財產；緊接著制定的銀行法和退休金法 又規定，最近 15 年內在前保共中央和地方機構中任過職的人，不得在銀行工作。在計算退 休者工齡時，上述人員不得將在保共內的任職時間包括在內。政府還對原社會黨的幹部進行 了清洗，僅外交部就有 80％以上的司局長以上官員和駐外大使被撤職。此類“反攻倒算” 顯然太過，不足為訓。與此同時，民盟內部在權力問題上也產生分歧，總統與總理互相排擠， 民盟與自己的聯合執政夥伴“爭取權利和自由運動”亦發生矛盾，後者對政府的極端政策多 次提出批評。以上所列，既表現了民盟作為自由派當政者的不成熟，也表現了剛剛走上歷史 舞臺的保加利亞政黨政治的不成熟。好在民主體制已經建立起修正這些錯誤的機制，那就是 公民手中的選票。1994 年，在保加利亞第三次議會選舉中，社會黨贏得 43.5％的選票，民 盟得票率僅為 24.2％，社會黨再度執政，成為 90 年代繼波、匈之後又壹個重新執政的左翼 政黨。 這裏應該指出的是，在 90 年代中期頗為引人註目的東歐“左翼”復興現象，被復興者 並非傳統意義上的“社會主義”，而是作為傳統社會主義取代物的民主社會主義。波蘭社會 民主黨主席克瓦希涅夫斯基在選舉獲勝後就曾對記者說過這樣的話：如果我們黨內有人認為 我們的勝利將意味著恢復“現實社會主義”，那麽應該將他們立刻開除出黨，這倒不是因為 他們是共產黨人，而是因為他們如果不是白癡就是瘋子。無論在組織上還是思想上，今天的 波蘭社會民主黨已經不是原來的波蘭統壹工人黨。我們已經和原來那個黨奉行的制度壹刀兩 斷。326 當然，堅持馬列原教旨主義的政黨也有，比如波蘭共產主義者聯盟“無產階級”和 匈牙利的新的社會主義工人黨，他們也都是正式註冊的合法政黨，有自己的出版物，參加過 議會大選，但從來沒有成功過。327 道理很簡單：很少有人投他們的票。在很多媒體看來， 這類組織的努力是壹種“古代的愚蠢”。這些組織的成員多是黨專制年代執政黨的老黨員， 缺乏生機，後繼乏人。這倒也從另壹個側面說明了已經被拋棄的共產黨極權體制是多麽的不 得人心。 東歐各國在建設憲政民主體制中逐漸形成左、右輪治的局面，從民主政治的發展規律看， 是完全正常的。正如壹些中國學者已經指出的：“在東歐風雲突變的政治組合中，意識形態 色彩已大大削減。在這些國家裏，他們自己已經不再使用‘左’‘右’的概念，在他們看來， 壹個政黨執政幾年，積累些不滿情緒，換上另壹個政黨對兩者都有好處，前者可以反省思過， 調整政策以求東山再起，後者也嘗嘗‘當家方知柴米貴’的滋味。這種輪換只不過是東歐政 治鐘擺的正常擺動，沒有任何可值得大驚小怪的地方，完全應該以平常心視之。”不但如此， 兩者的價值取向和政策取向也有趨同之勢：壹方面，“社會民主主義已日益變成了‘社會自 由主義’，它不但保持著原來對民主價值的認同，而且逐漸放棄了整體主義性質的社會主義 價值而趨向於接受個人權利與個人自由價值，在社會民主理想與社會改造方面也就是承認或 至少容忍了市場經濟、私有財產與自由競爭……。而另壹方面自由派保守主義也日益變成了 自由民主主義，它保持著原來對人性惡、私欲永恒、理性有限、理性不及等‘消極自由觀’ 的看法，但逐漸承認了或至少是容忍了對‘消極自由’的積極調整，承認了具有社會公平意 義的民主原則，在社會理論方面也容忍了壹定範圍內的國家幹預與福利主義。於是，雙方的 差別日益模糊……。”328 中國壹旦啟動憲政改革，其政黨政治的發展、演變可能會比東歐各國復雜，因為中國是 個大國，牽扯的利益方也更多，需要更多的博弈技巧。但不管今後中國實行兩黨政治還是帶有“共識民主”329 特征的多黨政治，憲政民主的基本原則和精神實質都是壹樣的。在這個 意義上，東歐各國建設政黨政治的經驗對我們仍然是壹筆寶貴的財富。 至於俄羅斯，這個國家在政黨建設方面有壹些更為特殊的經歷，本文後面還將專門討論 之。 第八，就政治與經濟的關系而言，東歐新興民主國家的轉型經驗還告訴我們，民主化 有助於壹個健康的市場經濟的發展，後者反過來又將有助於憲政民主制度的鞏固。 世人論及中國改革和蘇東改革的異同，常言中國是先經濟改革、後政治改革，蘇東則是 先政治改革、後經濟改革；又因中國的經濟改革頗為“成功”（至少從經濟增長指標看是這 樣），而蘇東（特別是俄羅斯）的經濟改革曾遭遇諸多困難，故往往斷言中國經驗自有獨特 之處，似乎在壹個非民主體制內，市場經濟的發展、成熟亦是完全可能的，或者它已經就是 個現實。 這當然是壹個似是而非、本質上大謬的說法。中國的經濟增長取得巨大成就是不假，但 這並不是中國經濟生活的全部，並不是中國經濟圖卷的完整畫面；在這個畫面的陰暗部分， 在市場表面繁榮的背後，人們已經關註到這個社會貧富間的巨大差距，關註到這個社會越來 越凸顯的不公正、不平等，關註到以權貴集團和其他既得利益集團為壹方、以各種各樣的社 會弱勢群體為另壹方的社會兩極化現象的加劇。所有這壹切意味著：中國的市場經濟雖然有 了長足的“發展”，但這個市場經濟卻是不健康的、不完善的，是壹種帶有眾多病菌、毒素 的市場經濟，因為它容忍權貴的為非作歹、縱容權力規則對市場規則的侵蝕；而這種情況之 所以會出現，恰恰是中國經濟改革和政治改革不配套、兩者關系失衡造成的（事實上，說中 國“先經濟改革、後政治改革”並不準確，因為中國迄今尚未啟動實質意義的政治體制改革）。 中國今日官民之矛盾、社會之“斷裂”，其因蓋源於此。 東歐國家的轉型經驗給我們提供了另外壹幅畫面。這些經驗中最成功的部分，說明了壹 個建設中的憲政民主體制是如何有助於壹個健康的市場經濟的發展的，而後者又將反過來有 助於憲政民主體制的鞏固。限於篇幅，這裏只舉兩個例子。 波蘭經濟改革以推行成功的“休克療法”和工會力量介入私有化進程著稱。波蘭的私有 化並非始於 1989 年革命；革命前的波統壹工人黨就信奉奧斯卡·蘭格的“市場社會主義”， 私有化已在悄悄進行，並伴隨著權錢交易式的腐敗。新政府上臺後，壹方面要清算此類腐敗 給公共資產造成的損失，另壹方面又必須繼續推進私有化進程。工會在這個過程中發揮了重 要作用。工會代表工人參加談判，討論國有資產通過職工持股而私有化的比較穩妥的方案， 防止當權者“黑箱操作”侵吞公共財產，有效地抑制了新權貴的產生。這個過程體現了公正、 民主的基本原則，也使普通職工參與改革、參與制定交易規則成為可能。這壹切，都是在壹 個憲政民主框架內做到的。反觀中國，黨專制的體制不允許工人建立自己的獨立組織，國企 改制中普通勞動者的利益往往得不到保障，遇到不平事也沒有渠道發出自己的聲音，保護自 己的合法權益，大批國有企業的職工成為權貴私有化的犧牲品。這是造成 10 數年來中國社 會“不穩定”、各地官民矛盾凸顯的重要根源之壹。 我們再來看捷克。捷克的經濟改革和私有化進程也頗有特色。用 90 年代做過將近 10 年“右派”政府總理的V·克勞斯的話說，捷克私有化的基本原則是“在起點平等的原則下 產生最初的所有者，在（競爭）規則平等的原則下產生最終的所有者”。330 前者的落實是 通過“大眾私有化”，即把經過估價折股後的國有大中型企業的資產全部提供給公民“選購”，這個過程最關鍵的是體現改革所要求的公平原則；後者的落實是通過市場或其他交易形式實 現產權向“善於經營者”的適度集中，這個過程有助於最終體現市場經濟的效率原則。兩者 顯然都要求有壹個對公共權力監督到位的憲政民主體制作為改革的制度性保障。 從實踐結果看，追求起點平等，捷克人比較容易就做到了；資本集中則是壹件相對復雜、 困難的事情，捷克人在探索中也走過壹些彎路。就本文要討論的主題言，這些都不重要。重 要的是捷克的改革原則，這個原則彰顯了憲政民主國家的本質。中國學者秦暉、金雁曾就此 分析道：“從起點平等走向公平競爭，還是從權家通贏走向贏家通吃，的確是衡量轉軌是否 成功的重要尺度。從這壹角度看，捷克人雖然在建立競爭機制方面耽誤了壹些時機，但他們 通過起點平等度過了轉軌之初最困難的階段，比起那些盛行‘權貴私有化’而陷入‘不公平 的偽競爭’與‘反競爭的偽公正’之惡性循環的國家來，捷克人走的彎路仍然是最小者之壹。 而且由於‘路徑依賴’的作用，這種‘起點’會對捷克經濟的未來形成深遠的影響。從長遠 看，這種影響是正面的。”331 中國的經濟改革曾經創造過成功的經驗，比如上個世紀 70年代末、80年代初的農村改 革。從體制外入手、從相對容易的地方切入，使中國在改革的最初階段繞開了險灘，獲得相 當程度的成功。但後來的事情就越來越不妙了。傳統體制的重心在工業，在城市。由於黨的 元老拒絕政治體制改革，城市的經濟體制改革也迅速陷入困境。旨在盤活經濟，控制“計劃 內”、放開“計劃外”，搞活市場流通並避免大的經濟震蕩的“價格雙軌制”，很快造成了“官 倒”和腐敗的蔓延。接著就是大批中小國有資產的“轉制”、破產，給權貴們提供了又壹次 享用“社會主義免費午餐”的好機會。進入 90 年代後期乃至新世紀以來，中國權貴資本的 活動舞臺得到了更大規模的拓展。壹方面，“股份制”改革給權貴資本侵吞公共財產提供了 新的合法外衣；另壹方面，越來越放開的金融、證券、地產和資本市場成為冒險家們大顯身 手的新樂園。而中國改革最大的失敗就是丟掉了公平，丟掉了公正，不僅是結果意義上的公 正（分配公正），而且是起點意義上的公正（機會平等）。如今，中國已經是壹個擁有巨大經 濟規模的國家，2006 年 GDP 總值已達 20 萬億人民幣，居世界第四；中國政府的年財政收 入也達到 4萬億人民幣。但就是這樣壹個國家，許多老百姓的基本生存問題仍未很好解決； 住房、醫療、教育費用奇高，甚至被民間稱為“新三座大山”，使人們不能不去追問政府的 責任何在？每年 8000 個億的政府行政支出，創造了世界上最高的政府運行成本紀錄，但它 除了換得黨的官員的“忠誠”（在既得利益下的就範）以外，並沒有獲得政府行政的高效率。 中國政府控制著全國最主要的資源產業，把它徹底壟斷化，不僅是考慮“經濟安全”，更是 將其視為政權的支柱。可以說，這裏起作用的，已經不再是傳統意識形態（公有制是社會主 義經濟的主體之類），而是赤裸裸的當政者的利益。於是，在這些領域中市場原則失效的同 時，這些巨大的壟斷行業亦迅速成為中國新的制度性腐敗的源頭。總之，中國的經濟改革已 經擱淺；中國的政治體制改革則遲遲不能起錨，更談不上駛出港灣。這是壹個蘇東改革歷程 皆未出現過的局面。 在這樣壹個背景下反思俄國人和東歐人走過的路，我們的心情會異常復雜。俄國人在經 濟改革方面也走了壹條曲折的路，這個問題，本文下壹節還將專門分析；但無論怎樣，俄國 人所面臨的，是新體制（包含政治體制與經濟體制兩方面）建構過程中發生的問題，或者―― 用中國人熟悉的語言――是“前進中”的問題；這些問題雖然也與前蘇聯的舊體制有著千絲 萬縷的聯系，但並非解決無望，因為俄國畢竟正在建構壹個有利於市場經濟健康發展的憲政 民主體制。東歐人在這方面更是遠遠走在了前頭。而我們呢？在最根本的方面，則還沒有邁出腳步。



蘇（俄）民主化過程中的失誤及教訓 現在，我們來重點考察蘇東改革中那些負面的、應當引以為訓的東西。我將把關註點集 中於前蘇聯和後來的俄羅斯。由於第壹節就已經指出的那些“可比較”因素，蘇（俄）的轉 型經歷（無論是成功的還是失敗的）對中國改革都有更直接的借鑒價值。 我以為，當我們凝神於中國憲政改革的設計、推進、可能遭遇的困難以及如何解決的方 略等問題時，蘇（俄）民主化過程中的下列失誤和教訓是最值得我們汲取的： 首先，切不可把改革看得過於簡單，“壹步到位”式的激進變革是靠不住的，戰略上的 徹底性和戰術上的漸進性必須相得益彰，才能收到改革的實效。 摧毀（瓦解）舊制度、建構新制度的革命者或改革者，把自己的任務、使命看得過於簡 單，低估這個過程的復雜性、艱巨性，甚至幻想“畢其功於壹役”，最後在實際歷史進程面 前碰得頭破血流――這樣的事情在歷史上並不少見。當年的列寧、孫中山、毛澤東都有這個 問題，今天的改革者同樣可能發生這樣的問題，雖然他們各自的奮鬥目標是截然不同、乃至 正相對立的。 雅科夫列夫自己就曾坦率地承認過：“還在改革開始以前很久的時候，我在幻想我國未 來時，在自己的腦子裏勾畫了各種圖畫，而且壹幅比壹幅美麗。當時我深信，只要還俄羅斯 人民以自由，人民就會覺醒，就會提高自己的地位，找回尊嚴，就會開始按照自己認為合適 的要求來安排自己的生活。現在我要非常難過地說，所有這壹切原來都是帶點傻氣的浪漫主 義幻想，這種幻想很可能是由於對畸形的蘇聯現實極端反感而產生的。”332 俄羅斯民間民 主派似乎也有這個問題。《葉利欽時代》的作者――這些人曾充當葉改革的高參，與民間自 由力量有著認知與情感上的壹致性――就指出過，俄羅斯的“民主派有壹種錯覺，認為只要 打開閘門，給市場以自由，包括經濟在內的其他壹切問題都會迎刃而解”。大概和這種改革 的幼稚病相關，當改革遇到挫折時，俄羅斯的壹些已經擔任公職的前民間持不同政見者表現 出悲觀失望的情緒，他們“匆忙離開了現實的政治任務，重新回到他們比較接近的擅長袖手 旁觀的批評者角色”。333 這足以為中國的改革者戒，無論是官方的，還是民間的。 解構黨專制的革命是壹場艱苦漫長的戰鬥，這不但在於，這個革命涉及社會生活的方 方面面，涉及人們多年來形成的思想觀念的逐步改變，涉及巨大的利益沖突和調整，從而 必定是壹個曠日持久的過程，更在於改革者只能在給定的歷史條件下和歷史場景內行動， 他們必須顧及改革的各項約束條件，既要推動事情的發展，又要謹慎小心，以免改革的輪 子陷入泥濘。正因為如此，我才在《中國憲政改革可行性研究報告》的“主報告”中強調： 憲政改革的第壹條原則就是改革的戰略設計要徹底，戰術設計要循序漸進，兩者必須相得益 彰，才能收到改革的實效。急性病要不得，著急吃不了熱豆腐。 當然，就今日中國而言，另外壹個方面也應引起重視，即壹部分人認為中共黨專制體制 極其頑固，中國國民性低劣、愚頑，威權主義控制術日益成熟且有效，所以對憲政改革信心 不足，甚至產生悲觀失望的情緒。這種“悲觀論”和帶有簡單、急躁特征的“速成論”壹樣， 都是改革智慧尚不成熟的表現。 如何在既有體制內（這是壹個既需要解構、又不能壹腳踢開的體制）啟動憲政改革的按 鈕？前壹節已經談過，“公開性”是可選擇的重要舉措，且被前蘇聯的改革證明是成功的。還有壹些其他的意見。比如，俄羅斯學者米格拉尼揚從轉型的操作角度出發，提出過他所理 解的“權威主義”轉型戰略。早在 1989 年，米氏就曾撰文，討論“蘇聯政治體制改革如何 才能從極權向民主過渡”。他認為：“極權主義制度向民主制度的過渡不可能壹蹴而就。…… 當公民社會在經濟領域和精神領域中正在經歷形成、定型和鞏固的復雜進程的時候，極其重 要的是，要在政治領域保留住強大的權威政權，它可以在這壹階段允許發揚有限的民主。在 壹個處於過渡時期的社會中，為了使人民不致產生種種幻覺，推行改革的當局必須響亮地說 出限制民主的必要性並將其原因解釋清楚。與此同時，權威主義政權應當在這壹時期建立民 主政治機制，將正在形成的公民社會的不同機構的代表人物吸收進來，逐漸給他們以權利和 權力，但仍給自己保留住起仲裁和校正的作用。換言之，這壹階段的權威主義政權在政治領 域的任務是，保障社會利益的沖突能通過公共權力中已經形成的政治機構的合法程序來加以 解決，使合法解決沖突的程序成為政治文化的有機組成部分。”334 簡言之，“權威主義”的 經典意義是指：“在強有力的權威主義政權的庇護下，在某個階段采取壹切必要手段逐漸吸 引所有反制度的力量參與公民社會框架下有機的相互協作。”335 從保證改革的漸進、有序、理性和盡可能低成本角度講，上述“權威主義”轉型戰略並 非全無道理；它甚至是由執政黨自己發動的、旨在“革”自己的“命”的政治改革的壹種比 較現實的選擇。當然，這種戰略的前提是：第壹，執政黨內已經形成改革力量居主導的權 力格局；第二，民間建設性的反對派已經對當權者構成足夠壓力，並通過這種形式與體制 內改革派形成相互呼應之勢。只有滿足了這兩個條件，憲政改革才有可能實質性地、但又 是循序漸進地進行，包括有計劃地推進選舉制度改革、解除“黨禁”從而推動政黨政治的 建設、公共傳媒的改革、黨軍關系的改革等等。就建設中的政黨制度而言，這種轉型戰略 有可能形成原執政黨仍保留關鍵部位的控制權力、但其他政黨組織亦開始獲得合法反對派 身份的這樣壹種格局，這種格局將是過渡性的，它的進壹步發展乃是更完全意義上的多黨 競爭體制。如果中國的憲政改革真能循著這個路子發展，那倒是壹件幸事，因為它可以大 大降低改革的成本，減少改革進程中的震蕩，避免出現權力真空和轉型失序，使改革大體 上有序地進行，使體制內外的各種力量（中左和中右）都能找到自己發揮作用的方式和位 置。 但我們也要清醒意識到這種戰略本身包含的風險。壹方面，僅僅強調“強有力的權威主 義政權的庇護”，有可能落入新的獨裁主義的陷阱。無論俄羅斯還是中國，這種獨裁傳統都 可謂根深蒂固。即便是有堅定的改革主張的領導人，在合理把握民主的開拓和為了推動這個 過程而不得不實施的某種有節制的控制這兩者之間，都會遇到很大的困難。所以，本文更強 調體制內外的溝通、聯盟，強調民間自由力量在督促體制內當權者走向民主過程中能夠發揮 的作用，相信只有通過這種體制內外的溝通、互動，體制內改革者的上述困難才能在實踐中 予以克服。 另壹方面，還要看到，如果奉行“強有力的權威主義”的領導人並不是真的想走向憲政 民主，而只是想通過改善經濟進壹步強化自己的統治，那麽這樣的權威主義就更與我們所說 的轉型戰略無關了，它只不過是當政者維持黨專制的統治制度而采取的手段罷了。雖然當政 者也真心希望改變民眾的生活，但這與古代中國的皇權統治者總是祈求“國泰民安”並沒有 什麽不同，核心點仍是如何才能保住自己的“家天下”（對保守的共產黨領導人來說就是如 何保住自己的“黨天下”）。事實上，米格拉尼揚正是由於忽略了這壹點，而對“中國經驗” 做了不甚準確的解讀。336 米格拉尼揚的觀點在其“權威主義”的邏輯框架內本來具有合理性，但是他引證中國的“成功”作為其觀點的佐證，就顯得文不對題、問題多多了。 其次，制度變革需要理性前瞻，需要周密的設計，雖然真正做到這壹點很難，但有與 沒有壹個較成熟的憲政改革實施方案仍然是大不壹樣的。 歷史發展並非全然是偶然力量相互碰撞的結果，人的理性、主觀意誌在歷史進程中仍然 有著巨大的發揮作用的空間。雖然改革會出現各種預想不到的情況，但只要改革的大方向明 確，有利、不利條件清楚，則壹個相對嚴謹、周密的改革方案的設計和改革的有計劃的推進， 仍然是可能的，至少是應該盡量爭取的。 前蘇聯的戈爾巴喬夫、俄羅斯的葉利欽在這方面都有失誤和教訓。 從後來的發展看，戈爾巴喬夫的改革思路越來越接近民主社會主義的套路，但如何才能 實現民主社會主義的社會-政治轉型，戈氏自己也並不十分清楚，而是有壹個摸索過程。1985 年剛上臺時，戈爾巴喬夫並沒有痛切意識到改變蘇聯的經濟運行基礎是任何政治改革的重要 條件。事實上，1985 年戈氏提出的是“加速”蘇聯社會主義經濟發展的路線。只是從 1986 年春天開始，“加速”這種表述才和“改革”的概念結合起來使用。戈爾巴喬夫後來坦率承 認：“在壹段時間裏，我們確實也曾希望依靠諸如計劃加動員的方法、組織工作、勞動者的 自覺性和積極性之類‘社會主義優越性’去消除停滯狀態。”337 不僅如此，由於蘇聯軍工 部門是蘇聯經濟中技術最先進、運行最好的部門，當時的蘇聯部長會議還仿照軍事工業委員 會的組織模式成立了 6個局，負責民用經濟各個領域的管理。同時，壹大批高層軍工管理人 員進入民用經濟機構（1988 年，在 58 個新任命的部長中，約三分之壹有軍工背景；部長會 議 13 個副主席中，有 6 個來自軍工領域）。這種帶有計劃經濟特征的官僚勢力的擴張顯然和 改革的方向南轅北轍。戈爾巴喬夫自己講：“當時我們覺得，暫且先做做整頓工作，用老辦 法對付壹陣子，然後就立即著手進行深入的改革。很可能，這樣做是錯誤的，結果浪費了時 間。但當時我們的確是那樣考慮的。”338 在政治改革方面，戈爾巴喬夫做過幾手漂亮活兒，比如在蘇共第 19 次代表會議上力主 新的人民代表大會采行競爭性選舉制度，這個建議得到很多人的支持並最終被實施。在蘇聯 政治架構中設立總統職位，也是壹個重要的戰略創意。此舉大概是為了使戈氏在政治體制改 革中有更大的回旋余地，擺脫共產黨保守派的糾纏，並使行政機構與新建立的立法機構相匹 配。問題是這樣壹個創意仍然沒有周密的憲政設計和後續行動予以保證。在傳統蘇聯體制中， 部長會議控制著經濟，外交、軍事和內務部門直接歸黨掌管，所以這是壹個非正式的雙軌行 政管理體制。戈爾巴喬夫成為蘇聯總統後本應抓緊行政機構的改革，但他卻沒有這樣做。戈 氏助手契爾尼亞耶夫曾指出，戈爾巴喬夫按照自己的性情從事，壹直不願意處理難以解決的 管理問題，然而越是拖延，問題就越難解決。新的總統體制投入工作壹年半後，這壹體制的 中心不是壹個，而是三個，即總統、最高蘇維埃和部長會議，三者的關系並沒有理清，部長 會議既要向總統負責，也要向最高蘇維埃負責。戈爾巴喬夫未能建立起能夠讓政府各部門均 衡分享權力的體制，也不願意在總統職位下建立能夠取代部長會議的新的行政機構。此外， 沒有在地區壹級推行配套改革也是壹個失誤。在基層政府，舊體制幾乎沒有任何變化，這使 聯盟級中央政府的改革和下面的改革失去了聯系。339 總之，戈氏的政治改革從憲政設計角 度看缺乏周密性、前瞻性，似乎是壹個事實。雖然局外人有時很難體會當事人的苦衷，但從 大處著眼，事情的邏輯還是可以分辨清楚的。葉利欽也有這個問題。葉思維敏捷，敢作敢當，有做大事的氣魄，但知識結構上有缺陷； 瞬息萬變的形勢、殘酷的鬥爭以及隨之而來的巨大壓力又往往給理智的決策帶來不利影響， 使決策缺乏應有的前瞻性和系統性。在俄羅斯經濟最困難的時候，葉利欽起用時年僅 35 歲 的蓋達爾做經濟改革的先鋒，他自己則親自為青年改革團隊的“神風敢死”行動保駕護航。 然而，青年改革團隊的工作又是極其倉促的，丘拜斯的國家私有化委員會居然要在壹個半月 的時間內搞出壹套綜合的私有化方案和 20 部標準法令！這樣的方案不可能深思熟慮、精雕 細琢，而且，為了獲得議會（當時還是最高蘇維埃）的通過，方案不得不在內容上做出重大 妥協，給企業職工和管理層保留了較多的股份。但由於隨後不久就發生的“認股權證”的買 賣、轉讓風，工人手中的股份很快就變成了工廠頭頭們的囊中物，也就是說，這個方案客觀 上促成了蘇聯時代的廠長們迅速成長為後蘇聯時代俄羅斯企業的新貴族。 政治改革方面，宣布主權後的俄羅斯聯邦面臨著構建國家橫向權力結構（立法、行政、 司法三權分立）和縱向權力結構（聯邦權力機關和地方權力機關合理分權）的雙重任務。按 說，完成這個任務需要反復推敲的、更周密的憲政設計作為先行。但葉利欽也沒有做到，至 少做得不夠充分。這當然仍與殘酷的現實鬥爭有關：與人代會的爭鬥耗費了大量時間、精力， 也使憲政建設變得困難重重。行政機構方面，1993 年憲法就俄羅斯總統權限和俄羅斯聯邦 政府的權限分別做了規定。俄總統大權在握，但理論上他並不直接領導執行權力當局，也就 是俄聯邦政府。當然，事實上並不是這樣。在整個90 年代，葉利欽作為俄羅斯“超級總統” 壹直牢牢控制著行政機關，聯邦政府總理缺乏應有的獨立性。司法機構的改革則更加滯後。 新俄羅斯從前蘇聯那裏繼承了大部分極權政治的鎮壓體系，保留了它們的某些職能，而這些 職能本來是與壹個憲政民主國家的要求相沖突的。葉利欽的助手們後來就曾指出：“追溯各 種權力機構的命運，可以發現壹定的和十分不好的規律，某種機構越是使總統懊惱，它的改 革就越大。議會的變化最甚。憲法法院經受了程度較小然而卻十分重大的革新，護法系統實 際上仍處在 1993 年達到的那種變化程度。”比如，“1991 年八月叛亂後，克格勃立即被分解 為若幹獨立的情報機構，而與克格勃並列為蘇聯鎮壓機關臺柱的內務部和檢察院卻在 1991 年叛亂和 1993 年事件之後壹直沒有變化。”340 至於縱向權力結構的改革，我在前邊已經談 到葉利欽為了避免“兩頭作戰”而不得已尋求地方的支持，以便全力對付人代會，結果對地 方領導人做了過多的讓步。“這類讓步在 1993 年的俄羅斯憲法中得到反映。它不僅保留了各 聯邦主體早在蘇聯時期就已形成的相當多的人為要素，而且還有地方與中央極為混亂的相互 關系，共同管轄對象的清單浩繁而含義模糊，而且又沒有提出區分聯邦及其主體責任的明確 機制，聯邦主體實際上被賦予壹部分非常大的聯邦特權。”341 從憲政設計角度看，這些當 然都是不合理的。 總之，前蘇聯和俄羅斯的憲政改革，由於其轉型條件的格外苛刻、認知和理論準備相對 不足、“意外”情況又不斷發生，導致憲政設計工作滯後，常常是“計劃趕不上變化”，這使 改革走了壹些彎路。在某種意義上說，這也是沒有辦法的事。但它卻給中國的憲政改革敲了 警鐘。中國有自己的問題，也有自己的“優勢”。不管怎樣，中國這些年經濟有很大增長， 市場經濟體制已經和國外接軌；國家結構方面，中國沒有前蘇聯帝國遺產帶來的麻煩，不存 在國家解體的危機，也不像剛剛獲得主權的、聯邦制的俄羅斯有數不清的迫在眉睫的問題需 要馬上處理。只要方向確定，決心下定，中國朝野的改革力量有條件審慎而相對從容地制定 中國的憲政改革方案，並穩步實施之。我以為，有蘇東改革 20 年的經驗在前邊，中國的改 革者沒有理由不把這件事情做得更好些，更出色些。 第三，必須精心培植改革的領導力量，在黨專制體制解構的初始階段，體制內幹部政策和幹部教育的變革是最重要的；在憲政改革的繼續推進中，選舉制度和政黨政治的成熟 則是保證改革人才不斷產生的新的長效機制。 “政治路線確定之後，幹部就是決定的因素。因此，有計劃地培養大批的新幹部，就是 我們的戰鬥任務。”毛澤東 1938 年說過的這番話用在推進中國憲政改革的今天，也是貼切而 適用的。 憲政改革是壹個巨大的、長期的制度性變革的過程，從操作層面看，它需要壹代（且不 止壹代）具有現代民主、人權觀念，又懂得民主政治運行規則的各級領導者來具體組織、推 進這件事情。只要這個過程是由執政黨主動引導的，那麽這必然意味著，在黨專制體制解構 的初始階段，體制內幹部政策的調整和幹部教育的變革將具有極其重要的意義。 不能說當年的戈爾巴喬夫完全沒有意識到這壹點；恰恰相反，為了推進改革，戈氏上臺 不久就開始了幹部隊伍的調整和更換。但部分地由於當時戈氏自己的改革目標尚未明確，部 分地和幹部調整的組織實施方式有關，這次幹部調整後來證明是完全失敗的。主持當時幹部 調整工作的是蘇共中央書記處主管幹部政策的利加喬夫，此人思想正統、守舊，但對勃列日 涅夫時代以來越演越烈的黨內腐敗和特權現象深惡痛絕。他在 1985～1987 年間曾把地方黨 的書記們來了個大換班，試圖藉此為“黨的改革事業”註入“新的血液”。然而，在哪些新 人可以進入中央委員會的問題上，利加喬夫和戈爾巴喬夫之間產生了分歧。根據契爾年科時 期確定的壹項原則，進入中央機構的新人必須來自地方黨的委員會，這意味著所有知識分子 （但沒有做過官）的黨員都被排斥在中央領導機構之外。戈爾巴喬夫曾堅持應該有例外，但 利加喬夫不同意，最後還是利加喬夫占了上風。這樣，幹部調整和變動的結果，不過是用壹 批相對年輕的官僚替換了老壹代官僚，但這批年輕官僚是用同壹套意識形態、同壹套思想觀 念“熏”出來的，他們並無改革的概念，更無改革的抱負，而且，由於這些人早已深諳官場 的那套經營術，他們顯得更狡猾，更難以對付。雅科夫列夫曾直言批評蘇改革初期的“幹部 政策導致悲劇性結果，這種幹部政策與新的精神和政治現實處於令人憤怒的對抗中。”雅科 夫列夫指出：“正是在這個根據社會出身和意識形態選擇幹部的做法、即按官員名錄委任幹 部的做法在整個蘇維埃政權年代第壹次應當衰亡的時候，舊機構的壹些最保守的代表人物卻 往往是在這時候走上了各級領導崗位，這些人實際上是壹些改革的政治反對者、道德空虛的 人。”342 正確的做法應該是，在下決心進行本質性的社會變革的時候，就開始有意識、有計劃 地培養從事這種變革的組織力量。而這對掌握權力的黨內改革派來說，關鍵的是要做兩件 事：首先，改變傳統的幹部選拔標準和選拔方式，使那些真正具有改革意識和改革使命感 的人進入重要領導崗位。實現這壹目標的辦法是啟動黨內民主化。僅僅指望改革派領導人 “獨具慧眼”去發現人才是遠遠不夠的，也是靠不住的；解決問題最根本的還要靠能夠保 證優秀人才脫穎而出的制度化機制。其次，改革幹部教育，用現代民主、人權理念逐步取 代過去那些陳舊的黨專制概念。就體制內而言，沒有壹大批高素質的黨內改革人才，憲政 改革的啟動和持續是根本不可能的。 在幹部問題上，前蘇聯還有壹個重要教訓應該汲取，那就是改革派領導人之間應加強溝 通、理解，在必要的時候相互支持，並相互妥協。 戈爾巴喬夫曾經有壹批具有相同或相似改革信念的高層的誌同道合者，這本來是前蘇聯 改革十分寶貴的壹筆財富。但隨著改革的深入，困難越來越多，人們的認識也發生了分歧。 面對保守勢力的強大壓力，戈爾巴喬夫本人在 1990～1991 年期間表現出某些搖擺，這造成 了改革派領導人內部的裂痕，雅科夫列夫、謝瓦爾德納澤等改革派中堅先後離開戈爾巴喬夫。 對於前蘇聯的改革事業來講，這當然是重大的損失。更值得壹提的是戈、葉爭鬥的教訓。戈爾巴喬夫和葉利欽都是從傳統共產黨人轉變而來的偉大的改革者。在同壹歷史時段出現這樣 兩位改革派人物，實在是蘇聯共產黨和這個國家的榮幸。但兩個人之間的配合卻很糟糕。1987 年葉利欽在莫斯科市委書記的崗位上改革勢頭正勁，卻被戈爾巴喬夫“拿下”，貶到蘇國家 建設委員會擔任第壹副主任的閑職。――當然，這件事在已經實施公開性的蘇聯被迅速訴諸 報端，葉利欽反而因此獲得壹大批支持者。1991 年爆發 8.19 事件，是葉利欽的勇敢和大義 凜然使戈爾巴喬夫化險為夷，但在勝利面前，在“被拯救者”面前，葉利欽的表現同樣不夠 大度。葉、戈本來可以聯手做壹些事情（比如，盡可能推進已經岌岌可危的新奧加廖沃談判）， 但卻沒有做，或者說做得不好。有人說這裏顯然有個人爭權的問題在。這壹點，我想不會有 人否認。改革者也是普通人，當然很難完全擺脫權力之類東西的誘惑。但作為政治家，問題 可能會更復雜，因為我們很難判斷他的行為哪些是在為他的理想奮鬥，哪些又純粹是在為個 人權力奮鬥。我們能肯定的壹點是，戈、葉之間的矛盾從總體上看是不利於前蘇聯的改革的， 這是前蘇聯改革者留給後來者的壹個教訓。 如果說，在黨專制體制解構的初始階段，改革派領導人的同舟共濟、體制內幹部制度和 幹部教育的變革是最重要的事情，那麽，在憲政改革的繼續推進中，選舉制度和政黨政治的 成熟才是保證改革人才不斷產生的新的長效機制。 這裏的關鍵是，只有推進選舉制度和政黨制度的改革，民間自由力量才能通過規範渠 道進入權力舞臺，使改革的兩股領導力量（原來所謂“體制內的”和“體制外的”）匯合到 壹起，從而保證憲政改革所需人才的充分湧流。實行公開性政策和自由選舉制度後的前蘇 聯以及後來的俄羅斯，在這方面都有正面經驗。臺灣民主化的成功，更是給大陸改革提供了 有益的啟示。《中國憲政改革可行性研究報告》的“附件 2”將深入討論這個問題，這裏就 不再贅言。 中國共產黨建政以來，壹向秉承“黨管幹部”的傳統，幹部選拔制度弊端叢生。由於黨 專制體制強調“聽話”、“服從”，這使得真正有獨立見解的人很難進入黨內高層，而趨炎奉 勢、庸碌但善於“領會上級意圖”之輩卻往往平步青雲。壹般而言，在中共黨政權力體制內， 憑本事、憑能力幹到正局級就算到了頭；沒有背景、關系，省部級以上職位根本休想染指（除 非遇到真“伯樂”，但這種情況可謂少之又少）。中國的選舉又是擺樣子的選舉。除了“民主 黨派”的壹些“花瓶”，非共產黨人士幾乎沒有可能擔任政府機構中各個層級（尤其是中高 層級）的職務。在報社、大學這樣壹些地方，主編、研究室主任、系主任必須是中共黨員， 同時還配有專職的黨務工作隊伍。中國幹部培訓擁有壹個龐大系統，各級黨校（行政學院） 都是實施黨化教育的專職機構（各級“社會主義學院”則是培訓“民主黨派”幹部的專職機 構）。在“洗腦”式的意識形態訓練和思想監控方面，中共有壹整套成熟的經驗。各級幹部 都必須接受輪訓，學習、領會最新的“中央精神”。 這是壹個巨大的、可怕的精神閹割的工廠，它造成了壹代又壹代黨的幹部隊伍的奴化人 格特征。這些人普遍缺乏人權觀念和公民權利概念，滿腦子還是那套古老而又常新的中國官 本位傳統。中國的憲政改革，就體制內而言，首先要做的事情之壹，就是改造這個黨文化和 官本位奴才的加工廠，改變它的使命和制度設施，逐步替換它的全部教學軟件。同時，用推 進黨內民主的辦法和推進選舉制度、政黨制度改革的辦法，促使黨內黨外具有改革意識、改 革能力的新人走向前臺。中國的憲政改革要獲得成功，這將是壹個重要的先決條件。



第四，權力制衡既是個理論問題，更是重大的實踐問題，在像俄羅斯、中國這樣具有 專制文化傳統的國家，如何建構行之有效的三權分立體制，仍有待進壹步的探索。 東歐各國完成 1989 年革命後，均十分重視新的權力機構、特別是民意代表機構的建設， 以期建立起相對完善的權力制衡體系。但俄羅斯在這方面走的路顯然更加漫長而又曲折。8.19 政變粉碎後，本來就具有過渡特征的俄人代會沒能成為俄進壹步改革的動力，反倒成了 憲政改革的絆腳石和保守力量的大本營。俄 90 年代初期的“府院之爭”是復雜的，包含了 幾種不同的因素在內，既有個人爭權因素，又有新舊體制對抗因素（當時的俄議長哈斯布拉 托夫“8.19”時本來是葉利欽的戰友，後與葉反目，不能說與個人爭權無關；但哈氏的爭權 工具俄人代會又反過來把哈斯布拉托夫當成了工具，用以捍衛蘇聯舊體制本身）。“府院沖突” 的最終結果是俄“超級總統制”的建立：為了推進俄羅斯的改革，葉利欽需要某種集權。然 而，就是從這個背景考慮，我們也不難推斷這種“超級總統制”勢必造成正常的議會監督功 能的某種貶損。 當然，俄羅斯采行總統制，可能還有更深刻的理由。索爾仁尼琴這個前蘇聯著名持不同 政見者曾這樣表述他為什麽支持在俄羅斯建立強有力的總統制共和國：“鑒於俄羅斯聯邦的 幅員之遼闊及國家的多樣性，它不可能在沒有壹個強有力的總統制政權的情況存在下去，這 個政權無論如何不能弱於美國式的總統制政權。西方議會制國家的經驗是經過若幹個世紀才 積累起來的。今天在我們國家對這種經驗根本就不熟悉。”343 無論怎樣，1993 年後的俄羅斯建立了“超級總統制”的聯邦權力體制是壹個事實，而 且俄羅斯總統擁有的權力已經超過了美國總統或者今天的法國總統。中國學者黃軍甫曾引用 南美學者基爾摩·奧唐奈的“委任民主”的概念，來分析俄羅斯的總統制政體。所謂“委任 民主”指代議民主或直接民主和權威主義的某種混合。俄羅斯總統是全民直接選舉產生的， 並以自由競選為基礎，產生方式帶有明確的民主性質；然總統壹旦確定，其鞏固權力和運用 權力的方式、手段又有許多是非民主的，帶有權威主義的人治特征。在“委任民主”體制下， “統治者努力把自己塑造成整個國家和民族的化身，淩駕於政黨和有組織的集團之上。由於 人們期望這種父親般的身份是用於保護整個國家的，所以他們的政治基礎是壹個動態過程， 即被期望是為了有效地克服與黨派相關的偏見和沖突的壹個過程。”事實上，“統治者力圖維 持壹種低水平的橫向負責模式。委任民主不僅意味著競爭性的政黨、國會、法院及獨立媒體 的合法存在，而且它們‘普遍說來能自由地表達它們的批評’。然而在這種體制下，統治者 通常只向投票箱負責，即維持壹種縱向負責的責任模式……。在委任民主下，統治者對自由 民主機構心存蔑視，而且壹般說來傾向於最大限度地限制它們的作用，從而維持壹種低水平 的橫向負責模式。”344 簡言之，委任民主已經是壹種民主，但仍是低水平的，充其量只處 在民主的“初級階段”上。345 從邏輯上說，“委任民主”蘊含著壹種危險，那就是當選總統如果走向獨裁，將很難有 什麽力量能真正阻止之。當然，葉利欽（以及後來的普京）並沒有成為我們通常意義上所說 的那種獨裁者，這是轉型期俄羅斯的幸運。但葉利欽的領導方式仍有許多人治特征，則是確 定無疑的。比如，葉利欽喜歡用“下命令”的方式指揮政府各方面工作。1997 年，葉在壹 年內簽署了大約 1500 條命令，“這有兩個重要含義：首先，即使是壹個身體最為健康的人也 不可能積極地參與到如此之多的命令的擬定中去。命令的絕對數字和葉利欽糟糕的健康狀況 表明，真正發布命令的人是葉利欽總統班子的成員，而不是壹個經選舉產生的機構（即總統 本人）。其次，用命令來進行統治具有相當大的任意性，因為命令是突然公布出來的，同時 也可以被很快地取消，並為另壹道命令所取代。在以命令的方式來進行統治的國家中，失去 的是連續性和民主。”346 從權力建構角度看，俄羅斯的“委任民主”或“超級總統制”帶來的後果乃是議會的軟 弱、行政機構的不獨立和司法改革的滯後。雖然憲法規定國家杜馬可以對總統提出彈核，但彈核程序極其復雜，真正實施的可能性極小。在權力的實際運行中，俄羅斯議會、政府和總 統之間還往往有著復雜的、頗具“俄羅斯特色”的關系：由於 90 年代大部分時間裏俄羅斯 政局的特點壹直是“左”的議會面對“右”的政府，國家杜馬往往為了迎合選民通過壹些不 切實際的法律和預算，政府則必須面對窘迫的經濟現實，且只顧執行總統的指令而不看議員 們的臉色（這與通常情況正相反，在民主政治較為成熟的國家，編制預算時壹般是政府“獅 子張大口”，而議會扮演守財奴的角色）。為了找到平衡，總統不得不壹方面與議會周旋，另 壹方面加強對政府工作的監管，“到處派駐人員，壹切都要送審”，行政機構自身的獨立性受 到很大削弱。 說到權力制衡，這裏還要簡單分析壹下俄羅斯的“政權黨”現象和議會建設的關系。壹 個強大、成熟的議會要以壹個成熟的政黨政治運作體系為依托，這是民主政治的常識。俄羅 斯 1993 年憲法即規定俄羅斯實行多黨制，公民有結社自由，各種政黨均可依法取得參加大 選的資格，也可以參加總統競選。90 年代，俄羅斯出現了壹批有影響的政黨組織，比如俄 羅斯共產黨、“亞博盧”集團、日裏諾夫斯基的自由民主黨、列別德的人民共和黨等。但真 正構成俄政黨制度“特產”的是所謂“政權黨”。“政權黨”並不是穩固的政黨組織，它通常 圍繞某個領袖而建立，又往往隨著領袖的失勢而衰落。1995 年成立的“我們的家園－俄羅 斯”就是這樣壹個“政權黨”，由當時的政府總理切爾諾梅爾金發起組建，意在爭取新壹屆 杜馬的議席。葉利欽支持這個組織的成立，俄政府的大部分官員以及部分議員也加入了該組 織，導致該組織官方色彩濃厚，這也是“家園”被視為“政權黨”的最重要的理由。1999 年成立的“團結”黨更為典型，它是為了參加不久就要舉行的杜馬選舉而臨時拼湊的“競選 聯盟”，以支持剛剛上臺的普京。杜馬選舉結束後，“團結”競選聯盟才改組成較為正規的政 黨“團結黨”。 “政權黨”的存在說明俄羅斯的政黨政治還不夠成熟。當然，這種現象仍然和 90 年代 俄羅斯的“超級總統制”有關：不參加任何政黨的總統可以“物色”自己中意的總理，但總 理的任命畢竟還要獲得議會的同意。這樣，在議會中有壹個支持被“相中”人物的“黨派” 就是必要的，哪怕為此臨時拼湊這樣壹個“黨派”。顯然，成熟的政黨政治、議會政治不應 該是這樣。壹個政黨要有自己的政治綱領，並在實踐中形成自己的領袖。壹個成熟的政黨體 制則需要若幹有影響的大黨彼此爭鋒、互動，又相互制衡。縱觀世界經驗，在“多數民主” 憲政模式中，獲得多數席位的政黨自然獲得執政權；在“共識民主”憲政模式中，則可能出 現更復雜的多黨聯合“共治”局面。總統，即便是法蘭西第五共和國體制下擁有巨大權力的 總統，也要尋求建立與議會和總理間的建設性合作關系。在這方面，在建設、完善壹個更加 合理的權力制衡體制方面，俄羅斯似乎還有很多的事情要做。 那麽中國呢？ 除了 80 年代至今臺灣的民主化轉型以外，中國過去 100 年中尚無建設名副其實的三權 分立政治體制的經驗。在大陸，鄧小平蠻橫而又講不出任何道理的對三權分立體制的拒絕至 今仍左右著中國當政者的立場。這使得自由知識分子首先必須為憲政民主體制的普世性“正 名”，為中國同樣需要建立獨立且相互制約的立法、行政、司法三大公共權力體系而“正名”。 然而，從實踐層面看，壹旦我們進入中國憲政改革的操作程序時，如何建構這樣壹個分權 和制衡體制就會作為壹個現實問題擺在我們面前。中國到底需要什麽樣的政府？是議會制， 還是總統制，還是半總統制？這是其壹。其二，我們怎樣做，才能壹步壹步達到我們選定 的目標？可以說，在這些方面，我們完全沒有經驗可循。而俄羅斯的轉型經歷恰恰告訴我 們，壹個擁有前現代專制傳統、又被現代黨專制體制統治 70 年的國家，在建設符合憲政民 主原則的分權體制方面將會（或可能會）遇到哪些問題，遭遇哪些困難，哪些地方是暗礁、 哪些地方是淺灘。這些經驗是極為寶貴的。既然中國的憲政改革也要從壹個相似的錨地啟航， 俄國人的經歷至少提醒我們，在建設壹個強大的行政機構的同時，必須建設壹個同樣強大的、具有充分制衡功能的立法機構和充分獨立的司法機構；而立法機構走向成熟的前提，則是政 黨政治本身要走向成熟。 第五，俄羅斯的“寡頭”與“內部人”問題，以壹種有別於中國的方式凸顯了轉軌過 程中舊制度的“路徑依賴”和新舊體制間的緊張。 葉利欽時期俄羅斯“寡頭”勢力的掘起，當然是壹個非常重要的現象。對中國人來說， 首先要搞清楚的壹點是：通常所謂俄羅斯“寡頭”，也就是在俄羅斯經濟轉軌中迅速暴富、 又在 1996 年總統競選中支持了葉利欽的 7 個工業和金融巨頭，並不是中國人所理解、且深 惡痛絕的那種由掌權者階層演變而來的權貴資本家。事實上，這些“寡頭”大多出身低微， 沒有多少官宦背景，在其早期創業經歷中，很多是憑自己的“聰明”、詭詐和敢於冒險幹出 了壹番名堂，而並不是憑借手中直接握有的權力。阿爾法集團創始人米哈伊爾·弗裏德曼 1964 年出生，戈爾巴喬夫開始改革時不過是壹個剛畢業的學物理的大學生，最早的賺錢手 段竟是組織壹幫窮學生跑到電影院去排隊購買電影票，然後再到黑市去倒賣。尤科斯集團大 亨霍多爾科夫斯基只比弗裏德曼大壹歲，20 來歲剛起家時也曾嘗試各種買賣：銷售計算機 軟件，從事貨幣兌換，甚至想幹建築業。只有大名鼎鼎的弗拉基米爾·波塔寧的確有些背景， 這位 1961 年出生的俄羅斯人是壹位蘇聯資深外貿官員的兒子，從莫斯科國際關系學院畢業 後即進入蘇聯外貿部，並得到重用。他在決定做生意、而不是繼續大有希望的官宦之途時， 本來是想把已經擁有的權貴關系轉換為所有權，但他的上級和同事當時還沒有足夠的膽量和 他共謀此事。這種經典的、太子黨式的權貴發家思路受挫後，波塔寧才轉而集中力量創辦自 己的小企業，壹個只有 1 萬美元和幾個雇員的外貿公司，可謂從零做起。後來波塔寧們發了 家，是借助轉型期俄羅斯推出的壹系列改革政策，這些政策允許私人染指銀行業，可以從事 私有化進程中的企業重組和並購，從而為那些最有心計、最有膽量、最能發現舊體制的漏洞 且又最善於鉆營的俄羅斯商人創造了機會。像波塔寧，1992 年春在蓋達爾的市場改革開始 幾個月後獲得經營銀行的許可證，這給精明的波塔寧迅速帶來好處，他不但利用手中的銀行 延攬企業，甚至向更大的暴利領域進軍，那就是為政府管理財務。國有軍火貿易公司的賬戶 乃至國家海關總署的賬戶都由波塔寧的歐奈科斯姆銀行代管，由此帶來的收益無疑是壹個天 文數字。但波塔寧本人堅持認為，使他的集團生意興隆的是先進的市場運作能力，而不是過 去蘇聯時代的老關系。347 更符合中國人心目中的權貴資本概念的應該是蘇（俄）經濟轉軌中的另壹部分人，這就 是那些被稱作“紅色經理”或“紅色貴族”的“內部人”。前蘇聯本來就有龐大的特權體系 和特權傳統。80 年代後半期，隨著極權體制的動搖，國有企業非正式的、自發的私有化已 經開始悄悄地進行。計劃部門的權力越縮減，企業廠長們未經官方允許抓到的權力就越多。 到葉利欽的改革開始時，不少工廠的廠長或經理已經成了國有資產事實上的主人。丘拜斯的 大眾私有化方案雖然賦予普通職工認股權，但這些股份中的相當壹部分最終還是到了“紅色 經理”們手中。根據壹項對 2000 家俄羅斯企業進行的調查，約三分之二的中型和大型企業 在私有化後，其控制權成為原來的廠長、經理們手中的“囊中物”。“這是對俄羅斯資本主義 革命的最大諷刺：由於丘拜斯在推進私有化過程中所做出的政治妥協，舊體制的貴族――那 些紅色經理們成了舊體制垮臺的最大受益者。”348 至於這兩部分人如何交鋒、火並，已經是俄羅斯私有化下壹個階段的故事。為了獲得俄 羅斯那些規模更大、更具有市場潛力的企業，寡頭們提出了“貸換股”方案，即政府將壹批重要企業的國家股份交給私營公司管理，以從私營公司那裏獲得政府急需的貸款。然後，政 府可以選擇還貸，也可以考慮把政府股份出售。當然，經濟上捉襟見肘、困難重重的俄羅斯 政府只能選擇第二條路。這樣，這些巨大的企業的國有股份就最終落入寡頭們的腰包。在這 個過程中，原來掌管這些企業的“紅色經理”和試圖接管這些企業的民營寡頭展開了壹場爭 奪戰，最終還是寡頭們獲得了勝利，“紅色經理”們則或是退出交易，或是被接納進新的集 團，自己也成為寡頭的壹分子。 顯然，俄羅斯出現的，也是壹種“扭曲的資本主義”或者“壞的資本主義”。在形式上， 它與中國的權貴資本主義頗有些不同。就民營資本而言，中國的“草根”民營企業家似乎還 沒有俄羅斯寡頭那樣“倒海翻江”的本事，這倒不是中國的民營企業家無能，而是因為中國 沒有為民營資本創造這樣的制度環境。就國有企業改革而言，中國囿於黨專制的傳統意識形 態，不可能采行大眾私有化的改革方案，中國國有企業“內部人”對國有資產的鯨吞采取的 是更加隱蔽、更加迂回的形式，表面上仍標榜自己是“社會主義”，實際上卻把幾十年企業 職工的血汗據為己有。在這個意義上，它還不如俄羅斯的私有化，後者至少遵循了改革起點 的形式上的平等。經過 20 余年的“和平演變”，權貴資本在今天的中國早已羽翼豐滿，氣焰 熏天。許多“民營資本”，其實也是改頭換面、把錢已經洗過壹遍乃至數遍的權貴資本。似 乎可以這樣講：在俄羅斯，經濟改革是激進的，其“內部人”的得勢和“寡頭”的形成也 具有某種快速而“激進”的特征；在中國，經濟改革是漸進的，腐敗和權貴資本的形成亦 具有某種“穩紮穩打”、逐步擴散蔓延的特點。兩者的相同之處則是對舊體制的共同的“路 徑依賴”：它們都植根、生發於壹個共同的傳統，即黨專制的、計劃經濟年代的、官本位的 傳統。在俄羅斯，這個傳統雖然表面上被打破了，但它的毒瘤卻遠沒有被清除，而繼續在 新的體制內繁殖、生長，所以它凸顯了轉型年代俄羅斯新舊體制間的緊張；而在中國，則 是舊的政治體制直接成為新權貴的庇護所、保護傘，所以它是以壹種更深刻、更戲劇化的 形式凸顯了專制體制內在的不合理和開放年代仍然存在的舊的政治結構與正在建設的新的 經濟結構間的緊張。 這裏，有必要就俄羅斯寡頭的參政問題再做些討論 1996 年俄羅斯總統大選時，民營寡頭們的確參與了、或者說深深卷入到政治當中。他 們出錢支持葉利欽的競選班子，幫助葉利欽贏得了大選的勝利。當時乃至後來的人們對此頗 多微詞，似乎這裏存在某種“骯臟的交易”；甚至有學者認為俄政府同意“貸換股”計劃， 就是為了換取日後寡頭們在選舉問題上對葉的支持。349 其實，商人影響或試圖影響政治， 是民主體制內的正常現象。面對俄國共產黨的復辟企圖和久加諾夫的逼人攻勢，民營寡頭們 結成“達沃斯同盟”以共同做出反應是很正常的。擔心布爾什維克卷土重來，是寡頭們的普 遍心態；他們支持葉，實際是在支持 90 年代以來俄的市場經濟政策。寡頭們不但想繼續發 財，而且也是為了使自己在政治上更安全。從動機上講，這兩點都無可指摘。俄的問題不在 商人參政，而在寡頭們試圖壟斷影響政治的渠道或“市場”。它反映了正在建設中的俄羅斯 公民社會的不成熟。這個問題下文還要詳細討論。事實上，寡頭們在總統選舉過程中，還發 揮過某些正面作用，比如，正是寡頭們支持的由青年改革派人士組成的總統競選“分析小組” 挫敗了另壹個由“主戰派”組成的總統競選班子的圖謀，後者試圖說服葉利欽解散議會，推 遲選舉，而葉本人也確曾被這個主意所打動。 中國的民營資本在真實而不是虛假地參與國家政治方面，還有相當漫長的路要走。“總 報告”已經指出，囿於黨專制體制所限定的制度環境，當今中國的民營企業家很難在獨立參 政上有所作為；他們既痛恨這個體制，又必須仰仗這個體制才能生存。如果說，俄羅斯私有 化過程中產生的弊端乃在於民主不足或民主被濫用，那麽中國私有化過程中產生的全部問題則根源於沒有民主和權力的被濫用。中國沒有經歷過執政黨的倒臺，權貴資本的遮天蔽 日自在情理之中。從中國憲政改革的未來發展看，我們要做的，恰恰是為中國的“草根”民 營企業家進入政治領域創造條件，使他們能夠獨立地、理直氣壯地發出自己的聲音。 最後，如何建設壹個健康的、既獨立於權力又獨立於金錢的公共領域或公民社會，是 俄羅斯人至今仍在探索的問題，也是中國憲政改革必須跨越的壹道高山峻嶺。

這裏所謂“公民社會”，主要指公共輿論界，其擔綱者即在公共領域獨立發揮作用的自 由傳媒。350 迄今為止，中國公民社會的成長壹直舉步維艱，電視、廣播、出版、報刊、網 絡仍處在黨的各級宣傳部門的嚴密控制或監控之下，人們考慮的中心問題是如何突破“報 禁”，使傳媒獨立於權力。這是可以理解的，也的確是中國自由知識分子首先要爭取的偉大 目標。 然而，俄羅斯的改革經歷告訴我們，打破黨專制體制對傳媒的壟斷，僅僅是憲政改革 和建設公民社會的開始；突破“報禁”以後的傳媒，在履行自己的職責、捍衛媒體的公共 品性方面，還會面臨新的挑戰。這個挑戰就是，傳媒――這裏主要指以客觀傳達公共聲音 為己任的公共傳媒――既要獨立於專橫跋扈的權力，又要獨立於無孔不入的資本；過去， 權力（宣傳部門所代表的黨的意誌）是媒體獨立性的最大威脅，如今，新生的私人商業力 量同樣可能構成對媒體獨立性的威脅。而俄羅斯轉型呈示給我們的，恰恰是傳媒、政府與 寡頭之間十分復雜、又十分耐人尋味的關系。 新生的私人資本進軍傳媒業，是 90 年代俄羅斯社會生活中的重要現象。寡頭們願意掏 錢贊助報紙或幹脆把它買下來，首先自然是出於商業方面的動機。但對此我們不可只做簡單 化的理解。以寡頭古辛斯基為例，他的橋集團創辦的新報紙《今日報》1993 年2月 23 日面 世後很快獲得了成功。據弗裏蘭的研究，“古辛斯基的精明和他的記者們的職業道德使《今 日報》沒有像後來壹些寡頭創辦的報紙那樣，成為其所有者的商業和政治利益的露骨的喉舌。 相反，《今日報》得以成為俄羅斯最自由、最講真話的自由日報之壹，影響力僅次於《消息 報》，那是壹份比較過時的、但有時帶有蘇聯時代的專制殘余味道的報紙。”當然，古辛斯基 自己也承認，“我自己的出版物不會發表對我不利的東西”，但這位寡頭還是小心翼翼地盡量 “不把報紙當作自己的傀儡”。用弗裏蘭的說法，“這並不是因為他是輿論自由的支持者―― 盡管他有時會這樣表現――而是因為他非常註意保護《今日報》的名聲。古辛斯基認為，如 果他的報紙有聲譽、有影響力，那麽，他自己也會從中獲得好處。”351 然而，傳媒的獨立報道有時會造成政府的尷尬，並可能導致傳媒所有者與政府之間關系 的緊張。橋集團麾下的另壹個重要媒體獨立電視臺（NTV）曾經在報道 1994 年底爆發的車 臣戰爭時持不偏不倚態度，向觀眾客觀展示了交戰雙方的情況。獨立電視臺的記者還突破軍 方禁令，播放了俄羅斯軍隊用飛機轟炸格羅茲尼的鏡頭。這自然是莫斯科方面不願意看到的 東西，也是對尚不完善的俄羅斯民主體制容忍新聞自由程度的考驗。獨立電視臺確曾接到過 葉利欽駐車臣共和國特別代表索斯科維茨的威脅電話，稱電視臺再繼續這樣的報道，就將吊 銷它的營業執照。電視臺的回敬則是向國外記者公開舉行新聞發布會，揭露政府企圖實施新 聞檢查。在此類案例中，新聞傳媒的行為是勇敢的。它並沒有因為自己老板的大資本身份而 懼怕得罪政府。事實上，古辛斯基也確實為他自己的媒體的獨立行為付出過代價。 可怕的不是商人們擁有自己的電視臺或者報紙，而是大資本為了實現自己的目標、保護 自己的利益而聯合起來對公共傳媒資源的壟斷。



這方面最鮮明的例子當然還是 1996年俄羅斯總統大選。 就在古辛斯基創辦他的獨立電視臺的同時，另壹個著名寡頭別列佐夫斯基用 49％的股 份實際控制了俄羅斯國有的全國電視公司，即俄羅斯公共電視臺（ORT）。這兩個傳媒業巨 頭之間本來是有矛盾的；是共產黨復辟的威脅才使寡頭們走到了壹起。從傳媒業角度看，這 種結盟造成的結果是可怕的：別列佐夫斯基的公共電視臺（ORT）加上古辛斯基的獨立電視 臺（NTV）幾乎覆蓋了絕大多數的俄羅斯電視觀眾，從而形成對俄羅斯電視頻道的實質性 的壟斷。前文已經指出，寡頭們支持葉利欽，不想讓久加諾夫上臺，從動機層面看無可指摘； 成問題的是他們實現目標的方式。為了扭轉總統競選前期葉利欽的不利形勢，新的、由寡頭 們支持的競選班子改變了競選策略；更重要的是，所有傳媒都被用於壹邊倒式的宣傳，“這 場競選的天才之處（也是其墮落之處）在於，它把俄羅斯自蘇聯傳統制度垮臺以來所學會的 所有新的、成熟的民主技巧，與它尚未忘卻的舊的壓迫性極權主義技巧結合在了壹起”。葉 利欽的競選班子“全然無視民主的原則，利用某些詭詐的信息為他進行宣傳，其做法足以使 過去的政治局感到驕傲。曾經勇敢地報道了克裏姆林宮失敗的車臣戰爭的俄羅斯媒體，突然 回到了舊的宣傳機器的軌道上。不僅三家全國性電視頻道和主要的全國性報紙都公開地支持 葉利欽，而且他們還――微妙地或直接地――發起了聯合宣傳運動，在這個國家激起壹種更 廣泛的反共情緒”。352 就大選這件事本身而言，也許這裏存在著某種悖論。獨立電視臺的發言人曾解釋說，如 果傳媒是“公正的”，那麽這將導致共產黨人在選舉中的勝利，而這又將導致改革的倒退， 並導致傳媒自由的終結。俄羅斯民主的脆弱性，促使俄羅斯被困擾的民主黨人用壹種反民主 的方式來保存民主已經獲得的成果。353 話雖如此，但它卻仍然使弗裏蘭這樣壹直在俄羅斯 國內目睹事情發展的西方記者們心存疑慮，因為這畢竟是以民主的名義對民主所作的破壞。 354 而對我們來說，更大的困擾還在於，不管出於什麽原因、什麽具體理由，壹個寡頭聯盟 控制下的新聞媒體可以使壹個國家的新聞自由名存實亡這樣壹個事實，已經通過更直接的 形式宣告了轉型期間壹個民主政體在建設公民社會時可能遇到的危險。權力控制媒體固然 是可怕的，資本控制媒體同樣是可怕的。資本聯合起來壟斷媒體則更加可怕。因為在邏輯 上，這種壟斷可以制造不亞於極權主義控制造成的災難。 俄羅斯給我們提供了壹個深刻的教訓：NTV和ORT不能都變成壹個聲音，那就與今天中 國的CCTV無異了。更嚴格地說，公共傳媒ORT不應由壹個私人財團支配，獨立電視臺也不 應限於NTV壹家。媒體不應被任何壹種力量所壟斷，既不能被“黨”壟斷，也不能被私人 資本壟斷，形成普京所說的“寡頭政治對大眾傳媒的新聞檢查”。355 本文認為，公共傳媒 不同於壹般的商業傳媒。尤其是那些覆蓋全國的主要公共媒體，它的公共屬性決定了它並 不適於被某壹家私營機構所掌控。像大學壹樣，公共媒體作為公民社會的重要組件，支持 其運作的經濟來源，主要的還應該是國家財政。當然，它也可以吸收民間資金。掌控這些 資金的應該是壹個受公共權力委托和所有贊助者（出資者）委托的獨立的理事機構。換言 之，公共傳媒的獨立性依賴於兩個條件：第壹，政府和贊助人（出資人）不得幹預媒體的 客觀報道立場和新聞自由；第二，政府又有向公共傳媒提供財政支持的義務。只有保證第 壹點，媒體才可能是獨立、客觀、自由的媒體；只有保證第二點，媒體才不至於因為經濟 原因不得不依附於資本而同樣喪失了自由。結 語 以上，我們概略地研究了蘇（俄）、東歐各國憲政改革的背景，比較了它們的異同；又 對各國（主要是前蘇聯和俄羅斯）憲政改革的發展過程、基本經驗和主要教訓進行了探討。 讀者不難看出，所有這些探討，其背後都隱含著對中國本身問題的關註，或者說，都是圍繞 中國憲政改革的未來需要而進行的。 在結束本文之際，我想就蘇東改革可能給予中國人的啟示再強調如下要點。從操作層面 看，這些要點都具有第壹等的重要性： ● 憲政改革是壹件早晚要做的事情。蘇東經驗已經證明，或是改革，或是死亡（急劇 解體或慢性自殺），對傳統黨專制體制來說，再無其他出路。 ● 執政黨主動進行的改革，將是最有利於整個民族、成本最小的改革。 ● 如果理性的、漸進的中國憲政改革是可能的，那麽時間問題將成為最大的政治問題。 合理安排改革的輕重緩急，使其能夠穩妥地、但又是實質性地壹步步推進，是對改革者心智 的真正挑戰。在某些時候、某些場合，瑣碎的細節的改變也可能比原則性的決定更起作用， 通過壹系列技術性的細節動作，往往可以收到意想不到的效果。 ● “通過雷區是神聖的”，但又是艱巨的。對中國自由知識分子來說，要做好持久戰的 準備。中國民間民主化應強調不同政見運動與維權運動的結合，並與體制內改革派形成良好 互動。 ● 要防止民主的幼稚病。當年的俄民主派曾有壹種錯覺，認為只要給市場以自由，壹 切問題就都迎刃而解。中國的民主派則要防止另壹種錯覺，似乎只要實行多黨制，壹切問題 亦可迎刃而解。 ● 改革者也可能犯錯誤。無論是體制內改革者還是民間自由人士，作為個人，都會有 普通人常有的缺點、弱點，所以在改革者內部也要強調溝通、理解、互諒。 本文開頭曾談到中國和蘇俄的“30年時間差”問題。赫魯曉夫 50 年代的“解凍”和改 革孕育了 80 年代蘇俄的新壹代改革者，正是這壹代人完成了前蘇聯黨專制體制的解構和俄 羅斯憲政民主體制的初步建設。中國的“解凍”則發生於上個世紀 70年代末、80年代初， 當時的青年人如今也都走上了這個國家的關鍵崗位，或者以體制外的自由身份在民間獲得了 相當影響力。那麽，這些人能否像自己的俄羅斯和東歐同道們壹樣，在改變扭曲的歷史、建 設壹個憲政民主社會方面有所作為呢？ 歷史正看著我們。



中華第三共和國憲法草案 -----中國憲政改革可行性研究報告（附件 3） 說明：這個憲法草案根據本系列研究報告提出的政體設計原則撰寫，供兩岸統壹後建構 新的中華大共和----“中華第三共和國”參考。當然，鑒於這些設計首先基於轉型後的中國 大陸建設壹個憲政民主體制的需要，從更現實的意義上看，這個草案完全可以供未來（或遠 或近）必將舉行的中國大陸制憲會議及其憲法起草機構先行參考。 第壹章 總則 第壹條 中華第三共和國以自由、民主、憲政、法治為立國原則。 第二條 中華第三共和國的主權屬於全體國民。 第三條 中華第三共和國的國號為中國。 第四條 凡在中國領土出生者，即自動獲得中國國籍。 第二章 國民的基本權利與義務 第五條 國民無分性別、民族、職業、信仰，在法律上壹律平等。國家尊重和保護人權。 第六條 國民的人身自由不受侵犯。非依法定程序，任何機構不得對國民實施監禁、拘 留、審訊、處罰。 第七條 國民的住宅不受侵犯，任何人、任何機構非依法律程序不得入內搜查。 第八條 國民有居住及遷徒自由，有出入境自由，有保留或放棄中國國籍的自由。 第九條 國民的私有財產（含動產和不動產）受法律保護。 第十條 國民有言論、結社、遊行、示威的自由。 第十壹條 國民有宗教信仰自由。 第十二條 國民有進行科學研究、藝術創作和其他文化活動的自由。 第十三條 國民有獲取和發布信息的自由。 第十四條 國民有通訊（含秘密通訊）的自由。 第十五條 國民有組織政黨、參與國家政治生活的權利。 第十六條 國民有對任何國家公職人員提出批評、控告、檢舉乃至罷免的權利。 第十七條 18 歲以上的國民為中國公民，公民有選舉和被選舉的權利。 第十八條 國民有勞動和取得合法收入的權利。 第十九條 國民有休息和依法享受休假制度的權利。 第二十條 國民退休後的生活、就醫和享受其他社會保障的權利受法律保護。 第二十壹條 國民有受教育的權利。 第二十二條 老人、婦女、兒童、殘障人士的權利受法律保護。 第二十三條 國民有依法納稅的義務。 第二十四條 國民有依法服兵役的義務。 第二十五條 國民有愛護和保護環境的義務。 第三章 立法 第二十六條 國民議院、參議院、省際聯合議院是中華第三共和國最高立法機關。 第二十七條 國民議院由600 名議員組成，由選民直接選舉產生，其中壹半通過單名選 區相對多數制選出，另壹半通過比例代表制選出。 第二十八條 國民議院議員的任期為 5 年，連選可以連任。 第二十九條 國民議院的憲法職能包括： （壹）立法權（包括保護公民政治權利和基本人權方面的立法；刑法、民法、經濟法、 行政法等領域的立法；以及對省際聯合議院立法提案的復議）； （二）征稅權； （三）財政審議和批準權； （四）監督權； （五）彈核權； （六）中長期經濟社會發展規劃批準權； （七）重大經濟、生態建設項目審議和批準權。 第三十條 參議院由 120 名議員組成，他們從知識界、教育界、宗教界和其他領域的傑 出人士中推舉或由行業內部選舉產生。 第三十壹條 參議院議員的任期為 10年，不能連任，每 5 年更換壹半。 第三十二條 參議院的憲法職能包括： ● 立法權（凡國民議院和省際聯合議院通過的立法提案，均需經參議院復議）； ● 人事同意權； ● 締約權； ● 戰爭權（包括宣戰、構和、國際事務中本國武裝力量的使用等）； ● 實施緊急狀態權； ● 大赦、特赦批準權； ● 監督權； ● 彈核權（但不可提出對總理的不信任案）； ● 中長期經濟社會發展規劃批準權； ● 重大經濟、生態建設項目審議和批準權。 第三十三條 省際聯合議院由 100 名議員組成，議員的產生方式，由各省議會立法自行 決定，但不能從地方官員中產生，也不能由地方行政機構指派。 第三十四條 省際聯合議院議員的任期為 5 年，可否連任，由各省立法決定。 第三十五條 省際聯合議院的憲法職能包括： （壹） 立法權（包括涉及雙軌共和制框架內地區問題或中央與地方關系問題的立 法；民族事務立法；特別行政區事務立法；以及對國民議院立法提案的復議）； （二） 行政區劃設置與變更批準權； （三） 征稅權； （四） 財政審議和批準權； （五） 監督權； （六） 彈核權； （七） 中長期經濟社會發展規劃批準權； （八） 重大經濟、生態建設項目審議和批準權。 第三十六條 國民議院、參議院、省際聯合議院的議長、副議長，由議員互選產生。 第三十七條 國民議院、參議院、省際聯合議院議員均為專職，均不得同時兼任政府行 政職務。 第三十八條 國民議院、參議院、省際聯合議院每年的開會時間，上半年從 3 月份始， 下半年從 9月份始，全年會期不低於 7 個月。 第四章 行政 第三十九條 中華第三共和國總統為國家元首和最高行政首腦。 第四十條 總統候選人須為年齡 40歲以上的中國公民。 第四十壹條 總統候選人的產生，應采用政黨提名、議員或公民聯合提名等多種方式。 第四十二條 總統由壹個包括各級議會議員和重要的社會團體、公民組織在內，具有充 分代表性的選舉人團選舉產生。 第四十三條 總統的任期為 5 年，可連選連任，但僅限壹次。 第四十四條 總統的憲法職能包括： ● 對外代表中國； ● 以國家元首身份統帥全國武裝力量； ● 主持國家行政和政府施政，並向最高立法機構和全體國民報告工作； ● 公布法律； ● 依法任免官吏； ● 依法否決立法機構的提案； ● 依法簽署國際條約、派遣駐外大使； ● 依法發布命令、宣布戒嚴、大赦、特赦等。 第四十五條 對於總統的立法否決，除非經參議院和議會三院中的另壹院法定出席人數 各三分之二以上的議員投票否定，即行生效。 第四十六條 總統犯罪或有重大失職，可由國民議院、參議院或省際聯合議院中的任壹 院超過三分之壹的議員提出罷免，也可由不低於 10 萬的公民聯合提出罷免。罷免案的通過， 以議會三院法定出席人數各三分之二以上投票同意為準。 第四十七條 總統亡故或被罷免，其職務由副總統接任。副總統的產生方式、任期和總 統相同。 第四十八條 設總統委員會，由總統、副總統、總理和國務委員若幹組成，在重大行政 問題上實行集體決策。 第四十九條 總統委員會下設國務院，是總統和總統委員會決策的宏觀執行機構。總統 簽署重要文件，須由總理或主管國務委員副署。 第五十條 總統提名國務院總理人選，經參議院同意後任命。 第五十壹條 總理主持國務院日常工作，對總統和總統委員會負責。總統在必要時得出 席或主持內閣會議，對國務院工作實施指導、檢查和督促。 第五十二條 總統在他認為必要時，可提出解除總理職務，但必須同時提出新總理人選， 經參議院同意後任命。 第五十三條 國民議院、省際聯合議院均可提出對總理的不信任案，但必須同時提出新 總理人選供總統參考，經參議院同意後由總統做出免職和任命決定。 第五章 司法 第五十四條 中華第三共和國司法權由憲法法院和本憲法規定之其他專業法院行使。 第五十五條 中華第三共和國憲法法院由 12 名大法官組成，其產生方式是：總統提名 4 人，國民議院和省際聯合議院各提名 4 人，由參議院批準，總統任命。 第五十六條 憲法法院大法官的任期為 10 年，不得連任。每 5 年由總統、國民議院和 省際聯合議院提名，經參議院批準，更換 12 名大法官中的二分之壹。 第五十七條 憲法法院的職能包括： （壹） 解釋憲法； （二） 裁決全國立法機關和省級立法機關制定的普通法律是否合憲； （三） 接受公民或公民組織的違憲申訴，對行政或司法機關與公民或公民組織之間發 生的政治性爭議進行司法審查並做出裁決； （四）對涉嫌犯罪的國家級公務人員進行審判； （五）裁決中央政府和地方政府之間、地方政府與地方政府之間因法律理解、權限爭持 而發生的矛盾。 第五十八條 中華第三共和國設普通法院，專司刑事、民事、商務、涉外案件的審理。 第五十九條 普通法院實行最高法院（國家）、高級法院（省、自治區、直轄市）、初級 法院（縣、市）三級建制，初級法院可設派出機構。 第六十條 最高法院由 15 名大法官組成，其產生，由總統、國民議院和省際聯合議院 各提名三分之壹，經參議院批準，總統任命。 第六十壹條 最高法院大法官的任期為 5 年，連選可以連任。 第六十二條 中華第三共和國設各級檢察院為公訴機關，包括最高檢察院（國家）、高 級檢察院（省、自治區、直轄市）和初級檢察院（縣、市）。 第六十三條 最高檢察院檢察官的組成、提名方式、批準、任命和任期，同最高法院大 法官。 第六十四條 中華第三共和國設行政法院負責審理各類民告官案件；設勞動法院專司 勞資爭議裁決、保護勞資雙方特別是勞動者的合法權益；設選務法院處理和選舉有關的各種 申訴或爭議，並做出裁決。 第六十五條 行政法院、勞動法院、選務法院均實行國家、省（自治區、直轄市）、縣 （市）三級建制。 第六十六條 國家行政法院、國家勞動法院和國家選務法院大法官的組成、提名方式、 批準、任命和任期，同最高法院大法官。 第六十七條 憲法法院、各專業法院、檢察院的各級法官、檢察官任職期間均不得兼任 政府行政職務或議員，不得參與政黨活動，不得參與營利性事業。 第六章 地方自治 第六十八條 中華第三共和國實行雙軌共和制框架內的地方自治。自治含省（自治區、 直轄市、特別行政區）自治、縣（市）自治和鄉（鎮）自治。 第六十九條 省（自治區、直轄市、特別行政區）自治是地方自治的最高層級。省級議 會擁有普通立法權，可就本省（自治區、直轄市、特別行政區）範圍內的公共事務立法。 第七十條 省（自治區、直轄市、特別行政區）議員由本省（自治區、直轄市、特別行 政區）選民直接選舉產生，任期 5年。 第七十壹條 省（自治區、直轄市、特別行政區）行政長官可由省（自治區、直轄市、 特別行政區）議會選舉產生，也可由全省（自治區、直轄市、特別行政區）選民直接選舉產 生，由中央政府任命，任期 5 年。 第七十二條 根據雙軌共和制原則，省（自治區、直轄市、特別行政區）行政長官實行 雙重負責：本省（自治區、直轄市、特別行政區）範圍內的公共事務之處理，對本省（自治 區、直轄市、特別行政區）代議機構負責；中央政府委派的跨區域公共事務之處理，對中央 政府負責。 第七十三條 中央政府對地方自治範圍內的公共事務不予幹預，但對全國性和跨區域 （省際間）公共事務負決策和實施之責。 第七十四條 除特別行政區以外，中華第三共和國沒有各省（自治區、直轄市）獨立的 司法系統。 第七十五條 縣（市）是地方自治的中間層級。縣（市）設縣議會或市議會，議員由選 民直接選舉，任期 4 年。 第七十六條 縣（市）議會沒有立法權，主要行使民意代表的地方決策和監督職能。 第七十七條 縣（市）行政長官由選民直接選舉，由上級政府任命，任期 4 年。 第七十八條 根據雙軌共和制原則，縣（市）行政長官也實行雙重負責：本縣（市）範 圍內的公共事務之處理，對本縣（市）代議機構負責；上級政府委派的跨區域公共事務的處 理，對上級政府負責。 第七十九條 鄉（鎮）是地方自治的基礎層級，設鄉（鎮）議事會為民意代表機關，監 督鄉（鎮）政府的工作。 第八十條 鄉（鎮）議事會成員由鄉（鎮）選民直接選舉產生，任期 4 年。 第八十壹條 鄉（鎮）行政長官亦由選民直接選舉產生，由上級政府任命，任期 4年。 第八十二條 根據雙軌共和制原則，鄉（鎮）行政長官同樣實行雙重負責：本鄉（鎮） 範圍內的公共事務之處理，對本鄉（鎮）代議機構負責；上級政府委派的跨區域公共事務處 理，對上級政府負責。 第八十三條 中華第三共和國在民族地區實行民族區域自治或多民族共存共治。各民族 壹律平等。 第八十四條 民族區域自治或多民族共存共治地區，將比純漢族地區擁有更多的自治權 力，這主要體現在使用本民族語言，發展本民族教育，保護本民族特殊的文化、宗教遺產， 開展自主的對外文化交流等方面。 第八十五條 民族地區的水資源、礦產資源、野生動植物資源等均為國家和全體民眾的 共同財富，對它們的保護是中央政府和民族區域自治政府共同的責任。在合理地、有限度地 開發民族地區各類資源時，其收益應首先用於促進民族地區的發展。 第八十六條 中華第三共和國視需要設立特別行政區。特別行政區是基於歷史理由作出 的特殊制度安排。 第八十七條 特別行政區除享有其他地區的自治權力外，還享有因歷史原因而保留的某 些特殊自治權力。 第七章 武裝力量 第八十八條 中華第三共和國的武裝力量屬於全體民眾。其根本使命是保衛國防，服務 國家。 第八十九條 武裝力量在國家政治生活中保持中立，軍隊內不得建立黨派組織，軍人不 得擁有黨籍，軍人不參加選舉，議會中無軍隊代表。 第九十條 中華第三共和國實行軍權分置：總統擁有全國武裝力量的統帥權；國民議院 和省際聯合議院擁有軍隊的撥款權和軍費使用的監督權；參議院擁有國防部長和高級軍事將 領的任命同意權。 第九十壹條 除正常軍事訓練或搶險救災外，和平時期總統無權隨意調動軍隊。只有在 需要實施緊急狀態的情況下，經參議院同意，總統才可以調動武裝力量用於國內事務。 第九十二條 中華第三共和國實行軍政分離，現役軍官不得擔任政府職務。 第九十三條 軍隊不得用於地方保安。 第九十四條 國家實行與國防需要相適應的兵役制度，並開展相應的全民國防教育。 第九十五條 國家鼓勵中國軍隊參加世界範圍內的維和、反恐行動，這是中國軍人應盡 的國際義務。 第八章 憲法的實施與修改 第九十六條 本憲法由兩岸共同組成的中華第三共和國制憲會議通過、並經臺海兩岸民 眾復決後實施。 第九十七條 本憲法修改，須經國民議院、參議院、省際聯合議院任壹院三分之壹以上 議員提出、議會三院各以法定出席人數三分之二以上議員同意，方可提出憲法修正案；公民 10 萬人以上聯署也可提出憲法修正案；憲法修正案經全民投票，過半數同意為有效。398